（环境与资源保护法学专业论文）南京市秦淮河水污染防治立法问题研究.pdf

摘要 “水，循理而行。”作为“南京的母亲河”的秦淮河是扬子江的一条支流， 孕育了南京地区最早的文明，是古城会陵的起源，但是秦淮河的污染史也由来已 久。在不同阶段，不同时期，人们运用了不同的工程方法加以治理，但却一直不 尽如人意，事实上在我们运用工学方法的同时，应当考虑到从法律角度出发作为 治理的一个切入点。目前来说，已有自上而下的法律法规对秦淮河的水环境污染 起到了一定的治理作用，但是依旧没有得到解决的水环境污染问题充分暴露出水 污染防治立法中存在的诸多问题与缺陷。探寻问题所在的根源，我们不能漠视和 推卸水污染防治立法在调整秦淮河水环境保护中涉及各方面的滞后。在收集了有 关秦淮河的具体污染历史资料和数据后，不难发现导致问题出现的立法原因包括 立法进程滞后、定制得不到位、立法缺乏操作等一系列问题。为解决这一问题， 全文将秦淮河水污染的数据以及有关法律、法规及行政文件两大部分内容作为研 究背景，通过材料分析环境法学的相关体系。全文以新修订的水污染防治法 为法学理论基石，以期能为促进秦淮河水环境污染立法作出绵薄之力。 关键词：秦淮河、治理、水污染防治法、制度、立法完善 a b s t r a c t u s i n gw a t e rm u s th u m o ri nr l l l e s a sn a n j i n g sm o t h e r - r i v e lq i n h u a i r i v e ri s ab r a n c ho fy 柚g z 玎i a n g 1 tc a m ei n t ob e i n gt h e 甜g i n a lc u i t u r eo fn a n j i n 吕b u tt h e h i s t o r yo fp o l l u t i 彻i ss ol o n g p e o p l eu s e dd i 腩r e mw a y st os o l v em ep r o b l e m so f q i n h u a i 一础v e rp o i l u t i o ni nt h ed j 脓r e n tt i m e s + b u tt 1 1 ee n d i n gi sn o tg o o d i nf a c t ， w h e nw eu s et h ei n d u s t r i a lw a y st os o l v et h ep r o b l e m s ，w h yd ow eu s et t l el e g a lw a y s ? n o w ，t h el a w s ，g o v e m m e mf l l e sa n dp 0 1 i c i e sh a v eb e i n ga c t i o n ，p r o t e c t i o no f q j n h u a i r i v e rw a t e rh a sf u l l ye x p o s e dt h en u m e r o u sp r o b l e m sa f l ds h o r t c o m i n g so f t h ee x i s t i n gl e g i s l a t i o n e x p l o r et h ec a u s e so fm ep r o b l e m s ，w ec a n n o ti g n o r ct h el a g o fl e g i s l a t i o ni nw a t e rp o l l u t i o na b o u ta d j u s t i n gt h ed i f l 宅r e n ta s p e c t si np r o t e c t i o no f q i n h u a i m v e r ! a 舭rt h ei m p o r t a n tm a t 耐a l so fp o l l u t i o n ，s ow ec a ne a s yf i n dt h a tt h e r e a s o n st l l a tb r i n go nt h el o t sp r o b l e m si s 1 e g i s l a t i o nl a g sb e h i n d t 1 1 e l e g i s l a t i v e p r o c e s s ，t h e1 a c ko fp r o c e d u r a lp r o b l e m ss u c ha st b ei e g i s j a t i v es y s t e m 1 0s 0 1 v et h e p r o b l e m s ，i nm yt h e o r y ，it h i n ki tm u s tn e e d 咖p a r t s ，t h ef i r s ti ss p e c i f i cd a t e sa b o u t q i n h u a i - i u v e r 、硼t e rp o l l u t i o na n dt