开展绩效审计的意义.doc

开展绩效审计的意义 绩效审计是我国国家审计发展的方向。随着我国市场经济和公共财政制度的建立，国家审计必须适应经济和社会发展的需要，审计职能作用的范围和内容也必须扩展。从总的趋势来看，我国国家审计要从原来的财务审计为主导向以绩效审计为中心、财务审计与绩效审计同时并存、共同发展转变。从原来的公证鉴定向分析、管理咨询服务方向发展，为政府和经济管理决策者提供可靠的信息。从原来的单位审计向公共社会审计发展，显然，公共社会审计是与我国建立市场经济和公共财政制度的日趋完善密切相关的，当公共支出压力越来越大的时候，人们对提高公共财政支出的效果和明确政府投资规划的经济责任的要求，越来越严格，就产生了以评价经济性、效率和效益为主的绩效审计。作为国家审计，就必须发挥法律赋予的职能作用，为政府管理经济提供可靠的信息和提出加强管理的建议，提高公共支出的经济性、效率和效益。并且也能给社会公众一个政府管理资源和资金经济责任履行情况的有效信息。当前，我国的绩效审计与国外绩效审计还存在着环境差异，主要表现在：（1） 理论研究探索不够；（2） 法规建设滞后，没有明确的绩效审计条例；（3） 没有公认的绩效审计标准；（4） 没有制定指导绩效审计的方法；（5） 缺少必要的人员培训。如何选择绩效审计项目如前所述，我国绩效审计与国外绩效审计存在较大的环境差异，特别是审计标准体系没有建立，仅靠经验判断，难以做出比较切合实际的结论。对我们初步尝试绩效审计的审计机关来说，选择一些业绩在规划文件中充分表述，并比较客观的项目，是解决问题的好办法。我们在选择初审绩效审计项目时，首先发动全局业务人员每人提报 2 个绩效审计项目，共提报了42个绩效审计项目参考题目。经过对各项目的初步调查评估，认真筛选，确定把“农业高科技示范园”作为第一个绩效审计项目进行探索尝试。我们把“示范园”作为第一个绩效审计项目的主要原因有：1 、业高科技示范园是市委、市政府的投资决策，虽然这个项目投资不是很大，但影响较大。2 、农业高科技示范园项目的社会效益较好，但经济效益情况不是很清楚，通过绩效审计可以弄清这些问题。3 、农业高科技示范园的前景如何，应继续倾斜扶持，还是任其自由发展，是否按原规划实施项目 ，在实施过程中管理是否到位， 是否存在损失浪费等问题，运行过程中存在的问题及产生问题的原因等。对这些情况，投资者及社会公众不是很清楚，社会上有多种说法，为搞清这些问题，得出比较可靠的结论，我们选择了这个项目。4 、选择农业高科技示范园作为第一个绩效审计项目，风险不大。 因为市委、市政府投资建设示范园的初衷就是把社会效益放在第一位，即使短期内经济效益不是太理想，也在人们的意料之中。5 、选择农业高科技示范园作为第一个绩效审计项目，是由于该项目专业技术要求不高，按现有审计人员的专业知识水平，在审计技术方法和评价标准上容易掌握和操作。6 、农业高科技示范园项目有比较齐全的立项文件，便于研究确定评价标准， 因为文件中写明了要达到的结果，在项目开始之前，预期结果已经列出，这样的结果较好测定。绩效审计的基本步骤和方法一般来说，每个绩效审计项目大致要经过四个步骤：（一）初步调查绩效审计的对象是各种不同性质的投资、规划和管理活动。所以，绩效审计必须围绕着投资、规划、管理项目的实施单位进行一系列的具体审计工作。在初步调查中，审计人员的工作就是从收集项目实施单位的基本情况和总况资料开始。根据这些初步调查的资料，首先确定该项目应该达到的目标或目标的适当水平，并鉴定投资、规划项目的可行性方案。然后，编制一份在选定的领域里 （ 审计范围 ） 的管理监督系统的审查提纲。（ 二 ） 监督管理系统的审查审计人员通过对管理监督系统的审查，来测试与审计项目相关的项目实施单位管理监督系统的健全和有效性，并取得相关的证据。以确定完成项目目标的标准是否是公认的并是否被接受和执行，项目完成后的结果如何， 以及这些结果是否可全部作为我们的审计目标。然后，审计人员要编制一份详细审计方案。上述两个步骤，在实际审计工作中通常作为一个步骤来实施。我们在实施“农业高科技示范园”绩效审计项目时，首先对被审计单位的基本情况和立项文件进行了初步调查，再对项目的监督管理系统进行审查，确定审计评价标准和初步审计目标。当前，我们搞绩效审计，在审计标准确定方面，面临着两大难点：一是投资规划项目的立项文件中各项规划投资目标的鉴定；二是没有公认的评价标准体系，审计标准难以确定。我们在对“农业高科技示范园”绩效审计的过程中，首先从观念上转变得比较彻底，认为：只有经过实践，才能探索经验；只有经过调查，才能获得标准和结论。在对投资规划项目立项文件中的各项投资目标鉴定上，客观得分析了立项文件目标的各项指标、项目实施过程和结果，采取询访、咨询和做大量社会调查的方法，得出比较客观和社会公认的项目目标评价标准。在确定社会效益评价标准时，对市蔬菜办公室等 6 部门、蔬菜批发市场、镇政府分管农业的领导、 14 个蔬菜种植专业户、 2 个蔬菜出口加工企业及多名蔬菜专业技术人员，从不同角度进行了 40 多人次深入细致的询访、调查工作，得出了比较客观的审计标准和初步结论，确定了“项目实施及管理情况，产生的社会效益与经济效益情况， 以评价社会效益为主”的初步审计目标。