（世界经济专业论文）开发区建设与地方利益的分析.pdf

堡呈查兰堡主兰焦丝苎墨垄垦塞垦皇丝查型苎堕! 塑! 一 摘要 随着全球化脚步的不断加快，国际间的投资范围更加扩大，开发区作为经济发展的 战略举措，作为一种投资的载体，为其所在城市和地区的经济增长、产业升级和推进城 市化进程做出了积极的贡献。我国从2 0 世纪8 0 年代初开始建立经济技术开发区，至今 已有2 0 年的历史。开发区在取得了令人瞩目的成绩同时，在开发区建设中出现的问题也 不容乐观。 本文从开发区的进程与地方利益的分祈入手，分析开发区不同阶段与所在地方利益 的相互关系，说明开发区建设与地方的利益紧密相连，互为促动。继而从现阶段开发区 热的现状着手，讨论目前开发区普遍存在的土地利用和产业结构不台理的现象，分析其 形成的原因以及带来的地方利益受损的后果，挖掘其背后的深层次原因，本文认为，正 是地方政府为追求地方利益( 包括个人利益) 极大化而采取的种种博弈行为导致了结果 的产生。最后，通过对地方政府的行为分析，提出建议：建立区域协调机制，加强规划 对开发区的指导作用，并切实改革干部管理体制，约束政府权力，是真正使开发区走上 健康发展道路的有效机制。坚持全面、协调、可持续的发展观，才能促进开发区发展， 从而促进地方利益与国家整体利益的全面提高。 关键词；开发区地方利益地方政府 分类号：f 1 2 7 9 壅星查堂堕主竺壁垒茎王墼塑望竖型墼些塑型塑墅! 堑i a b s t r a c t a st h ef a s td e v e l o p m e n to ft h eg l o b a l i z a t i o n ，t h ei n v e s t m e n t a r e a se x p a n dm o r et h a ne v e r i n t e r n a t i o n a l l y a sac a t t i e ro fi n v e s t m e n ta n d m e t h o do fe c o n o m i c a ld e v e l o p m e n ts t r a t e g y ， t h es p e c i a ld e v e l o p i n gz o n eh a sm a d ea c t i v ec o n t r i b u t i o nt on e a r b yc i t i e s a n dl o c a la r e a so f e c o n o m i c a lr e v e n u e s ，u p g r a d i n gi n d u s t r ys t r u c t u r e ，a n dp r o m p t i n gu r b a n i z a t i o n ，s i n c et h e e a r l y 8 0 si n t h e t w e n t y - c e n t u r y , c h i n a h a s b e g u n t oe s t a b l i s he c o n o m i c t e c h n i c a l d e v e t o p m e n tz o n e so v e r2 0 一y e a rh i s t o r y m e a n w h i l es u c hd e v e l o p m e n t z o n e sh a v eo b t a i n e d g r e a ta c h i e v e m e n t s ，p r o b l e m sa l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n t z o n e sc o n s t r u c t i o nc a na l s on o tb e o p t i m i s t i c f r o mt h ez o n e d e v e l o p i n gp r o g r e s s a n dl o c a l i n t e r e s t ，t h i s a r t i c l e a n a l y z e s t h e r e l a t i o n s h i p sb e t w e e nd i f f e r e n tz o n ep r o g r e s ss t a g e sw i t hl o c a li n t e r e s t ，e x p l a i n s t h ec l o s e l y c o n n e c t i o no ft h ez o n ec o n s t r u c t i o nw i t hl o c a li n t e r e s t ，a n db o t hi n t e r a c t i n ge a c ho t h e r s e c o n d l y , t h i ss t u d ys h o w sc u r r e n tu n r e a s o n i n gp h e n o m e n o no fl a n du t i l i z a t i o na n di n d u s t r