（城市规划与设计专业论文）城市规划建设用地标准的评析与更新对策.pdf

摘要 摘要 城市建设用地是城市经济社会活动的载体，是城市中重要的稀缺资源，也是 我国建设资源节约型社会所关注的领域。对城市建设用地标准的控制一直是城市 规划的重要任务之一。随着我国经济体制改革的深入与时代背景的变迁，我国现 行的城市用地分类与规划建设用地标准显得难以满足当前城市发展的要求。 这主要反映在其对现实城市建设用地的控制与引导作用的下降，无法对不同的市 场要求作出相应的调整。对应外部制度环境的变化，城市建设用地的控制方式的 变革势在必行。 本文以城市用地分类与规划建设用地标准中关于城市规划建设用地标准 的指标规定为主要研究对象。从政府、市场与城市土地的基本关系出发，分析了 现行的城市建设用地标准在我国城市规划编制中和实施中面临的问题，以及出现 这些问题的原因；继而阐述对城市建设用地具有影响的诸多因素；在厘清市场机 制控制和政府政策控制之间关系的基础上，提出对现行标准的改进思路，并尝试 构建适合我国当前城市发展的城市建设用地控制体系。 关键词：城市建设用地市场机制政府调控城市规划控制 a b s t r a c t u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di st h eb a s i so fs o c i a la n de c o n o m i ca c t i v i t yi nc l t y s 1 n c e i ti st h em o s ti m p o r t a n t r e s o u r c ei nc h i n a sc i t i e s ，i ti st h es u b j e c t ，w h i c ht h es t r a t e g y o fr e s o u r c e s a v i n gs o c i e t yc o n c e r n s0 1 1 t h ec o n t r o l l i n go nt h es t a n d a r d 8o fu b a n c o n s t r u c t i o nl a n di so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tt r a d i t i o n a lt a s k so fu r b a np l a n n i n g w i t ht h et r a n s i t i o no fc h i n a s e c o n o m i cs y s t e mf r o mt h ep l a n n e d o n et ot h e m a r k e t - o r i e n t e do n ea n d t h ec h a n g eo fg e n e r a ls o c i o e c o n o m i cs t a t u s ，i ti se v l d e n tt h a t t h ee x i s t i n gs y s t e mo fc l a s s i f i c a t i o no f l a n d - u s ea n d s t a n d a r d so ju r b a nc o n s t r u c t i o n 勉挖dc a 彻o tm e e tt h er e q u i r e m e n t sf o ru r b a nd e v e l o p m e n tn o w a d a y i t se f f e c t e n e s s o nc o n t r o l l i n ga n dg u i d i n gt h eu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dh a s b e e nd e c l i n e da n di ti sn o t s u i t a b l ef o rt h er e q u i r e m e n t so fm a r k e t l e dd e v e l o p m e n t i no r d e rt oc o p ew l t ht h e c h a n g i n gs i t u a t i o n s ，n e wa p p r o a c h e so fc o n t r o l l i n go nu r b a n c o n s t r u c t i o nl a n ds h o u i d b el o o k e da n dc r e a t e d t h i ss t u d yr e v i e w st h em a i np o i n t s o fe x i s t i n gs y s t e mo fc l a s s i n c a t l o no f 工口n 办“s e 口n ds f 口n ( 坛r 幽o fu r b a n c o n s t r u c t i o nl a n d b a s e do nt h er e l a t i o n s