（ 三 ） 详细检查审计人员按照审计目标收集足够的相关、重要、充分的证据，以审查项目执行者是否按照项目规划的目标来实施项目的， 以及是否达到了预期结果，如果没有完成，要分析没有完成的原因，并要认真总结项目实施结果好的经验和做法。然后，审计人员总结和分析全部证据，并得出审计目标的相应结论。我们在实施“农业高科技示范园”绩效审计项目时，根据审计目标，编制了详细审查提纲。我们分析了可能影响项目实施结果的原因，确定将下列人员和单位作为我们的询访、调查、咨询范围： （1） 政府官员， 了解决策意图； （2） 项目执行单位有关管理人员， 了解是否按立项规划目标和有关管理要求实施项目； （3） 有关技术人员， 了解项目是否起到示范作用，保持了技术领先的地位； （4） 承包者， 了解是否按照项目管理者的要求，进行新技术实验和种植； （5） 农户，了解对示范园的“示范”作用的认识，对发展高效农业和推广农业新技术前景评估，种植大棚蔬菜与传统农业的比较效益； （6） 蔬菜加工企业， 了解所需蔬菜品种、进货价格、数量及渠道，本地蔬菜的供应量及占所需数量的比重，消化本地蔬菜的能力等； （7） 蔬菜市场及市场管理人员，考察市场供应量及需要量，进货渠道， 了解市场对反季蔬菜和新品种的需求情况，市场管理对蔬菜上市的要求等。上述所举七方面的原因，是我们详细审查工作的基础，按此思路，我们对项目实施及管理情况、社会效益和经济效益情况制定了详细审计提纲，并建立各分项审计目标。如：在项目实施及管理方面，确定对项目立项情况、是否按规划目标及有关管理要求实施、实施过程中是否存在损失浪费现象、是否积极推广新技术和新品种、 自身经济效益是否达到规划目标、项目资金的到位和使用情况等几个问题，进行详细审查；在社会效益方面，确定对高效农业种植技术的推广及应用情况、农户的认识及与传统农业的效益比较、引进和推广新品种情况、探索试验新技术情况、市场本地蔬菜供应情况、蔬菜加工企业对本地蔬菜的需求情况等问题，进行详细审查；在项目自身经济效益方面，确定对项目总体投资收益、项目设施建设成本、示范园种植收益、设施及设备利用率、土地利用率等问题，进行详细审查。（ 四 ）编写和提出审计报告在详细审查的基础上，审计组要根据足够的证据提出审计结论，进行综合分析，归纳提出加强和改进管理的建议，编写一份绩效审计报告。向投资管理者或委托者以及被审计单位提交绩效审计报告， 以便对审计结果和建议的认可和采纳。关于绩效审计的方法，我们是根据所要完成的审计项目及特点而采用几种方法。绩效审计所关注的是经济性、效率性和效益性，所以它不仅仅局限于检查会计资料和有关文件。如前所述，在进行绩效审计时，审计人员要接触与审计事项有关的人员，考察现场，还要对有关事实进行询访、调查及咨询。绩效审计是建设性的、帮助性的。是我们审计机关为政府公共支出决策和管理单位提供信息、咨询服务的审计行为，是强化我们审计机关服务功能的具体体现。绩效审计强调分析的客观性。它不搞先入为主的结论，也不批评任何人和单位。进行绩效审计时，应该尽量地检查那些取得成功的地方及未能达到预期绩效的地方。要做好经验总结和缺陷分析的工作。我们在确定“农业高科技示范园”绩效审计项目后，与被审计单位主管部门沟通时，该主管部门就是认为我们审计机关是专门挑毛病的，尽管我们把此项审计的目的讲得很明白，但他们就是不理解，最后是无可奈何地接受了审计。审计项目结束后，我们将审计报告送交他们征求意见时，他们对审计结论、建议，对我们所做的大量社会调查结果，都表示出满意的态度，并一再强调这个项目审晚了，对报告中所做结论和建议，表示接受并立即采取措施加以改进。如何编写绩效审计报告绩效审计不同于财务收支审计及其他专项审计，因此，它的报告格式也不能与审计基本准则及审计报告准则要求完全一致。我们认为，绩效审计报告不论其格式怎样编排，但至少包含下列几项内容要素：l 、审计单位基本情况 （ 包括项目总况 ） ；2 、审计结论；3 、审计建议；4 、论证审计结论的事实证据。我们在编写“农业高科技示范园”绩效审计报告时，在充分的询访、调查、咨询基础上，获得充分的证据，审计人员又充分发挥综合分析、判断能力，得出较为恰当的、公众认可的审计结论。如：经过审计和调查，示范园项目自创建以来累计亏损 88 2 万元，我们不是只以盈利与否做评价标准，而是客观的分析了造成亏损的主要原因： 一是建园初期设备投入大、科研实验成本高 （ 新品种辣椒、西红柿种子每棵价格是普通种子的几十倍 ） ；二是对高效优质种苗及生产无公害蔬菜的推广宣传不够， 以及菜农对新品种、新技术需要一个认知和接受的过程等。要求项目近期盈利显然是不现实的，但所存在的问题通过努力是可以解决的。我们在对项目产生的社会效益情况进行分析时，审计结果表明：示范园项目建成后，先后共接待了各级领导和本市农民参观 26000 多人次；受示范园带动，全市两年来新增蔬菜大棚种植户3000 多户；扩大蔬菜大棚种植面积7700 亩；大棚种植户盈利面 100 ；全市新增蔬菜大棚每年总收入达 7660 万元，纯收入5980万元，比露地蔬菜种植增收 4740 万元。