y s t r u c t u r ef r o mp r e s e n ts t a t u so ft h ez o n ec u r r e n ts t a g e ，a n a l y z e sr e s u l to fl o c a li n t e r e s td a m a g e c a u s e db ys u c hp r o b l e m s ；d i go u tt h ec a u s e sb e h i n dt h ep r o b l e m s t h ec a u s e sr e s u l t e df r o m m a x i m i z i n g l o c a li n t e r e s tb yl o c a lg o v e r n m e n t sa l lk i n d so fg a m b l i n gb e h a v i o r s l a s t ，b a s e d o nt h e a n a l y s i s o fl o c a l g o v e r n m e n t sb e h a v i o r s ，t h i ss t u d ys u g g e s t s t om a k eal o c a l c o o p e r a t i o ns y s t e m ，t oe n h a n c e # a r m i n gf u n c t i o n a s g u i d a n c et o t h ed e v e l o p i n gz o n e ，t o r e f o r ml e a d e rm a n a g e m e n t s y s t e m t 0r e s t r i c tg o v e r n m e n tp o w e r i ti sa e f f e c ts y s t e mt om a k e t h ed e v e l o p i n gz o n eo nah e a l t ht r a c k t ok e e pt h eo v e r a l la n dc o n t i n u a ld e v e l o p i n go p i n i o n c a ni n c r e a s eb o t hl o c a li n t e r e s ta n do v e r a l 】s t a t ei n t e r e s t k e y w o r d s ：d e v e l o p m e n tz o n e ，l o c a li n t e r e s t , l o c a lg o v e r n m e n t a a s s i f i c a t i o nc o d e ：f 1 2 7 9 3 星昱查堂堡圭堂垒丝苎一墨垄里堡塑兰丝查型童堕! 塑! 一 第一章导言 第一节问题的提出 开发区从深圳建立特区算起，至今已有二十年的历史。经过近二十年的发展，开发 区的成绩有目共睹，基础设施的全面建设，经济总量的全面增长，就业人数的大量增加， 丌发区已经成为各地政府创造就业、承载企业、技术升级、增加税收的重要区域。开发 区的建设促进了当地社会经济的全面发展。 然而，在过去的一年里，“开发区”成为在媒体中频繁出现的字眼，在2 0 0 3 年十大 产业新闻中，清理整顿开发区榜上有名。一些地方政府以经济增长为目标，以政绩为动 力的开发热席卷中国，其最直接的结果，就是造成了一场比上个世纪9 0 年代来势更加凶 猛的新一轮的圈地热在各地蔓延。根据2 4 个省市区的初步调查报告，目前中国各类开发 区已达5 6 5 8 个，其中，经国务院批准的只有2 3 2 家，省级批准的l o l 9 家。据不完全统 计各类开发区规划面积3 6 万平方公里，超过了现有城镇建设用地总量。据l o 个省市 的统计，在4 5 8 1 万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到3 1 4 6 万亩，占 6 8 + 7 “1 。人们在分析经济运行存在的问题时，每每会与“开发区”联系在一起，耕地流 失，粮食安全受到威胁，开发区圈地难辞其咎：低水平重复建设，恶性竞争，多是开发 区推波助澜：农民权益受到侵窖，失地又失业，开发区圈地是罪魁祸首：房地产开发出 现过热苗头，带来金融风险，开发区游离各政府调控之外热衷卖地是源头所在 国家发改委产业发展研究所研究员姜长云从宏观经济角度，总结出了开发区“值得 重视”的问题：一是损害粮食的综合生产能力；二是妨碍市场经济秩序建设，破坏公平 竞争的环境；三是助长低水平重复建设，妨碍产业结构升级；匹是侵犯农民利益，加剧 社会矛盾；五是增加地方财政风险，容易滋生腐败。他警告：“如果不能得到及时有效的 治理，将成为影响经济社会可持续发展的障碍，”瞄 为什么伴随着开发区的发展，经济领域会出现如此众多的严重问题? 且这些问题已 经影响到了经济社会的可持续发展? 我们注意到，在这股新的圈地运动中许多地方政府在唱主角，开发区之间恶性竞争、 产业结构趋同是地方政府参与市场竞争的结果。如果说地方政府积极参与竞争是为了追 求当地的经济增长，是错误地理解了“发展是硬道理”，那么，难道他们就没有注意到存 在的各种问题吗? 