h i p s a m o n gg o v e r n m e n t 、m a r k e ta n du r b a nl a n d ，t h es t u d ya n a l y s e st h es h o r t c o m i n g s o r e x i s t i n gs y s t e mi nf a c i n gt h ep a l n n i n gf o r m u l a t i o na n dm a n a g m e n t ，a n d a 1 8 0t r i e st o r e v e a lt h ed e e p l y r o o t e dr e a s o n s o ft h a t t h es t u d yd i s c u s s e st h ef a c t o r si n d i f i e r e n t l e v e l s c a ， e,whi hf f e c tt h es t a n d a r d so fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d t h e no nt h eb a s i so ft h r e l a t i o n s h i pb e t 、) l ，e e n m a r k e tm e c h a n i s ma n dg o v e r n m e n tp o l i c i e s ，t h e8 t u d yp u t f o n a r ds o m ea d v i c et or e f o r mo ft h ee x i s t i n gs y s t e m ，a n df u r t h e r ，p r o p o s e san e w s v s t e mw h i c hi sr e l e v a n tt oc h i n a sc u r r e n tu r b a nd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d ，m a r k e tm e c h a n i s m ，g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n ， u r b a np l a n n i n gc o n t r o l i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 爹翟 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：亏7 摹 - 7 夕，年乡月z 夕e t 第1 章绪论 1 1 论文研究的背景 第1 章绪论 土地是人类一切生产、生活活动存在与发展的基础，同时又是一种稀缺且不 可再生的资源，它关系到经济社会是否能够健康发展，因此是国家重点保护和严 格控制的对象。自古以来，土地和其所承载的人口具有天然的关联性，并且这种 关联是无法被超越的。 城市用地和城市人口是构成城市的最基本要素，同时也是城市规划编制过程 中最为敏感和核心的问题。科学预测城市发展的人口规模、城市建设用地规模和 合理安排城市用地结构是城市规划的基本任务。 我国正处于城市化的加速时期，又处于经济体制的转型时期，对于城市的基 本要素城市用地和城市人口既不能像计划经济时期那样的机械控制、行政划 拨；也不能全盘放松管理，完全由市场来配置。在城市规划编制、实施和管理的 过程中，如何科学合理地确定城市人口规模和集约有效地利用好城市土地，并通 过城市规划来调控城市土地的利用，这既是城市规划改革的重要任务，与城市经 济体制改革也有着密切关系。 1 1 1 近年来我国城市建设用地增速明显 城市建设用地是城市经济社会活动的载体，是人类根据土地资源利用原则在 城市空间方位上所表现出的土地利用的特殊方式。城市建设用地具有动态性、空 间性和经济性的特征，集约化利用程度高，并为一定的经济社会目的服务。 城市建设用地增长的主要动因是经济社会的发展。城市的用地规模要与城市 的经济社会发展水平和经济社会活动的规模、特点相适应。自上世纪9 0 年代以 来，我国处于经济社会的快速发展时期，在经济领域的表现是g d p 总量由1 9 9 0 年的1 5 2 0 6 亿美元增长到2 0 0 4 年的7 3 3 4 3 亿美元，年均g d p 增长率为i i 8 9 ； 在城市建设领域的表现则是城市化进程加快，城市建设用地逐年增加。在1 9 8 6 年到2 0 0 4 的近2 0 年间，城市数量从3 5 3 个增加到6 6 0 个1 ，城市建成区面积由 1 0 1 2 7k f f 增长到3 0 4 0 6k m 2 ，平均每年增加城市建设用地达到1 0 1 4k m 2 2 。其中 1 9 8 6 年至1 9 9 6 年的年均增长量为9 1 3k m 2 ，而1 9 9 6 年至2 0 0 4 年为1 l1 5k f f ， 城市建设用地增速明显。 