（经济法学专业论文）政府间转移支付法律制度研究.pdf

哈尔滨工程大学硕士学 寺论文 l ii i ri i | 摘要 政府间转移支付制度是一国财政体制的重要支柱之一，是市场经 济国家中调整中央和地方财政关系的基本方式，涉及到许多国家宏观 调控目标和基本政策。 为了实现政府间转移支付抑制地区间社会经济过大差距、达到社 会整体均衡发展的目的，应加快政府间转移支付立法工作，完善相关 制度建设。本文从政府间转移支付制度的基本问题入手，重点对政府 事权划分进行了研究。在对一些发达国家相关法律制度研究的基础上， 借鉴其成功经验，结合我国的实际探讨了在我国建立规范的政府间转 移支付法律制度的基本内容。 关键词：转移支付；政府事权；法律制度完善 哈尔滨t 程人学硕十学位论文 a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n t st r a n s f e r i n gt op a ys y s t e mi st h ei m p o r t a n to fo n e c o u n t r yp u b l i cf i n a n c es y s t e mo n co ft h ep i l l a r si sam a r k e te c o n o m yt h e n a t i o ni sm e d i u mt oa d j u s tc e n t r a lw i ht h ep l a c ep u b l i cf i n a n c er e l a t i o no f b a s i cw a y ，i n v o l v et om a n yn a t i o n a lm a c r ov i e w st oa d j u s tt oc o n t r o lt h e t a r g e ta n dk e y n o t ep o l i c y f o rc a r r y i n go u tt h e g o v e r n m e n tp u r p o s et h a tt r a n s f e r st op a yt o r e p r e s st h er e g i o ns o c i a le c o n o m yt ol e a dab i gm a r g i na n da t t a i n ss o c i a l w h o l ew e l lb a l a n c e dt od e v e l o p ，s h o u l ds p e e dt h eg o v e r n m e n tt ot r a n s f e r t op a yt h el a w m a k i n gw o r k ，p e r f e c ta n dr e l a t e ds y s t e mc o n s t r u c t i o n t h i s t e x tj o i n st h eg o v e r n m e n tt h eb a s i cp r o b l e mt h a tt r a n s f e r st op a ys y s t e m o ft h em a n s i o nt o c o m m e n c e ，t h ep o i n tc a r r i e do nar e s e a r c ht ot h e g o v e r n m e n tm a t t e rp o w e rd e m a r c a t i o n a tt ot h ef o u n d a t i o nt h a ts o m e f l o u r i s h i n ga n dn a t i o n a lr e l a t e dl a ws y s t e m ss t u d yu p ，d r a wl e s s o n sf r o m i ts u c c e s s f u le x p e r i e n c e ，c o m b i n et bea c t u a ls t u d yo ft h eo u rc o u n t r ya t t h eo u rc o u n t r yb u i l du pag o v e r n m e n _ fo fn o r mt r a n s f e rab a s i cc o n t e n t so f p a yt h el a ws y s t e m k e y w o r d s ：t r a n s f e rt op a y ： g o v e r n m e n tm a t t e rp o w e r ：t h el a w s y s t e mi sp e r f e c t 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下，由 作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献的引用已在 文中指出，并与参考文献相对应。