（诉讼法学专业论文）公安行政诉讼受案范围研究.pdf

a b s t r a c t p u b l i c s e c u r i t yo r g a n s a sa ni m p o r t a n te x e c u t i v ei nc h i n a t h el e v e lo ft h e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n d1 a we n f o r c e m e n tq u a l i t yd i r e c t l yi n f l u e n c e st h eg a i n s a n dl o s s e so ft h ei n t e r e s t so ft h eo p p o s i t ep e r s o nt ot h ep o l i c ea d m i n i s t r a t i o n n o w d a y s o u rc o u n t r yi su n d e r g o i n gs o c i a lt r a n s i t i o n av a r i e t yo fn e ws i t u a t i o n sa n dn e wt h i n g s h a v ee m e r g e di ne n d l e s s l y t h ed e v e l o p m e n to fd e m o c r a c ya n dr u l eo fl a wi sb e c o m i n g f a s t e ra n df a s t e r t h ec o n t r a d i c t i o nb e c o m e sn o t i c e a b l eb e t w e e nt h ei n c r e a s i n g l y e x p a n d i n go fp o l i c ee x e c u t i v ep o w e ra n dt h es u p e r v i s i o n s e t t i n gu pam o r ec o m p l e t e s c o p eo fr e v i e wa b l ea g e n c ya c t i o n si np o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e m n o to n l y b a l a n c et h ep o l i c ee x e c u t i v ep o w e ra n di u d i c i a ls u p e r v i s i o np o w e r sr e l a t i o n s b u ta l s oi s a ne f f i c i e n tw a yt of u l l yp r o t e c tt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h eo p p o s i t ep e r s o n t ot h ep o l i c ea d m i n i s t r a t i o n t h es c o p eo fr e v i e wa b l e a g e n c ya c t i o n si np o l i c e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni sa no b j e c to fs t u d yt ob ed i s c u s s e db yt h i sa r t i c l e f i r s to fa l l ，f r o mt h eb a s i ct h e o r yo fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，t h ea u t h o rd i s c u s s t h em e a n i n ga n dc h a r a c t e r i s t i co ft h es c o p eo fr e v i e wa b l ea g e n c ya c t i o n si np o l i c e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n i no r d e rt os t u d ya n ds o l v et h ep r o b l e m so fs c o p eo f r e v i e wa b l e a g e n c ya c t i o n si np o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni ni u d i c i a lp r a c t i c ea n dr e f o r n la n d i m p r o v e m e n ti t t h ec a s e a c c e p t i n gr a n g eo fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni sr e f e r st o t h es c o p ef o r t h ep e o p l e sc o u r tt oa c c e p tt h ep u b l i cs e c u r i t ya d m i n i s t r a t i v ed i s p u t ec a s e ； a n yt y p ec a s es h o u l da c c e p tb yt h ep e o p l e sc o u r t ，a n yt y p ec a s es h o u l dn o ta c c e p tb yt h e p e o p l e sc o u r t a n di nt h i sc h a p t e lt h ea u t h o ra l s oa n a l y z e st h ed i f f e r e n c ei nt h em e a n i n g o ft h ec a s e a c c e p t i n gr a n g eo ft h ep o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o na n dr e l a t e dc o n c e p t s ， a n dt h em a j o rf a c t o rw h i c hi m p a c t st h ed e v e l o p m e n to ft h ec a s e - a c c e p t i n gr a n g eo fp o l i c e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n f o re x a m p l e ：t h ed i f f e r e n to p t i o n so ft h ep r i m a r yv a l u eo rl a w , t h es c o p eo fs u p e r v i s i o no fi u d i c i a lp o w e r , a n dt h el i m i t e dp o l i c ea d m i n i s t r a t i v el a w t h e o r y s e c o n d l y , t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h el e g a lp r o v i s i o n so ft h ec a s e a c c e p t i n gr a n g eo f p o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n f r o mt h el e g i s l a t i v eh i s t o r y , l e g i s l a t i v em o d e lt ot h e d e t a i l e dp r e s c r i p t i o n so fo u rc o u n t r yl a w t h i r d l y , t h ea u t h o ra n a l y z e st h ee x i s t i n g p r e d i c a m e n ti nt h ec a s e - a c c e p t i n gr a n g eo fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o na n dj u d i c i a l p o w e rb yt h eo p e r a t i o nt h r o u g ht h r e ea s p e c t s ，i n c l u d i n gt h en a r r o wc i v i lr i g h t sc o nb e r e d r e s s e dt h e l i m i t e do fi u d i c i a lp o w e ro p e r a t i o n ，a n dt h ec o m p l e x i t yi nd i s t i n c t i o n b e t w e e nt h ep o l i c ec r i m i n a li n v e s t i g a t i o nm e a s u r e sa n dt h es p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c to f t h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n f i n a l l y , t h ea u t h o rv i s u a l i z e st h er e c o n s t r u c t i o no ft h e c a s e a c c e p t i n gr a n g eo fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n