（法学专业论文）论我国行政诉讼判决制度的不足和完善.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 行政诉讼判决制度是行政诉讼法制度中最核心的部分，但我国现行的行政诉讼判 决制度已不适应目前的行政审判工作需要。采用实证分析方法对我国行政诉讼判决种 类现状进行分析研究，指出我国行政诉讼判决制度存在的问题，并提出修正完善的主 张和建议，已成为必须。围绕该证明目的，论文架构作了如下安排： 第一章行政判决制度相关概念梳理，主要是对涉及行政判决的相关概念加以界 定，包括行政判决、行政判决的种类、行政判决制度等。 第二章我国行政诉讼判决制度的现状和不足，主要从总体、种类设立和审判实践 三个方面对我国行政审判现状进行说明和剖析，同时从理论、制度和审判实践三个层 面厘清我国行政判决制度的不足，并对形成如此现状的原因予以简要分析说明。 第三章完善我国行政审判制度需要考虑的因素，主要是对立法目的、行政诉讼类 型、受案范围、法律传统、原告诉讼请求等因素进行分析，另外也对域外行政判决制 度进行了考察，涉及的对象主要是法国、德国、日本、我国台湾地区的行政判决制度。 第四章我国行政诉讼判决制度的完善，主要针对审判实践，分别对括撤销( 含重 做) 判决、变更判决、履行判决、禁令判决、维持判决、确认判决、情况判决、驳回 原告诉讼请求判决等判决种类逐一进行分析、评价，并提出完善建议和意见。 关键词 行政诉讼判决种类；行政诉讼类型；撤销类判决；给付类判决、确 认类判决 t 峪 。 闭 冈_ 研辜俊 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n ts y s t e mw h i c hi st h ec o r eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r el a wd o e s n tm e e tt h en e e do fa d m i n i s t r a t i v ec a s e sn o w i t sn e c e s s a r yt om a k e t h eu s eo fe m p i r i c a la n a l y s i sm e t h o dt os t u d yt h et y p e so ft h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n j u d g m e n ts y s t e m ，f m dt h ed e f i c i e n c i e so fi ta n dp r o p o s es o m ei d e a sa n ds u g g e s t i o n st o i m p r o v ei t 1 1 屺s t r u c t u r eo ft h ep a p e ri sa sf o l l o w s ： l c o m b i n go f r e l a t e dc o n c e p t so ft h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n ts y s t e m d e f m e d i n g s o m e c o n c e p t s r e l a t e dt ot h ea d m i n i s t r a t i v e j u d g m e n t , s u c h a s a d m i n i s t r a t i v ej u d g m e n t 、t y p e so fa d m i n i s t r a t i v ej u d g m e n ta n da d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n j u d g m e n ts y s t e m 2c u r r e n ts t a t u sa n dd e f i c i e n c i e so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n ts y s t e mi n c h i n a d e s c r i p t i n ga n da n a l y s i s i n gc u r r e n ts t a t u so fa d m i n i s t r a t i v ej u d g m e n tf r o mo v e r a l l 、 e s t a b l i s h e dt y p e sa n dt r i a lp r a c t i c e ，a n dc o m b i n gd e f i c i e n c i e so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n j u d g m e n ts y s t e mf r o mt h e o r y 、s y s t e