菜农将示范园亲切称之为“政府的示范园，农民的试验田”。而在对蔬菜批发市场调查中也发现，外地蔬菜基本不见了，大棚蔬菜的崛起，真正成了当地的“菜篮子”。经过以上综合分析和判断，我们认定该项目属朝阳产业，我们在审计报告中作出了： 示范园的社会效益明显，发挥了应有的示范效应； 示范园的建设资金使用合规的审计结论。在肯定成绩和指出问题的同时，向市政府和被审计单位提出了“应继续加大对示范园的投入，并给予适当的政策优惠；提高现有土地有效利用面积；优化和完善项目管理机制；加大新品种、新技术宣传和推广力度，积极发展无公害蔬菜生产等建议。并且，将有关审计结论与论证审计结论的事实证据结合在一起，使人看起来有理有据，观点清晰，态度鲜明。绩效审计报告也可增加审计范围的内容，它能进一步证明审计结论的可信程度和可利用程度。审计建议要从正面提出，如“如果你的行动遵守规定的标准（ 目标 ），那么，你将获得良好的后果”。因为建议内容是针对存在的缺点，提出改进管理办法和采取正确的措施。在向政府或投资管理者提交审计报告时，也可将被审计单位负责人对审计报告的结论所提出的意见或解释，作为“单位意见”一并提交，使报告内容更加客观公正，使问题更能得到深入分析，使报告使用者更全面的了解各方面的看法，从而使决策者根据审计结论得出比较正确的决策。在审计报告比较长的情况下，最好在报告前面编写一个报告摘要或提要， 以便使读者易于了解整个报告的主要内容。制约绩效审计的原因一、制约我国绩效审计发展的外部原因 我国绩效审计发展缓慢的外部原因主要是：预算还不够科学和透明。政府管理还不符合新公共管理的要求，绩效评价资料和技术缺乏。 (一)财政预算的科学性、透明度和法制化还不够高 “从公共政策的角度看，财政预算及其执行实际上就是政府公共政策的制定和执行过程；从组织管理绩效的角度来看。财政预算是控制成本、衡量绩效的主要依据。”(吴敬琏，2003)因此，财政预算及其执行科学、透明和法制化是有效开展绩效审计的重要条件。但是，目前各地在编制部门预算时，普遍存在着一些问题： 1预算内容不完整。没有涵盖所有财政性资金收支。如科技三项费用、其他支出、发票工本费收入、房屋出租收入等收入都未纳入预算范围，这直接导致根据预算拨款确定公共服务成本变得不可能，使公共服务的经济性、效率性或效果性难以衡量。 2预算指标不详细，没有根据公务服务的详细项目和工作量进行预算，预算的多少往往受政府领导的重视程度和部门博弈的影响，容易助长“跑部钱进”和产生腐败行为，使预算丧失对具体支出的控制作用，也使绩效审计难以直接找到相应的预算作为绩效评价标准。 3地方政府普遍实行实质上的“基数加增长”的预算模式，这种增量预算法以承认既得利益为前提，导致了“鞭打快牛”现象的存在，固化了原有的不合理的财力配置，忽略了影响预算收支规模的诸多因素，容易形成弄虚作假的风气，不符合公平与效率原则。同时，也使各部门的资金预算与需要提供的公务服务不成比例，进一步削弱了预算作为绩效审计评价标准的作用。 4财政预算的法制化水平还不够高，表现为“法律至上”的法治观念没有牢固建立，行政自由裁量权过大。根据现行预算法的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大。不需要事先报批；经人大批准的预算约束力不够强，政府主要官员可以随意改变预算；对政府决算中存在的问题也没有必要的问责追究制度。这使得预算几乎丧失了作为绩效审计评价标准的条件。 5部门预算的公开透明度差，地方政府预、决算仍属于密级文件，妨碍了民众的有效监督，扩大了违法乱纪者的空间，增加了合规性审计的工作量。牵制了对绩效审计的力量投入。 (二)政府治理的理念还不够先进 虽然我国政府正在从“全能政府”向“有限政府”转变，但是，政府的规模依然很大，管理的事情依然很多，忙于执法的情况比较普遍。无暇顾及公共资源使用效率的追求，使绩效审计难有用武之地。 我国长期处于大一统要求令行禁止的计划经济氛围中，目前又正处在法制初建阶段，公共管理改革虽然已经起步。但现代政府治理模式尚未建立。人们比较注重过程控制和对财经法纪的遵守，不太重视目标实现和结果要求，绩效管理与控制的意识不强，这使得绩效审计的社会需求严重不足。 我国政府各部门普遍存在大包大揽甚至垄断公共物品和服务的生产与供应，社区、社会组织发挥提供公共物品和服务的积极性不高。由于“吃皇粮”的单位、人员、事情太多，很难制定明细而确定的财政预算，绩效因此很难衡量，不得不运用大量财经法规加以控制，使得合规性审计任务很重，绩效审计难以开展。 (三)绩效评价资料和技术缺乏 目前，我国存在会计诚信危机、政府与非营利组织会计制度不规范等问题，财务管理较混乱，弄虚作假和违法乱纪问题很严重，因此政府审计只能深陷合规性审计之中而无暇进行绩效审计。 政府绩效评价指标体系尚在建设中。加之平衡记分卡、标杆管理等先进的绩效评估理论与方法没有得到实际运用，使绩效审计评价所需的绩效目标、绩效预算、绩效数据、绩效指标体系等无从取得。