德国城市规划的编制过程.doc

德国城市规划的编制过程 提要3 德国城市规划的编制已经形成了比较完整的系统和办法。德国城市规划的编制过程是依据德国城市规划法系的核心法律建筑法典(Bau8esetzbuch)进行的，今天德国的城市规划“FP1an”和“BP1an”的编制过程可以分为六个阶段，本文分别对这六个阶段进行详细述评。 1德国城市规划的行政和立法体系 德国，全称德意志联邦共和国，其城市规划的行政体系和立法体系分为联邦级(Bund)、 州级 (Land) 和社区级(Gemeinde)三个层次。德国在统一后共有16个州，一个州不是简单的省，而是具有自己的独立宪法，但州立法律必须符合联邦基本法的原则和联邦相关法。 11 联邦级(Bund) 德国基本法(Grund8e：6tz)规定的联邦权限是，联邦的专用立法权有外交、国防、货币、铁路、航空事项以及部分税法。联邦的管理机构实际上只有外交、海关、铁路、邮政、职业介绍、军队和联邦国防等机构。联邦的司法权只限于联邦宪法法院和最高法院，这两个法院负责联邦法律的统一诠释。所有其他法院都是州属法院。德国的联邦宪政发展到今天的结果是，立法方面以中央集权为主，而管理方面则强调地方自治为主。 12 州级(Land) 各州的立法权限包括基本法没有明确的和联邦没有加以规范的事项。国家大部分的行政工作由各州独立处理，州负责整个内务管理。各州的工作重点是行政管理，以及在联邦参议院制定联邦法律。各州的管理机构同时还负责联邦法律规定的执行。州的管理任务可分为三类： (1)执行周于州管辖的任务(例如学校、警察、区域规划)； (2)独立执行联邦法(例如建设规划法、企业法、环境保护法)； (3)受联邦委托执行联邦法(例如修建联邦公路、资助教育等)。 13 社区级(Ge2neiode) 社区是德国的最低一级政府，社区有权在法律规定的范围内自行管理本地事务。社区的自治法规主要包括城镇内的公共交通、道路建设、供电、供水、供气、城镇建设规划，还包括学校、剧院、博物馆、医院、运动场及游泳池等设施的建设和维护。超过小城镇能力的工作，可以由上级行政机构县来完成。较大的城市不属于任何县，称为“县外市”。各社区有权自行征税，包括土地税和工商税，可增收当地的消费税和附加税。每个居民都有权在社区的公民大会上发表自己的看法，可以与社区代表交换观点，可以查看社区的财政预算和讨论建设规划。 2，倔国城市规划的两个主要层面 德国的城市规划，可以分为两个主要层面。 21 城市的土地利用规划 城市的土地利用规划属于城市规划的战略层面。反映的是一个城市政府对自己城市空间配置的战略构想和意图。城市土地利用规划棚市的社会经济发展目标相配合，把一个城市的社会经济发展战略落实到城市的土地利用上。德国的城市土地利用规划由各城市的规划局负责编制，城市的规划局是编制城市土地利用规划和管理城市市域所有土地的专门政府机关，一个城市不存在除了规划局外，还有一个土地局的状况。城市规划局的工作对象是明确的：本市市域范围内所有土地的规划和管理。所以，城市的土地利用规划，即FP1an，自然构成城市规划局工作的核心，整个城市管辖的市域范围FP1an的编制，既是规划局工作的任务，编制通过的F。P1an又是规划局土地管理工作的依据。 22 各个社区的建造规划 (Beb巴1Lu赢Bspl巴IL)， 即 “BP1巴o”(以下简称BP1an) B51an属于城市规划的开发实施管理层面，反映城市土地利用规划在每一小块城市用地上的具体落实。BP1an具有法律效应，任何城市建设活动都必须按照BP1an的具体指标和规定进行。BP1an由最低一级的政府社区负责组织编制，在BP1an没有编制完成时，任何城市建设活动都是没有法律保障的。 在德国的建设法典中，FPlan和卑P1an两项规划统称为建设指导规划(Bauleitplanun8)。按照德国的建设法典，建设指导规划是一个城市社区政府在需要时有义务制定的任务。假如一个社区需要发展和维持日常秩序，就必须编制以上两项建设指导规划。 3城市规划的编制过程 德国的城市规划的编制过程，是按照联邦的建设法典和州的法律规定，以及社区公共管理条例规定进行的。德国的FP1an和B。Plan的法定编制过程，可以大致地确定为以下6个程序。 31 阶由1：决定编制规划，初步草案 准备阶段 在社区代表机构(社区议会或城市议会全体大会)决定编制建设指导规划后，不管是FP1an还是BP1an，就会导入一系列的正式程序。