h eo t h e ri ss p e c i f i cr c l a t i v el a w s ，g o v e m m e mf i l e s a n dp 0 1 i c i e s i no r d e rt om a k ep e r f e c tw a t e r p 0 1 1 u t i o nl a ws y s t e ma b o u tq i n h u a i r i v e r ， 1w a n tt ou s em a t e r i a l s 锄da n a l y s i se n v i r o n m e n tl a w s y s t e mt 1 1 r o u 曲b a s eo nl e g a l s c i e n c et h e o 阱1 1 1 0 u 曲r e s e a r c ho nr e l a t i v eq i n h u a i r i v e r s1 a w s y s t e m ，“c a i lg i v e s o m es h n 班ht om a k ep e 宅c te n v i r o n m e n tp r o t c c t i o nl a w - s y s t e m k e yw o r d s ：q i n h u a i - r i v e r c o n t r o ll a wo f t h ep r c h i i l a g o v e m a j l c e t h ew a t e rp o 】1 u t i o np r e v e n t i o na i l d s y s t e m1 e g i s l a t i v ep e r l e c t 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： 差业魉二唠年参月劳日 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光盘 版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可以采用 影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容 相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。论文全部或部 分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： 带年月谚日 河海人学硕士学位论文 南京市秦淮河水污染防治立法问题研究 1 1 选题的缘由 第一章绪论 1 1 1 秦淮河治理的重要性 秦淮河古称淮水，本名“龙藏浦”，是南京地区主要河道。从历史上看， 秦淮河由隋唐以前的商贾云集，文人荟萃，儒学鼎盛的繁华商业区、名门望 族聚居地逐渐成为江南文化中心，明清两代，更是十里秦淮的鼎盛时期。秦 淮河在承载了文化发展的同时也为南京城生态功能的协调运作发挥着不可替 代的作用。由于其分布于南京城区和市郊，起着绿化、泄洪、排污等各类不 同的作用，因此所涉及到的不仅包括其自身的自然属性，更是包括了由秦淮 河的自然属性和功能作用所衍生出来的各类社会因素。 事实上，水对于一个城市的发展来说有着至关重要的意义，这并不仅仅 取决于水资源给城市带来的绝对利益，而是由水资源对城市发展的短缺程度 来决定的。城市慢慢长大，人口也在不断增加，沿河居民对河道的污染属于 城市发展中的一个必然现象，政府在城市的规划发展过程中有职责做到考虑 沿河的可居住人口密度。同时，工业化和城市化发展到一定程度，水环境的 恶化和水资源的短缺对城市经济发展和社会福利的逐月作用日益显著。国家 环保总局的统计显示：2 0 0 3 年，全国废水排放总量为4 6 0 亿吨，其工业废水 占4 6 2 ；生活污水占5 3 8 。全国七大江河水系的7 4 1 个监测断面中，仅 2 9 1 的断面符合i i i 类以上水质标准，3 0 的断面属于人地不能直接接触、 仅可用于工农业的、v 类水质，4 0 9 的断面属于完全丧失水环境功能的 劣v 类水质。 1 1 2 法律治理的必要性 作为南京的母亲河秦淮河，其污染历史甚至可以追溯往前上百年， 在城市的发展进程中，居民无疑成为日益严重的污染源，生活废水对城市污 染的程度不亚于工业废水的污染。而工业发展在获得经济收效的同时很难会 去考虑到长远发展，排污而不治污成为企业获取利益的铺路基石。尽管有环 保n g o 、大众传媒、绿色社区等作为公众参与的载体，通过宣传教育、寻求 合作、冲突对抗等形式发挥作用，但是仅仅依靠这些是远远不够的，在今天 国家法制逐步健全的社会里，政府和公众以及污染的源头包括企业、排污单 l 河海大学硕士学位论文南京市桊淮河水污染防治立法问题研究 位等都需要有强制性的舰范对其进行调整。笔者认为，这其中不仅仅需要政 府的正确引导、环境运动的推动，最终还是需要有法律作为保障和调整的强 硬手段来实现。从法理学的角度来说，法律有明示、预防、校正和调整的作 用。运用法律的条文形式明示人们可为与不可为，合法与不合法。