1 建设部2 0 0 4 年统计公报建设部网站w w w c i n o v e l l 2 毕于运，中国土地占用八大问题，资源科学，1 9 9 9 2 1 第1 章绪论 1 1 2 城市建设用地标准问题是我国城市化进程中的重要课题 1 城市建设用地大幅增加，土地资源短缺的矛盾显现 我国的城市化过程是城市人口和城市建设用地同时大幅度扩张的过程。随着 经济运行机制和运行主体改革的深入，城市综合实力逐步增强，在国民经济中的 地位日益凸现，城市居民的收入水平和生活质量也有了很大提升。因此，城市对 农村人口的吸引力越来越大，涌入城市的人越来越多，城市化水平也随之迅速提 高。至2 0 0 4 年底，我国城镇总人口己达到5 4 2 8 3 万人，城市化水平己达到4 1 7 。 城市化不仅是城市人口在数量上的增加，更是城市内部资源和产业结构在市场机 制下重新进行空间配置的过程。到本世纪中叶，人民生活水平将达到发达国家的 标准，这就意味着城市的人均居住条件要进一步改善，配套设施要更完善，交通 的机动化水平也会大大提高。据统计，我国人均城市建设用地1 9 8 1 年仅为 7 4 6 m 2 人，2 0 0 5 年已上升至1 3 0 2 m v 人，在不到2 5 年的时间里翻了将近一翻1 。 而随着城市化进程的加快，我国开始面l 临农村劳动力短缺和农用地资源短缺的困 境。如果按照现阶段城市化水平每增长0 5 个百分点，城市建设用地净增8 5 0 k m 2 的速度计算，在我国城市水平达到5 0 的时候，还要新增城市建设用地2 3 万k m 2 。 这使得原本就相对短缺的农用地和城市建设用地之间的矛盾更加尖锐2 。 2 规划建设用地标准是控制城市规模的重要依据 我国是世界上少数几个颁布城市用地分类与规划建设用地标准的国家之一。 我国现行的规划建设用地标准城市用地分类与规划建设用地标准( g b j l 3 7 - 9 0 ) ( 以下简称标准) ，是我国城市规划行业第一部国家标准，也是城市规划技术 法规体系中一部综合性很强，具有宏观控制作用的重要法规。这部国家标准是在 总结建国3 0 多年来，特别是改革开放1 0 年来城市规划工作有关经验和教训，借 鉴了世界各国的经验而编制完成，于1 9 9 1 年3 月起正式施行。 标准明确规定了城市建设用地的分类标准以及规划建设用地的总体指标 以及人均指标，是全国各地修编城市规划、确定城市规模的参照和主要依据。标 准颁布1 5 年来，在城市建设用地控制及管理方面起了积极作用，使我国城市 用地分类和规划有了统一的定性、定量依据，从而有利于城市规划设计和规划管 理工作的科学化和规范化，有利于经济、合理的使用城市土地，对提高城市建设 的经济效益、社会效益和环境效益起了重要作用。据中国城市规划设计研究院的 报告分析，在标准实施的前5 年即“八五”期间，将近4 3 的设市城市在城 市规划的引导下，人均用地平均减少了1 4 3m 2 ；其中6 1 _ 5 为小城市，平均减 少了2 9 6m 2 。由此可见，在城市建设用地大规模扩张的同时，国家主管部门通 1 毕宝德，地经济学( 第五版) ，中国人大出版社，2 0 0 6 2 陈友华，赵民。城市规划概论，上海科学技术文献出版社，2 0 0 0 2 第1 章绪论 过宏观层面的控制手段在一定程度上起到了抑制土地过快消耗的作用1 。 1 1 3 创建节约型和谐社会是时代的主题 1 城市用地无序增长，建设超越规划现象严重 一般认为城市用地增长速度和城市人口增加速度之间存在一定的关系，而城 市用地面积的增加应该小于城市人口增加的速度。因为新增加的城市人口不必另 建一个完整的、独立的城市基础设施系统。由于中国城市的基础设旌欠帐较多， 因此为了满足城市基础设施建设和环境保护的需要，在一定时期内城市建设用地 增长率应略高于城市人口增长率。中国城市规划设计研究院通过对历年城市化过 程的分析，认为城市新增建设用地和新增人口的比值应为1 ：1 1 2 较为合适。但 对全国1 9 9 0 年至2 0 0 0 年间的部分城市进行研究的结果显示，我国全国平均水平 为1 3 0 ，高于1 1 2 的合理水平，而其中东部地区更是达到1 ：1 4 2 。这说明我 国城市建设用地的扩张并未与城市人口的增长严格同步，而是大大高于人口的增 长。其中的原因是多方面的，一方面是由于城市人口统计上的偏差，另外一个方 面是由于城市建设的无序扩张。特别是1 9 9 0 年代中后期大批经济开发区、大学 城的涌现，新增了大量的城市土地2 。 表1 1 城市建设用地增长和人口增长的关系 1 9 9 0 年人均城2 0 0 0 年人均城城市建设城市人口增人均用地增弹性系数 市建设用地面市建设用地面用地扩展长埸长膈 积m 积m 2m 全国平均9 2 39 9 53 9 82 9 77 81 3 0 东部地区9 4 4 1 0 4 0 4 4 02 9 51 0 2 1 4 2 针对各地出现的不良倾向，国家加强了调控的力度，特别是2 0 0 6 年9 月， 国务院发出通报，严肃批评了中原某市违规征收占用土地建设大学园区的问题。 2 0 0 3 年到2 0 0 6 年，该市政府及有关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划、 违法批准征收集体土地1 4 8 7 7 亩，用于高校园区建设，并拒绝按照国土资源部的 要求进行整改，反而继续违法征占土地。