ma n dt r i a lp r a c t i c e ，s h o w i n gab r i e fa n a l y s i so fs u c h c u r r e n ts t a t u s 3f a c t o r sn e e dt ob ec o n s i d e r e di ni m p r o v i n ga d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n t s y s t e mi nc h i n a l e g i s l a t i v ei n t e n t 、t y p eo f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s 、c a s er a n g e 、l e g a lt r a d i t i o n s 、 p l a i n t i f fc l a i m sa n do t h e rf a c t o r sa r ea n a l y z e d ；t h e r ei sa l s ot h ei n s p e c t i o nf o ro v e r s e a s a d m i n i s t r a t i v ej u d g m e n ts y s t e m ，s u c ha sf r a n c e 、g e r m a n y 、 j a p a na n dt a i w a n 4 i m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n ts y s t e mi nc h i n a a n a l y s i s i n g a n d e v a l u a t i n gr e v o c a t i o n ( i n c l u d i n gr e d o ) j u d g e m e n t 、c h a n g e d j u d g e m e n t 、i m p l e m e n t j u d g e m e n t 、b a n n e d j u d g e m e n t 、m a i n t e n a n c e j u d g e m e n t 、c o n f i r m e d j u d g e m e n t 、c i r c u m s t a n t i a lj u d g e m e n t 、d e n i e dt h ep l a i n t i f f sc l a i mo f j u d g m e n to n eb yo n e a g a i n s tt r i a lp r a c t i c e ，a n dp r o p o s i n gs u g g e s t i o n sa n dc o m m e n t st oi m p r o v ei t k e y w o r d s l ：t y p e so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n t s ；t y p e so fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n ；r e v o c a t i o n c l a s sj u d g m e n t s ；p a y m e n tc l a s sj u d g m e n t s ；c o n f i r m a t i o nc l a s s j u d g m e n t s 2 俊哪杪 瞄，9 万日 山东大学硕士学位论文 c o n t e n t s c h i n e s ea b s t r a c t 1 e n g l i s ha b s t r a c t 2 p r e f a c e 1 c h a p t e r1c o m b i n go fr e l a t e dc o n c e p t st ot h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n t s y s t e m 2 s e c t i o n1 d e f i n i t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n t 2 s e c t i o n2 t y p e so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n t 3 s e c t i o n3d e m a r c a t i o nf o ra d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n ts y s t e mi nc h i n a 5 c h a p t e r2 c u r r e n ts t a t u sa n dd e f i c i e n c i e