增加了绩效审计的难度。 二、制约我国绩效审计发展的内部原因 制约我国绩效审计发展的内部原因主要是：绩效审计的法律规定和准则规范缺乏；审计机关审计观念存在误差；审计机关人力资源管理制度不符合要求；审计机关内部组织分工不够明确。 (一)绩效审计的法律规定和准则规范缺乏 在法律和准则中明确绩效审计的权限是非常重要的。纵观世界上绩效审计开展得比较好的国家，无一例外都在其审计法或审计准则中明确规定了政府绩效审计职责。美国在2003年审计准则中详细规定了政府绩效审计职责及其执行规范；英国在其1983年颁布的国家审计法中专门用第二部分详细规定了绩效审计职责；德国在其基本法中规定：“联邦审计院审计预算的执行和非预算资金的管理，经济效益性和合法合规性”；瑞典则在关于国家审计署的相关法律条例中优先规定了绩效审计职责。 目前，我国审计法除了在总则中有审计机关要对财政财务收支的效益性进行审计监督的要求外，并没有在审计职责中对绩效审计职责作出明确规定，我国的绩效审计准则也是一片空白。我国绩效审计审什么、怎么审、怎样衡量和控制其质量等基本问题都没有明确规定，这使我国绩效审计的实施缺乏足够的法律依据和行为规范。从严格意义上说，现在我们实施专门的绩效审计都是不合法的。即使勉强实施，也不便于规范审计行为、保证审计质量、控制审计风险。 转(二)审计观念存在误差 就政府审计机关而言，审计观念的误差主要表现在：政府审计机关总是强调过程控制，努力进行事中审计、事前审计、跟踪审计；总是抓住财经法纪审计不放松，强调查处大案要案；总是强调自己执法者的地位和作用，嫌自己的处理处罚权限不够多、不够大，使审计机关深陷合规性审计而不能自拔，这些都使得审计机关无暇实施绩效审计。 就被审计单位而言。“有的权力机关、公共管理部门及其负责人认为，依法审计就是审计我违反法律、法规没有，至于决策、体制、管理等方面存在的问题，是改革、发展中的问题，并不违法，因而不是审计的事，也不能审计”(杨锡春。2006)，这也阻碍了绩效审计的实施。 (三)审计机关人力资源管理制度不符合要求 最高审计机关绩效审计指南认为：“绩效审计是一种以信息为基础的活动，专业价值在其中占据核心地位。”为此，最高审计机关应当招聘恰当的审计人员；应当保证分派到绩效审计项目的审计人员拥有与审计任务所要求的恰当、充分的专业技能(绩效审计师应该大学毕业，应该在社会科学和科学调查及评估方法方面受过良好教育，拥有调查或评估工作经验，对被审计政治领域有特别的了解。具有分析能力、创造性、接受能力、社交能力、个人品德、判断能力、承受能力、良好的口头和书面表达能力等等)；应当通过继续教育和培训维持审计人员较高的专业技能；应当保证审计工作组要具有与审计项目要求相适应的专业人才结构；审计机关要建立聘用社会专家的规章制度，利用社会人力资源搞好绩效审计。 (四)审计机关内部组织分工不够合理 过去。我国在政府部门曾经设置过内部审计机构，上世纪末政府机构改革时撤销了，改为政府审计机关的驻部门审计局。实行审计署和驻在部门双重领导、以审计署领导为主的体制。根据审计署和驻在部门的授权进行审计监督，对审计署和驻在部门负责并报告工作。驻部门审计局由于能够经常、及时地对驻在部门的经济活动过程进行监督，因此，驻在审计局应当以合规性审计为主要职责，如对驻在部门预算执行情况进行审计，完成审计署的中央预算执行情况审计的部分任务。然而，现实情况是，每年的中央预算执行审计都是由署机关直接对各部门进行审计的，驻部门审计局的作用基本上类似于所在部门的内部审计，其作为政府审计的职能作用发挥很不充分。这种兼有外部审计和内部审计的双重角色，使得政府审计机关被合规性审计所拖累，而无力进行绩效审计。 在美国。GAO主要从事外部审计职责，关注政府活动的结果。另外，在政府主要部门设置对议会负责的检察长办公室。以合规性审计为主要职责，主要关注政府各部门活动的过程。美国国会相信，通过在联邦政府主要部门设立独立的检察长办公室，能够保证对纳税人钱的使用更为谨慎，记录更为准确，使政府有能力揭露并杜绝舞弊、浪费和滥用行为，从而提升公众对政府的信任度。目前。美国在政府各部门中设立了57个检察长办公室。 三、制约我国绩效审计发展的认识偏差 阻碍我国开展绩效审计的认识偏差主要有以下两点：对合规性审计与绩效审计关系认识上的偏差；对绩效审计评价标准的建立存在认识上的偏差。 (一)对合规性审计与绩效审计关系认识上的偏差 相当多的人认为，目前我国政府部门和公营单位财务管理较混乱，弄虚作假和违法乱纪问题很严重，因而绩效审计因没有可靠的财政财务资料基础而无法开展。笔者认为。这种观点误解了合规性审计与绩效审计关系的结果。 虽然合规性审计结果是绩效审计的重要基础，但不是惟一的基础。如果开展绩效审计之前相关资料已经进行过合规性审计，则开展绩效审计就比较方便一些，但并不是说审计人员就可以在合规性审计的基础上直接进行绩效评价。他们依然要根据绩效审计目标的要求，决定对合规性审计成果的利用，并在更广泛的范围内进行审查、调查。在确信绩效审计目标都已实现的基础上。才能进行绩效评价。