（民商法学专业论文）论城市房屋拆迁中被拆迁者权益的保护.pdf

论城市房屋拆迁中被拆迁者权益的保护 i 内 容 摘 要 内 容 摘 要 城市房屋拆迁问题是近些年我国社会普遍关注的焦点之一， 不仅因为城市房屋拆迁 是城市发展建设的必需， 而且更重要的是它关系到广大作为弱势群体的被拆迁人的根本 利益。目前在我国城市房屋拆迁实践中，被拆迁人的权益得不到有效的保障。这其中有 实践操作程序、 措施等方面的问题， 但更重要的是有关城市房屋拆迁的法律规定不完善， 缺乏规范性指导，导致实践中问题重重，得不到有效的解决。 城市房屋拆迁是个公法与私法交织的领域，不仅要在私权利与公权力之间达到平 衡， 还要在私权利双方之间达到平衡。 这就要有行之有效、 体现公平正义的法律来保证。 本文分三部分探讨被拆迁人权益保护的问题。第一部分对城市房屋拆迁的重要概 念、讨论范围进行界定，以明确研究对象和研究范围；说明被拆迁人权益保护的法学理 论，以奠定法理基础；指出被拆迁人享有的权利和维护其权益的意义。其中着重讨论了 被拆迁人享有的权利即获悉真实信息、获得相应补偿和安置、人身权利不受到侵害、合 法财产权益不受到侵害及受到侵害时获得救济； 其法理基础为公权力与私权利平衡的理 论。 第二部分从法律和事实层面总结分析了被拆迁人权益保护中存在的主要问题， 其分 别是公共利益的滥用，安置补偿的标准过低、范围过窄，行政强制拆迁的滥用，权益受 到损害后缺乏有效救济。 第三部分针对被拆迁人权益保护中存在的问题，从立法指导思想、实体法律制度和 程序法律制度提出了完善建议。 立法指导思想应该确立为有效约束公权力和加强私权利 的保护，并建立公平和效率并重的价值模式的法律制度。其中的某些具体制度分别是： 在实体法律制度方面为：对于公共利益的明确采取列举和概括式相结合的立法模式，并 制定下位法或者司法解释去具体细化； 安置补偿的标准应该由全国人大及其常委会制定 并可以由省级人大及其常委会根据各自具体的情况合理变动， 由中央政府对此实施动态 监管；房屋评估中介机构应实行不规范操作竞业淘汰制度。在程序法律制度方面为：在 行政强制拆迁中要由拆迁房屋所在地的人大代表到场进行监督和约束； 补偿程序中设立 先行补偿制度；完善诉讼救济手段，设立专门针对被拆迁人的法律援助基金，建立公益 河北经贸大学硕士学位论文 ii 诉讼、防卫性诉讼、集团诉讼等制度。 通过对被拆迁人权益保护问题的分析和完善建议的提出， 以期在我国城市房屋拆迁 中，公共利益能够真正实现，公权力得到有效制约，私权利得到有效保护。被拆迁人不 仅可以享受到其应有的权益，还可以分享城市发展的成果，实现房屋拆迁的真正和谐。 关键词： 权益 保护 城市房屋拆迁 关键词： 权益 保护 城市房屋拆迁 论城市房屋拆迁中被拆迁者权益的保护 iii abstract abstract recently, the urban building demolition is generally one of the focuses of the attention of the community in china. the urban building demolition is not only necessary for the construction of the city development, but also more important to the fundamental interests of the people whose building will be demolished. currently, the rights and interests of the people whose building will be demolished can not be effectively protected. there are problems about practical operational procedures, measures and other issues. thats more; the law about the urban building demolition is not perfect, which leading to lack the standardized guidance in practice and to the multitude of problems which is not effectively resolved. there is the public law and the civil law which is interweaved in the field of the city building demolition. it must be balanced between the civil right and the authority. it also must be balanced between the both sides of the civil parties. thus, these