so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n t s y s t e mi nc h i n a 6 s e c t i o n1c u r r e n ts t a t u so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n ts y s t e m 6 s e c t i o n2d e f i c i e n c i e so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n ts y s t e m 9 c h a p t e r3 f a c t o r sn e e dt ob ec o n s i d e r e di ni m p r o v i n ga d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n t s y s t e mi nc h i n a 1 z i s e c t i o n1 i n v e s t i g a t i o nf o ro v e r a sa d m i n i s t r a t i v ej u d g m e n ts y s t e m 14 s e c t i o n2f a c t o r sa f f e c t i n gt h ef o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n t s y s t e mi nc h i n a 1 6 c h a p t e r4i m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u d g m e n ts y s t e mi nc h i n a 2 1 s e c t i o n1 i m p r o v e m e n to f r e v o c a t i o n ( i n c l u d i n gr e d o ) j u d g m e n t 2 1 s e c t i o n2 i m p r o v e m e n to fc h a n g e dj u d g m e n t 2 7 s e c t i o n3 i m p r o v e m e n to fp e r f o r m a n c ej u d g m e n t 2 9 s e c t i o n4a d d i t i o no fb a n n e dj u d g m e n t 3 2 s e c t i o n5 i m p r o v e m e n to fm a i n t e n a n c ej u d g m e n t 3 3 s e c t i o n6 i m p r o v e m e n to fc o n f i r m e dj u d g m e n t 3 4 s e c t i o n7 i m p m v e m e n to f d e n i e dt h ep l a i n t i f f sc l a i mo f j u d g m e n t 3 7 s e c t i o n8 i m p r o v e m e n to fc i r c u m s t a n t i a lj u d g m e n t 4 0 c l o s i n g r e m a r k s z l ： r e f e r e n c e z i z l e x p r e s s i n gt h a n k s 4 5 山东大学硕士学位论文 前言 行政诉讼判决制度是行政诉讼法制度中最核心的部分，是行政诉讼的出发点和落 脚点，行政诉讼法中所有的规定都是围绕着最终公开、公正、公平判决展开的。但由 于我国行政诉讼法学理论研究的滞后以及欠发达，致使我国至今未建立起结构意义上 的行政诉讼判决制度，其中最明显的表现就是行政判决种类的划分标准、适用条件前 后不一，较为混乱，造成在审判实践中选择判决结果时的不便和无所适从。而国外行 政判决制度是建立在行政诉讼类型化的基础上的，即先按照一定标准对行政诉讼进行 分类，再根据不同类型的行政诉讼，决定行政判决的不同种类，存有结构清晰、适用 方便的特点。本文试图通过对我国现存行政诉讼判决种类现状的分析研究，采用实证 分析的研究方法，指出我国行政诉讼判决制度存在的问题，提出修正、完善不足之处 的主张，以厘清不同判决形式的适用范围和条件，解决审判实践中存有的认识偏差， 给司法实践提供可操作性的规则，并以期对正在进行的行政诉讼法修改工作有所 帮助。、 山东大学硕士学位论文 第一章行政诉讼判决制度相关概念梳理 第一节行政诉讼判决的定义和特点 一、定义 判决是法院根据事实和法律对案件审理后就实体问题作出的结论性决定，是诉讼 程序终结的最后结果。行政诉讼判决作为行政审判程序中的最终结果，简称为行政判 决，其定义几乎大同小异，如“行政判决是人民法院审理行政案件终结时，根据事实 和法律，就行政案件的实体问题所作的处理决定。 