由于秦淮 河污染的造成有各类成因，包括企业的经济利益，人们的生活环境公共利益， 政府的管理效力利益等，这都需要有法律对其进行调整。资产阶级古典政治 经济学奠基人之一弗良斯瓦魁奈认为：“有效法律是最高政权所颁布的具 有强制性的规章，其目的在于确立国家管理的秩序，保证遵守自然规律，维 护或改变国内的习俗和生活习惯，根据国民的地位来调整他们的个人权利， 在由于意见和看法不同而发生怀疑的场合权威性地说明正常秩序，并执行公 平分配的决定。”。因此，治理水污染运用法律手段的目的就是需要利用法律 的强制性力量对各利益加以调整并修正。 1 2 研究的现状 1 2 1 水污染防治立法研究现状 水污染防治法的相关立法研究随着该法的一次次的修订，有着不断 的更新和发展。 2 0 0 5 年，全国人大常委会水污染防治法执法检查组检查发现，中国七大 水系中劣v 类水体占三成左右，水体已经失去使用功能。目前来说，废污水 排放量已超过上世纪8 0 年代初的一倍以上，年排废污水达6 0 0 亿吨，这些废 污水8 0 以上未经处理直接排入江河湖库。我国城镇供水环境污染日益严 重，城市水域受污染率高达9 0 以上。尽管1 9 8 7 年出台了水污染防治法， 但是随着中国经济自1 9 7 8 年以来的飞跃式发展，以及法律自身体系存在的问 题等等使得水污染并没有得到抑制，在很多地方甚至有愈演愈烈的趋势。针 对该法，问题被总结为。：一是法律对水污染防治责任规定得不够明确、具体， 导致流域上下游之间、部门之间、企业与政府之间职责不清，互相推诿，投 资不落实，责任难以追究；二是对水污染控制措施规定得不够严格，没有对 企_ k 和地方的排污进行总量控制，对进入城市污水管道的水质和污水处理厂 。吴斐卅、张掣纫，魁奈经济著作选集，商务印书馆，1 9 9 7 年4 月版，第3 9 2 页。 。水污染防治法修订单案n ：六方血胄突破，人民网， h n p ：n p c p p l ec o m c n ，g b ，2 8 3 2 0 ，1 0 0 1 8 0 门0 0 1 9 5 6 1 7 1 5 4 1 h t r i l l ，2 0 0 7 年l o 月2 5 口访问。 2 河海大学硕仁学位论文南京市秦淮河水污染防治立法问题研究 排放的监管也没有提出明确要求；三是法律提供的行政监管手段不足，没有 进行强制性的排污许可管理，也没有规定科学、可行的监督、监管措施；四 是对一些重要的水污染防治工作未作规范或者规定得过于原则；五是法律责 任不够完善、污染责任规定不全面、处罚力度不够，导致违法成本过低、违 法现象泛滥。 在该法的相关立法方面，学术界也有不少的研究，学者们大多把视线投 入到法律制度的确定上，主要集中在如污染物排放总量控制、排污许可制度 等，并创设处罚方式，扩大处罚对象。而真正有立法导向性的论文有2 0 0 8 年第5 期环境保护第4 0 页刊载的由环境保护部政策法规司副司长别涛所 写的十大创新十大罚则突破新修订的 进展评析， 别涛副司长认为：新修订的水污染防治法总结了现行的水污染防治法实 施的经验教训，结合我国水污染防治工作面i 临的新形势，对已实施1 1 年的水 污染防治法进行了全面修订，为水污染防治工作由被动应对转向主动防控、 让江河湖泊休养生息奠定了坚实的法律基础，必将对今后的水污染防治发挥 重要的作用。全国人大环境与资源保护委员会法案室主任孙佑海在2 0 0 8 年第 4 期的环境上所发表的十大新意直指水污染，也提出了相应的新的制 度。 1 2 2 秦淮河相关立法研究现状 有关于秦淮河水污染防治立法研究，本人难以在现有的学术范围中寻找 出相关的学术资料，只能从其他学科诸如环境科学、经济学、社会学等寻求 水污染的具体成因以及相关数据，而在法学范围内能借鉴的是诸如流域立法， 自然资源立法等学术研究。 从法学以外的学科来看，有关秦淮河的治理局限在自然学科方面，相关 学术研究非常多，这些研究大多从秦淮河水质量内容进行分析，由此查明秦 淮河污染的成因，以及治理的方式。如南京农业大学资源与环境科学学院 2 0 0 7 年“秦淮环保行”调研报告，周晓红刊登在2 0 0 8 年第1 期的社会 学研究上的国家、市场与社会：秦淮河污染治理的多维动因，李冬林刊 登在2 0 0 8 年第2 期的浙江林学院学报上的秦淮河河岸带典型区域土壤 重金属污染分析与评价，孙娟和阮晓红刊登在2 0 0 8 年第3 期的中国农村 水利水电上的引调清水改善南京城市内河水环境效应研究。 从法学领域的学术研究来看，针对秦淮河的法律治理研究基本没有，能 河海大学硕上学位论文南京市秦淮河水污染防治口法问题研究 够查到的仅为从不同的法律角度，不同的法律部门和法律视角探讨水污染防 治问题。从制度的探究和法律的完善以及法学理论的角度，分析水污染的法 律治理方法，代表作如：吕忠梅教授的2 0 0 5 年第5 期的法商研究中刊载 的水污染的流域控制立法；黄锡生教师的三峡库区水环境管理法律探讨， 载于2 0 0 3 年第1 1 期的重庆环境科学，以及刊于2 0 0 4 年第1 期法学杂 志的张梓太的流域水污染防治立法的两点思考。 1 3 研究的意义 1 3 1 拓宽水污染防治立法问题的研究视野 在我国，关于环境问题的研究主要集中在自然科学和技术手段的研究， 即所谓的“硬科学”，作为“软科学”的法律研究则少之又少，相信这是本 领域的研究盲区。