提出改善绩效的建议。 如果开展绩效审计之前相关资料未进行过合规性审计，则并不意味着绩效审计就无法开展。绩效审计仍可开展，只是应当根据绩效审计目标的要求，先对相关财政财务资料和其他资料、情况进行审查、调查，然后再进行绩效评价，提出改善建议。在这种情况下，绩效审计的工作量会大一些，但仍可进行。 事实上，虚假财政财务资料和违法乱纪问题在西方国家也是存在的，有的甚至很严重。没有任何国家规定过要求虚假财政财务资料和违法乱纪问题减少到什么程度才可以开展绩效审计；也没有证据表明我国未来到什么时候虚假财政财务资料和违法乱纪问题就能大幅度减少甚至消失，所以。认为我国目前财政财务资料虚假严重、违法乱纪问题存在因而无法开展绩效审计的观点是没有道理的。 财政财务资料虚假严重、违法乱纪问题多是造成合规性审计工作量大、审计机关深陷其中、令审计机关无暇进行绩效审计的原因。这可以通过提高审计效率、增加审计经费和人力等资源来解决。 (二)对绩效审计评价标准认识上的偏差 相当多的人认为，开展绩效审计首先必须要有权威的全国统一的绩效评价标准。如果没有这种绩效评价标准，则绩效审计就无法开展。所以，很多人致力于这种绩效评价标准的研究；很多实务工作者正在焦急期盼这种绩效审计评价标准的颁布，以便进行绩效审计。其实，这是对绩效审计评价标准的一种误解。 从实质上来说，统一的绩效评价标准是无法建立的。政府及公营部门的活动范围主要是基础设施、社会治安、文化教育等公共产品提供。这些公共产品的提供，一方面，由于缺乏市场机制。其成本与效益的计量比较困难，需要具体项目具体分析研究。甚至同一项目在不同时期也需要分别分析研究；另一方面。由于公共产品和政府行为复杂多样。其成本、效益的构成内容各不相同，而绩效审计又经常按公共项目、政府行为、某项政策等立项，绩效审计项目千差万别，即使是同一类型的项目也因时间不同、所处外部环境不同而不同。绩效审计是一种不重复的独立检查工作，由政府审计机关建立统一的或分类的绩效评价标准既是不必要的，也是不可能的。至今，我们没有看到西方哪个国家由审计机关制定了统一的绩效评价标准。 由于绩效衡量一般是指对项目成就。尤其是在实现既定目标方面的进展进行监测和报告的持续不断的过程。绩效衡量指标可以直接针对所开展的项目活动(过程)的种类或水平、项目直接产出的产品或服务、或这些产出的结果。绩效衡量指标强调的是项目是否实现其目标和要求。由于其持续性质，绩效衡量指标可以作为管理人员的预警系统，并成为改善政府对公众责任的工具。对政府项目或政府机关是否实现目标进行监督检查的这种持续不断的过程是内部管理和控制的内容，而不是外部审计师的任务。绩效审计的对象是政府事业和项目所采用的绩效衡量系统是否高效率、有成果。因此，建立绩效衡量指标是政府机关和公营部门管理者的责任。绩效审计人员的职责是收集并验证这些衡量指标是否有效，并根据有效的衡量指标评价其绩效的优劣，解释、说明绩效衡量指标无效的原因及其影响，分析、说明绩效优劣的原因，并提出可能的有效建议。 由审计人员针对具体审计项目收集财政预算、绩效管理目标等绩效衡量指标，据以评价绩效优劣和提出提高绩效的建议。可以使审计人员的审计评价更切合实际，提出的审计建议更具实际意义和可操作性，运用国家统一绩效评价标准反而是不必要的。而且。绩效审计是建设性的、服务性的。审计评价结论和审计建议不具有法律效率，由审计人员具体收集和研究绩效评价标准既是必要的，也是可行的。转对策载中早在1991年全国审计工作会议上，审计署就明确提出：“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面延伸”。但是，当时着重进行的是对国有企业的经济效益，基本上没有开展对政府部门的绩效审计，因此，这种绩效审计具有很大的局限性。上世纪90年代中期，党政领导干部经济责任审计和专项资金审计得到发展，这体现出绩效审计的思想，但是真正全面推进政府绩效审计还存在很多问题，值得我们深入研究。 一、我国政府绩效审计中存在的问题（一）审计监督体制不合理，审计机关的独立性不强。我国宪法规定：“国务院设立审计机关，国家审计署隶属于国务院，地方各级审计机关接受国家审计署和地方政府的双重领导，且以当地政府领导为主。”这样审计机关对政府的绩效审计工作是难以开展的。主要是因为：一是从预算管理上看，政府审计部门的经费来源由本级政府财政部门划拨的，财政部门编制政府预算，同时也执行政府预算。这种经济上的制约关系使得审计部门在对财政部门等进行绩效评价时会有很多顾虑，很难作出独立判断，很难对财政部门的绩效作出客观、公正的评价；二是从审计管理体制上看，我国目前实行的是双重负责的审计管理体制，且从某种程度上看，本级政府对于审计部门工作的领导往往超过了上级审计机关，所以审计部门对本级政府工作进行绩效评价时很难超脱，往往会缺乏独立性、权威性和客观性。（二）审计制度不健全。我国绩效审计的法律制度建设还比较落后。从世界范围看，绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流，许多国家已经制定了专门的绩效审计工作制度。