难道他们就没有意识到问题的严重性吗? 是什么原因使得许多地方政 府会如此热衷于追求当前的局部利益而置国家的长远发展于不顾? 4 壅星查堂堡主兰堡丝塞茎茎垦蔓墼兰些查型苎堕! ! ! ! 一 第二节研究的目的和意义 经济的快速发展和财富的快速聚集，是开发区最为引人注目的现象。而在快速发展 的同时，“开发区热”的种种弊端也越来越成为其所在地方壮大发展的障碍。 本文通过分析开发区的进程与地方利益的关系，说明开发区建设与地方的利益紧密 相连，互为促动。开发区建设过程所伴随的空间开发，经济要素重组，人口聚集流动、 土地利用变化、新旧城区及中心与边缘区的相互作用等，对所在城市和地区经济、社会、 实体利益的演化具有强烈的催化、带动效应，从而可引发或加速整个城市都市区层 面的产业重构。因而，目前席卷全国的圈地热以及随之面来的开发区普遍存在的土地利 用和产业结构不合理的现象，表面上，是许多地方政府的错误发展观造成的，挖掘其背 后的深层次原因，却是地方政府为追求娃方利益( 包括个人利益) 极大化而采取的种种 博弈行为所致。因此，通过对地方政府的行为分析，提出建立区域协调机制，加强规划 对开发区的指导作用，并切实改革干部管理体制，约束政府权力，是开发区走上健康发 展道路的有效机制。加强开发区建设与地方利益、产业结构关系的研究，对于深入理解 开发区发展的规律性，理顺开发区建设与中心城市及整个都市区发展的关系，充分发挥 开发区在区域结构与功能优化过程中的积极作用，指导开发区与区域的协同发展具有重 要意义。 第三节方法论和基本构架 本文试图从开发区初始建立着手，叙述开发区建设过程中不同阶段与地方利益的相 互关系，找出两者之间发展脱节的症结所在。分析产生此种现象的深层原因，提出开发 区下步发展的方向与出路，使开发区真正成为带动区域发展的火车头。 本文的基本框架如下： 第一章为导言部分，包括问题的提出，研究的目的和意义，以及本文论证的方法论 和基本框架；第二章为开发区简介，包括开发区的概念界定，开发区的发展概况。开发 区的特点和现阶段开发区发展的背景分析；第三章为开发区的进程与地方利益的分析， 包括各种不同时期：成型期、成长期、成熟期的开发区与地方秘益的关系，以及对现实 中存在的相关地方利益的问题研究；第四章为开发区建设中地方政府行为的分析，包括 地方利益与地方政府的关系分析，地方政府的行为与假定，开发区建设中政府的行为以 及这种行为带来的后果；第五章为对开发区健康发展的有效机制的探讨，包括建立区域 5 复旦太学硕士学位论文开发区建设与地方利益的分析 协调机制，加强城市规划对开发区建设的指导作用以及加快现行干部管理体制的改革 适当约束地方政府的权利。 鉴于本人学识有限，文章中的错误和缺陷在所难免，恳请各位师长不吝指正。 6 墨星查兰堡主堂堡丝苎! 塑塞堂皇丝蔓型薹堕坌! ! 一 第二章开发区简介 第一节开发区的概念界定 现代开发区出现于五十年代的欧洲。严格意义上讲，开发区并没有学术上的统一定 义。从世界范围看，广义上的开发区包括自由港、自由贸易区、保税区、出口加工区、 科技工业园区等。在我国，开发区泛指各类特殊的经济区域，包括经济特区、经济技术 开发区、高新技术开发区、出口加工区、特殊投资来源区( 如台商投资区) 、外资成片开 发地区、保税区、边境经济合作区等。 开发区在我国整个国民经济生活中已具有十分重要的地位，它既是种特殊的以高 速度著称的经济行为，又是一个大规模的城市建设工程，也是个社会变迁过程，形成 一种动态发展的兼有农村和城市面貌的社会文明。从开发区的建设内容和发展方向来考 察，它的终极目标必然是城市社区而不是农村社会。 本文所研究的开发区，是指通过政府特定程序划定的新兴经济区域，这里对政府的 级别不作限定，对特定的程序不予规范，所指的开发区不仅包括国家级经济技术开发区 和高新技术开发区( 这两类开发区近年来由于社会经济管制的逐渐放松而出现了政策交 叉，区域叠加的趋势，并且在功能、体制、操作行为、产业结构等方面逐渐趋同) ，以及 上述的各类园区，还包括目前中国城市乡镇随处可见的名目不一的工业园、工业区。这 主要是因为在全国范围内，由于开发区的概念没有严格限定，因而从国家级到省级、市 级、县级，乃至乡级、村级都有为数不少的开发区。研究开发区的问题所在，必然不能 回避这些存在着的，不管是否有其合理性的开发区。因而，这些开发区都是本文的研究 对象，在下文分析时不再加以区分。 第二节我国开发区的发展概况 一、设立情况 开发区是邓小平理论中关于开放理论的重要组成部分。1 9 7 8 年1 1 月，时任国务院副 总理的邓小平访问了新加坡这个利用外资的典范。1 9 7 9 年1 0 月，在中共省、市、自 治区委员会第一书记座谈会上，邓小平指出：“外国人在新加坡设厂，新加坡得到几个好 处，一个是外资企业利润的百分之三十五要用来交税，这一部分国家得了：一个是劳务 收入，工人得了；还有一个是带动了它的服务行业，这都是收入。”跚“利用外资是个 很大的政策，我认为应该坚持。”“1 深圳、厦门、珠海、汕头四个经济特区的建立，揭开 7 墨星查塑主堂壁丝塞 一塑墼堂巡塑塑一 了中国经济发展的一个新的篇章。 