legal rules must be manifested just and effective. the question of the protection of the rights and interests of the people whose building will be demolished will be discussed through three parts in the article. in the first part, the important concepts and the discussing rang will be defined for the object and the range; the law theories about the protection of the rights and interests of the people whose building will be demolished will be discussed for the law foundation; the rights of the people whose building will be demolished and the significance of the protection will be pointed out. it is focused on the rights of people whose building will be demolished, which includes getting the true information, getting the appropriate compensation and resettlement, the personal rights protection, the property rights protection and receiving the rights relief; the balance between the authority and the civil rights is the basic legal theory. in the second part, the subject matters which exist in the protection of the rights and interests of the people whose building will be demolished will be summarized and analyzed by the stratification of the law and fact. they respectively are the public interest that is abused, 河北经贸大学硕士学位论文 iv the placement and compensation standards that is too low and its scope is excessively narrow, the administrative compulsion relocations stipulation, the lack of the relief that are for the harm of the rights and interests. in the third part, the consummate suggestions about the guiding principle of legislation, the system of entity legal and the system of procedure legal are proposed for the protection. the guiding principle of legislation should be established with the active constraining of the authority and the strengthened protection of the civil right. the legal system that both fair and efficiency should be paid the equal attention should be established. what are some of these are: what the legal concrete system are: the legislation model of the combination of clear-listed and summarized should be taken for the public interest, which is detailed by the lower position law or the judicial interpretation; the