除文中已注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经公开发表的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：氓罨李 日期：2 秒护多年多月歹日 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景、目的及意义 1 1 1 选题背景 从法哲学的角度来看，经济基础决定上层建筑，因此作为经济基础的经 济制度与作为上层建筑的法律制度是天然的联系；从法治角度来看，法治的 基本要求就是健全完备的法律体系、法律制度，这就必然以立法的形式将经 济制度加以固定，从而使经济制度转化成法律制度。党的十七大报告指出： “深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相 匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移 支付规模和比例，加大公共服务领域投入。，【i 】可见，在一个法治国家，经济 制度必然表现为法律制度。由于中央政府和各级地方政府财政收入能力和财 政支出需要存在客观上的差异，作为规范中央与地方财政分配关系进行宏观 调控的有效途径，政府间转移支付法律制度改革已成为国家财政体制改革的 重要组成部分。 1 9 9 4 年的分税制改革，1 9 9 5 年过渡期转移支付办法实施，为中央与 地方、省级与市县级政府间转移支付的全面改革提供了一些条件和经验。但 由于多种因素的影响和制约，与之相适应的规范的政府间转移支付制度发展 缓慢，且存在着多方面的问题。在维护地方既得财力方面起到了积极作用， 但在转移方式、制度的规范性等方面还很不成熟，体制设计以保护既得利益 为主旨，在缓解地区差异方面的功能十分微弱，缺乏足够的透明度和稳定性 及相应的监督体系等等。因此，目前我国急需完善政府间转移支付法律制度， 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 i p - 置置置i i i 叠i i | i 宣i i | i 置一 笔者正是基于这个背景选择研究政府间转移支付法律制度的。 1 1 2 目的 作为公共财政条件下的政府行为，政府间转移支付通过中央财力的转移 分配调控地方政府的施政行为，以调节各地区间经济发展的显著差异，其目 的在于解决政府财政的纵向和横向不平衡，达到贯彻中央宏观经济调控的目 的意图，推动实现国民经济和社会的全面协调发展。本文研究政府间转移支 付制度法律问题的目的在于：通过此次研究，引起一些法学家与经济学家的 关注，推动我国政府间转移支付制度法律的完善。 1 1 3 意义 为了实现转移支付抑制地区间社会经济过大差距、达到社会整体均衡发 展的目的，应在新的转移支付立法中建立完善的转移支付制度。本文在对目 前我国财政转移支付制度的分析的基础上，借鉴国外规范转移制度的做法， 结合我国的实际从法律角度提出了政府间转移支付的立法内容。完善我国的 政府间转移支付制度，在我国建立规范的政府间转移支付法律制度，使我国 财政转移支付工作走上制度化、规范化轨道，发挥其应有的作用，对建立适 应市场经济特点和要求的财政分配格局，具有重要意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究综述 政府间转移支付制度较为复杂，因而需要有系统的法律制度来保障其运 行。各国对政府间转移支付制度，一般都有严格的立法和详细的条文约束， 2 哈尔溟一i 程大学硕十学何论文 i i ii 萱i 置_ 实行管理的法制化。例如，德国的转移支付制度主要规定在财政平衡法 中，它是以德意志联邦共和国基本法中关于联邦和州公共开支的有关规 定为立法基础的。【2 】财政平衡法是原联邦德国于1 9 6 9 年实行州财政平衡 改革的产物，该法自1 9 7 0 年生效以来，不断得到修订和充实而日趋完善。它 规定联邦政府要采取一定方式在财力不同的州之间进行财政收入的再分配， 以实现各州间财政实力的相对均衡；州政府则有责任通过财政收入的再分配 使其所辖各地方政府的财政实力大体平均。到统一之前，原联邦德国各州的 情况已基本上没有很大的差别，但在德国统一的新形势下，尤其是原东德地 区向市场经济转轨的前提下，该法不得不再次被修订。新的财政平衡法 于1 9 9 3 年6 月予以公布，自1 9 9 5 年1 月1 日起正式生效。新法按照统一后 各州的经济发展水平和财力状况将转移支付的范围延伸到了东部地区，并在 各州取得了较好的效果。 日本作为单一制政府体制的典型国家，依法规范也是其转移支付制度的 突出特点。日本具有现代特征的转移支付制度产生于1 9 4 0 年，但直到1 9 4 7 年制定新宪法后，才将国家有关基本财政事项纳入财政法。1 9 4 7 年根据宪法 颁行了财政法，该法第1 条规定“国家预算及其他财政收支基本事项以本 法规定为依据，本法律是有关财政的基本法 ，1 2 1 在第一章总则部分对财政均 衡作了总的规定。作为日本财政的基本法，以后又随着经济的发展被修改达 十余次。1 9 4 8 年日本又颁行了地方财矽法，主要规定地方政府的财政工 作和处理国家与地方财政关系的基本原则等。转移支付制度中的地方交付税 以地方交付税法为依据筹集和分配资金；国库支出金的各类转移支付也 以相关的法律，如义务教育法、土地改良法等中的相关法条为依据。 此外，在美国、加拿大、澳大利亚等国的转移支付制度中，也无不体现 着法制化和有章可循的特点。