i n c l u d i n gt h er e c o n s t r u c t i o no f t h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h ec a s e a c c e p t i n gr a n g eo fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h e t e a lp o s s i b i l i t yo ft h er e c o n s t r u c t i o no ft h ec a s e a c c e p t i n gr a n g eo fp o l i c ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n ，t h ea l t e r a t i o no fl e g i s l a t i v em o d e lo fi t ，a n dt h ee x p a n s i o no fi ta n ds oo n k e y w o r d s ：p o l i c ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ；c a s e - a c c e p t i n gr a n g e ；l e g i s l a t i v em o d e l -。-j 目录 引言1 第1 章公安行政诉讼受案范围的一般理论”3 1 1 公安行政诉讼的概念一3 1 2 公安行政诉讼受案范围的概念4 1 2 1 公安行政诉讼受案范围的概念4 1 2 2 公安行政诉讼受案范围与相关概念的区别6 1 3 影响公安行政诉讼受案范围的主要因素7 第2 章公安行政诉讼受案范围的法律规定” 2 1 公安行政诉讼受案范围的立法模式9 2 2 公安行政诉讼的受案范围1 1 2 2 1 公安行政诉讼受案范围的肯定列举1 1 2 2 2 公安行政诉讼受案范围中的否定列举l3 第3 章公安行政诉讼受案范围与司法权运作的困境” 1 5 3 1 公民权益救济范围的狭窄性1 5 3 2 司法权运作的受限性1 7 3 3 公安刑事侦查行为和行政侦查行为的易混性1 9 第4 章公安行政诉讼受案范围的重构 2 1 4 1 公安行政诉讼受案范围重构的理论基础2 1 4 2 公安行政诉讼受案范围重构的现实可能性2 3 4 3 公安行政诉讼受案范围立法模式的变更2 4 4 4 公安行政诉讼的受案范围的扩展2 5 结论 参考文献 攻读学位期间的研究成果 致谢 学位论文独创性声明” 2 9 3 0 3 3 引言 公安行政诉讼制度自诞生以来，其受案范围问题就一直是公安行政审判实践的 难点，也是我国法学界理论研究争论的热点。公安行政诉讼的受案范围是指人民法 院受理一定范围公安行政争议案件的权限。可以说公安行政诉讼的受案范围是公安 机关行政行为享有司法豁免权的临界点，同时也是法律对公民、法人或者其他组织 合法权益受到公安机关行政行为侵害时所能获得的司法救济的临界点。公安行政诉 讼受案范围的确定，涉及到行政权与司法权的关系。研究公安行政诉讼受案范围， 有着重要的现实意义。 首先，公安行政诉讼受案范围的明确有利于公民、法人和其他组织及时行使诉 权维护自己的合法权益。根据法律、法规的规定公民、法人和其他组织可以对属于 公安行政诉讼受案范围内的事项向人民法院提起行政诉讼，请求司法救济。对于不 属于公安行政诉讼受案范围的行政争议案件只能选择行政复议或其他的救济途径。 其次，公安行政诉讼受案范围的明确有利于公安机关及其人民警察严格依法开 展工作，正确行使法律赋予的职权。公安机关及其人民警察在明确公安行政诉讼的 受案范围之后，会认识到自己不正确行使职权或者因自己的行政行为给公安行政相 对人的合法利益造成侵害时，将会面临被诉讼或赔偿的境地，就会促使公安机关及 其人民警察自觉遵守法律法规的规定，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法 必究。 最后，公安行政诉讼受案范围的明确有利于人民法院准确受理和审查公安行政 争议案件，有利于人民法院对公安机关的行政执法活动的制约和监督的完善。现代 法治国家的实践证明，有权利就有制约。“自古以来的经验证明，一切被授予权力的 人都容易滥用权力”，法律赋予公安机关及其人民警察很大的权力，人民法院作为 公安机关行政执法和刑事活动的监督主体之一，必须发挥自己在诉讼程序中的监督 优势。公安行政诉讼受案范围明确了人民法院对公安行政行为行使司法监督权的宽 度，保障了人民法院的司法独立和公安机关的行政效率。 但是随着社会经济的不断发展和民主法治建设的同益进步，公安行政诉讼在受 案范围上存在的不足也同益显现出来，已经大大的滞后于我国的法治建设。尤其是 在依法治国的大环境下，我们应系统研究、分析和解决公安行政诉讼受案范围在理 论界和司法实践中存在的问题，借鉴国内外经验，用正确的公安行政法治理论去指 导公安行政审判实践，用公安行政审判实践去检验公安行政法治理论。