1 9 8 4 年，国务院批准在沿海1 4 个港口城市首批设立了大连、秦皇岛、烟台、青岛、 宁波、连云港、南通、闵行、虹桥、漕河泾、天津、福州、广州、湛江等1 4 个国家级经 济技术开发区，随着改革开放的扩大和深入，1 9 8 6 年，开放城市扩大到内地，全国又相 继设立了包括北京、长春、沈阳、哈尔滨、营口、昆山、威海、东山、萧山、杭州、温 州、融桥、广州南沙、惠州大亚湾、武汉、重庆、芜湖、乌鲁木齐等在内的1 8 个国家级 经济技术开发区。截至1 9 9 5 年，全国上下形成了全面开放的格局，共建立了3 2 个国家 级开发区。2 0 0 0 年，作为实施西部大开发战略的重要举措，国务院新批准中西部的省会 或首府城市合肥、郑州、西安、长沙、成都、昆明、贵阳、南昌、石河予、西宁、呼和 浩特等设立了1 1 个国家级开发区。与经济技术开发区相比，高新区设立时间集中、数量 密度高。在北京新技术产业开发试验区的基础上，1 9 9 1 年，经国务院批准，在全国组建 了2 7 个国家级高新区。1 9 9 2 年国务院再批准组建2 5 个国家级高新区，使全国高新区 数量达5 2 个。我国现有4 9 个国务院批准的国家级经济技术开发区( 不含实行经济技术 开发区政策的苏州工业园区等5 家) ，其中东部沿海地区2 9 个，中西部地区2 0 个，5 3 家高新技术产业开发区，1 5 个保税区，1 4 个边境经济合作区，1 5 个出口加工区，1 1 个 国家级旅游度假区，4 个台商投资区，以及数以干计的省级或者省级以下政府批准的“开 发区嘲。 二、发展情况 高新区经过十多年的不断探索和创新，从小到大，有弱交强，滚动发展，取得了巨 大成就。高新区经认定的高新技术企业从1 9 9 1 年的2 5 8 7 家增长到2 0 0 0 年的2 0 7 9 6 家， 平均每年递增1 8 2 0 家，l o 年平均增长率2 6 0 1 。 表2 - 1 1 9 9 2 2 0 0 0 年国家高新区不同经济规模企业数量 1 9 9 21 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 7l 鹳81 9 啊2 0 0 0 超过1 亿 3 91 0 01 8 22 6 94 0 55 3 06 7 89 7 01 2 5 2 i 千万一l 亿 3 6 77 3 39 8 01 3 7 71 8 2 72 2 5 32 6 6 53 3 0 34 1 4 0 5 百万一1 千万3 4 65 8 37 3 8 1 0 2 21 2 1 01 3 8 4 1 6 9 91 9 7 52 2 6 1 小于5 百万 4 8 1 78 2 7 19 8 4 81 0 3 1 21 0 2 8 09 5 1 41 1 0 5 51 1 2 5 01 3 1 4 3 合计5 5 6 99 6 8 71 1 7 4 81 2 9 8 01 3 7 2 21 3 6 8 11 6 0 9 71 7 4 9 82 0 7 9 6 表2 1 给出了1 9 9 1 2 0 0 0 年不同经济规模企业数量的变化情况。由表2 - l 可知： 8 复且大学碗士学位论文 开发区建设与地方利益的分析 过亿元的企业，由1 9 9 2 年的3 9 家提升到2 0 0 0 年的1 2 5 2 家，增长了3 2 倍，平均每两年 要翻一番，其所占份额也由0 7 增长到6 ；一千万一亿元的企业，由1 9 9 2 年的3 6 7 家提升到2 0 0 0 年的4 1 4 0 家，增长了l l 倍，所占份额稳步提高，由6 6 上升到2 0 ； 五百万一千万元的企业，由1 9 9 2 年的3 4 6 家提升到2 0 0 0 年的2 2 6 1 家，增长了6 5 倍， 所占份额由6 2 增长到1 1 ：小于五百万元的企业，由1 9 9 2 年的4 8 1 7 家提升到2 0 0 0 年的1 3 1 4 2 家，增长了近3 倍，所占份额呈逐步回落的态势，由8 6 5 下降到6 3 2 。 到2 0 0 0 年底，高叛区内上亿元的企业达到了1 2 5 2 家，超过十亿元的企业有1 4 3 家， 其中五十亿元以上的企业有1 7 家，一百亿元以上的有6 家，高新区企业技工贸收入的平 均规模为4 4 2 8 万元，比1 9 9 1 年的平均规模增长了1 3 倍“。 2 0 0 1 年，国家级经济技术开发区创工业产值6 1 0 0 亿元，国民生产总值2 3 0 0 亿元， 出口创汇2 0 0 亿美元。5 3 家国家级高新区的主要经济发展指标平均增长率都在6 0 以上。 截止到2 0 0 1 年，实现技工贸总收入1 1 9 2 8 亿元，工业总产值1 0 1 1 7 亿元，实现利税1 2 8 5 亿元，出口创汇2 2 6 6 亿美元，分别是1 9 9 1 年的1 0 0 倍左右，将近6 0 0 0 项省部级以上 科技成果在高新区实现产业化，对于全国高新技术产业产值的贡献率超过5 0 。3 。 第三节开发区的特点 一、区位以中心城市为依托 在主城边缘划定小块区域，首先注重搞好基础设施硬环境和完善投资软环境，坚持 “三为主，一致力”的办区方针，即以引进外资为主，兴办现代工业项目为主，以出口 创汇为主，致力于发展高新技术产业的方针，努力求得自身的快速发展。 二、政府是开发建设的主要力量 开发区管委会享有与其所在地地方政府同等的经济事务管理权，运行机制高效、自 主。