随即，国家有关部委展开一系列关于违 规使用土地的调查，发现在受调查的许多省市都出现了类似违法非法占地的情况 3 1 参见张文奇、靳东晓、王凯、冒剑泓，城市用地结构和人口规模的研究，中国建筑工业出版社，2 0 0 0 2 参见谈明洪、李秀彬、吕昌河，2 0 世纪9 0 年代中国大中城市建设用地扩张及其对耕地的占用，中国科学 d 辑，中国科学院地理科学与资源研究所，北京 参见郑州万亩土地违规大案查处始末，第一财经日报，2 0 0 6 9 2 8 3 第1 章绪论 2 城市土地集约利用是当代城市建设的持久主题 我国是一个土地资源相对稀缺的国家，而当前全国城市化进程正处于起步并 进入迅速发展阶段，城市发展和各项建设用地扩张迅速，同时我国经济增长方式 也面临由粗放型经济向集约型经济转变的过程。所以，无论是从保护土地资源、 城市发展和城市土地合理配置的角度，还是从经济增长方式最佳化的角度，城市 土地集约利用都是当代城市建设中十分重要的课题。城市土地集约利用主张把城 市的布局、用地结构纳入土地集约利用范畴的观点，充分考虑影响土地集约利用 多方面的因素，但同时也扩充了土地集约利用的内涵：以合理布局、优化用地结 构和可持续发展的思想为依据，通过合理增加增量土地、改善存量土地的经营管 理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益。 3 创建节约型和谐社会 改革开放以来，我国城市的建成区面积由1 9 8 1 年的6 7 2 0 k m 2 扩大到了2 0 0 5 年的3 4 0 0 0 k m 2 ，在2 4 年问城市建成区面积扩大了5 倍。尤其是1 9 9 8 年到2 0 0 5 年的7 年间建成区面积扩大了2 3 倍多。而值得警惕的是城市人均建设用地面积 已由1 9 8 1 年的7 4 ，1 m 2 扩大到2 0 0 5 年的1 3 0 m 2 ，接近翻了一番，超出了城市规划 用地规范的许可指标。同时，农村建设用地的无序扩张也值得警惕。2 0 0 4 年我 国城乡建设用地总面积2 4 0 0 0 0 k m 2 ，其中农村建设用地就占据了约5 6 ，农村人 均建设用地达到2 1 0 m 2 。建设用地的扩张直接导致了耕地面积的减少，影响了我 国的粮食安全和经济社会的可持续发展。 近年来，国家提出了建设以人为本的和谐社会的战略目标，在经济社会诸多 方面开始重视对资源的节约利用。2 0 0 5 年，国务院在关于做好建设节约型社会 近期重点工作的通知中专门论述了强化和集约利用土地的问题，并提出了节约和 集约用地的政策措施，包括城市建设节约利用和集约利用土地的政策措施，以及 交通基础设施建设集约利用土地等的意见。 建设节约型和谐社会在城市建设方面的表现就是对土地的节约利用；在城市 规划领域，建设节约型社会则表现为城乡协同发展、城市空间结构合理组织、城 市空间综合开发等1 。 1 沈清基中国城市能源可持续发展研究：种城市规划的视角 城市规划学刊2 0 0 5 年第6 期 4 第1 章绪论 1 2 论文研究的框架 1 2 1 问题的提出 标准制定于1 9 9 0 年代初，根据当时全国2 2 2 个设市城市的用地统计资 料，并结合我国土地稀缺的实际情况编制而成。在1 9 9 1 年颁布之后，标准就 一直作为我国城市总体规划编制中确定城市用地规模以及用地构成的规范，同时 也是规划管理部门和上级政府审批规划的重要依据。但是，在标准施行的 1 5 年后，我国的城市无论在数量、规模还是城市功能上都与1 9 9 0 年代初有很大 的区别，因此，产生了这样的提问，即以1 9 9 0 年代初的城市状况为基础编制的 技术规范是否能够继续适用于当今的城市? 这是本课题的研究动机之一。 标准中对城市规划建设用地标准部分的规定，是对应于城市人口规模而 设定的，并且共同构成了城市规划中确定城市规模的两个方面。自1 9 9 1 年3 月 正式颁布施行以来，这套标准在控制我国城市规模的扩张方面有着十分积极的效 用。但是，其控制作用主要表现在规划的编制和审批阶段，在规划的实施和管理 阶段的作用有限。对于人均用地指标的控制，以及进而对城市建设总用地规模的 控制，仍有可能通过“做大”城市人口规模而加以规避。那么，这是否意味着标 准在真正控制城市规模方面存在某种制度上的缺陷，而导致了管理上的困境。 这是本课题的研究动机之二。 标准对城市规划建设用地的总量、主要分类用地的比例以及人均建设用 地的数量都做出了明确的数值规定。这在标准制定的1 9 9 0 年代初是十分必 要的，因为当时国家的经济体制还处于由计划经济转向市场经济，而城市土地作 为一种稀缺资源，是由国家全盘掌握和调控的，所以政府部门可以根据标准 所规定的数值进行规划控制。但是，在1 5 年后的今天，随着社会主义市场经济 制度的建立，城市房地产业的兴起，城市土地已由最初的单一计划划拨变为了多 种手段共同调配，而城市住宅、商业以及一部分的基础设施已经纳入市场的体系 之中。因此，在计划经济背景下制定的标准，是否能够继续适用于今天的市 场经济环境，需要做什么样的调整，是必须要回答的问题。这是本课题的研究动 机之三。 本课题希望通过对我国城市建设用地的发展历程、发展过程中出现的诸多问 题的分析，以及对国内外在控制城市建设用地标准问题上的不同思路和方法的借 鉴，来以获得对城市建设用地控制的原理、策略及机制的进一步理解。