standards of the compensation should be formulated by the npc and its standing committee, which can be reasonably changed by the npc and its standing committee within the provincial level in accordance with their specific circumstances. it is supervised by the central government through the dynamic regulation; the system that eliminates the agency that make the violation of the standard operation should be implemented by the industry of housing assessment agency. what the legal procedure system are: the administrative compulsion relocation should be supervised by the peoples deputies at the scene; the first compensation system should be established; the lawsuit relief method should be perfected. the establishment of the legal aid fund is for the litigation relief. the public interest litigation, the defensive litigation, the group litigation should be established. through the suggestion about the protection of the rights and interests of the people whose building will be demolished that is put forward, the public interest will be truly realized, the authority will be effectively restricted and the civil rights will be effectively protected. they not only can enjoy their due rights and interests, but also can share the fruits of the urban development. the real harmony will be achieved in the urban building demolition. key words: rights and interests; protection; urban building demolition; key words: rights and interests; protection; urban building demolition; 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系在导师指导下本人独立完成的研究成果。文中依法 引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上已属于他 人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担以下责任和后果： 1、交回学校授予的学位证书； 2、学校可在相关媒体上对作者本人的行为进行通报； 3、本人按照学校规定的方式，对因不当取得学位给学校造成的名誉损害，进行公开 道歉。 4、本人负责因论文成果不实产生的法律纠纷。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文知识产权权属声明 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。学校享有 以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表或使用 学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为河北经贸大学。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 导 师 签 名 ： 日期： 年 月 日 （本声明的版权归河北经贸大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用） 论城市房屋拆迁中被拆迁者权益的保护 1 引 言 引 言 城市房屋拆迁是近年来社会热点之一，有人总结称： “居民失房”与“农民失地” 、 “工人失业”并称中国社会发展的三大隐忧。