事实上，在笔者最初介入关于城市河流水污染的法学研究 这大的个命题时就发现了这个问题。作为学术成果重地的中国期刊网上，很 难搜索到人文、社科类的文献。我想，这可能是由于本命题所涉及的法学部 门环境法学尚处起步阶段的原因罢。 在环境问题上，所涉及的除了自然科学层面外，归根结底还是关于人与 自然、人与人、人与社会的互动问题，而对这些问题的研究，尤其是法学研 究，无论如何也离不开调整其背后的各利益关系。我想，这就不仅仅是单纯 的学术研究问题了。 从我困的现实情况来看，有关环保方面有不少的法律法规，但是这些法 律法规在很大程度上只是环境管理行政部门进行工作的依据，真正由司法组 织贯彻执行的并不多。第一，自上而下的法律法规体系其实并不完善，存在 一定的缺陷和漏洞；其次，存在体制问题，即环境管理行政替代了环境执法， 司法部门在很多时候只是协助行政，缺乏应有的独立性：第三，将法律作为 固有存在，实际上还是倾向于依赖行政机构解决环境问题。正是由于这些问 题导致环境保护不到位，环境管理行政部门成本加大，更重要的是妨碍了环 境执法的权威性。因此，笔者希望，本文研究结论能达到有效梳理“调整手 段”环境保护之相关法律法规体系的目的。 1 3 2 完善秦淮河水污染防治立法框架结构 就目前来说，秦淮河作为南京市的城市内部河流，污染严重，但同时又 4 河海人学硕士学位论文南京市秦淮河水污染防治立法问题研究 必须为南京人提供所需要的排污、泄洪、绿化等各项作用，因此对其的保护 除了工程意义上的治理之外就是法律保护和调整了。从本文所研究的立法问 题来看，立法部门及政府已经将秦淮河的不同作用作为制定有关保护秦淮河 的自上而下的、各类不同的法律法规和行政规章的出发点。但是，在形成完 善有机整体对秦淮河进行法律保护的方面就不尽如人意了。从法理学的角度 来说，法律实施效果的好坏直接体现在被调整对象的调整效果上。对于为保 护秦淮河所制定的有关法律法规的情况看已经具有了一定数量，但是从整体 的结构和实施效果看，却缺乏各部分问的有机结合而形成的有效作用，导致 秦淮河污染“治了再污、污了再治”的结果，政府投入大量人力财力却没有 换回相对等的治理成效。因此，尽管在工程技术上基本已经达到了能在短期 内迅速使秦淮河成为绿河清水的效果，但法律治理技术却并不完善。 因此，本文的研究目的就是为了完善己有的秦淮河水污染防治有关立法。 意义就是通过梳理现有的法律法规及行政规章，利用所完善的该法律结构对 秦淮河今后的法律治理起到有效作用，以尽自己的一份绵薄之力。 1 4 研究的方法 1 4 1 研究方法的具体选择 在各种方法之中，法学实证研究的出现和盛行给法学研究带来了前所未 有的变化。实证研究注重对实践中的法律现象进行描述与解释，而不是对并 不存在的假想情况( 伪命题) 进行研究论证，因而更加符合学术的本义。这 种研究方法不仅仅是为先前的逻辑实证研究注入了经验的血液，从更深远的 意义上来说，它无形中在长期自封的法学研究上打开了一个缺口，社会学、 人类学、文化学等学科的知识、方法和理论框架都可以凭借这一缺口有了进 入的可能。法学由此可能开启一个打破学科界限，寻求对问题进行全面、有 效解释，从“学科中心”迈向“问题中心”的更加务实和开放的时代。因此， 实证研究必然会给法学界带来一个跨学科追求真知的学术氛围。由于实证研 究使我们暂时将目光从域外转向国内，从书本转向行动，从理想转向现实， 从理论转向实践，因而它也必然会促使学者开始关注中国的问题，关注基层 的问题，进而也是关注“真f 的问题”，实证研究使得法学不再生产和 传播“纯粹的演绎知识”，而是累积在制度框架中行动着的知识，从而使得 s 河海大学硕士学位论文南京市秦淮河水污染防治立法问题研究 法律经验的累积成为可能。 同时，法作为一种事实，是指规范性事实，并以此为研究对象而形成法 社会学。瑞士学者皮亚杰指出：法社会学的目标与法律学不同，它根本不失 研究规范有效性的条件，而是分析与某些规范的构成和作用有关的社会事实。 因此，这一学科的专家们引入了“规范行事实”这一普遍的概念。其目的正 是为了表示这种对于主体来说是规范，而同时对于把这一主体的行为，以及 这一主体承认的规范作为事实来研究的观察者来说是分析对象的东西。法社 会学的提出打破了规范法学只满足于对法规的注释演绎的法条主义，建立了 一门以事实观念为基础，以经验认识为内容的关于法的独立学科。法社会学 大大拓展了法学的视界，不是将法局限于表现为规范的法，而是包括民间法、 社会法、习惯法等以各种以非正式形式存在的非官方法。尤其是社会学研究 方法的引入，在在法与社会的关联中把握法现象，从而更为深入地揭示法的 生成过程与运作机制。 1 4 2 研究方法的目的指向 综上所述，笔者希望结合以分析实证主义法学为基石，并借鉴法社会学 之方法从而形成本文研究之范式。 分析实证主义法学的对象法律秩序，是由对它负有义务的参与者以 行动、语言和思想构成的。同时，由于制度性事实是一种与建构性规则不可 分离的事实，因此对于制度性事实的研究必然围绕着与事实牢固结合的规则 进行。分析实证主义认为“作为制度事实的法”的理论确认了实证法的一个 基本观念：任何社会中的法律都是某种社会事实，即法律是被制定的，而不 是发现的结果。 