遵循宪法保 障人权的精神，扩大对公民、法人和其他组织合法权益保护的广度和深度，鉴于当 前公安行政诉讼在受案范围存在的问题不足，因此，深入探索公安行政诉讼受案范 围的基本理论，认真研究公安行政诉讼受案范围的历史和现状，反复比较不同国家 1 青岛人学硕i ：学位论文 和地区公安行政诉讼受案范围的异同，对于探析公安行政诉讼受案范围的改革与完 善，有着非常重要的理论和现实意义。 2 第一章公安行政诉讼受案范1 | ；l 的一般理论 第一章公安行政诉讼受案范围的一般理论 1 1 公安行政诉讼的概念 提起公安行政诉讼受案范围不得不从公安行政诉讼谈起，心1 公安行政诉讼作为 行政诉讼的一种，与行政诉讼是部分和整体的关系。公安行政诉讼的内涵来源于行 政诉讼，同时其本身又有着不同于一般行政诉讼的特殊特征。一般来讲行政诉讼是 指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉 讼，人民法院依法定程序审查行政主体行政行为的合法性，并判断相对人的主张是 否妥当，以作出裁判的一种活动。口1 更有学者这样认为“行政诉讼是行政权、公民 权和司法权博弈的过程。没有行政权对公民权的侵害，就不需要有行政诉讼；公民 提起行政诉讼，就是在法定的框架内找个说理的地方；人民法院对行政案件的审查， 则是在行政权与公民权之i 、日j 寻求平衡”。h 1 参考行政诉讼的定义，笔者认为公安行政 诉讼是指公民、法人或者其他组织，认为公安机关或者人民警察的具体行政行为侵 犯其合法权益，依照法定程序向人民法院提出诉讼请求，由人民法院进行审理并做 出裁判，解决公安行政争议的活动。这一涵义包括以下几层意思： 第一、公安行政诉讼的主体具有特定性，原告和被告地位是明确的，恒定的。 具体而言，原告是指作为行政相对人的且认为公安机关具体行政行为侵犯其合法权 益的公民、法人或其他组织。被告是指作出具体行政行为的公安行政主体，即公安 机关以及法律、法规授权的组织。在公安行政诉讼中，作为行政主体的公安机关和 法律法规授权的组织只享有被告的资格，无权作为原告起诉，而且在诉讼中也不能 对原告提起反诉。这是因为国家为达到行政管理的目的，总会赋予行政主体一定的 行政权限和行政管理活动的方式，行政主体可以要求行政相对人为一定的行为和不 为一定的行为来达到行政管理的目的，甚至是通过对行政相对人进行行政处罚或行 政强制迫使其履行一定的义务来满足行政管理的需要。因此作为行政主体的公安机 关和法律、法规授权的组织不需要通过发动行政诉讼的方式就可以实现自己的管理 目标。而作为行政相对人的公民、法人或者其他组织在行政管理活动中地位就不同 了，他们相对弱势，对行政主体作出的具体行政行为他们或者服从，或者在事后根 据法律、法规的规定提起行政复议或者行政诉讼来保护自己的合法权益，行政相对 人不能直接对抗行政主体的具体行政行为。 第二、公安行政诉讼解决的是公安机关与行政相对人之间的公安行政争议问题。 公安行政争议是指公安机关与人民警察之间，公安机关与行政相对人之间以及公安 机关与其他行政机关之间因公安机关的内部和外部管理活动而发生的各种争议。这 种争议涉及的内容广泛，涉及的人员主体众多。但是公安行政诉讼争议解决的只是 3 青岛人学硕i ：学位论文 其中的一部分即因公安机关的具体行政行为的合法性而与行政相对人之间发生的各 种行政争议问题。 第三、公安行政诉讼主要是审查公安机关具体行政行为的合法性。所谓具体行 政行为是指行政主体行使行政职权，针对特定的行政相对人已经发生的法律事实作 出的，并直接对行政相对人权利义务产生影响的单方行为。啼3 即在公安行政诉讼中， 行政相对人提起诉讼是以具体行政行为是否合法，是否侵犯了其合法权益为基础的。 在人民法院的审查中也是以公安机关具体行政行为是否具备合法性为核心，虽然有 时也涉及具体行政行为的合理性，甚至是抽象行政行为，但最根本的依旧是具体行 政行为的合法性，而且具体行政行为的合理性问题根据我国目i ； 行政诉讼法的规定， 原则上不属于人民法院的审查范围。在公安行政诉讼中审查的具体行政行为必须是 公安机关、人民警察及其法律、法规授权的组织在公安行政管理活动中履行职权时 作出的，如果不是上述主体或者不是在公安行政管理活动中作出的具体行政行为， 则不能成为公安行政诉讼的客体。 第四、公安行政诉讼是在人民法院的主持下，由人民法院运用国家审判权解决 公安行政争议的诉讼活动。它是公安行政相对人在认为自己的合法权益遭到公安机 关具体行政行为侵犯的情况下，寻求人民法院进行权益保护的一种司法救救活动， 具有司法终裁的性质，这与公安行政复议运用行政程序解决来解决公安行政争议有 着很大的不同。 第五、公安行政诉讼的最终目的是通过司法权对公安行政权的制约和监督，建 立一套切实有效的权利运行机制，促使公安机关行政管理活动更加规范。确保公安 机关及其人民警察依法、公开、透明、高效履行职务，合理行使自由裁量权，更好 的保护公安行政管理相对人的合法权益。 1 2 公安行政诉讼受案范围的概念 1 2 1 公安行政诉讼受案范围的概念 公安行政诉讼受案范围脱胎于行政诉讼受案范围，二者之间存在着一个包含和 被包含的关系，即公安行政诉讼的受案范围存在于行政诉讼的受案范围之中，因此 如果要科学的界定公安行政诉讼的受案范围的概念必须以行政诉讼的受案范围为逻 辑的起点。行政诉讼受案范围在行政诉讼法律制度中占有重要的地位，是研究行政 诉讼制度中的核心问题，行政诉讼在我国诞生以来，其受案范围历来是理论界和实 务部门“挥之不去的牵挂 。