城市房屋拆迁中矛盾突出，甚至连续发生 悲剧，如 2003 年的嘉禾违法强制拆迁案件、南京翁彪之死、北京天安门安徽农民朱正 亮的自焚事件、信阳开发商违法拆迁的恶行，有报纸这样评价： “他们以异常惨烈的方 式揭开了拆迁的盖子，借拆迁或征地之名剥夺民众的财产利益，成为许多地方政府的生 财之道和一些官商的暴富捷径。 ” 2007 年重庆的“中国历史上最牛的钉子户”事件更是 把国人的注意力又一次前所未有的吸引到房屋拆迁问题上。这些已经成为构建“和谐社 会”的明显的不和谐因素。在城市建设快速发展的今天，违法拆迁现象仍屡禁不止，房 屋拆迁纠纷案件数量激增，从而引发了许多危及社会安定的严重问题，严重损害了广大 人民群众的合法权益。 拆迁矛盾的源头在于土地稀缺性，即政府依靠土地收取出让金及相关税费，开发商 借助土地开发谋取巨额的商业利益，居民则依靠土地安居乐业。城市提速发展与尊重公 民个人权利之间矛盾的客观存在是引发城市房屋拆迁矛盾的根本原因。 规范城市房屋拆 迁关系，必须考虑如何化解、缓和城市快速发展与公民权利所受影响之间的矛盾。我国 地方政府规划编制中多偏重于短期规划，忽视长期规划，城市规划布局不合理，规划内 容不稳定，在规划实施过程中多个部门多头管理，疏于整体协调，朝令夕改现象相当普 遍。产生这些现象的原因十分复杂，除了相当部分是旧城改造引发的之外，有的则是因 为地方政府实施形象工程，吸引外商投资而造成的，还有的则是为适应调整后的城市发 展规划，政府的土地发展政策的改变而引起的。从现实生活中看，大多数被拆迁房屋较 为破旧，居住环境拥挤或配套设施不全，居民为改善生活环境一般是同意房屋拆迁的， 之所以发生纠纷矛盾，主要是对补偿或安置条件不满意而拒绝搬迁。 城市房屋拆迁是一项系统的工程，涉及到很多方面，其中有民事法律关系、行政法 律关系， 并且其中错综复杂， 存在公权力与私权利的平衡， 拆迁当事人私权利的平衡等， 存在问题较多的又有公共利益的界定，安置补偿标准的偏低、范围过窄，配套制度与措 施的不到位等又影响房屋拆迁的进程，损害居民的切身利益，影响社会稳定。法律规定 河北经贸大学硕士学位论文 2 的不健全导致实践运行中缺乏指导规范。尽管 2007 年实施的物权法和 2004 年修改 的宪法对征收征用做了较为明确的规定，但仍显粗糙，又没有相应的法律法规或司 法解释去细化，使之缺乏可操作性，自由裁量性大。我国正在大力发展中小城市建设， 同时大中城市建设的步伐又在加快，这一切又将房屋拆迁问题提升到焦点的领域，而该 领域中的众多问题又没有较好地解决， 这一切都说明我们应该加强对城市房屋拆迁问题 的研究。 关于城市房屋拆迁方面的著作和论文已经有很多了， 并且从各个方面分析探讨了其 中存在的问题， 在中国期刊网和优秀博硕论文数据库中输入拆迁等关键字搜索有关方面 的文章可以找到从 1994 年到 2007 年的文章近两千篇， 对这些文章进行分析后可以发现 大部分都是从行政法的角度，从公权力的运作和行政管理方面进行论证和分析。 对于拆迁的定性存在不同的观点， 有的学者认为是征收行为， 有的学者认为是公法 和私法混合的行为， 是不同于纯粹的征收。 对于拆迁的定性不同将导致不同法律的适用， 对于被拆迁人权益的保护也将是不同的。对于其中论述最多的是关于公共利益的问题， 而这个问题也是目前急需解决的；其中关于矛盾和冲突最为集中的行政强制拆迁，有的 学者主张其完全退出房屋拆迁领域，有的学者则认为应区分拆迁的性质而有选择地适 用；关于安置补偿的标准和范围，学者们普遍认为我国目前的安置补偿标准偏低、范围 过窄，不能较好地保护被拆迁人的权益。尽管也有很多文章从被拆迁人的权益保护方面 进行分析，对该问题的解决提出了很多不错的建议，但实际情况表明被拆迁人的权益保 护仍是不完善的，需要继续进行全面深入研究，尤其是从私法的角度，从私权利保护的 角度，站在被拆迁人权益保护的立场上进行深入地探讨。 本文在借鉴他人已有的研究成果，结合自己实证考察的基础上，运用文献研究法、 比较分析法，采用提出问题、分析问题、解决问题的研究思路，对被拆迁人在城市房屋 拆迁中权益保护的问题进行了较为全面的论述和探讨。 论城市房屋拆迁中被拆迁者权益的保护 3 第1章 城市房屋拆迁及被拆迁者权益保护概述 第1章 城市房屋拆迁及被拆迁者权益保护概述 1.1 城市房屋拆迁的界定 1.1 城市房屋拆迁的界定 城市房屋拆迁是个涉及面广泛， 法律关系错综复杂的领域， 为了全面深刻地了解被 拆迁者的权益在城市房屋拆迁中所受到的损害， 我们有必要把所涉及到的主要概念进行 界定，以明确研究对象和研究范围。 1.1.1 城市房屋拆迁的概念 1.1.1 城市房屋拆迁的概念 城市房屋拆迁，是指因国家建设、城市改造等需要，经政府有关主管部门批准，由 建设单位对现有建设用地上的房屋及其附属物进行拆除， 对房屋所有者或者使用者进行 安置并视情况给予一定补偿的活动。 