各国不仅对转移支付以法规范，具体还体现在 转移支付的具体实施中。如对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、 哈尔滨下程大学硕士学位论文 收入划分、转移支付规模、结算办法等均以法的形式加以规定，甚至计算转 移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定。法制化保证了转移支 付制度的规范化和高透明度，保证了其公平性，避免了任意性。 1 2 2 国内研究综述 世界上许多国家普遍以法律形式，甚至通过宪法对有关政府间转移支付 事宜做出明确规定，使其具有很高的权威性和可操作性。而相比之下，目前 我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律，就连预算法也无相关条款， 客观上造成了人们对转移支付问题的重视不够，也影响了转移支付制度的权 威性和可操作性。目前，国内关于政府间转移支付制度的研究主要集中在以 下三个方面： 1 2 2 1 关于政府间事权划分问题 事权划分、收入划分和转移支付制度是分税制体制的三大基本要素，事 权划分是分税制的基础。我国事权划分存在的问题主要有：一些应当完全由 中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，完全属于地方的支出责任，中 央也承担了一部分；部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经 常发生交叉和错位：我国基层政府承担的事权过重。从各国经验看，解决各 级政府间普遍存在的财权与事权不对称的关键是要通过转移支付使各级政府 的事权与财力相对称；进一步转变政府职能，明确政府事权范围；以政府层 级变化为前提，合理划分中央与地方政府间事权和省以下地方政府间事权； 以法律的形式固定中央和地方政府事权和支出范围。 1 2 2 2 关于政府间税收收入划分的问题 1 9 9 4 年分税制改革基本确定了中央政府和省级政府的税种划分，但省级 以下政府间收入分配关系尚不规范，没有建立起彻底的分税制。随着经济发 展，政府间收入划分体制存在的问题逐渐显现：一是中央政府宏观调控能力 4 哈尔滨t 程大学硕士学何论文 i i 葺| | 盲目皇宣暑i n i i i i i i 萱宣| 置i 萱_ 不够。中央财政收入扣除向地方税收返还部分，实际可支配财力只占全部财 政收入( 包括债务收入) 的约4 0 ，省以下地方财政实际可支配财力约占6 0 。 而发达国家中央政府财政收入的比重为：澳大利亚8 0 ，德国5 0 ，日本5 9 ， 英国9 5 。与之相比，我国中央政府实际可支配财力低于发达国家的一般水 平，直接影响到中央政府进行有效的宏观调控。二是政府间税权划分方面的 改革没有实质性推进，地方政府税收管理权限过小，不利于地方政府因地制 宜地解决收入不足的矛盾。从中国构建和谐社会、实现经济可持续发展的角 度看，目前中央财政收入比重还较低，影响到中央政府有效地发挥宏观调控 能力，建议中央财政收入的比重还应该进一步提高。但在没有建立起规范的 转移支付制度的情况下，中央和地方财政比重应该适度，既要保证中央政府 的宏观调控能力，又要充分发挥地方的积极性。需要考虑三个方面的因素： 一是事权划分，二是经济发展水平，三是大国因素。 1 2 2 3 关于转移支付制度改革的问题 1 9 9 4 年分税制改革以来，为了均衡地区间财力差距，中央财政加大了对 地方一般性转移支付的力度，并建立了调整工资、农村税费改革等多项财力 性转移支付制度。但目前我国转移支付制度仍不完善，仍然存在着各种迫切 需要解决的问题：一是现行政府间转移支付制度不规范，缺乏有效的监督约 束机制和效益评估机制，转移支付资金使用效率不高。二是财力性转移支付 中，一般性转移支付规模较小，计算公式还不太完善，而调整工资转移支付、 农村税费改革和解决县乡困难的转移支付具有专项用途。专项转移支付的比 重较高。三是省以下政府间转移支付体系不完善，省以下纵向财力差距以及 省内地区间横向财力差距不断扩大。针对现行政府间转移支付制度存在的各 种问题，一些学者探讨了进一步完善转移支付制度的思路：一是在不断扩大 转移支付规模的同时，必须建立一套有效的监督管理机制，对政府间转移支 付活动提供指导、监督和管理，使转移支付活动更加规范化。二是逐步建立 哈尔滨工程大学硕十学位论文 i i i i i 宣i i 皇i 宣| i 皇i | i i i 置i 宣| i i 宣i u i 宣宣宣i 宣萱萱i i i 宣萱| 置i i i 一 以因素法为基础来确立转移支付规模，提高转移支付的透明度、可预见性和 客观公正性。由于因素法本身就比较复杂，专家建议在最初设定计算公式时 应该尽可能的简单，这更便于理解和使用计算公式。三是按照匹配原则确定 各级政府的转移支付责任，省级政府应该担负起统筹辖区内协调发展的职责， 加大对基层政府的转移支付力度，确保县乡可支配收入与其承担的支出责任 相匹配。四是从我国近中期的实际情况看，应该加大一般性转移支付力度， 提高一般性转移支付的比重，以解决地区间提供基本公共服务之间差距较大 的问题：规范专项转移支付，归并种类。