又如“行政判决是指人民法院运 用国家审判权，对被诉具体行政行为是否合法，作出的具有法律约束力的判定，以及 对被诉具体行政行为的效力作出的权威处理。 总而言之，行政诉讼判决就是人民法 院依据行政诉讼法的规定依法行使审判权，就被诉具体行政行为的合法性及其相 关的行政争议作出的具有法律效力的书面处理决定。 二、特点 行政诉讼判决作为人民法院三大判决之一，具有与民事、刑事诉讼判决共同的一 些特点，比如：是对案件实体方面的处理结果，具有既判力( 确定力) 、拘束力、执 行力等效力。同时，由于行政诉讼脱胎于民事诉讼的历史渊源，两者更有类似之处， 但对比民事判决，行政判决有其固有的特点： ( 一) 、行政诉讼判决是对行政争议作出的实体处理结果，解决的是“民与官 之间的纠纷。 众所周知，民事诉讼解决的平等主体之间的民事纠纷，原、被告在民事行为中的 地位相对平等。而行政诉讼解决的是“民与官”之间的纠纷，原、被告相对固定，被 告均为行政机关或法律法规授权的组织，而原告均为行政相对人，两者在行政程序中 地位并不对等，行政机关是管理者，而相对人是被管理者。行政诉讼判决就是对两者 之间在行政行为关系中产生的矛盾作出的实体处理结果。 ( 二) 、行政诉讼判决是对行政行为合法与否作出的司法权意义上的评判，体现 。应松年主编：行政诉讼法学，中国政法大学h 版社2 0 0 2 年版，第2 0 2 页。 嗤明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社1 9 9 9 年l o 月第l 版第3 7 5 页。 2 山东大学硕士学位论文 是的司法权对行政权的制约、监督和维护职能。 行政权和司法权在宪法层面是相互独立相互制约的关系，在国家公权力组成方 面，又是相互支持和依赖关系，两者发生交集的地方就是行政诉讼，行政判决恰恰就 是司法权对行政权制约和支持的最终表现形式。但需要特别指出的是，行政判决仅是 对具体行政行为合法与否作出的判断，却不能直接对行政相对人的权利义务作出决 定，行政相对人的权利义务最终仍要由行政机关根据行政判决重新予以认定，这就是 说，行政争议的最终解决还是要有行政机关来完成，司法权体现的仅仅是对行政权的 监督和维护功能。 ( 三) 、行政诉讼判决还体现了司法权对公民权的救济和保障。 行政诉讼表面上处理的是行政争议，内容涉及的也主要是行政行为的事实、程序、 法律适用问题，但究其本质，终究是对作为相对人的原告诉讼请求的回应，最终体现 的还是对公民基本权利的救济。诚然，无论民事、刑事诉讼判决，均是对公民权的救 济和保障，但鉴于行政诉讼处理的是不平等主体之间的“官民 纠纷，特别对于我国 公权力过于强势的现状，行政判决更能体现出对公民财产权、人身权的救济和保障。 同时，从宪法层面而言，我国宪法第四十一条规定了公民对国家机关和国家工作 人员的监督权，行政诉讼判决也间接体现了司法权对公民该项权利的救济和保障。 第二节行政诉讼判决种类 一、我国存在的主要分类 行政诉讼判决种类依照不同的划分标准可以作不同分类。在我国学界主要有以下 分类： ( 一) 、按照审判级别划分，可分为一审判决、二审判决和再审判决。 鉴于一审判决属于基础性判决，二审判决和再审判决均是在一审判决的基础上进 行，判决形式也较为简单，故本文仅对一审判决予以研究探讨。 ( 二) 、针对原告诉讼请求的满足与否划分，可分为肯定判决、否定判决、部分 肯定部分否定判决。也有学说分为积极类判决和消极类判决。 肯定判决是对原告的诉讼请求作出肯定的答复，包括撤销判决、变更判决、履行 判决、确认无效或违法判决；而否定判决则是对原告的诉讼请求作出否定的答复，包 括维持判决、确认合法或有效判决、驳回原告诉讼请求判决等。 3 山东大学硕士学位论文 ( 三) 、根据诉讼类型和判决效力划分，可分为形成判决、给付判决和确认判决。 该分类标准借鉴了民事诉讼中最常见的判决分类标准。形成判决是指法院作出的 关于某种行政法律关系发生、变更或者消灭的判决，又称变更判决或者创设判决，包 括撤销判决、重做判决和变更判决，此外还包括我国并不存在的舍弃和认诺判决；给 付判决是法院要求履行某种法律义务的判决，包括履行判决、行政赔偿判决以及目前 我国并不存在的禁令判决；确认判决是人民法院确定被诉具体行政行为合法与否或某 种法律关系是否存在的判决，包括确认判决( 含确认违法或者无效判决、确认合法或 者有效判决) 、维持判决、驳回诉讼请求判决和情况判决。 也有学者把撤销判决从形成判决中分类出来，单独分类，如马怀德教授在其所著 行政诉讼原理一书中，就认为撤销判决、给付判决和确认判决是民事诉讼常用的 分类标准，而撤销判决是行政诉讼特有的判决种类，故予以单独分类。 ( 四) 、按照我国行政诉讼法及相关解释中规定的法定判决结果，可分为维 持判决、撤销判决、重做判决、变更判决、履行判决、确认判决、情况判决、驳回诉 讼请求判决行政赔偿判决和行政附带民事判决。 严格意义上而言，以上十种判决种类并不是按照某一类分类标准而统一划分的， 如撤销判决和驳回诉讼请求判决是以原告诉讼请求为标准，而维持判决、情况判决、 重作判决等是以人民法院职权为标准，但却是行政诉讼法及其若干解释所明 文规定的运用到行政审判实践中的具体判决种类，是我国法律所规定的行政诉讼判决 种类汇总。