对于城市房屋拆迁的概念内容，我们从以下几个方面把握： （1）关于城市的概念，根据我国有关的法律和政策，城市是指国家按行政建制设 立的直辖市、市、镇；城市规划区是在城市政府组织编制的城市总体规划中划定的，是 指城市市区、 近郊区以及城市行政区域内其他因城市建设和发展需要实行规划控制的区 域。 土地管理法第 8 条规定： “城市市区的土地属于国家所有” 。 城市房屋拆迁管 理条例第 2 条规定： “在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人 补偿、安置的，适用本条例。 ”因此，本文所探讨的城市房屋拆迁中的城市是指规划意 义上的城市范围并且是位于城市国有土地范围内的。 （2）城市房屋拆迁所指的房屋是位于城市规划区内国有土地上的房屋。该房屋是位 于城市规划区内的所有建筑物，主要包括住宅建筑和非住宅建筑，也涵盖其他附着物， 本文将一律用房屋来表述。 （3）城市房屋拆迁的目的具有多重性。在我国现阶段，城市房屋拆迁主要是为了城 市建设的总体布局和城市功能的提高， 建设更为适宜人民群众生产和生活的城市功能区 朱征夫,何海东,贺玉平.房地产开发经营中的合同问题m北京:法律出版社,2004,1:第 52 页. 河北经贸大学硕士学位论文 4 域，以此促进城市经济的发展，增强城市经济实力，提高人民生活水平，具有公益性。 同时还有相当一部分的城市房屋拆迁是开发商经营活动， 是不具有公益性或者间接兼有 公益性，但总体上而言是经营活动，是属于商业行为。鉴于我国目前城市房屋拆迁的实 际情况， 为了使研究更具有现实意义， 本文将对具有公共利益的房屋拆迁进行重点讨论。 （4）城市房屋拆迁是民事法律关系和行政法律关系的混合。房屋拆迁大致可以分为 三个阶段：一是房屋拆迁的决定阶段。在该阶段是政府部门依据制定的城市发展规划实 施的行政活动，表现为建设用地项目的审批、建设用地规划的审批、国有土地使用权审 批及拆迁许可等一系列的行政活动。这是国家公权力的行使，是对私权利的限制尤其是 对私有财产权利的限制，是行政法律关系的体现。二是房屋拆迁补偿安置的协商、裁决 阶段。在该阶段，是对被拆迁人的补偿安置，是平等主体之间的民事法律行为。在具体 拆迁过程中， 拆迁人和被拆迁人之间是一种合同关系， 双方之间的权利义务主要依据 合 同法的规定及民法中的意思自治、公平正义等原则来确定和解决。当双方就安置补偿 的协议达不成一致时，可以向行政机关申请裁决或向法院提起诉讼借用公权力来解决。 三是房屋拆迁的实施阶段。在该阶段，房屋的拆除包括拆迁人的自行拆除，行政机关的 强制拆除及司法机关的强制拆除，是存在着民事法律关系和行政法律关系的。因此，城 市房屋拆迁包括民事法律关系和行政法律关系， 该领域里的活动是涉及到公法和私法两 个领域的。 （5） 城市房屋拆迁具有极强的社会性。 城市房屋拆迁不仅局限于房屋的拆除和建设， 更多的是要协调和平衡拆迁过程中各方面的利益和关系。 在城市房屋拆迁过程中不仅涉 及到以政府的公权力为代表的公共利益和被拆迁人的利益为代表的私权利的冲突和平 衡，还涉及到作为私权利双方的拆迁人和被拆迁人的权益的冲突和平衡。这些冲突和平 衡都关系到社会财产秩序的变更和社会的稳定，各方面的权益都需要得到保护。因此， 城市房屋拆迁的社会性是很强的。 1.1.2 城市房屋拆迁的相关概念1.1.2 城市房屋拆迁的相关概念 （1）拆迁人和被拆迁人的界定 拆迁人， 是指取得房屋拆迁许可证的单位。 拆迁人获得了待拆迁房屋所占土地的国 有土地使用权并获准在该土地上兴建建设项目， 拆迁人可能是专门从事房地产开发经营 的房地产公司，也可能是没有房地产开发资质的企业、机关团体等建设单位。 论城市房屋拆迁中被拆迁者权益的保护 5 被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。 被拆迁房屋所有人是指对被拆迁房屋拥有所有 权的人，包括自然人和法人。在整个拆迁范围内拥有房屋产权的人都是被拆迁人。 （2）征收和征用的辨析 征收是指为了公共利益的需要， 国家把私人所有的财产强制地收归国有； 征用是指 为了公共利益的需要，强制地使用公民的私有财产。征收是所有权的改变，是国家从被 征收人手中取得了财产所有权，发生了所有权的转移；征用是使用权的改变，是在紧急 情况下对私有财产的强制性使用， 在紧急情况结束后， 要把被征用的财产归还给权利人。 在城市房屋拆迁中存在着征收和征用两种行为，我们所要讨论是征收这种行为。 通过对征收的分析，我们可以发现征收的特征：一是具有公共利益性，这是征收的 前提和基础。 国家运用自己的公权力在其领土范围内不需要权利人的同意就可以将私人 的财产转变为自己所有的财产，但必须是为了公共利益，否则就是违法的。二是具有强 制性，这是征收权力运用的有效手段。征收是国家主权的体现，是对私人财产权的一种 限制，国家内的任何财产所有人都必须服从于这一权力。三是具有补偿性，这是征收的 必备条件。国家必须对它所征收的财产的所有人给予补偿，这是法的公平原则的体现， 是对财产权的一种保护。 