开发区政府( 特别是设立初期) 扮演了“开发商”角色。国家对开发区财政、信贷、 资金等方面实行优惠政策，以支持开发区的初期建设。地方政府更是将工柞重心转移到 开发区建设上，积极配合招商引资，从母城提供人才、资金、服务等，在初期甚至有时 以牺牲母城部分利益为代价。 三、区域高速发展 以设立较早的1 5 个沿海开发区为例，1 9 8 6 年工业总产值只有3 亿元，1 9 9 6 年已达 到1 3 5 0 亿元，相当于l o 年前的4 5 0 倍。投入成本少，产出效益高。开发区以超常规速 度增长，6 0 以上乃至1 0 0 以上的年增长率比比皆是。天津、闵行、大连、北京、昆山等 9 墨昱查堂堕主兰堡丝苎茎丝垦壅堡皇垫查型堇塑坌塑一 开发区的工业企业全员劳动生产率均在2 0 万元人以上。其中，闵行开发区的工业企业 全员劳动生产率达4 1 9 万元人，天津开发区达3 9 4 万元人“”。 四、投资密集度高 一些城市外商直接投资的3 0 一4 0 都集中在开发区。据不完全统计，约有2 0 0 余家世 界著名的，实力雄厚的国际大公司、大财团在中国开发区投资办厂，都取得了较大的发 展。 中国开发区协会会长赵云栋说：“几乎所有的中国开发区都在用最少的土地创造着经 济奇迹。”“国家级开发区以不到万分之零点五的国土面积，创造了超过全国百分之二的 经济总量。”“” 五、超国民待遇的优惠政策 区内的生产性外商投资企业，减按1 5 的税率征收企业所得税。其中，经营期在1 0 年以上的，从开始获利的年度起，第1 年和第2 年免征所得税，第3 年至第5 年减半征 收所得税。按照国家规定减免企业所得税期满后，凡被确认为产品出口企业，当年出口 产品产值达到全部产值7 0 以上的，减按1 0 的税率缴纳企业所得税，凡被确认为先进技 术企业的，可以延长3 年减半缴纳企业所得税。开发区中外合资经营企业的外商将从企 业分得的利润虹出境外，免征汇出税。客商在中国境内设有设立机构而有来源于开发区 的股息、利息、租金、特许权使用费和其他所得，除依法免征所得税的比例，都减按1 0 的税率征收所得税。其中提供资金、设备的条件优惠，或者转让的技术先进，需要给予 更多减征、免征优惠的，由开发区所属的市政府决定。o ” 六、体现企业是主体的思想 开发区政府的主要工作是完成园区公共产品生产，如基础设施生产和软环境建设。 企业是园区经济活动主体，实现园区设立的目标。这是与过去中国设立科技城( 如5 0 年 代的中关村科技教育集团) 、工业城( 如6 0 年代的北京电子城) 的最大不同。过去政府 既完成园区规划建设，又同时是生产主体。现在企业主体的工作是中心工作，园区载体 建设是辅助型工作。 第四节现阶段开发区发展的背景分析 一、开发区发展的国际背景 1 、经济全球化的背景 2 0 世纪9 0 年代以来，世界性的全球化进程呈加速发展之势。全球化是不同经济、技 1 0 墨呈查兰堡主兰堡丝茎一至墨垦堕兰皇些查塑堑堕! ! 塑一 术、信息、文化的融合，是在承认差异基础上的兼容并蓄。一方面跨国公司、外国直接 投资以及世界银行等机构对全球的影响越来越大；另一方面，国际贸易持续增长，社会、 文化和技术的全球化趋势日趋明显。作为全球化基础和核心的经济全球化既是一个过程， 又是一种状态，是社会生产发展到一定阶段，以市场经济和国际分工为基础，以实现经 济可持续发展和企业利润最大化为目标，各国及企业经济活动跨越民族、国家、政治疆 界不断扩展的过程，是各国企业通过专业化分工，使得货物与服务、生产要素( 资本、 技术、劳动力等) 更加自由地跨境移动的种状态。 全球化竞争的新时代馈赠给城市的是一把双刃剑。全球化的发展的“网络节点”、为 企业提供竞争载体和对区域具有强大带动作用的城市最先接收到全球化的影响，既有机 遇，也有挑战，结果是既有崛起，也有衰落。全球化的多方面复杂影响作用于具体城市， 使不同地方城市的发展状态和速度迥然相同。国内许多城市特别是沿海城市有的抢先一 步，有的后来居上，不断地吸引外来的产业、技术、资金、贸易，经济超前发展：相反， 众多内地城市非但没有享受到全球化提供的各种资源，反而在竞争中被边缘化了，有被 淘汰出局的趋势。 2 、w t o 的挑战分析 从中国加入w t o 后出现的新形势来看，全国开发区萄临新困境。 世界公认最早设立的经济开发区是意大利西北部热那亚湾雷格亨自由港( 创立于 1 5 7 4 年) 。之后，一些国家陆续设立了自由港、自由贸易区、出口加工区等各种类型的经 济开发区。相比之下，我国要晚了4 0 0 多年。因此，从开发区发展历程中可以看出，中 国要建立适应外向型经济开发区的行政管理体制，与国际惯例接轨，就必须解放思想， 大胆创新，冲破旧有体制的束缚，创造性地借鉴世界各国举办经济开发区的经验。不言 而喻，这并非易事。 随着我国进入w t o ，开发区面临国民待遇的呼声越来越大。开发区至少面临两大压力： 一是来自国际的压力。w t 0 意味着中国将不能再通过异于国际通行做法的体制和政策上的 特殊操作来阻挡国际上的竞争，中国经济：i 冬全方位地向国际竞争者开放。随着全球价值 链的垂直化，分工环节的加长，区域竞争加速，要素流动加速，开发区交易速度的要求 不但没有降低，还有提高的压力。入区企业在技术、生产、市场、要素和信息等方面的 全球化，将园区带入了更加激烈的竞争之中。