站在本文是以行政审判实践角度成文的出发点，对以上行政诉讼中最基本 的各种判决种类进行研究似乎更具有现实意义。 二、域外存在的其他分类 ( 一) 、终局判决和中间判决。 根据判决时机的不同，可分为终局判决和中间判决。前者相当于我国的一般意义 上的判决，而中间判决是指在诉讼过程中，对于某一个或数个个别的争点( 先决问题) 加以裁判，而非对诉讼标的的全部或其中一部分加以裁判。 中间判决是大陆法系国 家较为普遍适用的一种制度，其优点主要是为当事入提供及时必要的救济。如，德国 行政法院法第1 1 1 条：在给付之诉中，针对给付的理由及数额有争议的，法院可 。参见刘善春行政审判实用理论与制度建构，中国法制出版社2 0 0 8 年版，第6 4 8 页；粱凤云行政诉讼判决 之选择适用，人民法院出版社2 0 0 7 年版，第8 5 页。 。参见马德华主编行政诉讼原理，法律 “版社2 0 0 3 年版，第4 1 5 4 1 6 页。 国梁风云行政诉讼判决之选择适用) ，中国法制出版社2 0 0 8 年版，第6 4 9 页。 4 山东大学硕士学位论文 以通过中间判决预先对有关理由部分作出决定；我国台湾地区行政诉讼法第1 9 2 条：各种独立之攻击或防御方法，达于可为裁判之程度者，行政法院得为中间判决， 请求之原因及数额具有争执时，行政法院以其原因为正当者，亦同。我国目前不存在 中间判决之说。 ( 二) 、根据判决所解决争议的范围，可分为全部判决和部分判决。 全部判决是指法院在整个案件审理终结后，对当事人的争议作出最后结论的判 决；而部分判决，是指在法院案件审理过程中，对事实已经查清的部分先行作出的判 决，该判决具有相对独立性，可以单独上诉。德国及我国台湾地区均明文规定了部 分判决( 又称一部判决) ，如德国行政法院法第i i 0 条：仅对部分争议标的判决 时机成熟的，法院可以作出一部判决。我国民事诉讼法第1 3 9 条亦规定了部分判 决：人民法院审理案件，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决 ，但行 政诉讼法未予明文规定。 第三节本文对我国行政诉讼判决制度的界定 对于我国是否已经形成能被称为“制度 层面的行政诉讼判决，在学界中，尚未 形成统一认可的共识。在多数的理论文章以及大学课程教材中，也少有直接以“制度 命题加以研究的，多直接以“行政诉讼判决”或“行政判决”加以研究阐释，在其后 并不冠以任何字词加以修饰，如在姜明安主编、北京大学出版社、高等教育出版社联 合出版的普通高等教育“十五国家级规划教材行政法与行政诉讼法( 第二版) 中，马怀德主编、法律出版社出版的行政诉讼原理中，均是如此。也有在“判决 二字后面缀以“种类 或“形式力等限制词语的，如江必新在中国行政诉讼制度的 完善一书中，称之为判决形式。但无论如何称谓，在研究模式上，多是对行政诉 讼法及其相关司法解释中规定的判决种类给予研究，未在制度层面加以结构性的归 纳总结概括。在实务界，散见于行政诉讼法及其司法解释的若干判决条文，也未 显示出具有体系化或制度化的结构特征。 本文之所以对行政判决以制度名义予以研究，旨在厘清行政判决各种类之间的关 联，和对重新构建一整套的行政判决制度的期望，研究对象仍是以行政诉讼法及 其若干解释中有关条规定的判决种类。 参见刘善春行政审判实用理论与制度建构 ，中国法制出版社2 0 0 8 年版，第6 4 8 页。 5 山东大学硕士学位论文 第二章我国行政诉讼判决制度的现状及不足 第一节我国行政判决制度的现状 一、总体现状 以1 9 8 9 年4 月4 日中华人民共和国行政诉讼法正式颁布为标志，我国行政 审判已经走过了二十年的时间。二十年来，经过行政法学界和行政审判实务部门的共 同努力，行政审判从无到有，从d , n 大，已经构建起比较完善的行政诉讼制度和行政 审判体系。1 9 8 9 年至2 0 0 8 年，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件14 0 50 8 5 件，审结l4 0 15 3 2 件。但是，现行行政诉讼制度以及与之相配套的法律制度已经不 能完全适应形势发展的要求，法律规范冲突方面的问题也比较突出。行政诉讼判决 作为行政诉讼法制度中最关键、最重要的核心部分，其发展现状同行政审判整体现状 一脉相承，亦可总结为：虽然已初步形成具有中国特色的行政诉讼判决制度，基本满 足审判实践需要，但随着近十年来国家在政治、社会、经济状况方面发生了深刻变化， 现有判决制度已经越来越难以适应各种类型的行政案件，加以修改和完善已成共识。 二、判决种类设立现状 1 9 8 9 年颁布的中华人民共和国行政诉讼法在其第五十四条规定了我国行政 诉讼最初的五项判决种类：维持判决、撤销判决、重做判决、变更判决、履行判决。 十年后，最高人民法院又于2 0 0 0 年3 月8 日作出了最高人民法院关于执行( 中华 人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释( 以下简称若干解释) ，在完善原有 判决种类的同时，通过第五十四条、第五十六条、第五十七条、第五十八条、第五十 九条、第六十一条的规定，增加了确认判决、驳回判决、情况判决和行政附带民事判 决。