由于法律始终具有实践性的指向，因此法律与实践领域的关系问题不可 忽视，否则这种法学就会陷入到无法对法律实践发挥作用的被动境地，对现 实不具有指导意义。本文援用法社会学的方法，甚至是社会学的方法，其目 的是更好的寻求法的知识的独立性。 o 陈虎，法十 会学实证研究之初步反思，中围民商法律嘲， b 韭卫；丛! 型坐垃l ! i 世立地：型a 盟i ! 坦班! i ：堑e ! l d 三3 2 蛰2 1 m4 2 0 0 7 年5 月1 0l j 访问。 6 河海大学硕上学位论文南京市秦淮河水污染防治市法问题研究 第二章秦淮河水污染治理问题的考察 2 1 秦淮河的历史地位 2 1 1 秦淮河的地域特征 现代地理学证实，秦淮河本为天然生成，其主干河道的历史已有3 0 0 万 年左右的历史，从秦朝起，始称“秦淮”。 秦淮河水系位于南京市南部，是流经南京最长的一条河，全长11 0 公里， 有两支源头。一支发源于句容的宝华山，叫句容河；另一支发源于溧水的东 庐山，称溧水河。两支在方山汇合，向北流经江宁东山至南京通济门，再分 内、外两支，俗称内秦淮河和外秦淮河，出水西门处再次合流，至三汉河口 入江。秦淮河由南向北，流经溧水、江宁、白下、雨花、秦淮、建邺、鼓楼 及下关八个区县。通常将秦淮河简单划分为内秦淮河、外秦淮河主城段、秦 淮河江宁段、秦淮河溧水段。外秦淮河主城段由绕城公路始，至三汉河止， 全长1 8 1 公里；秦淮河江宁段在江宁区境内的中游段，自绕城公路始，至上 游西北村断面，全长1 7 公里；秦淮河溧水段( 通常所说的“溧水河”) ，在 漂水县境内的上游段，自西北村至上游河原沙河断面接天生河桥，主河道长 约7 7 公里，全场约3 5 公里。本文将遵从以上通说分法。 秦淮河流域( 见图2 2 ) 总而积为2 6 8 l 平方公里，大致呈蒲扇型，长宽 各5 0 公罩左右，丘陵山区占流域面积的8 0 ，地势周围高中问低，为一完 整的山间靛地。属亚热带湿润、半湿润气候区，多年平均气温1 5 4 ，一年 之中温差较大，四季分明。多年平均降水量1 0 5 3 9 毫米，年平均蒸发量l 0 0 0 毫米，略小于年降水量。汛期在每年的5 9 月，平均降水量为6 5 2 o 毫米， 占年平均降水量的6 3 ；总蒸发量也占年蒸发量的一半以上，年水分盈余率 o 5 0 毫米，有夏早威胁。流域内土地肥沃、雨量充沛、气候宜人，历来是 江南著名的农业产区，灌溉面积达1 3 0 余万亩。 2 1 2 秦淮河的社会作用 在远古时代，秦淮河就是扬子江的一条支流，新石器时代，沿岸就人烟 稠密，经济发达，这罩孕育了南京的古老文化，被称为“南京的母亲河”。 秦淮河是古城金陵的起源，又是南京文化的摇篮。这里素为“六朝烟月之区， 金粉荟萃之所”，更兼十j 代繁华之地。 7 河海大学硕十学位论文南京市秦淮河水污染防治立法问题研究 拥有秦淮河的古城南京以六朝时期最为著名，明清时期最为繁荣昌盛。 秦淮河及夫子庙一带更成为文人墨客聚会的胜地。而乌衣巷则是六朝秦淮风 流的中心，东晋时曾经聚居了王导、谢安两大望族而名满天下。公元9 1 6 年 南唐开国皇帝李异为割据金陵，兴造都城时开挖的护城河，为外秦淮河：原 正流围入城内，为内秦淮河，即著名的十里秦淮。隋唐以后，秦淮河渐趋衰 落，却引来无数文人骚客来此凭吊，因而儒学鼎盛，南宋始建的江南贡院， 成为我国古代最大的科举考场，于是秦淮逐渐复苏为江南文化中心。 就现在来说，秦淮河的社会作用主要集中于景观、排涝、排污三个作用， 而曾经的运输则由于陆上交通的发达“退居二线”。秦淮河的自然景观是其 作为自然资源的必备效用，排涝和排污则是由于人的存在而附加其上的额外 社会作用。 目前，秦淮河流域辖南京市七区一县，分别为主城下关、鼓楼、建邺、 白下、秦淮区，郊区雨花、江宁区和郊县溧水县，辖区人口2 9 4 3 万，平均 人口密度1 2 3 万人平方公里( 主城区) 、4 2 0 人平方公里( 江宁区、溧水 县) 。流域限额以上工业企业( 全部国有和年产品销售收入5 0 0 万元以上的非 国有工业企业) 8 7 0 个，农f f l 有效灌溉面积9 1 万公顷，农药使用量2 4 7 2 吨， 化肥使用量折纯5 9 4 1 4 吨。 2 2 秦淮河的污染背景 2 2 1 秦淮河的污染历史 由于自然条件的优越，秦淮河流域自古就是南京的农业基地，从五六千 年前的新石器时代开始，一直是人烟稠密的地方。凭借人口的聚集，逐渐在 秦淮河两岸开始形成了南京地区最早的原始村落和城邑。南唐时期因为都城 南移，将秦淮河道圈进城内，形成了内外秦淮河。明代修筑的南京城，南部 仍然以南唐金陵城为基础，秦淮河水分为内外两支，相沿至今。不过，近代 以来，战乱不息，城市规模扩大，居民密集，生活垃圾使河道受到堵塞和污 染，秦淮河开始成为南京城市发展之累。民国时期，在南京的城区与郊区相 继出现了水泥、化工、机械、屠宰、纺织、印染等有定规模的工业企业。 此时南京作为民国首都，市区人口达9 6 6 万人，城内秦淮河污秽不堪，有碍 。韩品峥、韩立宁，秦淮河史话。2 0 0 4 年版。 8 河海大学硕十学位论文南京市秦准河水污染防治立法问题研究 市容，导致市民向当局发出保护秦淮河的呼吁。