在转移支付模式的选择方面，需要 结合我国实际情况借鉴发达国家经验，在仔细分析比较纵向转移支付和横向 转移支付的效率基础上，明确我国转移支付的目标模式。 如同法律对财政收支划分的干预一样转移支付法的立法目的也不仅仅 在于确认转移支付权利的归属，法律的授权与限权应是一个有机的整体。转 移支付的形式、程序和标准必须由法律加以明确，使参与其中的任何主体都 能对法律关系的发生、变更和消灭具有预见性。 1 3 本文的研究方法、内容及创新之处 1 3 1 本文的研究方法 研究对象能否顺利完成取决于研究方法的正确与否，研究方法的选择取 决于研究的对象。本文研究的对象我国的政府间转移支付法律制度，既属于 经济学的范畴，也属于法学的范畴。为了能好的对这一制度进行分析、论述， 笔者在论述过程中主要采用了比较借鉴与探索创新相结合、实证分析与规范 分析相结合、定性分析与定量分析相结合等研究方法，既有宏观的研究，又 有微观的比较，从而比较系统地研究了政府间转移支付法律制度的设置与创 新。 6 哈尔滨工程大学硕士学位论文 | i i i i 萱i 萱i i i 萱宣蕾萱i i_ i i i | 一 1 3 2 本文的主要研究内容 本文共由五个部分组成，除第1 章绪论及结论外，分为如下3 章进行论 述： 第2 章，政府间转移支付法律基础问题研究，主要是分析了政府间转移 支付的基本理论问题，包括政府间转移支付制度概念理解、运行模式及政府 间转移支付法制化等内容。 第3 章，国外政府间转移支付制度的比较借鉴，在对美国、加拿大、澳 大利亚、德国和日本五个国家的政府间转移支付制度进行了详细的介绍的基 础上，进行了比较分析，总结了一些可为我国所借鉴的成功经验。 第4 章，完善我国政府间转移支付法律制度的对策，是在对前几章内容 分析介绍的基础上形成的，主要研究确定了我国的政府间转移支付法律制度 应包括的具体内容。 1 3 3 本文的创新之处 本文的创新之处在于笔者将政府职能与政府事权做了区分说明，就制约 政府间转移支付的前提条件一中央与地方财权与事权的划分，提出了自己的 见解。强调在政府间转移支付法律制度的总体完善上，不仅要着眼于政府间 转移支付基本法律制度的统筹规划，同时要注重政府间转移支付专项法律制 度设计构思；强调在政府间转移支付基本法律制度的完善上，不仅要制定立 法层级较高的中华人民共和国政府间转移支付法，还要修改完善预算法和 税收法中与财政转移支付密切衔接的法律规范，从而实现政府间转移支付法 律制度的融会贯通，更好地指导我国政府间转移支付实践工作的顺利开展。 本文从法学的角度对政府间转移支付这一经济学命题进行分析，结合我国的 实际探讨了在我国建立规范的政府间转移支付制度的基本内容。 7 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 i a l l a n a l - - 一一 1 第2 章政府间转移支付法律基础问题研究 2 1 政府间转移支付的概念界定 2 1 1 政府间转移支付的概念 要准确把握政府间转移支付制度，必须对与之相关的概念有一个全面、 准确的理解。转移支付( t r a n s f e rp a y m e n t ) ，作为一个完整的名词诞生于现代 西方国家，英文原义t r a n s f e r 指资金的转移、转让，若不加任何限制，它是 指货币收入主体之间非交易性的货币交换关系，( 3 1 其特点是支出不以取得对 价为目的。简单的说，是等价交换之外的一种价值转移形式。 最早提出转移支付概念的是英国著名的经济学家庇古，他在1 9 2 8 年出版 的财政学研究中，首次使用了这一概念。以后随着经济的发展和政府机 制的完善，转移支付的概念渐为人们所接受，转移支付制度也日趋规范和完 善。尤其是凯恩斯主义出现后，随着国家干预的加强，转移支付在政府财政 支出中所占的比例越来越大，其作用也日益为社会所承认，从世界各国的实 践情况可以看出，对其概念的理解也变得更加科学、丰富。 从财政学角度看，“支付是指“财政支出 ，而“转移支付 则意为“转 移财政支出 ，转移支付是财政转移支付的代名词，【4 】财政学理论认为，以财 政支出是否与商品和劳务相交换为标准，可将全部财政支出分为购买性支出 和转移性支出两类。【5 】转移支付有广义和狭义之分。广义的转移支付是指一 切单方面的价值转移支付行为，形式上包括补助拨款和赠与等，主体包括政 府与政府、政府与私人以及私人与私人之间，【6 j 即“政府为实现其特定的政 策目标，通过一定的渠道或形式将一部分社会资源无偿地从一个( 几个) 群 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 体转移给另一个( 几个) 群体。 【7 1 戴维皮尔斯主编的现代经济辞典将 最广义的转移支付定义为“政府或企业的一种不以取得商品或劳务作为补偿 的支出”。相对广义的转移支付指政府进行的转移支付，其中，依政府的转移 支付资金的直接指向不同可分为以下两种类型： 一是，政府间转移支付，指一个国家的各级政府之间财政资金的相互转 移，或称为财政资金在各级政府之间的再分配。包括上级政府对下级政府的 各项补助，下级政府上解的收入，共享税的分配以及发达地区对不发达地区 的补助等等。 二是，政府对企业和其他经济主体( 居民) 的转移支付。主要包括由财 政支付的社会保险、社会福利和社会求助等费用，主要功能在于维护社会稳 定，保护公民免受通货膨胀、失业及其他经济灾难的影响，这类转移支付往 往被归入社会保障体系之中。