二是来自国内的压力。w t o 的国民待遇原则 既适用于国际，也适用于国内，曾经拥有某些操作特权和政策优惠的开发区不应该再有 这些特权和优惠，而且也无法继续拥有这些特权和优惠。因而，开发区与非开发区面对 墨里查堂堕圭兰壁丝奎堑丝垦塞型查型垄塑堑一一 的是相同的机遇和挑战。这就是说，w t o 不承认中国的特殊性，不允许中国在主体上有异 于国际规则的特殊做法。自然，开发区也不能再具有异于世界通则的特殊规则，也不能 再拥有与非开发区相异的特权。 二、开发区发展的国内背景 l 、开发区发展的现状分析 经过近2 0 年的发展，开发区成为我国发展外向型经济的重要生力军。首先，开发区 创造了一个较好的投资环境，成为当地发展外商型经济的重要窗口，成为各地吸收外资 最活跃的地区之一。其次，开发区逐步成为所在城市新的经济增长点。中关村科技园工 业产值的增长已连续三年占北京市工业经济增长的6 0 以上；2 0 0 0 年苏州1 高新区的工业 增加值在全市工业增加总值中所占比重已达到4 4 ，长春占3 9 、绵阳占3 7 、西安占3 0 、 沈阳占2 5 “”。开发区旺盛的生命力和强大的影响力已有目共睹，以开放促开发、促发展 的发展观、开放观已经成为人们的共识。全国上下对建立开发区热情不减当年。当前， 在加速城市化进程的新形势下，通过发展开发区实现城市化的设想为越来越多的人所认 可。由新的经济区转化而来的新城区将会在中国城市化建设中又一次充当先锋。开发区 的未来发展受到越来越多人的关注。 从经济发展阶段来看，位于经济发达的沿海地区和大城市的开发区经过近2 0 年的长 足发展之后，目前正面临着水、电、原材料、燃料运输以及资金等生产要素价格上涨， 投资经营成本节节上升，对外资的吸引力逐渐下降到窘境。由于资本的逐利性，企业从 发达地区向欠发达地区转移、资本从开发区向周边地区“外流”的情况已经开始出现。 比如，初期在上海投资设厂的联合利华将生产基地转移到了合肥经济技术开发区。 由于各开发区的条件和起步的时间不同，发展极不平衡。一些开发区经济技术水平 仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项目的整体规模、水平、档次还不高，经济增长 主要依靠外延，集约开发和经营的潜力还很大。经济体制创新还没有实质性的突破，市 场化、社会化程度不高。这是当前开发区面临的一个重要而又亟待解决的现实问题。从 开发区内企业看，很多区内大企业并没有形成以龙头产业为主的产业群，区内小企业尽 管数量众多t 但也没有起到协作配套的作用。其中许多小型企业纯属“三来补”的出 口加工型，与当地企业没有任何配套关系。 2 ，开发区自身的各项优势降低 由于城市化进程的推进，大面积基础设施水平提高，使开发区过去的硬件优势相对 减弱。目前基础设施大环境基本可以支持制造业的广泛分布，相对封闭的小环境在基础 墨星查兰堡主兰丝丝苎 堑墨垦塞垦皇些查型堇堕坌! ! 一 设计方面的优势降低。 开发区“亲商”的观念已经在大范围内普及化。各地政府的服务意识和“经营城市” 理念已经广泛被提及，人们已经普遍接受外资、企业家、创业、竞争、高新技术等开发 区文化。 开发区观念的领先地位已经相对弱化。开发区面临更大风险在于优惠政策与w t o 规 则的违背。加入世贸组织以后，开发区原有的“优惠”逐渐变为“普惠”，各经济全体机 会平等地按照统一市场价格取得生产要素和出售商品，公平地承担各种赋税。由于投资 成本上升及主导部门进入成熟期或衰退期，出现了开发区由厂商逐渐饱和、产业向区域 外转移的可能。 由于开发区在创立之初形成了对优惠政策的依赖程度大，适应市场能力不强，一些 地方的开发区仍寄希望于国家和当地政府给予更多的优惠政策，甚至于采取免费提供土 地的做法，进行不正当竞争。 伴随我国入世，政府职能转变开始加快步伐。各地政府开始大规模地清理过时的法 律法规，随着体制环境的优化，市场经济体制的逐步完善，特别是政府管制的放松，开 发区的体制优势下降，管制型、命令型政府逐渐向法制化转化。 堡里查竺堡主堂焦堡苎旦燮墅墅垒量垫互型堇堕坌! ! 一 。 第三章开发区的进程与地方利益分析 开发区产生与所在地方的发展有先天的内在联系。开发区需要依托当地而发展，同 样，当地需要有开发区新的空间而完善功能。因此，注重开发区建设也就意味着关注其 所在地的发展。 第一节成型期的开发区与地方利益 一、丌发区的建立与形成 开发区建立伊始，为了满足资本对投资区位的要求，兼有廉价的劳动力、成片出让 的廉价土地，还要与老城区有效衔接，提供足够便捷的交通、通讯条件，以及必要的法 律、金融、服务能力、封闭式管理等，开发区大多选择在城市的近边缘区，或者离开中 心市区较远而里“飞地”形式，这里既能利用大城市的便利，又有足够多的廉价土地。 开发区发展的动力根源在于地方经济增长。对国家和地方政府而言，开发区是特殊 体制安排和基础设施的混合体。设立初期，为了能够让开发区尽快顺利成长，中央和地 方政府不仅给予开发区一系列的政策性优惠条件，更是将工作重心以及大量的开发建设 投资都倾注到了开发区，为开发区提供资金、人员、技术、基础设施的延伸和扩大，在 有限的城市财政能力下，甚至不得不以放缓旧城改造的步伐，牺牲老城区的利益为代价。 在开发区的开发建设之初，对于薪区的市政基础设施和企业载体设施而言，开发区 政府扮演了“开发商”角色。