实际上，社区代表机构作出编制规划决定的本身，就是在完成了一系列的正式程序后，才能最后正式决定。社区议会编制规划的决定，一般情况下都会带来关于社。区发展的最终目标、编制规划的必要性，以及关于F。Han和BP1an实施的可行性等一系列的讨论。 编制城市规划的决定，必须在全市或全社区范围内公开宣布；公开宣布方式有以下几种；在正式公开发行的报纸上和在公共通知文件上刊登公告；在市政府或社区政府门口或者其它地方的公告栏内张贴公告，有的城市或社区采用发放通知单和宣传册的办法，一般情况都要发到社区内所有的家庭。社区内最常用的办法是召开社区的全体居民大会，或者是社区编制城市规划通知大会。通知的内容必须有：对规划地域进行准确的描述，规划的名称以及编制规划的正式决定。在实践中，为了精确地描述待规划地区，通知一般还附上一张待规划地域的地籍固。 与通知规划决定同时进行的是，社区的公共规划部门或者从外部请来的规划事务所和机构开始着手进行规划的草案编制。这个阶段的工作包括：对规划地段的现状进行仔细的踏勘、清查和研究，分析研究规划基础资料；规划目标的预定，以及对规划的边际条件的研究；在此基础上，确定城市建设的不同规划方案，并用草图表现出来。 在这个阶段，经常是把与本规划相关的其他公共部门的代表请来，共同参与规划草案编制。尤其是在编制地域范围较大的F。Plan和B。Plan时，尽早将区域规划和州域规划的目标引入要编制的规划中，并与之相适应是非常重要的。 3d 阶段2：前期市民参与，初步方案 。 阶段 按照德国建设法典第3款第l条，市民有权力知道规划的目标和作用，参与规划方案编制和参与规划方案讨论，提出建议和发表他们的想法。城市或社区编制城市规划时，必须向市民公布城市建设的不同方案草案，包括将要开发建设的建筑，土地的不同使用，以及关于道路的走向和线性等等内容。 实践中，市民具体以哪种形式参与规划，有许多不同形式来实现。一般来说，包括正式报纸上的公告和公开通知文件，有特别印制的规划宣传册和传单，有规划管理部门为此特别设置的专门接待时间，有规划地段的现场接待，还有规划展览会和全体市民大会等等形式，但无论如何，必须及早地进行市民参与。 在德国，一个规划的目标没有被市民理解的情况，是不允许出现的，同样也不允许出现一个城市规划没有多种方案比较的情况。另外，对于在此之前还没有通知到的市民，都要以口头的、文字的或以图形的形式向他们解释规划的目标、规划的内容、规划判断的标准以及规划的影响和作用。 按照德国的建筑法典，只有以下三种情况可以回避市民的公共参与： (1)在没有改变基本方案的情况下对土地使用规划进行修改和补充； (2)在BP1an对规划用地以及邻里地段没有造成重要影响的情况下进行编制、改变和补充，以及停止使用的时候； (3)当规划的基本要求已经在其他规划的内容中通知，并且已经进行过公开讨论的时候。 从1990年开始，德国针对统一后产生的 住宅建设问题，专门制定了建设法典中 的措施法队按此规定，社区的建造规划假如涉及到紧急的住宅建设需求，其编制改变 或补充允许不举行公开的解释，而是可以通 过公共布告栏进行张贴，但是市民有参与讨 论和研究的权利。这样调整的目的是为了加 速编制规划的进程，但是，这条法律规定仅 从1990年开始生效，到1995年5月31日失 效。 在市民参与和同时举行的其他公共机构 参与规划讨论的时候，经常会出现不同的想 法和建议，这样就会产生不同的规划方案。所 以，在编制规划的时候，要有一个最终的主 要方案，该方案吸取了其它方案的一些要点 和建议，这个方案一般称为法律方案(Recht plan)，这个法律方案必须完成要求的各种图 纸，在编制FP1an的时候并配以说明报 告(E2luterun8sbe盛cht)9在编制BP1an的 时候要配以规划依据(Be8rndun8)。 33 阶段3：公共机构和相邻社区参 与，与区域规划相适应 按照德国的建设法典，在编制城市规划的时候，还应尽早地通知与规划相关的各公共管理部门和各社会公共利益团体。一般情况下，规划编制机关和机构要将规划的草案附上说明报告或者规划依据邮寄给这些相关的部门和团体，并请他们在一定的限期之内，发表他们各自的看法。德国各个州对这个限期有不同的规定，比方Hegsen州的时间是至少6个星期。在一些特殊的情况下，对那些与规划内容和具体措施有非常密切关系的机关和团体，规划编制机构可以把他们请来座谈，并将规划的内容通知他们。 哪些管理机构和负责官员必须请来参与规划，这由规划所涉及的层面和范围来决定。