，从法律规定来看，在我国民事诉讼、刑事诉讼和行政 诉讼这三大诉讼中，唯有行政诉讼明确规定了受案范围，可见受案范围对行政诉讼 的意义是多么重要。“受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、 4 第一章公安行政诉讼受案范m l 的一般理论 法人和其他组织的权利受法律保护的程度”。盯3 受案范围一方面反映了在行政法律关 系中行政相对人的诉权范围问题，另一方面也反映了人民法院和其他国家机关在处 理行政争议的分工和权限问题。“可以说行政诉讼的受案范围足行政主体的行政行为 享有司法豁免权的临界点，也是法律对公民合法权益受到行政主体侵害时司法救济 的临界点”。1 对行政诉讼受案范围的概念定义，学界的表述各不相同，但一般都认 为是行政诉讼的主管范围或人民法院受理行政诉讼案件的范围，具体来讲就是法院 对行政主体的哪些行政行为有司法审查权，公民、法人和其他组织对行政主体的哪 些行政行为可以向人民法院提起诉讼。第一种观点认为，行政诉讼受案范围又称“行 政审判权范围”或者“可诉行为范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，即法 院可以受理什么样的行政案件，不能受理什么样的行政案件，那些行政案件应当由 法院审查，那些不能被其审查，这也关系到法院与其他国家机关之问在解决行政案 件上的分工。呻1 第二种观点认为，行政诉讼受案范围广义上应当包括行政诉讼的受 案范围和法院对被诉行政行为的审查范围，狭义的行政诉讼范围又称行政诉讼的受 案范围，是法院受理行政诉讼案件的范围。从另一角度来讲，行政诉讼的范围就是 行政诉讼具体裁决哪些内容，哪些种类的争议、纠纷的问题，即行政相对人对哪些 争议、纠纷可以向法院提起行政诉讼，法院应当将其作为行政案件进行审理。们第 三种观点认为，行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件的范围，行政诉讼受 案范围也称人民法院的主管范围，要解决的是人民法院依法受理哪些行政案件，或 者说，公民、法人或者其他组织依法对哪些行政争议可以向人民法院起诉。3 尽管 这些对行政诉讼受案范围的表述不完全相同，但是其实质内容是相似的，都表明了 在行政诉讼中，法院受理的行政案件的范围是明确和有限的。 通过对上述定义的分析，笔者认为，行政诉讼受案范围的概念存在着广义和狭 义两个方面，从广义方面来讲，行政诉讼的受案范围包括横向和纵向两个层面。横 向是指人民法院在行政诉讼中受理的行政案件的范围的宽度有多大，纵向是指在人 民法院在审理行政诉讼案件时对行政行为审查的深度有多少。简言之，即人民法院 审查什么样的行政行为和行政行为的哪些方面。从狭义方面来讲，行政诉讼的受案 范围仅包含横向的内容，即人民法院有权管辖的行政案件的宽度。本文中，笔者主 要是从狭义的角度对行政诉讼的受案范围进行探讨，因此行政诉讼的受案范围可以 理解为人民法院受理行政争议案件的界限，即什么样的行政争议案件可以被人民法 院受理，什么样的行政争议案件不能被人民法院受理。鉴于目前学术界对公安行政 诉讼受案范围的研究还不完善，对公安行政诉讼受案的概念也没有给出一个权威的 答案，笔者试着对照行政诉讼受案范围的概念，根据一般到个别的逻辑，演绎出公 安行政诉讼受案范围的概念，即公安行政诉讼受案范围是指人民法院受理一定范围 公安行政争议案件的权限，什么样的公安行政争议案件可以被人民法院受理审查， 青岛人学硕：i 二学位论文 什么样的公安行政争议案件不能被人民法院受理审查。 1 2 2 公安行政诉讼受案范围与相关概念的区别 为明确公安行政诉讼受案范围概念的内涵，笔者通过与公安行政诉讼的受理和 公安行政诉讼的审查范围的比较分析，进一步阐释公安行政诉讼受案范围的本质内 容。 第一、与公安行政诉讼受理的区别 在公安行政管理活动中，公民、法人或者其他组织如果认为公安机关的行政行 为侵犯了其合法权益，就可依照法律、法规的规定向人民法院提起诉讼请求，以保 护其认为被侵犯的合法权益。人民法院对行政相对人的诉求进行依法审查后认为符 合起诉条件而决定予以立案，可见公安行政诉讼受理是一种诉讼行为。受理是行政 诉讼程序j 下式开始的一个标志，受理后如果没有法定的理由，法院不能自行中止或 终结诉讼程序。而且人民法院对受理的审查只是一种程序性的审查，不是实质审查， 只要行政相对人提起诉讼时符合起诉的条件，法院必须受理。至于行政相对人的诉 求是否成立，是否得到法院的支持，必须等到审理程序结束后才能定论。u 2 1 因此笔 者认为公安行政诉讼受理可以理解为人民法院对公安行政相对人的诉求进行审查后 认为符合起诉的条件并予以立案的一种诉讼行为，受理是公安行政诉讼程序开始的 起点，兼具程序性和被动性的特征。人民法院不主动管辖公安行政争议案件，必须 以公安行政相对人提起诉讼为前提，而且只对是否符合起诉的条件进行程序性审查。 公安行政诉讼的受案范围也是受理的条件之一，具有实体性和主动性。行政相对人 在提起诉讼时，如果诉讼请求属于公安行政诉讼的范围，但是却不符合其他的受理 条件，人民法院也是不能受理和审查的。 第二、与公安行政诉讼审查范围的区别 行政诉讼的审查范围是人民法院对已经受理的行政争议案件涉及到的行政行为 的哪些方面可以进行审查的界限。