我国目前的城市房屋拆迁实质就是国家的征收行为和民事主体的民事行为的混合 体，是以征收为前提在拆迁人和被拆迁人之间展开的一系列的民事活动，而在具体的房 屋拆迁实施过程中又有行政强制拆迁的公权力的介入和参与。因此，城市房屋拆迁是公 权力和私权利交织的领域。 1.2 被拆迁者权益保护的法学理论基础 1.2 被拆迁者权益保护的法学理论基础 城市房屋拆迁的实施首先是行政主体强制取得作为相对人的公民或组织的不动产 并对该不动产予以处置的行为。由于不动产的核心是土地及房屋，因此，对土地及房屋 的征收即构成征收的重点，也就是公权力可以介入私权利的条件。在实行土地私有制的 国家，由于房屋是附着于土地上的，因此，对土地的征收相应包括了附着于该土地上的 所有房屋的征收， 这些国家一般都没有独立于土地征收之外的房屋征收制度， 但在我国， 由于实行的是土地的公有制，城市的土地属于国家所有，当国家因建设需要从私人手中 闫桂芳,杨晚香.财产征收研究m北京:中国法制出版社,2006,6:第 23-24 页. 河北经贸大学硕士学位论文 6 收回某块土地时，我国法律上称之为“收回国有土地的使用权” 。由于附着于土地上的 房屋很多是私有的，因此，当国家需要收回国有土地的使用权时就遇到了如何处理附着 于该土地之上的房屋的问题，为了解决这一问题，我国建立了独立于单纯的土地征收制 度的房屋拆迁制度。房屋拆迁不仅是国家基于公共利益针对相对人房屋的强制征收行 为，而且涉及到在房屋拆迁的补偿安置阶段的一系列的民事活动，又要遵循民事活动的 行为准则。因此，必须保护作为私权利主体的被拆迁人的权益不受到来自国家公权力和 被拆迁人违法行为两方面的侵害。 1.2.1 公权力与私权利平衡的理论 1.2.1 公权力与私权利平衡的理论 （1）公共利益和个人利益的一致性 公权力所代表的公共利益和私人的个人利益虽然从表面上看来是对立的， 但两者在 根本上是一致的。公共利益与个人利益的关系表现为：公共利益与个人利益具有一定 的一致性，公共利益和个人利益相互依赖，可以互相转化。公共利益和个人利益是相 对而言的，没有个人利益，公共利益也就没有存在的必要，没有公共利益，个人利益也 没有存在的必要，公共利益是从个人利益中分离出来的，是个人利益的和谐组合，没有 了个人利益也就没有了公共利益。公共利益最终也必须转变为个人利益，同时，还要为 实现个人利益提供最良好的环境。公共利益与个人利益也存在着一定的冲突和矛盾。 这些冲突和矛盾是暂时的、是可以克服并被个人所理解的，但如果这些冲突和矛盾处理 不当，则会损害个人的合法利益，引发社会矛盾，所以必须正确处理公共利益和个人利 益之间的冲突和矛盾。 卢梭在社会契约论中指出，个人利益服从于公共利益，只不过是社会成员服从 自己的利益而已；国家和全体社会成员强迫个别社会成员服从公共利益，只是强迫他服 从自己的利益，因为社会成员并不总是能看清楚自己的利益。这种同一性，是公共利益 与个人利益矛盾得以存在的基础之一。 (2)财产权相对性的发展是公益征收出现的前提要素 以公共利益为目的的财产征收作为一项国家剥夺私有财产的行为， 是社会发展到一 定阶段出现的，其存在必要的法理基础。近代资本主义时期，财产权主体可以不受限制 地对财产享有占有、使用、收益和处分的权利，财产权是一种放任自由的权利，具有神 圣不可侵犯性，并且当时法律的基本目标就是维护财产权。20 世纪 40 年代以来，放任 论城市房屋拆迁中被拆迁者权益的保护 7 自由的市场经济以及绝对自由的财产权产生了不可克服的弊端， 相继引发了一系列社会 问题，例如贫福悬殊、社会公共利益和公序良俗遭到破坏等，因此国家的宏观调控职能 日益增强，公法不断渗入私权领域，对私权予以限制，尤其对财产权的限制最为明显。 所有权的绝对性由此发生了转变，各国逐渐做出调整，要求私有财产权的行使应当有利 于社会公共福利， 不得与社会公共利益相冲突。 1896 年制定的德国民法典第 903 条规定， 财产所有人可以根据其需要随意使用其财产， 只要不违反法律的规定或者妨碍第三者的 权利就可以，所有权具有绝对的排他性。1949 年通过的德意志联邦共和国基本法第 14 条规定，财产负有义务。财产的使用也应为社会福利服务。由于德国基本法的该条规 定具有直接适用的法律效力，是对民法典中“财产神圣不可侵犯”理念的一种限制和修 正。 财产征收就是公权力渗入私权利最明显的体现， 也是财产权的公私双重性及社会义 务性的必然结果。私有财产权从绝对走向相对为行政权的实施即征收，在必要时对私有 财产采取限制性措施提供了合法依据。 财产征收剥夺了被征收人财产所有权，这是所有权社会化的结果，其实质是调整个 人主义支配下的个人利益与公共利益的冲突， 以便对所有权的归属和所有权的行使加以 区别。在当代，对财产权的公私属性已经达成了共识，并且各个国家都以宪法制度确立 下来，一方面，宪法保障财产权的自由和不可侵犯性，另一方面，又规定为了公共利益 国家可以依法对财产进行必要的剥夺与限制。因此，对财产权的法律定位是保护与限制 同时存在的。这两个方面是统一而不是绝对的对立。 （3）公共利益的优先性 之所以公共利益作为征收的提前条件，是因为公共利益在价值上优先于个人利益。 