此外，国家赔偿法及最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定 规定了行政诉讼赔偿判决，故目前我国共有1 0 种判决种类。但赔偿判决和行政附带 民事判决并不对具体行政行为的合法性直接予以审查评判，故其并非本文所研究对 象，在此不再赘述。本文所研究的8 种判决种类具体法律规定如下： l 、维持判决。是指人民法院经审理认为被诉具体行政行为合法，予以维持的判 国参见王胜俊在纪念行政诉讼法颁布二十周年座谈会上的讲话，载2 0 0 9 年4 月3 日 人民法院报。 6 山东大学硕士学位论文 决形式。行政诉讼法第五十四条第( 一) 项规定：具体行政行为证据确凿，适用 法律、法规正确，符合法定程序，判决维持。 2 、撤销判决。是指人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法，全部或部分予 以撤销的判决形式。行政诉讼法第五十四条第( 二) 项规定，具体行政行为有下 列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：主 要证据不足：适用法律，法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权的。 3 、重作判决。是指人民法院在作出撤销判决的同时，可以责令被告重新作出具 体行政行为的一种判决形式。具体法律规定同撤销判决，见行政诉讼法第五十四 条第( 二) 项。 4 、履行判决。是法院判令被告在一定期限内履行法定职责的判决形式。行政 诉讼法第五十四条第( 三) 项规定：被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其 在一定期限内履行。 5 、变更判决。是指人民法院对于行政机关作出的显失公平的行政处罚直接变更 予以改变的判决形式。行政诉讼法第五十四条第( 四) 项规定：行政处罚显失公 正的，可以判决变更。 6 、确认判决。是指人民法院通过对被诉具体行政行为或者事实行为进行合法性 审查后，直接确认其是否合法或有效与否的判决形式。若干解释第五十七条规定， 人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以 作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，法院应当作出确认被诉具体行 政行为违法或者无效的判决：( 一) 被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职 责已无实际意义的；( 二) 被诉具体行为违法，但不具备可撤销内容的；( 三) 被诉 具体行政行为依法不成立或者无效的。 7 、情况判决。是指人民法院经过审理，认定被诉具体行政行为违法，本应予以 撤销，但基于公共利益考虑对该行为不予撤销，而是作出确认该行为违法、责令行政 机关采取补救措施并赔偿原告损失的判决形式。若干解释第五十八条规定：被诉 具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损 失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采 取相应的补救措施。 8 、驳回诉讼请求判决。是人民法院经过实体审理，认为原告的诉讼请求不能成 立，从而判定不予支持的判决形式。若干解释第五十六条规定，有下列情形之一 7 山东大学硕士学位论文 的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：( 一) 起诉被告不作为理由不能成立； ( 二) 被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；( 三) 被诉具体行政行为合法， 但因法律、政策变化需要变更或者废止的；( 四) 其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 三、审判实践现状 ( 一) 统计数据 i 、下表为最高人民法院公报发布的2 0 0 6 2 0 0 8 年度全国法院审理行政一 审案件司法统计表( 单位：件) 。 总结履行法确认违赔驳回行政赔 年度维持撤销撤诉 其他 案数定职责法无效 偿起诉偿调解 2 0 0 69 5 0 5 21 6 7 9 99 5 9 51 4 5 72 2 8 04 9 21 1 5 6 23 1 8 0 13 4 5 2 0 7 4 i 2 0 0 71 0 0 6 8 31 6 8 3 28 6 0 013 7 71 6 1 24 0 59 1 9 83 7 2 1 03 4 8 2 5 1 0 1 2 0 0 81 0 9 0 8 52 0 2 3 68 5 6 4 13 4 11 9 7 73 4 29 0 8 63 9 1 6 93 1 02 8 0 6 0 2 、山东省各级人民法院2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年五年来所审一审行政案件统计。 