嘲 狭义的转移支付，是指一个国家的各级政府之间在既定的事权、支出责 任和税收划分框架下，为实现双向均衡而进行的财政资金的相互转移。嘲多 指政府间的转移支付，即政府单方面的无偿支出，包括上下级政府间和同级 政府间的无偿资金转移，表现为政府间财政资金的分配调拨，其承载内容为 政府无偿性财政支付，但其归根结底是调整政府间财政关系的再分配。还有 一种理解认为狭义的转移支付不仅包括政府间的转移支付，还包括政府对居 民的转移支付，其范围介于广义和狭义之间。【6 1 按照我国的一般理解，多认 为狭义的转移支付仅指政府间的转移支付，本文所研究的对象限定为狭义政 府间转移支付( 以下若无特别说明，转移支付即指政府间转移支付) 。 可见，政府间转移支付的概念可界定为，是指除政府购买之外的不以取 得商品和劳务作为补偿的财政支出，是一个国家中央政府与地方政府在既定 o 哈尔滨工程大学硕十学位论文 i ii ii i | 薯置葺一 的职责和支出责任以及税收划分框架下的财政资金的相互无偿转移，【1 0 1 既包 括上级政府对下级政府的各项补助、下级政府对上级政府的上解， i l l 也包括 地方政府间发达地区对不发达地区的补助等。 政府间转移支付制度( i n t e r - g o v e r n m e n t a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ) ，是 以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的 均等化为主要目标而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。【1 2 】由财政资 金在政府间实现转移的程序、规则和方法等构成，其基本前提是中央与地方 实行真正的分级管理，地方真正成为独立的一级财政。它是分税制财政管理 体制的重要组成部分，为世界各国所普遍采用，是大多数发展中国家和转轨 国家地方财政的基石，影响着一国财政体制的公平性和运行效率。它是为解 决中央与地方财政之间的纵向不平衡及各地区间财政的横向不平衡所产生 的，是国家为了实现区域间各项事业的均衡发展而采取的一项财政支出制度， 其作用主要是通过财力的转移分配来调节地区间经济发展的不平衡，保证公 共物品的有效供给以及促进资源优化配置，实现各地基本公共服务能力的均 等化和中央的宏观调控政策目标。 2 1 2 政府间转移支付的特点 政府间转移支付的特点主要体现在以下几个方面： 2 1 2 1 主体的特定性 政府间转移支付的主体仅限于一国内部的各级政府，是以各级政府之间 所存在的财政能力差异为基础，以实现区域经济增长与公共服务水平的均衡 化为宗旨而实行的一种财政资金转移制度体系。资金流动限于各级政府即各 级财政内部，这就将政府对企业和个人的补贴排除在外。 2 1 2 2 政府间转移支付方向的固定性 l o 哈尔滨t 程大学硕+ 学位论文 政府间转移支付方向的固定性体现在：一方面转移支付涉及的财政资金 一般由中央政府自上而下的进行统一拨付，即纵向协调：另一方面，资金的 最终流向反映了转移支付的均等化原则，由富裕地区向贫困地区转移，即横 向协调，一般是在下级政府建立一个均等化补助系统，由发达地区向不发达 地区进行转移支付。 2 1 2 3 内容的规范性与实证性 作为公共财政基本制度的重要组成部分，政府间转移支付的内容在具体 操作中，必须有章可循、有法可依，确保转移支付在实际操作过程中不受人 为因素的干扰，保证政府间转移支付制度规范化，因此其具有规范性特点。 与此同时，由于一国的经济、政治形势处于不断变化之中，地区差异、突发 事件等诸多原因都需要政府间转移支付的内容体现出实证性的特点，这恰恰 是对规范灵活性不足的弥补，其实证性特点主要体现在政府间专项转移支付 之中。 2 1 2 4 公共性与非赢利性 政府间转移支付主要履行发展的职能，发展不简单等同于经济发展，经 济发展也不简单等同于g d p 的增加，需要用新的指标体系来衡量社会经济的 发展。新的指标体系不仅要反映经济增长的总量水平，更应该反映出经济增 长的质量，反映出经济增长过程中环境、生态和资源的代价，同时还应该反 映社会全面发展的情况，如公平程度、失业率、教育水平、期望寿命等等。 通过政府间转移支付，可以解决公共产品与公共服务提供的横向失衡和纵向 失衡问题，确保有足够的资金来提供相对均衡的公共性资源。政府间转移支 付并不造成政府的终极支出，只是财政资金在政府之间的一种有效移转，是 资金的使用权与使用主体发生了变化。在政府问转移支付的过程中，不直接 产生新价值，资金总供给量不变，因此，政府间转移支付不以赢利为目的。 哈尔滨丁程大学硕十学位论文 2 1 3 政府间转移支付的目标 政府间转移支付有三重目标即：初级目标，中级目标，最高目标。 政府间转移支付的初级目标：实现各级政府财政能力的均等化。财政均 等化是指在一定的政治经济条件下，各地区居民应拥有的由地方政府提供的 基本一致的公共产品的数量和质量。一个国家内不同地区之间在经济发展程 度上存在的差异，在财政上表现为发达地区财政收入充裕，财政运行情况良 好；不发达地区财源狭窄，财政状况拮据。