我们在理性指导下对现实生活的现象进行观察必然会发现，如果没有国家的国防安全, 我们的生命、财产、自由将得不到保障，从而得出作为公共利益的国防利益高于个人财 产利益；如果没有公共卫生实施，我们的身体健康得不到保障，从而得出具有公共利益 属性的公共卫生高于个人利益。 从现实生活中很多的现象， 我们都可以得出这样的结论。 另外，亚里士多德曾从整体和局部的关系来论证公共利益优先于个人利益。他认为 作为自然产物的城邦在本性上优先于个人和家庭， 正如当个人被隔离开时他就不再是自 王克稳.城市拆迁法律问题研究m北京:中国法制出版社,2007,11:第 2 页. 闫桂芳,杨晚香.财产征收研究m北京:中国法制出版社,2006,6:第 55-58 页. 河北经贸大学硕士学位论文 8 足的， 就象部分和整体的关系一样， 整体必然优先于部分。 公共利益也体现了个人利益， 因此，公共利益优先于个人利益。 另外，在法律上对个人利益进行限制才能在深层次上保护涉及每个人的公共利益。 对于被限制的个人利益而言，这种限制从长远和间接的角度来说，仍然是有益处的，因 为公共利益的效应会在不同的时间和不同地点以不同的形式传递给每个人， 这是人处在 社会关系中所决定的。所以，人的社会性导致个人在享受社会保护的同时又具有社会义 务性。 （4）公共利益的滥用对私权利的危害 由于公共利益的不确定性，很容易导致对公共利益的滥用，容易导致人们的信任危 机和对行政合法性的怀疑。如果没有加以严格的界定，往往导致公共利益的过渡膨胀和 公共权力的滥用。公共利益的无限扩大必然导致行政权力的无限扩大，从而导致私权利 受到公权力的肆意侵犯，使征收的实施失去原有的意义，起不到约束行政权力和保护私 权利的作用。因此，必须对公共利益进行严格界定，才能对行政权力进行有效地限制， 才能实现真正的公共利益，否则必然带来灾难性后果。 （5）公共利益与个人利益之间的衡量 在公共利益与个人之间实现公平衡量，是防止公共利益膨胀的必然选择。财产征收 的首要条件是公共利益，因此当公共利益作为独立的主体被纳入社会利益体系之后，就 必须协调和平衡公共利益与个人利益之间潜在的二元对立的紧张关系， 保护私权利不受 到公权力的侵犯。 在这场利益对比的博弈过程中，私有财产的神圣性被财产的社会性所取代，公共利 益成为财产权行使的界限，并开始作为限制公民权利的标准显现出来。征收是强制性地 取得私人财产权的行为，只有在为了实现公共利益的情况下才可以进行。这是征收必须 符合的目的性要件。这样，公共利益成为公权力介入私权利领域的门槛。当公共利益成 为财产权的限制之后， 如何平衡公共利益与私人利益这一价值判断的选择就一直为人们 所探讨。因此，财产征收建立面临的另一个问题就是公共利益与私人利益之间的衡量比 较。 尽管公共利益优先于个人利益，但从某种意义上说，公共利益是不能任意凌驾于个 闫桂芳,杨晚香.财产征收研究m北京:中国法制出版社,2006,6:第 7475 页. 王克稳.城市拆迁法律问题研究m北京:中国法制出版社,2007,11:第 15 页. 沈开举.征收、征用与补偿m北京:法律出版社,2006,9:第 61 页. 论城市房屋拆迁中被拆迁者权益的保护 9 人利益之上，压迫个人利益，因为从法理上讲，它并不比任何单个的个人利益更具有合 法性。虽然公共利益成为政府剥夺个人私有财产的主要理由，但作为公共利益代表的政 府在行使公权力时有义务在公共利益和私人财产权之间进行利益衡量。 政府不能以公共 利益的名义胡乱作为，其任何涉及公民私有财产权的行为，都必须在公共利益与私有财 产的利益衡量中找到影响公民私有财产权的充分理由。因此，在确定公共利益界限的时 候，首先必须划定出一条实现公共利益时不得损害相应个人利益的底线，不能简单地用 公共利益来压制个人利益。当政府在决定牺牲个人利益以保障公共利益的实现时，则首 先依照比例原则权衡两者的大小， 考虑该行为所要实现的公共利益是否真的大于其可能 损害的个人利益，然后才能做出选择，而不应先入为主地认为公共利益就一定天然地优 先于个人利益。只有这样才能保证个人利益不受公权力的肆意侵犯，才能实现对人权的 尊重和保护。 （6）公共利益的认定必须科学合理 由于公共利益在财产征收中的对个人利益保护的重要作用， 因此要必须采取科学合 理的手段来实现公共利益。首先，限制个人利益采取的手段所造成的侵害，不能超过所 要追求的公共目的而获得的利益；其次，衡量限制人民基本权利所使用的手段，是否为 公共利益所必需，并判断因此而侵害的利益，也就是要在多种可能实现公共利益的手段 中， 要选择侵害程度最小的； 最后， 所侵害的利益与所要保护利益之间要有一定的比例。 个人利益只有在对国家或社会的法律秩序造成危害时， 才可以基于公共利益的理由 给予限制， 即在征收标的的利用上，必须是经过一个利益衡量的过程，肯定了在征收 后，该财产标的能给社会、公众产生比先前原财产所有人使用的更好的公益价值。 国外法院在审理财产征收案件时，一般遵循两个原则，即政府必须证明征收所带来 的公共利益显著地大于被征收的个人所可能遭受的损失和征收应该是万不得以的最后 手段。 