这是本课 题的研究动机之四。 第1 章绪论 1 2 2 研究内容与论文组织 1 研究内容 标准中对于规划建设用地标准的表述，即“第四章规划建设用地标准”， 其中分为：规划人均建设用地指标；规划人均单项建设用地指标；规划建设用地 结构三个方面的内容。本课题基于其对城市用地规模的控制效用的分析上，讨论 标准的时代局限性以及更新的思路和策略。所研究的内容主要为： ( 1 ) 描述城市化过程中，城市土地控制和管理方面出现的问题以及背后的 根源。 ( 2 ) 分析标准设定的背景、原理、效力以及时代局限性。 ( 3 ) 提出在城市土地市场化背景下，对于城市建设用地标准的控制思路。 2 论文的组织 第一章为绪论。说明本文研究的背景、研究目的、研究对象和内容以及研究 方法与流程。 第二章，文献综述和理论架构的建立。回顾国内外关于城市用地规模控制、 人地对应关系、土地集约利用以及城市用地绩效评价等方面的已有研究成果。并 提出本文的理论构架，即在科学发展观的指导下，将城市规划作为公共政策手段 对城市用地进行调配。 第三章，现行城市规划建设用地标准及其评价。主要描述现行标准的制 定背景，内容以及实施情况。继而对现行标准的实际应用效力加以研究和评 价，并提出国内现有的其他层面的用地控制标准，作为比较的依据。 第四章，城市建设实践中标准的不适应性的实证及其原因分析。重点选 取了我国较有代表性的城市上海、苏南城市、宁波和珠海，对其城市发展及 城市规划作出分析，并指出在这些城市的城市规划中出现的对现行标准的突 破或者应对策略。在分析了城市案例之后，从综合的角度对现行标准的不适 用原因进行分析。 第五章，影响城市建设用地标准的因素。主要对影响城市建设用地标准的相 关因素进行分析，以此说明用地指标的制定和更新是受多种因素影响和制约的。 这些因素分别是经济发展因素、城市发展因素以及政策导向转变等。 第六章，新的时代背景下规划建设用地控制对策的探讨。首先分析了经济体 制改革、土地制度改革以及政府职能转变等，对于城市规划的形势和任务提出了 新的要求，提出对于建设用地的控制应从理念、控制方式等方面做新的探索。以 可持续发展为目标，提出控制多元化、土地集约利用评价以及土地绩效控制等新 的控制理念，并分别拟出城市建设用地控制的概念模型。 6 第1 章绪论 第七章，总结。在总结前文研究重点的基础上，提出展望。 1 2 3 研究方法 本课题属应用性基础研究，以经验性研究为主。具体应用了以下几种研究方 法。 1 文献法 为了探讨课题所涉及的问题，本课题回顾了国内外城市建设用地控制的相关 文献及研究报告，以及相关的理论，作为下一步研究的基础。 2 比较分析法 分析比较国内外对于城市土地规模控制的有关方法和途径，并以此作为现行 1 0 0 0 l 0 1 61 9 0 0 l 1 9 0 0 8 0 0 1 0 0 0lo 1 68 5 9 1l8 5 9 1 7 0 0 - 8 0 01o 1 67 7 2 7l7 7 2 7 5 0 0 7 0 0l0 1 65 4 8 915 4 89 4 0 0 5 0 050 7 94 4 9 1l4 8 l244 4 1 ，l 3 0 0 - 4 0 0 2 2 3 4 83 4 1 72 23 4 1 7 2 0 0 3 0 0 5 586 92 3 7952 4 3 95 02 3 7 3 1 5 0 2 0 01 0 2 1 6 1 1 7 2 52 1 8 6 31 3 1 7 42 8 71 7 1 9 1 2 0 1 5 01 0 41 6 41 3 3 621 2 8 92 51 3 2 97 71 3 39 1 0 0 1 2 09 91 5 6 4】1 0031 0 822 8l 】o 36 31 1 0 2 8 0 1 0 01 2 11 9 18 9 32 58 9 33 68 946 08 92 6 0 - 8 0 8 61 3 5 9 7 1 12 77 163 l6 9 72 87 1 9 2 0 09l ，4 36 9 9 1 0 0 2 0 02 43 8 27 6 4 1 6 第2 章文献综述和理论架构的建立 5 0 1 0 03 9 62 09 1 2 3 5 5 0 4 36 8 49 6 3 2 0 3 5 1 0 61 6 8 51 1 1 1 1 0 - 2 01 9 43 08 41 3 0 9 5 一1 01 6 02 5 4 41 4 4 2 55 48 5 92 4 6 1 合计6 2 91 0 01 0 04 通过以上的分析，可以看出人均城市建设用地符合现行的标准 ( g b j l 3 7 9 0 ) 中规定的规划建设用地指标6 0 1 2 0 m 2 的城市共有3 0 6 个，仅占到 城市总数6 2 9 的4 8 6 ，也就是说，全国有二分之一的城市人均建设用地水平与 国标相比有一定的差距。人均建设用地大于1 2 0 m 2 的城市有2 8 9 个，占城市总数 的4 5 9 。其中，大城市有4 个、中等城市有4 4 个、小城市有2 4 1 个。在人均 建设用地大于1 2 0 m 2 的城市中，8 3 4 是小城市，占全部小城市数量的6 0 。