各地财政能力的均等化并不意味 着各地区经济发展的速度一致，也不是指全国人均收入均等，而是考虑各地 收入能力与支出需求存在差异的基础上使各地区都有能力提供大致相同的就 业、就学、就医、交通、安全保障等方面的机会和服务水平。财政能力的均 等化要求重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使 接受政府间转移支付的地方政府能有足够的财力履行政府的基本职能，提供 与其他地区大致相等的公共服务。不仅如此，由于一个国家内各地自然资源、 经济发展水平、人口统计变量等方面存在诸多不同，对于提供相同的公共产 品各地所需要的成本以及各地收入能力存在很大差别。因此，为实现各地财 政收支公平，就必须在财政收入能力强、财政支出所需成本低的地区和财政 收入能力弱、财政支出所需成本高的地区间进行以公平为目的的调整，且这 种调整只能通过政府间转移支付方式来进行。 政府间转移支付的中级目标：实现经济相对均衡发展。长期以来，人们 一直致力于缩小地区之间的贫富差距，政府间转移支付最主要的一个功能就 是调节地区间的贫富差距，实现各地区的协调发展。我国目前是世界上地区 发展差距较大的几个国家之一，地区间的贫富差距较为悬殊。对经济增长和 收入差距的预测分析显示，如果目前城乡收入差距和各省人均收入增长速度 的差距继续不断扩大，收入差距将会急剧加大，到2 0 2 0 年基尼系数将会上升 1 2 哈尔滨工程大学硕士学位论文 i - - - 一 ii iiiii 萱| | l 到0 4 7 7 ( 而1 9 9 9 年为0 4 3 7 ) ，其中城乡收入差距和各省之间的差距对 全国收入差距的“贡献度 大致相当。【1 3 】由于中国目前正处于社会转型发展 时期，不仅落后地区甚至发达地区都面临着加快发展的巨大压力。要提高国 民经济的整体水平，必须对最落后地区加大扶植力度，缩小其与经济发达地 区发展速度的差距，否则将会直接影响到国民经济发展总体水平的稳步上升。 政府间转移支付的最高目标：实现社会公平。十六大报告中指出分配制 度的改革要坚持“效率优先、兼顾公平 的原则，只是表明在特定的时期初 次分配注重效率，再分配注重公平，显然作为再分配制度的政府间转移支付 制度应该遵循“公平优先、兼顾效率 的原则。社会公平首先体现为伦理公 平，即所有社会成员在人格上平等，不论其社会地位如何都应得到最起码的 生活保障。其次，体现为机会公平，指市场经济主体参与市场活动的社会条 件必须均等，其实质是强调消除生产资料占有、信息占有、劳动力占有上的 差异与不均衡。最后，体现为政治公平。政治公平包括两方面内容：一方面， 通过运用经济、法律手段对个人在市场活动中获得的收入进行调节和再分配： 另一方面通过运用经济、法律手段调节地区间收入水平，以保证全体社会成 员经济福利均等化。当然，公平是相对的，差别的存在也是必然的。我国的 各项改革一般都遵循渐进性原则，即从创始阶段与原有体制的衔接经过过渡 阶段，甚至打破原有格局真正形成全新的体制。【1 4 】所以，政府间转移支付能 缩小这种差别，而不可能完全消除这种差别。只要这种差别尚处于社会能够 容忍的程度，并且社会中绝大多数人认为其是合理的，这种差别的存在对社 会政治经济的积极作用就大于消极作用。从整体看，政治稳定，生产力持续 发展，这就是社会公平。 哈尔滨工程大学硕十学位论文 ii i 2 2 政府间转移支付的运行模式分析 按照政府间转移支付资金的流向，政府间转移支付可分为三种模式，并 且各具不同特点。 2 2 1 纵向型政府间转移支付 即上下级政府间自上而下的纵向财政平衡模式，也称“父子资助式 。这 种模式是中央政府依据特定的财政管理体制，把地方政府财政收入的一部分 集中起来，再根据各地方财政平衡状况和中央实施宏观调控正是目标的需要， 把集中起来的财政收入数量不等地再次分配给各地方，以达到相对均衡各地 财力的目的。目前，世界上大多数国家的财政转移支付均采用此种模式。这 种模式的特点是：由于采用自上而下的财政转移支付方式，中央政府掌握主 动权，有利于贯彻中央政府意图，实施宏观调控。而且中央政府可以根据自 身的财政状况，灵活调整补助的范围、项目及数额。由于中央政府直接出资 补助，地方政府只是按体制规定完成上交任务，因此富裕地区的负担感不直 接、不明显。但这种模式对中央政府的负担能力有较高的要求，中央政府必 须能够集中较多的财力并保证有充裕的财源：否则将难以负担，并且地方政 府很容易对中央产生较强的依赖性。实际上，我国长期以来就是通过这种方 式实施政府间转移支付的。但我国以往实行的单一纵向转移支付制度缺乏必 要的法律规范，透明度较低，稳定性较差，随意性大；而在美国、日本、加 拿大等国家，则是把这种转移支付通过法律形式规范化，因而稳定性强，透 明度高，较好地克服了随意性和偶然性。 1 4 哈尔滨工程大学硕一! 学位论文 2 2 _ 2 横向型政府间转移支付 即各个同级地方政府之间的横向财政平衡，也称“兄弟互助式。这种模 式是同级的各地方政府之间的平行转移，一般由财力富裕地区向财力不足地 区转移。这种模式一般是作为纵向财政转移支付的补充，与纵向转移支付配 合使用。后面所论述的德国各州自己实施的就是这种“兄弟般一的第二次分 配，即将富裕州的部分财力直接向贫困州转移，实现均等化转移支付。我国 虽然没有直接采用这种模式，但我们采取的由经济发达地区对不发达地区的 对口支援，十分接近和类似这种模式，取得的效果也很明显。