1.2.2 被拆迁者权益保护的主要理论学说 1.2.2 被拆迁者权益保护的主要理论学说 征收补偿制度的目的是基于征收的行使给被征收人的私权利带来的影响和损失而 建立的，是在公共利益的实现与个人权利保护之间获得一定程度的平衡。 “从来没有哪 王克稳.城市拆迁法律问题研究m北京:中国法制出版社,2007,11:第 128 页. 陈新民.德国公法学基础理论m济南:山东人民出版社,2001,3:第 478 页. 沈开举.征收、征用与补偿m北京:法律出版社,2006,9:第 63 页. 河北经贸大学硕士学位论文 10 个制度否认过宪法的征用权，重要的是征用的法律限制。 ”对于征收也是如此，其中最 重要的法律限制方式便是必须给予被征收的个人以公正的补偿。 征收补偿制度在宪法上的确定，使得公权力对于个人财产进行剥夺，即使是为了公 共利益的需要，由多数人以民主程序决定，也必须对为了公共利益承受特别负担的个人 予以充分、公正的补偿，从而使个人财产权保障被真正落实。西方国家宪法所普遍确定 的补偿原则是“公平”或者“正当”补偿原则，确立这些原则所依照的精神是相通的， 即都在于弥补当事人的特别牺牲，以实现公平负担。补偿也是公平负担的必然要求，是 文明政府所尊奉的自然公正原则的必然延伸， 也是从事后补救这一角度更好地实现 “保 障财产权”这一宪法对财产权规范的终极目标的措施。 对于城市房屋拆迁的公平补偿的分析可以看出征收补偿的目的是， 依据宪法的平等 原则公平地弥补当事人基于公共利益而受到的个别损失。 关于公平补偿的理论主要有特 别牺牲说和公共负担说。 （1） 特别牺牲说。 该学说认为任何财产权的行使都要受到一定内在的、 社会的限制， 只有当财产的征用或者限制超出这些内在的限制时，才产生补偿问题。也就是说，对行 使所有权的内在的社会限制是公民都要平等承受的一定负担时，不需要补偿。然而，当 这种负担只落到某个公民的头上时，它就变成了一种特别牺牲，必须给予补偿。 （2） 公共负担说。 该学说认为国家在任何情况下都应以平等为基础给公民设定负担。 政府的活动是为了公共利益而实施的，其活动成本应由社会全体成员来平均分担。合法 的公务行为给公民或者组织的合法权益造成的损失， 实际上是受害人在一般纳税负担以 外的额外负担，当受害人因公共利益而受到损失时，如果由其来完全承担因此而带来的 损失，就会使受害人因公共利益而承受的义务重于相同情况下的其他人。这样，由于行 政机关的行为是为了公共利益而实施的，受益者是社会全体成员，因此其成本或者费用 亦应该由全体社会成员平均分担，而不能由受害人承担。 由于特别牺牲理论和公共负担平等理论能比其他理论学说更好地解释国家对合法 行政行为造成的损失给予补偿的原因，因而成为了征收补偿的理论基础。它们共同强调 平等、公平补偿的基本理念，成为认定公平补偿的理论依据。 具体就城市房屋拆迁而言， 涉及到的主体利益有三个： 被拆迁人利益， 拆迁人利益， 沈开举.征收、征用与补偿m北京:法律出版社,2006,9:第 85-86 页. 沈开举.征收、征用与补偿m北京:法律出版社,2006,9:第 88-90 页. 论城市房屋拆迁中被拆迁者权益的保护 11 公共利益。被拆迁人就个体来说是个人利益，但将为数众多的被拆迁人作为一个整体， 放到我国目前的拆迁现状中来看，他们是社会弱势群体，社会弱势群体的利益是包含在 社会公共利益范畴中的。另外从被拆迁人利益受到损害的后果来看，对社会产生了负面 的影响，引起社会动荡。因此，被拆迁人的利益又兼有个人性和社会性。此外，拆迁改 造有助于加速城市化进程，改善居民住房条件，促进经济的发展，又关系到社会的公共 利益。开发商作为拆迁人在城市房屋拆迁过程中必然会涉及到其利益。因此，在城市房 屋拆迁中必须权衡各方面利益，尤其是私权利和公权力之间的关系，掌控好公权力介入 私权利的门槛和条件， 不能让政府或者拆迁人借公共利益之名对作为被拆迁人的个人权 益进行不合法地限制和剥夺，并且要使由此所发生的纠纷能够得到及时、有效的解决， 保护被拆迁人合法的权益。 1.3 被拆迁者享有的权利 1.3 被拆迁者享有的权利 为了全面考察我国城市房屋拆迁中被拆迁人权益保护缺失的情况， 根据被拆迁人权 益保障的理论学说，我们首先考察被拆迁人在城市房屋拆迁中所享有的权利。 城市房屋拆迁的最终目的是为了满足人们不断提高的需求， 而城市房屋拆迁活动却 又必将影响被拆迁者的正常生产生活，还会使他们受到一定的损害。因此，必须对他们 的合法权益进行有效地保护，不能在他们已经做出了牺牲的条件下，还得不到合理、公 平的补偿和安置。为了使被拆迁者的合法权益得到保护，在城市房屋拆迁中被拆迁者必 须拥有相应的权利去保护自己的合法权益。 1.3.1 获悉真实信息 1.3.1 获悉真实信息 被拆迁人有权获得关于自己房屋的真实信息， 包括房屋拆迁的目的、 房屋评估结果、 安置补偿项目和补偿费用等。在发生纠纷时，被拆迁人对行政主管部门的裁决公告、法 院的判决等信息也是应该了解的，并根据相关的信息做出符合自己利益的判断和选择。 实践中拆迁人及相关人员为了实现自己利益最大化，往往对被拆迁人隐瞒真实信息，进 行发布虚假拆迁信息、不规范评估、不遵守拆迁有关期限等不合法的活动。