如美国最早将绩效审计以法律形式规定下来的文件是联邦公司控制法案。1972年，美国会计总署的文件政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准Standards for Audit of Governmental organizations，Activities and Functions对政府部门及其他非政府部门有公共资金的领域进行绩效审计作了具体规定；英国于1983年国家审计法第一次从法律上正式授权英国国家审计部门实施绩效审计；澳大利亚绩效审计起步于20世纪70年代，审计法授权审计长认为合适的时间间隔内，对政府各部、其他政府单位、联邦机构效率审计。而我国没有专门的有关绩效审计的法律，也没有与政府绩效审计相关的审计准则、评价标准、执业规范等。（三）审计技术落后。目前，我国财务管理、信息处理、办公基本上实行电子自动化，甚至有的单位完全实行办公自动化，而我国政府绩效审计中的计算机运用还处在起步阶段，没有利用计算机以及审计软件进行辅助审计，这样，审计人员对被审计单位的财务、办公、管理方面等数据处理时会很难，大多数只是处理表面的输入输出资料，对计算机内的程序和文件，很难或根本不能进行检查，有些问题可能就不能发现，这既不能提高工作效率，也不能保证审计质量和审计结论的科学性。（四）审计责任追究难落实。这主要有两方面的原因：一是目前不管财务收支审计、经济责任审计，还是政府绩效审计，大多是“事后审计”，具体到政府绩效审计，本届政府往往拿上届政府开刀，委托审计机关进行审计。而对于自身存在问题和漏洞却只字不提，更谈不上主动委派审计机关对自己的失误、错误行为进行检查和处理；二是即使审计机关对其进行审计，且查出存在问题，因审计机关接受当地政府的领导，经费由其供应，审计机关在进行政府责任追究时难免会顾虑重重，会大事化小，小事化了。因此这种事后监督的执法程序及审计管理体制的错位，即便是绩效审计工作实施的很好，也只会白费人力与物力，难以达到审计目的。（五）审计人员队伍结构不合理。我国审计人员配置缺乏复合性，知识结构难以满足绩效审计的要求。由于绩效审计方式和评价的特殊性，审计人员不仅要具备财经、审计方面的知识，还要有其他学科，如管理和工程技术等多方面的知识。目前我国的审计人员大多数是从财经类大专院校的会计审计专业的毕业生中吸收进来的，有的是从传统的财务人员转变来的，其知识结构相对单一。而国外在吸收审计人员比较注重人员素质的综合性，如：美国吸纳审计人员时考虑各种专业的人才的搭配，并非局限于财经类的人才，目前美国相关专业人才约占绩效审计人员的75%，审计机关的总体人员的素质结构具有综合性。二、措施针对上述问题，提出如下对策建议：（一）改革我国现行的审计管理体制，增强审计机关的独立性。目前我国审计管理体制为行政型，应改为立法型，即审计机关由对政府负责改为对人民代表大会负责，中央审计机关归全国人大常委会领导，且对各级地方审计机关实行垂直领导，这样审计机关与政府行政机构完全分离开，直接对各级人民代表大会负责，审计机关的独立性大大增强，既有审计权，又有审计处理处罚权，审计机关作为独立的经济监督部门，对本级政府及其所管辖部门的经济活动进行监督时就具有审计的权威性和超脱性。（二）加快法制建设步伐，制定政府绩效审计法规。要实施绩效审计，使政府绩效审计工作规范化，就必须加紧完善和制定政府绩效审计法规，建立健全审计制度，实现政府绩效审计的规范化、制度化、法制化。具体包括：一是要做好绩效审计的相关立法工作，明确绩效审计的法律地位，使绩效审计有必要的法律制度保障和工作机制保障；二是在借鉴国外先进的理论经验，结合我国经济和社会发展的实际情况，建立适合我国国情的政府绩效审计准则；三是制定政府绩效审计执业规范、工作指南、审计质量控制办法及审计公告办法等。（三）改进审计技术。审计机关要积极推进信息化建设，大力开展计算机辅助审计，提高审计效率、审计深度和审计质量。目前我国信息化进程的速度很快，财务会计及管理工作基本上全面实行电算化，因此审计电算化将是审计发展的必然要求。运用计算机审计可进行手工难以处理的如下工作：（1）利用审计软件对账簿及相关的记账凭证进行全面审查、详细审查，找出审计线索；（2）对会计业务进行二次处理，以确定被审计单位业务处理和控制是否恰当；（3）利用审计软件重新生成会计报表，与被审单位提供的会计报表数据相比较，以防止出现“假账真审”的情况；（4）协助审计人员进行统计抽样；（5）利用计算机通过建立数学模型对被审单位的数据进行数理分析。（四）完善经济责任追究制度。建立健全责任追究机制，实现权力与责任的统一。这分三个层次：一是建立财政资金使用效益、效率、效果的评价标准和评价制度；二是界定清各种责任及处理处罚办法和追究办法；三是落实责任追究，这是关健的一步，一定要加大执法力度，严肃查处责任人，不管是谁，都要一视同仁，依法依规追究其行政责任、法律责任和经济责任。另外，对相关人员的绩效评价记入个人档案，提供给人事组织部门，作为有关其业绩考核、晋升的重要依据。