n 3 1 由此可见行政诉讼的审查范围反映的是司法权 介入行政争议案件的深度。笔者认为公安行政诉讼审查范围反映的是对已受理的公 安行政争议案件，人民法院可以对争议涉及的行政行为的那些方面进行审查。这主 要包括以下几个问题：是事实审查还是法律审查；是只进行合法性审查还是即 有合法性审查也有合理性审查；是仅对原告的诉讼请求进行审查还是对争议的行 政案件进行全面的审查。公安行政诉讼的审查范围是对行政争议案件的纵向审查， 反映了司法权介入行政领域的深度。而公安行政诉讼受案范围则是一个横向的视角， 反映了司法权介入行政领域的广度。二者的着重点不同，但却相辅相成。公安行政 诉讼审查范围划定了司法权活动的界限，公安行政诉讼受案范围则是公安行政相对 人诉权的保护范围；而且公安行政诉讼受案范围又是公安行政诉讼司法审查范围的 6 第一章公安行政诉讼受案范i 饲的一般理论 基础，没有公安行政诉讼受案范围就没有公安行政诉讼司法审查范围。 1 。3 影响公安行政诉讼受案范围的主要因素 有其果必有其因，一种制度的存在必然有它存在原因和理由，公安行政诉讼受 案范围制度也是如此。影响公安行政诉讼受案范围制度的因素众多，但笔者认为主 要有以下几个因素，而这些因素的存在也决定了公安行政诉讼受案范围制度的发展 方向。 第一、法的首要价值选择的不同 面对公平、正义和效率等这些法的价值，人民法院和公安机关首要的选择会有 所不同。公平和正义向来是人民法院追求的最高目标，也是其一贯的追求。而提高 效率却是公安机关运作的价值取向。因此在判定公安行政争议的行政行为是否具有 可诉性时，就会面临公平、正义和效率这些价值孰先孰后的问题。一方面人民法院 行使审判权追求公平和证义，审判权介入到公安行政行为的领域，势必会影响到公 安机关的行政效率，可是这种影响要控制在一定的范围内，不能超过公安机关维护 社会发展的最基本的程度。另一方面公安机关如果过度的维护依法行政的稳定性和 效率性，排除人民法院对其行政行为的司法监督权，必然会对公安行政诉讼的受案 范围造成影响，进而会影响到公安行政相对人的合法权益。人民法院所追求的公平、 正义也无从谈起。 其实在如何平衡人民法院的审判权和公安机关的行政管理权时，不妨借鉴一下 经济学中的有关知识。在经济学中，我们会经常提到利润和效益这两个问题，其实 法律中也同样存在类似的利润和效益问题。法律在设定司法权和行政权的界限时要 考虑价值效益的问题，寻求司法资源的优化配置，以最小的诉讼成本投入，获取最 大的法律效益和社会效益。“考虑哪些行政行为由法院裁决，更能充分体现行政诉讼 的价值；哪些行政行为不适合法院审查，否则，会浪费司法资源”。n 钔从理论根基上 来讲，在确定公安行政诉讼受案范围时如何平衡公平、正义和效率等这些法的价值， 也是让法学理论界和实务界很为难的事情。 第二、司法权的介入范围 司法权的介入范围是指人民法院对公安机关行政行为的监督范围，也就是公安 行政诉讼的受案范围。确定司法权的介入范围首先应明晰司法权和行政权的关系。 在现代法治国家，公安机关在行政管理活动中起的作用是越来越大，法律赋予公安 机关的行政权力也是日益增多，究其原因，一是为了适应社会发展的复杂状况，需 要给予公安机关更多的行政权去打击违法和犯罪，维护社会秩序的稳定，保护政治， 经济和文化等方面的正常发展。另一方面是因为公安行政管理权是国家行政管理权 的一个重要组成部分，公安行政管理权的发展状况如何，体现了一个国家的法治建 7 青岛人学硕i j 学位论文 设的程度，尤其是现阶段，我国正大力构建法治国家以及和谐社会，公安行政管理 权在其中发挥的作用更是不可忽视的，也是不可替代的。但是离开了司法机关对公 安行政机关行政行为的有效监督，公安行政相对人的合法权益就难以得到充分保障。 而这种保障，就是由司法权和行政权的关系决定的。一般看来，司法权与行政权存 在两大关系。一个是横向的关系，一个是纵向的关系。所谓的横向关系，就是指行 政诉讼的受案范围，即那些行政案件人民法院可以受理，那些行政案件人民法院不 能受理。受案范围的大小在一定程度上直接反映了行政审判权对行政行为的监督力 度；所谓的纵向关系，就是指司法审查的强度，即人民法院在审理行政案件时，在 多大程度上对行政权进行审查。它反映着司法权对行政权介入的的深度和程度。司 法审查强度主要包括司法终局裁决性以及行政自主性与行政审判权之间的关系问 题。 “从历史渊源讲，司法权是一种派生的权力，是从行政权中分离出来的，具有 被规束性 。n 射所谓被规束性就是指司法权介入行政权的范围，这个范围是由法律规 定的。与行政权和立法权相比，司法权“既无强制，又无意志，而只有判断，为实 现其判断亦需要借助于行政部门的力量”。n 6 3 作为行使司法权代表的法官，处理相关 的法律问题时有理有据，让人信服。可是在处理非法律问题上，尤其是公安机关行 政管理活动中出现的问题，并不一定擅长，法官很难对此作出合适的裁判，还需要 借助行政权才能解决问题。 第三、公安行政法理论认识的制约 如果以行政法的目的为视角来定义行政法，一般可分为“管理论 、“平衡论 和“控权论 三种学说。“管理论 学说一般认为“行政法就是管理法，是国家进行 各方面管理的全部法规总称。n 7 ，其目的就是为了维护国家的公共利益和社会的公共 秩序。“平衡论”学说“强调在行政机关与相对方的权利义务关系中，权利义务总体 上应是平衡的 。