人均 建设用地小于6 0 m 2 的城市有3 4 个，占城市总数的5 4 。其中，大城市有7 个、 中等城市有1 2 个、小城市有1 5 个。人均建设用地大于1 2 0 m 2 和小于6 0 m 2 的城市 共有3 2 3 个。其中，大城市有1 1 个，中等城市有5 6 个，小城市有2 5 6 个。即在 全国城市中，有1 4 7 的大城市、2 9 2 的中等城市、6 8 6 的小城市，人均建设 用地水平与国标相比有一定差距。 基于对全国各类城市人均建设用地的分析以及与国标的比较，研究指出城市 数量的急剧增长，扩大了全国建设用地的统计总量( 实际上是由县镇统计口径转 为城市统计口径) ；新增设市城市中，小城市占绝对多数，而小城市人均用地较 大、人均城市建设用地的年均增长率又高，拉大了全国城市的人均用地水平；而 且存在城市规模越小、新增建设用地及占用耕地越多，具有进一步扩大浪费土地 的发展趋势。而村镇建设用地的问题更为严重。 新增设市城市中，大多数市由县城撤县升市，其规划管理人才尤为缺乏，规 划管理机构不健全或者放松、忽视了规划管理。总之，中小城市的用地问题是全 国城市建设用地总量增加的主要原因。在国务院关于加强城市规划工作的通知 中，要求严格控制大城市的建设用地规模，这是完全必要的，而加强对中小城市 的合理引导、审核其人口及用地规模则更是当务之急。 在现状分析的基础上，研究报告对我国城市未来的建设用地需求进行了分类 分析，主要是对城市居住用地需求、工业用地需求、道路交通用地需求、公共服 务设施用地需求、公共绿地、仓储用地、市政设施用地需求等进行了分析。最后， 研究提出了未来人均城市建设用地的建议指标。( 表2 6 ) 第2 章文献综述和理论架构的建立 表2 6 人均城市建设用地的建议指标 用地类别人均用地( m z l k )比例( ) 居住用地3 0 3 52 8 3 3 工业用地 2 0 - 2 5 2 0 2 2 公共服务设施用地 8 一1 5 9 1 2 仓储用地 5 一1 05 - s 道路广场用地 1 5 2 01 6 1 8 市政设施用地 5 86 7 公共绿地7 - 1 28 1 0 总用地 9 0 1 2 51 0 0 2 3 理论架构 2 3 1 规划本质的讨论 1 19 4 5 年以后城市规划理论的演变 1 9 4 5 年以后关于城市规划( 城乡规划) 的讨论主要划分为三个阶段1 。 首先是二战后早期的规划理论。城市规划在战后时期主要被认为是一种物质 空间形态的规划与设计行为，其核心概念主要为城镇规划是物质空间形态的规 划；而城镇规划的核心是城市设计；城镇规划涉及的总体规划或“蓝图”规划是 表达城市土地使用和空间形态结构，形成“终极状态”的规划。规划理论界在这 一时期形成的主要观点有乌托邦式综合规划，期中以霍华德的田园城市设计以及 勒柯布西埃的阳光城计划为基础，认为城镇规划应该摒弃现有的城市模式，创 造一种全新的模式；另一种观点是反城市化的美学思潮，主要以英国战后规划为 代表，提出在区域和城市层面可以用“城市保护”的名义来限制和维持城市区域 的进一步增长，希望乡村能够脱离城市的无限扩张，鼓励分散式的开发以及自给 自足和自我平衡的社区模式2 。这一时期另一格主要的观点是对于城市结构次序 性的看法。霍尔( 1 9 7 3 ) 年认为，在城市层面，战后规划有两个基本的目标：一 是要改善城市地区的物质空间环境质量，二是要改善城镇的可达性。其中，城市 规划主要关注的内容就是要围绕城市建立有效的机动车和步行体系。 战后早期的规划理论家认为，关于城镇规划所内含的价值取向和理念存在着 社会共识，同时，对于优秀的规划的“准则”也是不言而喻的。 其次是1 9 6 0 年代的两种规划理论。一个基本上延续了物质空间规划的理论， 即城镇要处理的是环境( 城市、城镇、区域等) ，是一个由若干相互联系的部分 1 参见尼格尔泰勒，1 9 4 5 年后西方城市规划理论的流变，中国建筑工业出版社，2 0 0 6 2h a l l ，t h e c o n t a i n m e n t o f u r b a n e n g l a n d t h c g e o g r a p h i c a lj o u r n a l ，1 9 7 43 1 8 第2 章文献综述和理论架构的建立 构成系统，成为系统规划理论。而另一个则是“理性过程”的规划理论，这是一 个有关规划过程，特别是有关将规划作为一个理性决策过程的理论。 系统规划理论将城市是为一个系统，是由不同类型的土地使用功能空间所构 成，这些空间功能通过交通和其他通讯媒介相互联结起来，形成用地或交通系统。 规划人员首先要做的就是了解“城市是怎样运行的”，同时，城市中局部所发生 的变化将会引起其他局部的相应变化，因此，任何新的开发，都要从项目可能产 生的效果方面进行评估1 。 理性规划理论将规划分为：界定问题、确定待选方案政策、评估方案政策、 方案实施、效果跟踪等五个阶段，建立了一个理性规划的模型。这个理论否认了 对于规划且标的社会共识的存在，承认了个人理性和社会理性是存在差异的，因 此需要建立一个理想的模型来减少差异。理性规划强调，城市规划在市场经济下 的基本作用应该是“补充市场的盲点，纠正市场的错误”。 