开发区所在的地方政府以及中央政府都在政策和财力上给 予优惠扶持，表现为园区内政府和企业的混合运作，管委会职能上的强授权，干部行政 级别上的高层次，财力和资源上的超级安排，地方政府的直接保护，减少社会性管理负 担以及解脱对权力机构( 如人大) 的定期汇报义务等。这些优惠扶持性政策，形成了开 发区在投资与发展环境方面的比较优势，使得开发区在对资金、技术、人才以及其它资 源的争夺战( 即发展权的竞争) 中更具有竞争力，能够在向市场经济转轨的进程中抢占 先机，因而很快便后来居上，一跃成为所在地区主要经济增长点。 二、开发区与所在地区的利益关联 建立之初的开发区，其增长的方式主要是注入式增长，依靠不断引进外资或其他外 部资源，吸收大量投资来实现原始积累和引延扩张，因而表现出强烈的极化效应。根据 “极化一扩散”、“溢出一回波”理论，在极化效应主导期，极化点对于周围地区的推动 作用是十分有限的，甚至会因其强大的吸附能力，从周边地区争夺人财物资源，反而在 1 4 墨星查兰堡主堂垒望奎 型垦壁望皇些查型笪塑坌! ! 一 一定程度上抑制周边的发展，表现为极化点迅速增长而外围发展延缓，位势梯度愈来愈 大。这种规律可以用来解释这一时期开发区对所在地区更多的是依赖和索取。 这一阶段开发区与所在地区的经济关联效应并不显著，其对母城的反馈也是微弱的： 在“三为主，一致力”的办区宗旨指导下，开发区吸纳的以高新技术为主导的产业结构 特征与当地传统产业之间的断层，以及投资和销售均两头在外的特点，使得开发区经济 犹如孤岛经济，与当地的技术、管理转移效应十分微弱，在当地产业的就业增长也十分 有限。由于开发区需要的多是高学历、专业性强的技术人员，以及训练有素的精干的管 理队伍，因而对解决城市工业企业的下岗( 失业) 问题作用甚微；又由于税收政策的优 惠。开发区投入初期的回报具有极大的不确定性，因此，丌发区自身的财政收入微薄， 对国家和当地的财政贡献也是微乎其微的。由于土地的大量廉价出让，带来对失去土地 的农民的拆迁、安置，加上财力的有限，认识、管理和政策宣传的不到位，以及农民的 社会角色难以转换等，开发区建设压力颇大，招商局面难以打开，不仅加重了当地政府 的负担，并且逐步产生了社会公平的问题。 第二节成长期的开发区与地方利益的关系 一、成长期的乃发区 按照“先生产、后生活”的方式，就开发区本身城市化发展的历史过程来看，开发 区的一次御业( 成型期) ，是从无到有，侧重于投资环境建设，那么以开发区从单的工 业园向兼有商业、贸易、居住、科研等多功能复合的圆区转化为标志。开发区的二次创 业将侧重于城市功能建设，逐步发挥开发区对主城区及周边腹地区域的经济、社会、文 化等方面的辐射作用，开发区将整体性全方位向城市形态推进，这是开发区发展的新阶 段，是开发区作为城市成长经过初期准备之后而开始的起步阶段，是开发区的成长期。 从我国各地的情况来看，沿海最早的批开发区已经走完了这一阶段，两其他大多数开 发区目前正处在这一阶段的中后期。 经过初期超高速的集聚增长，这一时期，开发区有了很大的变化，表现在基础设施 水平大面积普遍提高，园区内建成区面积逐步加大，开发区开始出现产业集聚积累优势。 首先入区的大型投资项目往往对于后来的投资项目优势的经济区位形成产生重要的影 响。围绕大型项目进行配套建设，不断拓展其产业链，形成相关企业的集聚优势，对未 来的投资，特别是跨国公司的投资产生巨大的吸引力，是开发区以商促商的重要途径。 这一时期开发区的发展，从重形态开发转向功能开发；由只关注生产建设开始向关注生 墨呈奎兰堡主堂焦丝苎 墅墨垦塞垦皇垫互型苎堕! 婪! 一 活配套发展：由单纯地依靠银行贷款负债经营向负债经营与资本运作相结合：从原来企 业入区带来规模扩张，转到逐步实现支柱产业集聚，二、三产业协调发展的新区。 二、与地方利益的关系 增长极理论阐释了在区域内建立( 或嵌入) 推动型产业之后，会通过乘数效应( 倍 增效应) 面带动区域内其它产业的发展，从而促进用边区域经济增长的动态枫理。这一 阶段开发区与所在地区的关系，对所在地区的影响规律遵从这一规律所描述的典型特征。 经过初期阶段超高速的聚集增长( 邸极核强烈发育的阶段) ，作为区域增长极核和优 势极点，开发区以高新技术产业为主导的先进结构、高速增长的势头、运行方式及管理 模式等与周边地区已经存在着发展层次上的“位势梯度”，这种位势梯度决定了开发区在 区域发展过程中处于高位运行、带动区域经济的内在矢量，并决定了开发区对周边区域 产生扩散、辐射效应的必然性。这种效应表现在：开发区与周边区域前、后、侧向产业 联系开始加强，开始带动周边产业的发展及产业结构的升级；开发区产业规模扩张和结 构完善化过程中产生出的对生产性服务业及消费性服务业的内在需求，给当地产生的就 业机会开始增多：开发区产业与人口的不断聚集，引发了开发区与用边之间人口与资源 流动，相应产生的社会活动与经济活动等，刺激开发区开始向二、三产业并行，内、外 资并重转化。 由于创新性技术、理念、信息的扩散方式多属于“等级扩散”，要求接受方首先得具 备相当的“承接”能力，因而，开发区中所形成的产业与技术，信息与管理等方面的先 进优势首先更多地是向中心城市内部传递，而与外围小城镇( 即使两者距离更近) 之间 的联系则相对微弱。