n 8 h 控权论”学说认为“行政法是控制国家行政活动的法律部门， 它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者 提供法律补救 。n 町无论是何种学说，行政法的主要任务还是规范、监督并制约行政 活动。如果发现有违法的行为，就予以纠正并提供救济。对行政法理论认识的不同， 反映到受案范围方面就是受案范围的宽窄不同。这对公安行政诉讼来讲同样适用。 例如对公安行政救济理论的认识以及对公安机关各种行为的性质的判断和认定 都决定了公安行政诉讼受案范围的内容和发展变化。首先、公安行政救济是指公民、 法人以及其他组织认为公安机关的行为不当或违法侵犯了其合法权益，依照法律的 规定要求公安机关纠正，改变其行为或作出相应的经济赔偿，以维护申诉人、控告 人自身的合法权益的一种制度。在我国公安行政救济的方式主要包括公安行政相对 人的控告和申诉、公安行政复议、公安行政诉讼以及公安行政赔偿等。公安行政救 8 第二章公安行政诉讼受案范的法律规定 济理论和实践的不断完善，不仅能够扩大保护公安行政相对人合法权益的范围，而 且也能促进公安行政诉讼受案范围的完善。其次、对公安机关各种行为性质的判断 和认定同样也会对其诉讼范围产生影响。例如公安机关实施的一行为，是具体行政 行为还是不可诉的抽象行政行为；或者是行政行为还是刑事行为。对这些行为性质 的不同认定，会产生不同的后果，同样也影响着公安行政诉讼受案的范围。在一定 程度上来讲，明确公安行政法理论和公安机关行为的性质，本身就是对公安行政相 对人行使行政诉权的一种支持，有利于他们了解对公安行政管理活动领域中那些事 项不服，可以依法寻求司法救济的保护。 第二章公安行政诉讼受案范围的法律规定 在我国专门规定公安行政诉讼的单行法律或法规还没有出现，因此研究公安行 政诉讼的受案范围不能脱离行政诉讼受案范围的有关规定，必须以现行行政诉讼和 行政诉讼法的若干解释为理论基点，同时结合相关的公安行政法律、法规等规范性 文件进行综合分析、比较和论证。 2 1 公安行政诉讼受案范围的立法模式 新中国成立以来先后颁稚的1 9 5 4 年、1 9 7 5 年、1 9 7 8 年、1 9 8 2 年四部宪法都规 定了公民的行政诉讼权，确立了公民在行政诉讼的法律地位，1 9 8 2 年的的颁布的民 事诉讼法( 试行) ，标志着我国行政诉讼制度的初步创立，在其第三条第二款中这 样规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法的规定。尽管这里对行 政诉讼的受案范围并没有作出具体明确的规定，只是简单的用了“法律规定”四个 字，却掀开了新中国行政诉讼制度的新篇章，确定了当时人民法院在审理行政案件 时所适用的诉讼程序。为进一步明确这罩的“法律”是何意思，最高人民法院在1 9 8 7 年给广东省高级人民法院的一个批复中指出，这里的法律是指“全国人民代表大会 及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、省和直辖市的人民代表大会 及其常务委员会制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自制条例 和单行条例 。伽1 根据最高人民法院的批复，笔者认为当时行政诉讼的受案范围取决 于单行法律、法规的具体规定和明确授权，如果没有单行法律和法规的具体规定和 明确授权，公民、法人或者其他组织是没有权利向人民法院提起行政诉讼的。 1 9 8 9 年4 月4 日中华人民共和国行政诉讼法在第七届全国人民代表大会第 二次会议上获得通过。行政诉讼法单行法律的颁布，标志着我国终于有了真正意义 上的行政诉讼制度。在这部法律中，对我国行政诉讼受案范围作出了明确规定，体 现在它的第2 条中的一个概括规定和第1 l 条以及第1 2 条的具体规定中。1 9 9 1 年最 高人民法院颁发了关于贯彻执行 若干问题的意见 9 l 青岛人学硕l ：学位论文 ( 试行) ，( 以下简称若干意见) 明确了具体行政行为的涵义，具体行政行为是指 国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或 者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就 特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。除 此之外，把对劳动教养、收容审查、计划生育处罚、行政赔偿裁决、强制补偿决定、 自然资源权属争议的案件都纳入了行政诉讼的受案范围。尽管如此，若干意见对 具体行政行为的解释，却缩小了行政诉讼法原来的受案范围。1 9 9 9 年1 1 月2 4 日通 过的最高人民法院关于执行 若干问题的解释对行 政诉讼的受案范围又作了新的解释，在其第一条中规定，“公民、法人或者其他组织 对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的， 属于人民法院行政诉讼的受案范围。此条解释又恢复到了行政诉讼法原本的受案范 围，可以讲，追溯我国行政诉讼法的立法史，其实就是行政诉讼受案范围大小的变 化史。随着我国法治建设进程的加快和立法技术的不断完善，行政诉讼法的受案范 围也会逐步得到拓宽。 