这种模式的特 点是：政府间转移支付的范围与规模、来源与去向、谁转出谁转入、谁是负 担者谁是受益者都非常清楚，转移支付的透明度高。而且由于是不同地区间 的直接转移，既减轻了中央政府的压力，又缩短了资金转移时间，提高了转 移支付的效率。但这种模式运作的技术要求很高，操作比较复杂，全国人均 财力的测算和地区财力均等化程度的确定都较难把握，运作起来有相当的难 度。 2 2 3 纵横交叉型政府间转移支付 即以纵向政府间转移支付为主，横向政府间转移支付为辅，纵横交叉， 相互配合。这种模式的政府间转移支付，要求通过立法程序建立规范化的分 级财政管理体制。中央政府要通过特定手段进行纵向转移支付，同时又要负 责组织各地方政府间的横向财政转移支付。中央政府的纵向财政转移支付侧 重于实现国家的宏观调控目标，地方政府间的横向财政转移支付主要用于补 充经济不发达地区的财力不足问题。纵横交叉型的政府间转移支付模式最大 特点是能够发挥中央政府与地方政府、财力转出地区与财力转入地区两个方 面的积极性。以中央政府的纵向型政府间转移支付为主，既发挥了中央财力 1 5 哈尔滨工程大学硕士学位论文 皇| 宣宣i | 皇宣i i 萱萱| i 皇| 嗣i 一1 1 的主导作用，又有利于贯彻国家经济政策，实施宏观调控。 我国政府间转移支付模式的选择，既要符合国情和财力分布状况，也要 学习和借鉴发达市场经济国家的成功经验。我国过去实行的中央对地方的“补 助 和现行的“税收返还实质上都是中央对地方的纵向型转移支付。这种 模式在我国已实施多年，有一定的基础和经验，也易于为各方所接受。但我 国国情的复杂性、地区财力分布的差异性及单纯依靠中央补助的局限性，这 种类型的政府间转移支付模式已明显不适应社会主义市场经济运作和完善分 税制财政管理体制的需要。因此，我们应该在坚持中央政府向地方政府纵向 型政府间转移为主的同时，实行财力富裕地区向贫困地区的横向型政府间转 移支付。即实行纵向型政府间转移支付为主，横向型政府间转移支付为辅， 纵横交叉的政府间转移支付模式。 2 3 政府间转移支付法律制度 完善社会主义市场经济，深化财税体制改革，建立政府间转移支付法是 一个重要环节。政府间转移支付法是调整上级政府为均衡财力状况，协调地 区经济发展，实施宏观调控，将所掌握的一部分财力转移给下级政府支配、 使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。【l5 】法律所调整的政府间转 移支付关系，实质上是一种分配关系，更确切的说是国民收入和财富的强制 性分配关系。著名经济法学家李昌麒先生指出：“在决策时必须重视强制性分 配的限度，而这个限度必须由经济法来确保。即由经济法来降低强制性分配 对市场经济的损害，这个限度相当重要。在强制性分配问题上，法律自身并 没有能力界定这一限度，这主要是经济学家的职责，但法律对限度的确保却 有两方面的功能，一是设定各种有效程序使经济学家所确定的限度合理并予 以确认，二是分配方案具体的实施有赖于法律规范。 【1 6 】 1 6 哈尔滨t 程大学硕士学位论文 在上文中，李昌麒先生指出经济法所调整的强制性分配关系的内容包括： 税收、政府间转移性支出( 政府间转移支付) 、政府的公共工程计划等其他分 配方式。我国目前经济法学界一般认为财政法与税收法都属于经济法当中宏 观调控法的内容，【1 7 1 依照这种观点，作为财政法之下位法的政府间转移支付 法理当归属于经济法之中，经济法调整国家作为社会公平的维护者，在实施 二次分配和建立社会保障制度的过程中形成的社会经济关系。 1 5 1 这也是笔者 在撰写本文时所遵循的法域划分的基点。 政府间转移支付法律制度应当包括政府间转移支付基本法律制度和政府 间转移支付专项法律制度两个方面的内容。 2 3 1 政府间转移支付基本法律制度 政府间转移支付基本法律制度主要规定政府间转移支付的定义、调整对 象、原则宗旨、模式设计、监督体系等根本问题，其主要表现形式为专门的 政府间转移支付法，以及预算法和税收法等基本财税法律中与政府间转移 支付密切衔接的法律规范。 我国目前尚无专门的政府间转移支付法，现行政府间转移支付的主要 规范性文件是1 9 9 5 年财政部颁发的过渡期财政转移支付办法，但其在我 国政府间实际操作中已经暴露出许多问题，表现在： 一是政府间事权、财权不统一，转移支付范围不科学、不规范，中央和 地方在事权与支出范围上存在着一些不合理的交叉。这种状况给地方政府编 制、执行预算带来了诸多不稳定因素，从而影响了财政转移支付的规范性和 科学性。受目前中央政府对地方政府转移支付制度建设进程的制约和影响， 省以下政府间转移支付体系仅处于雏形阶段。【1 9 】政府间转移支付资金很少， 落实到乡村的公共基础设施建设和公共服务上来，成为城乡差距扩大的一个 1 7 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 重要原因。 二是在财政收入划分方面，企业所得税采取按行政隶属关系划分的做法 不利于中央财政收入的稳定增长，不利于正确贯彻中央的宏观调控意图。地 方政府为了增加自身的财力，必然要积极地鼓励本地方企业的发展，而忽略 了对中央所属企业的发展与支持，有可能导致地方财政收入的膨胀和中央财 政转移支付能力的削弱。客观上给地方“保护 提供了财政上的依据。 三是在政府间转移支付形式上，地方财政对中央财政收入的上解并不能 称为政府间转移支付。