（五）加强审计队伍建设。要构建一支多元化的审计队伍。审计人员队伍不仅要掌握会计、审计、税务以及相关的法律法规，而且要具备公共行政知识、计算机技术、环保知识、人力资源管理、金融知识、工程管理、数学等其它学科的知识。需要说明的是，并不是要求每一个审计人员同时具备多元化的知识结构，而是要审计机关总体知识结构多元化且科学平衡。具体措施有：一方面要吸收引进多学科的专业人才；另一方面要加强对现有人员的培训和继续教育，加强审计知识技能培训，使其掌握和了解多种知识，以提高其综合素质，也可选派一些审计人员到绩效审计水平先进的国家去学习、交流，学习他们的先进的理论、方法、技能和经验等。心三、加强我国政府绩效审计的对策 绩效审计观念在我国政府审计工作中已逐渐成长，而且已经具备了开展绩效审计的条件。但是，针对我国政府绩效审计的诸多问题，如何加强我国政府绩效审计是我国审计学界亟待解决的重要课题。 （一）按照政府绩效审计立法的基本原则，完善我国政府绩效审计法制化建设 政府绩效审计法律体制改革的基本原则应该是：立足我国国情，借鉴西方成功的经验，逐步建立一种与时俱进的、能够真正为政府绩效审计提供法律支持的法律体系框架。因此，完善政府绩效审计的法制建设，必须考虑我国建立市场经济体制的一般要求，从我国国情出发，吸收国外成功的立法经验，进行法律体制创新。此外，政府绩效审计立法应该遵循公开原则，是指将政府绩效审计的审计结果按国家规定的程序通过新闻媒体予以公布，即广泛接受社会媒体的意见及监督，体现民意。 （二）加强有关政府绩效审计宣传，关注政府绩效审计的全过程 在西方国家，绩效审计已成为政府审计的主流。当然，并非其在发达国家得到广泛开展，我们就承认绩效审计的正当性，而是客观经济发展的要求，也是审计机关审计使命所决定的。因此，我们必须做好有关政府绩效审计的宣传工作，只有破除传统观念对人们的束缚，才能从根本上提高人们对政府绩效审计的重视程度。同时，必须重视政府绩效审计的全过程，不能仅仅关注政府绩效审计的审计方法和程序的提高，还要加强对审计结果的评价及处理效果，使政府绩效审计结果能为财政预算编制提供更为可比的参考信息。 （三）提高审计人员的业务素质，适应审计业务多元化的要求 我国原有的审计人员很多所拥有的财务知识比较单一陈旧，而且很多审计人员的知识面比较狭窄，绩效审计的开展对现有的审计人员来说，是一个很大的挑战，不仅是业务能力上的挑战，更是审计思维转变的挑战，它需要审计人员在牢固掌握本专业的知识的同时，还需要多方面的学习一些非专业的知识，要有财务会计、组织管理、经济管理和计算机等方面的知识和技术，掌握现代审计技术，树立和培养创新意识和创新能力，满足我国绩效审计的需要。 （四）审计工作应侧重业务活动的经济性、效率性和效果性 这也是政府绩效审计与传统审计的重大区别。传统审计的审计目标集中在对财务信息的真实性和合法性作出评价，而政府绩效审计则应侧重对业务活动的经济性、效率性和效果性进行评价和考核。因此，要在绩效审计实践中，克服旧审计习惯和定式的制约，将绩效审计视为传统审计，使绩效审计缺乏实质的内容。当然，开展政府绩效审计，也不能完全脱离传统的审计，处理好绩效审计与传统审计的关系。 （五）提高认识，加深对政府绩效审计的理解 从公共财政的角度来看，政府是诸多公共产品大家庭中的一员，从政府公务员的雇佣到政府办公条件的配备，均依靠纳税人提供的税款而存在。如何保证政府的运行效率，提高财政资金的使用效益，节省纳税人的公共支出成本，是公共财政面对的一个关键问题，而政府绩效审计就是用来解决这个问题的重要手段。对此，无论是政府机构还是审计部门均应从思想上加深认识，提高政府绩效审计的效率。 http:/www四、解决我国政府绩效审计问题的对策建议 绩效审计的形成和发展，不仅由于经济的发展，而且依赖民主的增强。正如我国著名会计学家、会计思想家和教育家杨时展教授所说：“随着社会的再进一步发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。”随着十七大以后科学发展观的全面贯彻落实，人民利益被摆在更加突出的位置，各级审计机关领导层在各种业务工作会议上对加强绩效审计工作的呼声也越来越高，我国政府绩效审计工作具备了大发展的条件。要推进我国政府绩效评估工作发展还有大量工作要做，笔者就以下方面就我国政府绩效评估发展提出如下建议： 1提高审计工作者认识和业务水平与技能 审计机关要多种渠道广泛宣传绩效审计，组织业务培训，让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。要进行政府环境培训，使审计人员深刻了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。要进行绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。要进行具体绩效审计项目的技能培训，如统计学、社会科学、计算机技术等。 