2 0 0 3 m 2 0 0 7 年间五年来，山东省各级人民法院“审结的9 3 9 3 8 件一审行政案件 中，撤诉4 5 8 6 1 件，占结案的4 8 8 ；维持1 0 1 6 0 件，占结案的i 0 8 ：判决撤销5 4 2 2 件，仅占结案的5 8 ；确认违法或无效的2 7 2 9 件，仅占结案的2 9 ；其他方式结案 2 9 7 6 6 件，占结案的3 1 7 。”见下图 3 、山东省菏泽市2 0 0 3 m 2 0 0 7 年五年来所审一审行政案件统计。 2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年间，菏泽市两级人民法院共审结行政案件6 9 6 5 件，以判决方式结 陈峰：山东法院五年来行政诉讼案件的统计分析，载山东法官培训学院学报2 0 0 8 年第3 期。 8 山东大学硕士学位论文 案2 2 3 3 件，占全部审结案件的3 2 ，其中，维持6 9 8 件，撤销或部分撤销7 6 8 件， 变更2 7 件，确认违法或无效1 4 3 件，履行法定职责4 2 4 件，确认合法2 l 件，驳回诉 讼请求1 3 6 件，赔偿1 5 件，不予赔偿l 件。回 ( 二) 呈现出的特点 从以上数据可以看出，全国各级法院近年来的行政审判实践呈现以下几个特点： 1 、以判决形式结案在所审结案件中的比例呈逐渐减少趋势。 出现该现象的主要原因在于行政审判的指导思路发生了变化，案结事了、和解结 案成为人民法院办理行政案件的主流，造成以原告撤诉形式和解结案的比例呈不断增 加趋势，而判决所占的比例相应下降。 2 、在判决种类中，各类别所占比例差别较大。 查看各级法院以行政审判判决实践，其规律基本一致，即均是：维持判决占主要 比例，撤销判决其次，行政诉讼法中设定的这两个基本判决形式仍是目前最常用 的。需要指出的是，最高人民法院和山东省高院统计的“其他”项所占比例也较大， 就我国目前存在的裁判种类而言，该“其他 项应包括不予受理裁定、驳回诉讼请求 判决、情况判决、变更判决等形式。审判实践中，裁定不予受理应占较大份额，驳回 诉讼请求判决、情况判决、变更判决在审判实践中所占比例一直较少。 3 、肯定性判决( 行政机关胜诉类判决) 高于否定类( 行政机关败诉类) 判决。 肯定类判决包括维持判决、驳回原告诉讼请求判决和确认合法判决，否定类判决 包括撤销判决、确认违法或无效判决、履行法定职责判决、变更判决和赔偿判决。从 数据中明显可以看出前者远远多于后者，如果在加上驳回原告起诉和原告主动撤诉的 裁定，表明在行政诉讼中，原告的胜诉率还处于相对较低的水准，也从一个侧面反应 出司法权和行政权博弈后的结果。 第二节我国行政诉讼判决制度存在的问题 对我国行政判决制度的现状的研究，也是对其存在问题的归纳总结。 一、理论层面的不足 。菏泽市中级人民法院关于五年来行政机关败诉情况的调查分析，载山东法官培训学院学报2 0 0 9 年第6 期。 9 山东大学硕士学位论文 ( 一) 、理论研究不够 在理论层面，相对于刑事诉讼和民事诉讼，我国行政诉讼的理论研究工作明显滞 后，至今仍未能形成一整套的、公认的行政诉讼法学理论体系。虽然多年来学界已有 了较多的讨论，但就其真正存在的问题，仍难谓已有准确、清晰的认识，甚至对于我 国是否存在行政诉讼类型，学者间都还有不小的争论由于缺乏理论体系层面的支持， 我国行政判决制度明显存有结构性差、立法逻辑混乱等不足之处。例如，我国现行的 行政诉讼法及相关的司法解释中只是明确规定了行政诉讼的判决种类，而未进行 行政诉讼类型的设立和划分。而学界根据行政判决种类反过头来再来研究行政判决类 型，明显犯了无因致果，或倒果为因的逻辑错误。有学者从行政诉讼判决的种类推定 行政诉讼类型，是倒果为因的做法，忽略了行政诉讼类型和行政诉讼判决之间的区别。 ( 二) 、体系划分混乱。 上文所述，我国目前共有维持判决、撤销判决、变更判决、履行判决、确认判决、 情况判决、驳回诉讼请求判决和行政赔偿判决等种类，但上述种类并非按照同一种分 类模式予以划分的，如维持判决和驳回原告诉讼请求判决，前者是以法院职权为标准， 而后者是以诉讼请求为标准，从而就造成我们行政判决种类划分逻辑、层次较为混乱 的局面。而且，上述判决种类已不能满足社会需求和审判实际需要。国外一些国家的 行政诉讼法都直接规定了行政诉讼的类型，如日本行政案件诉讼法从第2 条明文 规定：本法所称“行政案件诉讼 ，是指抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼以及机关 诉讼；我国台湾地区行政诉讼法第3 条亦明文规定：前条所称之行政诉讼，指撤 销诉讼确认诉讼及给付诉讼，而后再将不同的判决种类规定与不同的行政诉讼类型 中。如此立法，明显具有分类明确、易于原告和法院掌握、操作性较强的优点。如上 文所述，这跟我国未建立行政判决类型有关联，关于行政判决类型与行政判决种类的 关系，下文将有详细阐述。 