行政诉讼受案范围的立法模式大致可以分为三种情况，即概括式、列举式和混 合式。概括式是指“法律概括的规定或由判例概括的确定行政诉讼范围 ，心采用概 括式立法的优点是是能够最大化的扩大法院的行政诉讼的受案范围，最大化的保护 行政相对人的合法权益。这种立法模式一般由行政诉讼制度比较发达和成熟的国家 所采用，如美国、日本、法国、德国等。列举式是指“法律以明确、具体的条文列 举哪些行政争议由司法机关解决，凡法律未列举的，不属行政诉讼范围”。晗2 1 采用列 举式立法的优点是受案范围简单明了，便于受诉人民法院掌握，审理案件，缺点是 会导致行政诉讼的受案范围狭窄，不利于充分保护行政相对人的合法权益。采用这 种模式的国家一般为初建行政诉讼制度的国家或行政诉讼制度不发达的国家。混合 式又称为结合式，是指“法律对行政诉讼的范围的规定采用概括式和列举式相结合 的方式，对能够列举的事项采用列举式，对无法列举的采用概括式规定 。1 采用这 种立法模式的优点是能够根据各国不同的国情灵活的确定行政诉讼的受案范围，又 可以为将来行政诉讼受案范围的扩展留下一定的空间。 中华人民共和国行政诉讼法( 以下简称行政诉讼法) 第2 条和第5 条，以 及最高人民法院关于执行 若干问题的解释( 以下简 称若干解释) 第1 条对我国行政诉讼受案范围作了概括式规定。尤其是行政诉 讼法第2 条对我国行政诉讼受案范围的界限作了概括，即公民、法人和其他组织 认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政侵犯其合法权益，有权依照本法向人 民法院提起诉讼。其后又用列举的方法，在行政诉讼法第1 l 条列出属于我国行 政诉讼受案范围的各种行政案件。同时行政诉讼法的第1 2 条和若干解释的 1 0 第一二章公安行政诉讼受案范嘲的法律规定 第1 条第2 款对不属于我国行政诉讼受案范围的情况又作了否定式列举。综合来看， 笔者认为公安行政诉讼受案范围的立法模式应该是概括式和列举式在一起的混合 式。 2 2 公安行政诉讼的受案范围 根据行政诉讼法第2 条的规定，人民法院只受理行政相对人对行政主体作 出的具体行政行为不服的行政案件，言外之意，对行政主体作出的抽象行政行为不 服的，是不能向人民法院提起行政诉讼的。如行政诉讼法第1 2 条的第2 项就把 抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。尽管具体行政行为是行政诉讼受案范 围的基石，但并非所有的具体行政行为都能被提起行政诉讼。具体行政行为也分为 可诉的具体行政行为和不可诉的具体行为。如行政诉讼法第1 2 条第3 项和第4 项，就列举了几种不属于人民法院受理的具体行政行为的情况。对具体行政行为的 涵义，现行的行政诉讼法和若干解释都没有给出定义。但是在已经失效的 最高人民法院关于贯彻执行 若干问题的意见( 试 行) 中，曾经对具体行政行为的定义作出阐释，只是此定义排除了行政行为的双方 行为和行政不作为，对具体行政行为的定义过窄，使得可予保护的行政相对人的合 法权益有限。 根据行政诉讼法第2 条的规定，当公民、法人或者其他组织认为自身的合 法权益被行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯时，就可以向人民法院 提起行政诉讼。对于本条规定中“合法权益 应作何样理解，是公民、法人或者其 他组织所享有的所有的“合法权益”，还是只局限与某些种类。笔者认为就目前的行 政诉讼法来看，应当指与公民、法人或者其他组织有关的人身权和财产权。因为行 政诉讼法第1 1 条对第2 条作了限制性规定，如第1 1 条第一款第8 项“认为行政 机关侵犯其他人身权、财产权的”。但是第1 1 条第2 款又作出了一个开放式的规定， “除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件 。可 以看出这个规定是个例外，是为适应社会和法治的发展而预先保留的扩展空间。如 2 0 0 8 年5 月1 日开始实施的中华人民共和国政府信息公开条例中的第3 3 条第2 款就突破了把“合法权益”仅限定于人身权和财产权的规定，明确指出公民、法人 或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益 的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 综合以上的分析，笔者认为目前公安行政诉讼中受案范围的确定，是以具体行 政行为，人身权和财产权相结合为标准的。 2 2 1 公安行政诉讼受案范围的肯定列举 青岛人学硕1 ：学位论文 结合行政诉讼法第11 条和若干解释第l 条，以及行政处罚法和治 安管理处罚法的相关规定，可以把属于公安行政诉讼的受案范围的情况概括如下： 第一、对公安行政处罚不服的 公安行政处罚是指拥有公安行政处罚权的主体对违反公安行政法律规范但尚不 构成犯罪的公民、法人或者其他组织依法给予制裁的具体行政行为。心4 1 它是对公安 行政相对人的人身自由予以限制或者对其财产予以强制收缴或处罚的一种具体行政 行为，公安行政处罚的种类主要包括警告、罚款、没收违法所得和没收非法财产、 暂扣和吊销公安机关发放的许