但是大体来说，此时南京还 基本属于消费性商业城市，因此环境污染与危害并不明显，但局部的环境问 题已经客观存在。 1 9 4 9 年建国以后，受战乱影响的南京工业逐渐得到恢复和发展。到2 0 世纪中期，全市的经济结构已经由农业为主导的轻型经济结构转变为以工业 为主导的重型工业结构。南京开始慢慢向工业化城市转变。同时，城市人口 也剧增至1 6 7 2 万人。此时，南京的环境压力开始日渐突出。 2 0 世纪7 0 年代以后，随着政府工作的中心向经济建殴转移，南京市扩 建了一些汽车、钢铁、热电、炼油等大工业企业，又兴建了烷基苯、化肥等 大型企业，重工业在全市经济结构中所占比例更加突出，工业“三废”的排 放量日益增加。 南京于2 0 世纪8 0 年代开始向现代化国际大都市的梦想迈进，此后南京 的发展日新月异，工业污染迅速泛滥。直至今日，仍然工业废水治理不彻底， 有或明或暗的不达标排放：地下管网建设不完善，雨水、污水管道未分流， 大部分的生活污水不经处理就直接排入秦淮河；面污染仍在发生。 2 0 0 2 年秦淮河日接纳污水约1 0 5 万吨，其中运粮河口以上9 4 公里的上 游河段为1 7 万吨日，占1 6 ，运粮河口以下1 6 公罩长的外秦淮河段为4 8 万吨日，占4 6 ，内秦淮河为4 0 万吨同，占3 8 。从污染负荷来源结构 看，在上游河段，工业废水1 2 万吨，占7 1 ，生活污水5 力1 吨，占2 9 ；外 秦淮河段工业废水约l o 万吨，占2 1 ，生活污水3 8 万吨，占7 9 ；内秦淮 河工业废水8 万吨日，占2 0 ，生活污水3 2 万吨日，占8 0 。可见，内、 外秦淮河控制的重点都是生活污染源，其次是工业污染源：上游河段控制的 重点是工业污染源，其次是生活污染源。 直至2 0 0 4 年，秦淮河流域内大部分生活污水仍未经处理，全流域纳污量 超过其环境容量，各河段受到污染，无一河段全面达标，其中位于下游的外 秦淮河污染最重，出现河水黑臭的频率也高，水体呈有机污染。 2 2 2 秦淮河污染状况 秦淮河河水体污染主要来源于两个方面：生活污水和工业废水。为了方 便对污染情况进行分析，按照惯例的分法，分别对内秦淮河与外秦淮河的污 染状况加以梳理。 。刘久根：南京外秦淮河河水污染控制对策，现代城市研究，2 0 0 3 年第5 期。 9 河海大学硕上学位论文南京市秦淮河水污染防治市法问题研究 内秦淮河 内秦淮河位于南京市城南、城东，沿途经秦淮、建邺、白下、玄武四区， 主、支流全长2 5 2 公里，汇水面积2 4 7 平方公里，内秦淮河主流分为南段、 中段、东段及北段。支流包括进香河( 已覆盖) 、珍珠河、九华山沟( 大部分 已覆盖) 、香林寺沟、清溪河、玉带河及明御河等。 2 0 0 0 年，向内秦淮河流域排污的单位总数为8 6 6 个，其中工矿企业1 5 4 个，饮食、服务行业1 7 2 个。共接纳排放的污水总量7 7 7 8 万吨年。其中c o d 、 六价铬、石油类、s s 、氨氮排放量分别为3 3 7 1 3 吨、4 4 7 公斤、9 9 吨、l1 9 7 吨、4 4 6 2 吨。各段污染物情况见表2 1 ：。 表2 1 内秦淮河各河段污染物情况 ( 资料来源：南京市环境保护科学研究所，2 0 0 0 年) 同时，依据近几年来南京环境状况白皮书的数据( 参见表2 2 ) 可以看 出，内秦淮河虽然经过十多年的治理，引进源头活水，水质确有改善，但时 有反复，尚不能完全的稳定的达到国家v 类景观用水的质量标准。在2 0 0 1 年时水质基本保持稳定，其后的2 0 0 2 2 0 0 3 年水质逐步趋于好转于2 0 0 3 年 达到地表水v 类标准，但是在2 0 0 4 年的下半年，水质重新丌始向劣势发展。 因此，内秦淮河的水质时好时坏，并没有达到根本性的治理，其内部尚存在 着不少问题。 o 陈雁、冯赦毅、u i 炯，内秦淮河水环境整治方案探讨，江苏环境科技，2 0 0 0 年第3 期。 】o 河海大学硕+ 学位论文南京市秦淮河水污染防治立法问题研究 水质摹本稳定，受氧氮等个别污染指标的影响，尚未达到v 类标准。与上半年相比，主 2 0 0 1 年要污染物指标高锰睃盐指数和石油类年均值分别下降1 1 8 和1 9 3 ；生化需氰量和 氨氮分别卜升2 9 和2 4 3 。 水质稳中趋好，尚未达到地表水v 类标准。1 0 项污染物指标中，除氦氮和生化需氧量 2 0 0 2 年朱达标外，其他均达标。与上年相比主要污染指标高锰艟盐指数和氨氨年均值分别下 降5 5 和2 9 3 ：生化需氧量略有上升石油类：升1 9 6 。 2 0 0 3 年水质好转，达到地表水v 类标准。与上年相比，高锰酸盐指数、生化需氧量、氨氮和石 油类等4 项主要污染年均值分别下降3 7 7 、6 1 6 、5 2 5 和7 2 0 7 。 水质劣于上年，总体未能达到规划功能的地表水v 类标准，主要超标污染物为氨氮和生 2 0 0 4 年 化需氧量，分别超标1 8 倍和o 8 倍，其余监测指标均达到v 类水标准，与卜年相比 高锰酸盐指数、生化需氧量、氨氮和石油类4 类主要污染物年均值分别 ：升3 6 8 、 2 7 1 6 、1 1 5 2 和2 1 3 3 ， ( 资料来源：南京市环境保护科学研究所，2 0 叭2 0 0 4 年) 外秦淮河 外秦淮河主城段流经白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、雨花等区，流域 面积达到2 0 4 平方公里，人口约为7 1 2 万，总长1 8 1 公里。