1 9 6 0 年末期，学者开始提出规划是一个政治过程的观点，认为作为一个专 业技术人员的规划师应当把自己限制在规划的“技术”事务上，而不应该有自身 的价值取向。同时，公众参与的观点被提出。 战后规划理论的第三个阶段是1 9 7 0 年代到1 9 9 0 年代。这一时期的城市规划 主要面对的是城市管理的政治经济背景以及应对自由市场经济的挑战。在对6 0 年代末的规划实践进行总结的基础上，学者提出战后规划体系已经产生了城市控 制、郊区化以及造成土地和物产价格上涨的三大效果。因此，有人提出，规划师 要对土地开发过程中的分配以及由此产生的社会不公负责。而与此相对应的则是 认为建立在一个私人财产权和“自由”竞争市场的制度下的城市规划制度没有对 土地开发的形态产生直接的影响。规划师所要面对的是在何种程度上发展规划和 控制体系的存在造成了土地分配不同于“自由市场”或“非规划”的情境2 。 这一时期的城市规划逐渐转向以问题为核心的规划理论，即针对不同的城市 问题提出应对措施，如城市经济的衰退与复苏、社会不公正现象与机会平等、全 球生态危机与可持续发展、城市环境的美学品质以及地方的民主管理与“公众” 规划等。 2 现代城市规划的核心 现代城市规划的核心已经从早期的以城市设计为主转变为科学的制定政策 为主。这种转变主要表现在四个方面3 ：第一，本质上，将城镇作为物质或者空 间形态结构的观点，被城镇作为不断变化且相互联系的功能系统所取代。其次， 1 m c l o u g h l i n ，u r b a na n d r e g i o n a l p l a n n i n g ：a s y s t e m s a p p r o a c h ，l o n d o n f a b c r & f a b e r ，1 9 6 9 2p i c k v a n c e j p h y s i c a lp l a n n i n ga n dm a r k e tf o r c e si nu r b a nd c v c i n p m c n t ，n a t i o n a lw e s t m i n s t e rb a n kq u a r 证r l y r * v i n w ，a u g u s t , 1 9 7 7 3 尼格尔泰勒，1 9 4 5 年后西方城市规划理论的流变，中国建筑工业出版社，2 0 0 6 1 9 第2 章文献综述和理论架构的建立 鉴于规划师直用物质的和美学的术语来观察和评价城镇，但现在却从社会生活 和经济活动方面来考察他们；在哈维( 1 9 7 3 ) 看来，这是空间的社会学概念取代 了空间地理学或者形态学的概念。第三，由于将城市当作“活”的功能性实体， 这意味着城镇规划将是一个“过程”而不是“终极状态”或者“蓝图式”目标。 第四，所有这些变化都暗示城镇规划的技术手段将发生变化，如果规划师试图规 划和控制复杂且充满活力的城镇系统，这看起来需要特别严谨的“科学”分析方 法。 现代城市规划的另一个核心则是城市规划是从技术专家转变为“沟通者”。 虽然人们对于城市规划决策的价值判断在今天已存在分歧，但是城市规划实践还 是需要一些实质性的专业知识和技能如城市设计、城市更新、可持续发展等 等。所以，规划师的专业技术可以在处理规划决策实施程序的时候发挥作用。因 此，城市规划师成为了一个识别和调停涉及到土地开发的不同利益集团需求的角 色。面对公众关于城市或者城市局部应如何规划的闯题，规划师也不被当作技术 专家，而更多的是作为思想的“协调者”。从早期的达维多夫的“倡导式”规划 思想到近期的交往规划理论，规划师都是作为“协调者”的身份出现。 2 3 2 科学发展观 1 科学发展观的基本内涵 科学发展观的内涵十分丰富，涉及经济、政治、文化和社会发展的各个领域， 既有生产力和经济基础问题，又有生产关系和上层建筑问题；既管当前，又管长 远；既是重大的理论问题，又是重大的实践问题。正确理解和把握科学发展观的 内涵，使之贯穿于经济社会发展的方方面面，是树立和落实科学发展观的必然要 求。以人为本，全面协调可持续发展是科学发展观的基本内涵，具体包涵了四个 方面的内容。 坚持以人为本 这是科学发展观的本质和核心，也是经济社会发展中必须长期坚持的一个指 导思想。以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益 出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人 民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。 坚持全面发展 本章节内容参见科学旋展观干部学习读本编写组，科学发展观干部学习读本，红旌出版社，2 0 0 6 3 2 0 第2 章文献综述和理论架构的建立 这是科学发展观的基本内容和基本要求，也是党和政府在发展问题上的一贯 主张。全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化与社会 建设，实现经济发展和社会全面进步。 坚持协调发展 这是科学发展观的必然要求，也是对社会主义建设指导思想的新发展。