2适当扩大绩效审计的范围，妥善选择试点项目 选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在社会上可能形成的影响力和影响面，也要考虑到它是否是政府有关决策部门比较关注和重视的问题，还要考虑到审计难度和审计成本。应该侧重选择那些相对比较容易操作，同时又具有重大参考价值的项目。在开展绩效审计工作时，尽可能与财务审计结合起来一起搞，这样可以利用财务审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制、两者不能同步进行的情况下，也应尽量利用以前财务审计已经取得的信息资料。 3建立绩效审计的法律、法规依据 首先，要学习借鉴国外经验，结合我国实际认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系。从绩效审计的概念内涵、绩效审计体制、绩效审计的权限和法律依据及绩效审计的程序与方法及等方面去构建一个政府绩效审计模式的可行性理论框架，以避免审计活动的盲目进行。 4加大绩效审计成果转化利用 绩效审计的最终目的在于推动工作，促进改进，提高效益，避免同样的问题重复发生。每个绩效审计结果都耗费了大量的精力，所得出的结论要充分加以运用，广泛进行宣传，形成期盼绩效审计的良好社会氛围。同时，在开展大型项目时，可借鉴绩效审计的方法，对相关指标提前开展绩效审计模拟，将发现问题的过程前置，避免不必要的浪费，杜绝可能发生的不良后果。 现状.st一、我国绩效审计的现状1982年5月4日，最高审计机关国际组织执行理事会第23次会议通过接纳中华人民共和国为该组织成员国的决议，自1983年开始，我国县级以上人民政府相继建立起审计机构。从我国恢复审计制度20年的审计实践来看，基本上没有摆脱传统审计的旧框架，即财政财务收支审计、财经法纪审计、资产负债和损益审计、预算执行审计和经济责任审计等仍然是审计的主要类型。绩效审计（或者说是经济效益审计）在一些地方也有尝试，但充其量也只能说试点或者说是其他类型审计的延伸，还没有成为独立的审计形态。绩效审计为什么在我国没有广泛开展起来呢？我认为主要有以下几方面的原因：一是受社会经济大环境的影响。我国的审计监督制度是在改革开放和发展市场经济过程中产生并发展起来的，在计划经济向市场经济过渡的转轨时期，由于人们思想观念跟不上时代的发展，法制不健全等，难免要出现与国家经济发展不协调和违法违纪问题，虚报政绩、挤占挪用国家专款、私分滥发、损失浪费等问题是屡查屡犯，所以审查经济活动的真实性及合规合法性一直属于审计的重点，而审查经济活动的效益性虽也提倡，但却没有引起足够的重视。二是受审计工作指导思想的影响。审计署在总结二十年特别是近五年的审计工作时有这样的描述：在正确分析形势和总结以往经验的基础上，署党组提出了“依法审计、服务大举、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针；针对财经领域中违法违规行为的情况和重点，确定了以真实性审计为基础，以打假治乱为重点的审计工作思路；朱总理提出的“全面审计，突出重点，注意发现大案要案线索”指示精神一度成为各级审计机关的指挥棒。审计机关在撰写工作总结时，总是把审计了多少个单位，查出违法违规问题多少，上缴财政金额，向司法机关和纪检部门移送各类违法犯罪案件多少等作为审计工作取得的成效。这在一定程度上影响了绩效审计的开展。三是审计人员业务素质的限制。绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更趋复杂，对审计人员的要求更高，既要有懂财务的审计师、会计师，又要有精通工程项目的设计师、工程师，还要有懂经济、会管理的经济师、评估师等，才能满足绩效审计的需要。但从我国目前审计队伍的组成来看，懂财务的审计师、会计师占了大多数，精通工程项目的设计师、工程师所占比例较少，而懂经济、会管理的经济师、评估师更是少而又少。尽管审计署一再强调“人、法、技”建设，各级审计机关在人员培训、提高人员业务素质方面都下了很大功夫，审计人员的素质，特别是查账水平确实有了很大程度的提高，但离搞好绩效审计的要求还相差很远，这成为影响绩效审计发展的关键因素。那么是不是因为我们还不具备全面开展绩效审计的条件，就没有必要进行绩效审计呢？事实绝非如此。现实生活中，“豆腐渣”工程、盲目投资的半拉子工程和形象工程，比比皆是，工程项目的管理比较混乱，资金使用效果差、国有资产流失和损失浪费的现象非常严重。据审计署提供的资料，国家投资近30亿元建设的福州长乐国际机场，由于建设规模过度超前，目前，旅客量和货邮量只达到设计规模的三分之一左右，航站楼和机场生活区大量闲置，运营5年累计亏损已达11亿元。国债项目上界高速公路在建设过程中，为给高尔夫球场让道，造成直接经济损失4860万元。审计17个机场重点建设项目，发现普遍存在招投标不规范、违法分包、非法转包等问题，涉及合同金额32.68亿元。审计13个省区国债专项资金，发现各地均不同程度存在违法分包、非法转包等问题。目前，探索绩效审计的条件已经初步具备。一是随着社会经济的发展，人大、政府已不