随着城市化进 程的加快，主城范围的外秦淮河已从过去的城外之河逐渐成为城中之河，河 流以外的河西、宁南地区成为城市新区，但由于主城段处于老城区和新区的 过渡地带，多年来一直是城市建设的薄弱部位，污染管治力度不够。近4 年来，外秦淮河不能保持稳定的水质标准，在2 0 0 1 年污染程度为中等的情况 下，2 0 0 2 2 0 0 3 年水质逐步好转，各项指标开始趋于正常，但是，到了2 0 0 4 年，水质又重新开始恶化，外秦淮河的水质也随着城市建设的进度而变的时 有反复。因此，就这几年的连续性的调查报告显示，其目前的总体状况仍达 不到规划功能的地表水v 类的标准，参见图2 3 ： 。江茕著，互动与整合城市水环境污染与治理的社会学研究，东南大学出版社，2 0 0 7 年版第 4 5 贞。 。江莹著，互动j 整合城市水环境污染j 治理的社会学研究，东南人学出版社，2 0 0 7 年版，第 4 6 页。 1 l 河海人学硕学位论文南京市秦淮河水污染防治赴法问题研究 2 0 0 1 年污染程度中等，来达到地表水v 类标准。与i ：年相比，高锰睃盐指数和氨氮年均值分别 上升1 4 和1 8 4 ，但石油类下降3 7 5 。 2 0 0 2 年水质总体好于上年，收氰氮单项指标的影响，未达到地表水v 类标准。与上年相比，高 锰酸盐指数和氨氮年均值分别下降5 5 和5 0 9 ，但石油类上升1 6 5 0 。 2 0 0 3 年 水质总体好于上年达到地表水v 类标准。与上年相比岛锰酸盐指数、生化需氧量、氨氮 和石油类等4 项年均值分别下降1 3 1 、3 8 8 、4 9 o 和7 3 ，6 。 水质比上年又所下降，总体未能达到规划功能的地表水v 类标准，拜1 0 项污染物指标 2 0 0 4 年的监测中，除氨氮单项指标超标o 1 倍外，其余指标均达到地表水v 类标准，与i ：年相 比，商锰酸赫指数、生化需氧量、氨氯和石油类等4 项主要污染物年均值分别i ：升了 1 82 、5 3 0 3 9 o 和1 6 4 3 。 ( 资料来源：南京市环境保护科学研究所，2 0 0 l 2 0 0 4 年) 造成外秦淮河污染的环境问题在于：外秦淮河水质有机污染特点明显， 其中氨氮超标尤为严重：外秦淮河尤其是武定门节制闸以下水质较差，黑臭 状况长期没有改善；沿河两岸居住环境级差，分布不均的散户居民较多，造 成垃圾随意堆放，影响河道景观和水质。同时，外秦淮河水文条件差，特别 是武定门节制闸以下，因为闸控河流的负面效应，水流量小，河道不畅，污 染物得不到及时扩散：大量生活污水排入河道，特别是两岸工业废水的排放 也是秦淮河污染严重的原因之一；外秦淮河支流污染特别严重，例如南河基 本上为一条排污沟；河道常年淤泥堆积，沉积物污染严重，水生生态破坏严 重，形成恶性循环：船舶是流动的污染源，行驶过程中对底泥的搅动进一步 恶化水质；外秦淮河上游水土流失严重，农药化肥使用量上升，面源污染激 增，参见图2 4 。 探究外秦淮河的具体污染源头，查找造成外秦淮河污染的环境问题，从 污染的具体数据指标可以看出，由于外秦淮河的所处地界，其污染的具体原 因有丌始的生活污水向工业污染转变。 。南京市王f 保局：秦淮河污染负荷调矗2 j 评价，2 0 0 2 年2 月。 1 2 河海大学硕士学位论文 南京市秦淮河水污染防治立法问题研究 表2 4 外秦淮河主城段主要支流污水量及污染负荷统计( 单位：吨) ( 资料来源：南京市环境保护科学研究所，2 0 0 1 2 0 0 4 年) 2 3 秦淮河的治理现状 2 3 1 秦淮河的治污过程 因为经济社会发展状况的不一，南京城对秦淮河的依赖程度不一，对秦 淮河的治理重点也不一样。比如，在明代，因为秦淮河成为重要的漕运航道 和沟通水道，当时对秦淮河的整治主要是通过建立水关、坝闸，疏浚内秦淮 河；而到了清末民初，除了疏浚以外，为了便于居民日常用水，也己开始引 水冲污，借以改善水质。 解放后，政府也开始启动了一系列秦淮河治理工程，其中较大规模的治 理主要有5 次。前三次在改革开放的1 9 8 0 年前，后两次则在1 9 8 0 年后。自 1 9 5 2 年始至1 9 8 0 年至的前三次治理，主要目标是为了防洪、泄洪、排涝、 引水以及航运，因此，尽管城区河段的污染已经非常严重，治理的对象也没 有限于内秦淮河，而是着眼于整个秦淮河流域。1 9 5 1 年至1 9 5 5 年，和1 9 5 9 年至1 9 6 9 年，市政府对内秦淮河进行了两次大规模的疏浚整治，在武定门外 旧河上建成抽水站一座，在上游通济门附近配套建成九龙桥3 孔阀，维修了 东水关9 孔涵源，同时为城区防汛排涝，特别是引水冲污创造了条件。这样 的治理特点，是由1 9 8 0 年前中国的城市化及经济社会发展状况所决定的。因 为1 9 4 9 年后中国城市发展的特点是从消费型城市向生产型城市转化，加之自 来水等公共殴施的普及，使得居民生活对河流的依赖性越来越低，因此，在 1 9 8 0 年前对河流疏浚的重视远远大于对污染的治理。