协调 发展就是要处理好改革、发展、稳定的关系，处理好各方面的利益关系，处理好 新形势下的人民内部矛盾和其他社会矛盾，积极稳妥地推进改革，让全体人民共 享改革发展和社会主义现代化建设的成果。协调发展，就是要推行“五个统筹”， 即：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、 统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑协调， 推进经济、政治、文化、社会建设的各个环节、各个方面相协调。“五个统筹” 的实质，就是要解决发展不平衡的问题，实现多方面协调发展。贯彻“五个统筹” 的原则，就必须在指导方针、政策措施上注重加强经济社会发展的薄弱环节；特 别要重视解决好农业、农村、农民问题；重视和支持老、少、边地区和其他欠发 达地区的发展问题：重视扩大就业、再就业和健全社会保障体系；重视发展教育、 科技、文化、卫生、体育等各项社会事业；重视计划生育、节约资源、保护环境 和安全生产，大力发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会。 坚持可持续发展 这是科学发展观的重要内容和重要方面。可持续，是指发展进程的持久性、 连续性和可再生性，是发展与人口、资源和生态环境的相适应和良性循环。可持 续发展就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调， 坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续 发展。 2 科学发展观指导下的城市规划工作1 当前，我国改革发展正处在一个关键的发展阶段。这是一个既有巨大潜力和 动力，又有各种严峻困难和风险的时期，是一个既有难得机遇又有严峻挑战的时 期。我们必须十分珍惜和切实用好重要战略机遇期。在这一新的关键发展阶段， 城市规划工作者负有重要的历史责任，一定要从贯彻落实科学发展观认识城市规 划的重要作用。 建设部门学习贯彻十六届三中全会、四中全会精神，树立和落实科学发展观， 加强执政能力建设，必须高度重视城市规划的作用，注重研究城市规划的公共政 策属性。城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文 化和社会生活等各个领域，是政府指导、调控城市规划建设和发展的基本手段， 汪光焘，树立和落实科学发展观，推进经济和社会持续健康发民一充分认识城乡规划的作用地位，中 目城市规划行业改革与发展报告会( 武汉) 主题报告，2 0 0 5 1 1 2 1 第2 章文献综述和理论架构的建立 是政府的公共政策载体。搞好城市规划，对于实现政府战略目标，弥补市场不足， 有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平，保持社会稳 定具有十分重要的作用。城市规划必须认真研究和协调处理发展与资源节约、环 境保护的关系。要处理好区域规划与城镇体系规划的关系。城镇体系规划，重点 是明确城镇和城镇发展战略，确定需要严格保护和控制开发的地区，明确控制的 标准和措施，确定在大中小城市和小城镇协调发展的布局和确定重点发展的小城 镇，确定区域基础设施和社会设施的空间布局，提出保障规划实施的政策和措施。 要正确处理好城市规划与土地利用规划的关系，城市总体规划、村庄和集镇规划， 应与土地利用总体规划相衔接；城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规划 不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模；在城市规划 区内、村庄和集镇规划区内，城市、村庄和集镇建设用地应符合城市规划、村庄 和集镇规划。 城市规划编制要体现相关的公共政策的要求，城市总体规划应注重城市发展 的长远战略，重点研究城市可持续发展问题。要严格依据城市总体规划，编制近 期建设规划和控制性详细规划。近期建设规划要强化对城市建设的调控与引导。 没有近期建设规划不许批项目。控制性详细规划要强化对土地开发活动的控制。 控制性详细规划的法律地位必须加强，建设用地的使用必须依据控制性详细规 划。城市规划的编制要从注重确定开发项目为主逐步过渡到注重保护和合理利用 各种资源，明确空间管制的要求；要从注重确定城市性质功能规模定位转向注重 控制合理的环境容量，确定科学的建设标准，以促进人居环境的改善和城市的可 持续发展。 当前城市规划和建设中要重点关注6 个问题，即：更多地研究城乡统筹，关 注村镇建设；花大力气保护历史文化资源和风景名胜资源；加快实施公交优先战 略；强化规划对资源环境的保护；高度关注房地产市场；关注政府职能转变及城 市规划管理制度的完善。 在推动城市建设发展进程中，首先，应当将以人为本作为根本出发点和落脚 点，也就是城市建设的目的在于满足人民不断提高的生存、发展和享受需要，而 不是片面的以经济增长或者城市形象的改善为根本目的；其次，城市建设必须注 重全面发展的需要，不仅包括满足社会、经济、文化等不同领域的发展需要，更 包括满足全体市民的全面发展需要；再次，城市建设还必须切实贯彻协调发展的 需要，分清轻重缓急，统一部署，统筹安排；最后，城市建设必须改变以往粗放