所以，在编制FP1an时，要比编制BP1an所邀请的管理机构和团体多得多。但是，无论是FP1an还是BP1a魔，一个城市或社区在编。制城市规划的时候，都必须邀请与这个城市或社区任何一个有土地相邻的城市或社区的政府代表参与。 3。4 阶段4：第2轮市民参与，规划图 公开，新的争议，再权衡 德国编制城市规划的过程中，除了在开始时有市民公众参与外，建筑法典还规定在城市规划说明报告或规划依据3草案拟定后，必须将规划的方案公开1个月，这就是所谓的第2轮市民公众参与阶段。 按照建筑法典中的措施法，为了解决紧急的住宅建设需求，可以将第2轮市民公众参与阶段的时间缩短到2个星期。但是，这项条款规定只能是在编制、补充或者修改BP1an的时候才能适用。而且。这项条款规定只在德国统一以后到1995年5月31日期间有效。 一般情况下，是在社区代表机构批准规划草案后，进行决定方案公开的第2轮市民参与阶段。从公开方案的决定到正式公开悬挂之间的时间至少是2个星期。向市民公开规划方案的内容包括： 规划内容(规划类型、精确的位置和界限、规划的有效范围)； 有关内容的处理(街道、接点、就业岗位)； 方案的公开日期(开始和结束之日)； 方案公开的具体时间(星期几、几点到几点)； 在规划草案公开期间，公众可以以哪种形式表达自己的看法和建议。 在第3轮市民参与阶段，如对规划有不同的建议和反对意见，都可以以书面和口头的形式提出来，城市和社区政府以记录稿的形式汇入规划编制工作的档案。如果规划草案有比较大的改动，这个过程还将重复举行。为了缩短整个规划的编制过程，有时这个过程可以和上一个公共团体和管理机构的参与结合起来乎行举行，这样可以把这两个阶段的时间压缩到5个星期i在完成了第2轮市 民参与后，还必须就修改后的规划方案邀请 相关的人士再次讨论，并将结果通知相关的 公共管理机构和团体。 35 阶段S：公共部门与私人相互协调 和权衡，社区决定权衡结果，确定 最终方案 对任何按时交上来的公共部门和私人对于规划的想法和建议，都必须对其内容的正确性和可用性以及可操作性进行分类审查。但这并不意味着任何超过时限交上来的想法和建议就不予考虑，而是根据这些想法和建议内容的重要性进行判定。社区政府必须针对不同的建议和批评，做进一步补充调查，或者邀请一部分专家进行专项审评。对于被采用的想法和建议，或者不被采用的想法和建议，社区政府都必须正式通知提交建议和方案的市民，并说明采用或不采用的理由和原因。如果有超过100名市民对一个内容的相关问题提出想法和建议，市政府必须对此问题进行专项调查审定。 如果规划内容的修改不是一些重大的问题，比如象改正说明书的错别字，完善规划图上的图标等，那么规划程序将继续进入下一个阶段；如果规划的基本思想没有改变，但是规划的某些用地和规定进行了修改，修改后的规划方案还将再一次进行公开悬挂；如果规划的基本内容和基本指导思想发生改变，那么前面两个阶段都要重新进行，也就是说，要重新进行公共团体和管理机构的讨论以及公共参与和讨论。 这个阶段以完成确定规划的最终成果结束。团标、规定、法律文本，以及规划说明书都在修订后确定和完善。由社区的管理机构官员，市长或者镇长签名盖章，并附以对于市民参与和公共机构团体参与提交的想法和建议的最终处理意见。最后这些文件都将捌曙留级管理绷舶醉演批r并在金改区范闻P9公布 规 划 研 究 36 阶段6：确定规章制度和法规，批 准和宣布指令，执行规划 经过社区的代表机构审定通过，规划方 案就成为正式的建设指导规划。在编制F。 P1an的时候，没有特别规定的法律形式，而 在编制BP1an时，规划本身成为一个法律文 件，并按照法律文件规定的形式进行公布和 执行。 德国城市的建设指导规划在上报上 一级政府管理机关时，作为政府文件卷宗运 行处理。按照规定，此卷宗应包括编制该规 划各个过程中产生的基础资料和决定： 编制规划过程中的所有方案草案以及规划说明书； 所有的公告、通知和海报； 所有在第l轮市民参与中产生的想法和建议的记录； 所有公共机关参与中产生的态度和建议； 所有在第2轮市民参与中产生的想法和建议的记录； 市议会或社区代表议会按照建设法“典对这些想法和建议作出的决定。 按照德国的建设法典，上级机关对建设指导规划的批准期限是3个月。但这个期限也可以因为上报给再上级机关而延期。一个城市或社区的FP1an公布以后；就开始生效。一个城市或社区的BP1an在正式宣布以后，就成为一个法律文件，对该社区中的每；个人都具有地方法的效应。 4小结 应该说，这里介绍的德国城市规划编制办