同时，为了彻底解除洪 涝灾害给秦淮河带来的威胁，南京市政府从1 9 7 5 年到1 9 8 0 年进行第三次大 河海大学硕l 学位论文南京市秦淮河水污染防治屯法问题研究 规模整治，开挖了秦淮新河。投资8 0 0 0 万元，从秦淮古河腹段分流，东起江 宁县的小龙圩，西至今建邺区双阐镇的余胜村，然后注入长江。 自1 9 8 0 年起的秦淮河第四次治理前后长达2 0 年。由于改革开放为中国 城市的发展带来了活力，旅游、服务等消费行业的第三产业兴起，客观上对 改善秦淮河污染状况、建设“秦淮风光带”提出了要求。因此，2 0 世纪8 0 年代的第一期治理和9 0 年代的第二期治理，尽管“排涝”仍然是重中之重， 但与前三次不同的是“治污”已经提到议事f i 程：而1 9 9 9 2 0 0 3 年的第三期 治理更是开始考虑到改善南京市水系生态环境的质量。 而从1 9 9 5 年起，围绕住房商品化、市场化开始的大规模的城市化或新的 “造城”运动，而2 0 0 5 年在南京召开的“十运会”，更是在这一转折中的一 个重要的标志性事件。针对南京的地理环境的限制( 北临长江，东依紫金山) ， 其城市的扩展朝向南面和西面推进的，这就将原先的外秦淮河包容进来，成 为南京新老城区嵋j 的一条内河，造成了其后的秦淮河治理与第四次治理重点 的不同。 从2 0 世纪8 0 年代中期至2 0 0 1 年底，秦淮河流域的污染治理主要集中在 长达2 5 公里的内秦淮河，实施了内秦淮河环境综合整治工程。从1 9 8 5 年实 施内秦淮河整治一期工程开始，到2 0 0 1 年三期工程结束，先后历经1 6 年， 累计投资约l o 亿元，实现了内秦淮河清淤、河道整治、污水截留长江引水、 两岸景观建设等三大系统工程：建成了处理能力2 6 力- 吨同的江心洲污水处 理厂：按规范涉及的污水截留比，完成了东水关至西水关、淮清桥至涵洞口、 珍珠河一线、以及明御河、清溪河、玉带河等全流域污水截留和部分河岸绿 化美化工程：投资6 0 0 0 余万元，建设和运转了大桥水厂和上元门水厂共计 1 8 力_ 吨同引水冲洗内秦淮河的设施。使内秦淮河基本实现了污水不下河， 死水变活水的日标，水质有了根本改变，也大大减轻了输入外秦淮河的污染 负荷，使外秦淮河下游段的水质得到了一定程度的改善。 在内秦淮河状况得到改善的同时，外秦淮河随着南京市的建设与发展， 逐渐成为处于中心位置的一条内河，而外秦淮河的话严重污染已成为制约南 京城可持续发展的瓶颈。市政府于2 0 0 2 年开始整治外秦淮河，这次综合整治 外秦淮河与河西新城区的建设同步规划、同时启动的。外秦淮河环境整治项 目是一项涉及水利、环保、市政、园林、交通等多项工程规模的综合整治工 程。整治工程分为两期，其中一期工程为主城段( 三汉河口至运粮河口) 1 6 1 4 河海大学硕上学位论文南京市秦淮河水污染防治市法问题研究 公罩，作为整治重点在2 0 0 5 年完成；二期工程重点为中游段( 运粮河口至江 宁区西北村段) 1 8 公里，综合治理将拓展到南京全段3 4 公里，并对上游7 6 公罩河流治理提出建议及应对措施，2 0 1 0 年完成。通过治污、截污、清淤等 方式基本清除水中的污染物。同时，通过调水、防洪工程提升水位，使水体 质量阶段性达到或超过v 类。另外，对外秦淮河上的污染无排入进入严格控 制，拆除沿河码头，流域内工业污染源要实行清洁生产。对一些废水排放量 大、治理困难、难以做到达标排放的企业将进行搬迁改造。具体大规模整治 秦淮河工程如表2 5 ： 表2 5 建固后五次大规模整治秦淮河工程概况表 2 3 2 秦淮河的治污成效 秦淮河在多年的整治下已见成效，秦淮河的水污染状况得到了一定的控 制，水面日渐清澈，周边环境也曰渐好转。无论是从外部环境来看，还是技 术指标来测量，都已开始逐步显露出多年来水污染的治理成果。 。江蒙著，互动与整合城市水环境污染与治理的社会学研究，东南大学出版针，2 0 0 7 年版，第 5 7 盟。 1 5 河海大学硕- 上学位论文 南京市秦淮 口i 水污染防治奇怯问题研究 从秦淮河的外部环境来看，2 0 0 5 年至2 0 0 6 年的秦淮河风光带主体工程 于2 0 0 5 年8 月交付使用。无疑，这个工程的建设将水污染的治理作为首要任 务的同时把秦淮河定性为风景旅游线，南京市政府为把秦淮河打造成一条 “美丽的河、流动的河、繁华的河”的目标己初步显现，仿古游船的航线从 三汊河起，一直可游至1 0 余公里之外的武定门，沿线可一览电视塔、石头城、 明城墙等风光美景。河水清澈，两岸绿树成荫，不仅仅是一道旅游的风景线， 也成为了市民茶余饭后的休闲锻炼场所。那种曾经掩鼻而躲的景象在城中己 基本不存在了。此外，三汉河口闸工程也不单单是水利工程，同时成为南京 将防汛工程融入城市建设的一个重要景观工程。市民能欣赏到独特的水利工 程风景：枯水期闸门落下，控制水位最高达到7 米，上下游的水位差有1 5 米，弯月形的水闸可将河水一分为二，两边的水位落差形成微型的瀑布，与 一侧公园内的绿意相映成趣，成为秦淮河风光带乃至长江下游沿岸的亮丽景 观。 从秦淮河的水污染整治工程来看，自上世纪五十年代初丌始的