这是因为开发区( 作为区域社会经济体系中最先进“领先”的单元) 与这些小城镇( 区域中相对低级、末梢的单元) 之间存在着过于悬殊的“势差”，优势能 量扩散“链条”中段尚存在着脱节。这一阶段，开发区与母城中心区的联系日见密切， 尤其是与中心市内的科研院所、金融机构、国有大中型企业之间的联系最为密切，促进 了双方在资金、市场、技术、科研成果等方面的交流与转化，从而与城市各个层面的相 互作用与影响日见凸显，开发区与所在地区互动局面开始出现。 实践证明，开发区从工业园区向新城区的转型是城市发展的战略性安排，是开发区 发展进程的必然，是开发区自身的进亿，也是开发区走出“孤岛”实现多种形式发展和 增长方式的转变、实现可持续发展的战略选择。 1 6 星呈查堂堡主堂堡丝苎一j 型塑塑墅生皇垫查型笪盟! 堑一 第三节成熟期的开发区与地方利益的关系 一、成熟期的开发区 开发区的最终方向必然是城市社会。开发区越是发展，它的城市形态越是完备。指 导开发区发展的政策将从单纯的开发区政策演变为城市与区域发展政策的复合a 因此， 丌发区成熟的标志是其人口密度、设施水平、功能种类等日益趋于一般意义上的城市化 地区，从而否定“开发区”的存在形式即推动开发区的名称走向消亡，而以新型城市溶 入全社会的政治经济文化生活。 开发区的增长不再依靠优惠性政策，而转向依靠自身的体制优势和创新资源优势。 作为城市的扩大区域，开发区为增加的城市人口提供了经济活动空间和生存空间。开发 区与非开发区区段之闯的位势梯度逐步缩小，开发区完全融入所在城市和区域的整体运 行当中，开发区作为“特区”的属性将日益淡化，开发区与非开发区之问有形和无形的 “界线”将日益模糊而消失，开发区升华到充满活力的新兴城市或功能强大的现代化新 市新区，而整个城市也借助于开发区的发展实现了自身功能的强化和整体地位的提升。 而开发区自身高速度的空间扩张到此将趋于缓慢，其空间增长将主要转化为内部的补充 及结构与组织的完善化。 二、与地方利益的关系 “点轴开发理论”是陆大道先生于1 9 8 4 年提出来的，这一理论对于开发区的宏观布 局有一定的指导意义。这里的“点”是指各级中心城市，“轴”是指由交通、通讯干线和 能源水源输送通道联结起来的城镇和产业集聚带。点轴有等级之分，不同等级的点轴构 成点轴等级系统。刨务开发区的目的是培育新的现代经济技术生长点和发展极，通过扩 散效应带动区域经济技术的发展。这一理论认为“在区域经济开发实践中，大部分经济 和社会要素一般都产生和集聚于“点”上。并由线状基础设施联结在一起，点轴对附近 区域有很大的经济吸引力和凝聚力，并对区域经济具有强烈的带动作用。” 成熟期的开发区不仅有造血功能，还具各了向外输血的可能性。因此，这一时期， 开发区与所在地区之间的互动及深层次的功能整合全面展开。随着开发区结构和功能的 不断完善，开发区已经有能力承接、分担老城区的许多功能，弥补老城区不完善的设施 功能，协助老城区的结构调整和转型，在老城区旧城区改造、人口疏解、退二进三、产 业升级等方面予以配合。更重要的是，开发区能够以其产业、资金、人才、体制、创新 等方面的优势- 通过溢出效应，以点一轴增长、网络增长等模式催化带动更大区域的整 1 7 墨里查堂曼主堂堡垒苎 茎垄垦苎堡兰些查型盟塑 体发展。这一时期，开发区经济二、三产业并行，内、外资并重的格局已形成t 开发区 与周边前、后、侧向产业联系链不断延伸并且不断分枝，所波及的产业门类和企业等级 不断增多，尤其是向第三产业日益广泛地渗透，这不仅使开发区与中心市区之间的融合 更加紧密，而且也使得开发区与周边小城镇和外围组团建立联系成为了可能。 第四节相关地方利益的问题研究 开发区带动下的城市空间增长与空阀形态演变只是开发区发展的外在表象，其内在 的根本性动力来自开发区经济活动的集聚与增长。从经济学角度看，某类开发区的发展 过程就是某类特定性质( 如出口加工企业) 或特定技术( 如电子技术) 产业及其相关的 上、下游产业在某个享有优惠扶持政策的特定区域聚集、增殖的过程。开发区类型的不 同，势必会导致不同类型的产业分别在不同的区域或不同的城市区段聚集，从而产生经 济活动的重组，并在这一过程中实现经济结构的转型。开发区产业在城市经济中的“高 位势”特征和“引擎”作用，决定了开发区的布局与发展的任何动态都直接关系到城市 产业的调整与演化。 开发区对城市的贡献与影响不仅仅体现在规模和数量上，更重要的是体现在结构和 质量上。这一过程所产生的种种效应，有些是决策者所能预期的，而另一些或许是决策 者难以左右或始料不及的，而这些连锁反应或连带效应旦被激活，就将沿着其内在的 因果关系链而传递和持续下去。这就要求决策者能够了解发展进程的内在机制、外在效 应、以及变化趋势，以免陷入盲目和被动的局面。 当前，名目繁多的各类开发区遍及中国，第二轮圈地运动再掀高潮。许多地方政府 片面追求当地经济增长的错误发展观，势必带来开发区发展盲目性的恶果，弓i 起国土资 源的严重损耗，土地价值的大量流失。随之而来的是土地利用率低下侵占耕地现象严 重，农民失地又失业等一系列问题，而开发区招商引资的倾向性又加大了开发区产业结 构的不合理安排，加上第三产业发展严重滞后，对老城市的吸纳能力较弱，从而开发区 的发展并不如人所预料的那样，与当地的发展互相促进，开发区建设出现了相当多的问 题，脱离了当地的发展，甚至