二、制度层面的缺陷 ( 一) 、判决与原告诉求不相对应 民事诉讼中，原告的诉讼请求起着至关重要的作用，大的方面会直接决定案件的 性质是侵权之诉还是违约之诉，小的方面会影响标的额的多少( 民事判决结果一般不 超过原告请求的数额) 。相比民事诉讼，行政诉讼的判决结果和原告的诉讼请求之间 的关联程度明显大打折扣。审判实践中经常会出现以下情形：原告请求撤销某项行政 行为，但法院经审查却会作出维持或者确认合法或违法之类的判决，直接针对原告诉 1 0 山东大学硕士学位论文 讼请求的驳回判决反而适用较少；或是请求确认违法却作出撤销判决。这是由于我国 行政诉讼确定的审查标准决定的，我国行政诉讼法规定，行政诉讼审查的对象是 “被诉具体行政行为的合法性 ，而并非“原告的诉讼请求 。原告的诉讼请求似乎只 是作为引发诉讼的条件而存在，在审判过程中反而被忽略，因此在这都明显体现出了 较强的法院职权主义色彩，所造成的后果是法院的司法权和自由裁量余地过大，与之 相对应的还有行政诉讼中原告申请撤诉，是否准许，由人民法院审查裁定。这种审判 模式，存有两个不足之处：一是法院不仅可以全面审查被诉具体行政行为，而且还可 以责令甚至直接变更行政主体作出行为或决定，从而过多地干预了行政权的行使；另 一方面，又有可能忽视原告的诉讼请求，致原告的诉讼请求予不顾径直作出自己所认 定的结果，引发作为弱势当事人的原告的不满情绪，造成两边不讨好的社会效果。 ( 二) 、维持判决的设立存有争议 维持判决在三大诉讼法中是行政诉讼法特有的判决形式，作为行政诉讼判决也是 我国行政诉讼法所特有的。无论在大陆法系国家还是普通法系国家的行政诉讼制度 中，都没有维持判决这种形式。其设立有特殊的时代背景，也体现了立法者的良苦 用心，但从其设立伊始至今，存废之争就一直持续。质疑的主要理由在于：首先，维 持判决超出了司法审查的范围。司法权是一种中立性、被动性的权力，司法实行不告 不理原则。由司法权的性质，判决要与原告的诉讼请求相衔接。对被诉具体行政行为 予以维持超出了诉讼请求的范围。其次，维持判决妨碍对相对人的救济。一但被诉行 为法院维持，由司法具有的最终效力所决定，行政机关不得再行改变。这与建立行政 诉讼制度救济相对人的初衷不相一致。再次，维持判决影响行政权的灵活运用。由于 司法权的最终决定性，一但被诉行为被维持，即使以后发现有误，也不得自行改正。 笔者的观点是建议取消维持判决，理由将在下文中予以详述。 ( 三) 、撤销判决适用条件的规定的较为简单，难以把握 行政诉讼法第五十四条第( 二) 项规定了撤销判决的适用条件，即主要证据 不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权，但对如何具体适用， 各地法院掌握标准并不统一。例如：“主要证据 应该如何认定? 适用法律法规是否 应一律具体到条款项，有些行政行为引法只引到条，未到款或是项，仅以此予以撤销 是否适当：“违反法定程序 是否一律予以撤销? 实践中法官会把部分程序不当、欠 。江必新主编：中国行政诉讼制度的完善：行政诉讼法修改问题实务研究) ，法律出版社2 0 0 5 年版，第2 6 3 2 6 4 页。 l l 山东大学硕士学位论文 缺视为“瑕疵 ，认为“不足以推翻行政行为的合法性，从而作出维持判决，而如何 把握“瑕疵 的度，并无明确规定；在作出撤销判决的案件中，什么情况可以适用重 作判决? 滥用职权案件中，如何运用审判权中的自由裁量权审查行政权中的自由裁量 权，审查幅度有多大，也是审判实践中不易把握的难题。另外，撤销判决的适用对象 问题也有争议，如事实行为是否适用撤销判决? ( 四) 、重作判决的选择适用条件不明确 重作判决理论上属于依附性判决，须依附于撤销判决而存在，而且是法院的职权 性判决，即无须原告提出申请。由于法律将适用重作判决的决定权完全赋予了法官， 又未有明确的具体规定，致使法官关于该项判决的裁量权过于强大，但同时也造成了 审判实践中的难以把握。究竟什么情形下应在撤销的同时一并适用重作判决，又是什 么情形下不能一并适用，不同法院会有不同的认识。另外，重作判决的内容和期限如 何确定? 重作判决部分可否单独提起上诉? 原告可否在诉讼请求中明确提出责令被 告重作的要求，也是比较常见的问题。 ( 五) 、变更判决中的适用范围较窄 目前，行政诉讼被告判决仅适用于显失公正的行政处罚案件，明显适用范围过于 狭小。目前适当扩大变更判决的适用范围已成共识，至于应扩大至何种情形，笔者将 在下文中详述。而且，显失公正的概念与撤销判决中滥用职权存有一定的混淆，难以 把握。 ( 六) 、确认判决概念厘定不清 - 从内部而言，确认判决分为确认违法或者无效判决，和确认合法或者有效判决， 但对于违法和无效判决、合法和有效判决之间的区别，并无明确规定，造成实际选择 适用上的困难，实际上，即使行政法中对于上述概念的区分也并无定论。外部而言， 确认合法或者有效判决与维持判决、驳回诉讼请求判决的区分标准不尽清晰；确认违 法或者无效判决和撤销判决在选择适用时也因条文内容交叉而难以准确区分。 ( 七) 、履行判决的条文规定混乱 涉及履行判决的条文涉及行政诉讼法及其若干解释中的不少条文，但规 定前后不一，如行政诉讼法第十一条第一款第( 四) 、( 五) 、( 六)