因为财政收入是一种政权收入，作为中央政府有权规 定财政收入的级次归属，国家收入本不属于某一级政府，收入的上解只能看 成是政府间转移支付所属资金的筹集过程。税收返还方法也只是一种过渡性 的方法，主要体现在中央政府在收入返还的过程中只讲返还额，没有注重考 虑这部分返还资金的使用方向与效率，对各地的返还额主要与当地政府的税 收收入挂钩。虽然这样做可以调动地方政府的积极性，但是这也导致了富裕 的地区返还额高而贫穷的地区返还额却较少的不公平现象的产生。 四是在政府间转移支付数额的确定上，沿用基数法欠科学。基数是一个 比较静态的数值，采用基数法不利于将实际的发展因素考虑进去，会带来各 地区事实上的不合理的收入差距，并且随着时间的推移，差距有进一步扩大 的趋势；不利于地方政府把主要精力放在增收节支上面，相反却加剧了争基 数、争分成比例的矛盾。以上问题的出现说明过渡期财政转移支付办法 还存在诸多不足，另外，过渡期财政转移支付办法作为行政规章，立法层 级显然太低，这就导致了现在的转移支付法律规定缺乏权威性、稳定性也较 差，因此制定符合我国实际的政府间转移支付法迫在眉睫。 我国预算法规定：预算由预算收入和预算支出组成。 2 0 】政府间转移 支付是公共财政预算支出的重要组成内容，政府的每项活动，都必须有相应 的财政支出进行支持。预算法规定的预算审批机关为全国人民代表大会和地 1 8 哈尔滨t 程大学硕士学位论文 i 皇i i 置一i 皇i 皇i i 萱i i | i i i i | i i i i i 宣i i i i i i i | 置i i 葺i i 暑i 一 方各级人民代表大会。【2 0 】人民代表大会审议批准政府预算，批准了财政支出， 就意味着批准了政府进行这项活动；否决了某项财政支出，就意味着禁止政 府从事这项活动。预算作为一种财政计划是对国家各项财力收支的规范，实 际上是对国家行政权力的一种法律规范，是党的领导、人民当家作主和依法 治国的基本权利和手段。在预算法律制度中科学界定中央与地方政府的财权 与事权，是建立规范的政府间转移支付的前提条件。所谓“事权 是指政府 处理事务的权力或职权。 2 1 】据此，笔者认为，其可以理解为一级政府所拥有 的从事一定社会经济事务的责任和权利。与之相对应的概念是“财权 ，其是 指政府在取得财政收入、安排财政支出，以及对财政收入和支出过程进行管 理等方面的权限。f 2 2 】依照财政学基本理论，广义的财权，可以理解为某一级 政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和财政支出权：狭义的财权则 主要指财政收入权。从中外财政实践情况看，与“事权 相对应的“财权 ， 应当是广义的“财权”。广义的财权是一个包含政府收支两方面权责的完整概 念与范畴。由于政府事权与政府收支密切相关，因此，只有事权划分透明公 正，才能决定财政支出的合理性，从而进一步说明财政收入( 税收和费用征 纳) 的正当性。 “事权 联系紧密的另一概念是“政府职能”，在目前的研究中常常出现 将两个概念混同使用的现象。但笔者认为两个概念并不尽相同，两者之间的 区别有- - - - ：其一，在内容上“政府职能 规定的更抽象更具原则性，如促进 经济发展与社会公平的职能，宏观经济调控的职能等等。“事权则规定的更 具体，更富有操作性，如中央政府负责国防、外交事务等，地方政府负责初 等教育、城市绿化事务等。因此，两者是目标与手段的关系；其二，从研究 视角分析，“政府职能从国家的本质出发，强调财政的政治性，研究的重点 是由国家的本质所引伸出的财政本质，其强调的是国家的权力、财政的无偿 性。而“事权 基于公共财政的需要，其侧重于从政治程序、政治制度、法 1 9 哈尔滨丁稃大学硕十学位论文 置i | | | 置i 萱i 宣i i i i i | i i i | i i 皇置i 宣i i i 薯i i 鼍i i 律制度上强调财政与政治的关系。两者研究视角的不同还具体表现在“政府 职能 常在政治学研究中被使用，“事权 则多出现于与公共财政相关的各种 语境之中。通过以上对“事权 的剖析，可以将“地方事权 界定为：地方 事权是指地方各级政府( 包括省政府以及市、县、乡政府) 所拥有的管理一 定社会经济事务的具体责任和权利。我国目前对财权的划分比较明确，但对 事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间还存在着事权 不清、交叉重叠的现象，常常会在由谁负责的问题上发生纠纷，这就使政府 间转移支付项目及数额的确定难以顺利进行。根据市场经济和公共财政的要 求，中央政府的主要职能是“保证和维护国家政治、经济、社会和整体协调 和稳定发展，负责涉及全国资源、基础设施的开发建设、管理和维护，掌握 对经济的宏观调控权，对国有资产的管理权 ，地方政府的主要职责是“承担 地方性财政管理、地区受益性公共服务事业、地方性公共基础设施建设等具 体事权及其支出 幽】为了明晰这些问题，就需要在预算法的修订中对事 权与财权的具体内容加以法律层面的界定，并添加涉及与政府间转移支付的 相关法律规范。 税收是财政收入的主要来源，也是进行政府间转移支付最主要的资金基 础，分税制财政管理体制要保证各级地方政府都有固定的税种作为本级财政 收入的来源，而且本级财政支出的三分之二，主要依靠体制规定的税种来完 成，其余的三分之一则靠上