我国党政领导干部问责制存在的问题与对策研究硕士论文.pdf

学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 ul9 2 9 3 59 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究 所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：春遂民签字日期： 沏年j z - b ：泊 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解壶昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。 同时授权中国科学技术信息研究所和中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社将 本学位论文收录到中国学位论文全文数据库和中国优秀博硕士学位论 文全文数据库中全文发表，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：咏遂鼬 导师签名( 手写p 专芳庀 签字日期：咖年，月砂日 签字日期：加护年，之月乞厂日 摘要 摘要 责任政府是现代政治文明的重要标志。党政领导干部问责制的实行迈出 了我国建设责任政府的关键一步，为追究党政领导干部责任提供了依据，一 定程度上遏制了问责的随意性，使问责走向常态化、理性化、法制化。但是， 在实践中还是出现了一些问题，最突出的就是问责程序性不强，问责原则不 统一，复出机制不健全等。针对这些问题，本文从不同角度提出了完善我国 党政领导干部问责制的对策。 本文主要从以下五个方面展开论述。第1 部分为绪论，主要介绍了本论 文的研究背景、研究意义以及国内外的研究现状等。第2 部分主要阐述了我 国领导干部问责制的内涵和理论基石。包括党政领导干部问责制的概念、问 责对象、问责原则、问责程序及问责的意义等。第三部分主要分析了我国领 导干部问责制所存在的问题。包括问责制的法律法规不健全，问责主体单一， 问责原则和问责程序执行不力，问责文化缺失等几方面来阐述的。第4 部分 针对第3 部分的问题提出了改进设想。第5 部分本文的总结与展望部分，简 明扼要的阐述了问责制在我国的发展前景。 关键词：党政领导干部问责制：问题；对策 l i a b s t r a c t t h ea c c o u n t a b l eg o v e r n m e n ti sav e r yi m p o r t a n ts y m b o lf o rt h em o d e m p o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n t h ee s t a b l i s h m e n to f t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mt ot h ep a r t y a n da d m i n i s t r a t i v el e a d e r si nc h i n as t e p so u tt h ec r u c i a lp r o c e d u r ef o rb u i l d i n g a na c c o u n t a b l eg o v e r n m e n t ，w h i c ho f f e r st h eg i s tf o ri n q u i r i n gt h er e s p o n s i b i l i t y o ft h ep a r t ya n da d m i n i s t r a t i v el e a d e r sa n dc o n t a i nt h er a n d o m i z a t i o ni nt h e p r o c e s s o fc h a r g i n gt h el e a d e r sr e s p o n s i b i l i t y t h er e g u l a t i o n l e a d st h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi n t oar e g u l a r , r a t i o n a la n dl e g a ls t a t e m e n t h o w e v e r , s o m e p r o b l e m s s t i l l a p p e a ri nt h ep r o c e s so fi m p l e m e n t i n g t h er e g u l a t i o n t h e s e p r o m i n e n tp r o b l e m si n c l u d et h ei l l e g a lp r o c e d u r ea n dd i f f e r e n tp r i n c i p l e sa sw e l l a st h ed i s e a s e dr e s u r f a c i n gm e c h a n i s m a i m i n ga tt h e s ep r o b l e m s ，t h ep a p e r p o i n t so u ts o m er e s o l v i n ga p p r o a c h e sf r o m d i f f e r e n tp e r s p e c t i v e s t h i sp a p e rc a l lh ed i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ef o r e w o r do ft h i s p a p e r , i tm a i n l yi n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n di n f o r m a t i o n ，s t u d yi m p l i c a t i o na n d c u r r e n tr e s e a r c hs i t u a t i o n t h es e c o n dp a r ts t a t e st h ec o n n o t a t i o na n dt h et h e o r e t i c b a s i s ，i n c l u d i n gt h ec o n c e p to fa c c o u n t a b l es y s t e m ，t h ea c c o u n to b j e c t s a n d p r i n c i p l e sa sw e l la st h ep r o c e d u r e sa n di t ss i g n i f i c a n c e s t h et h i r dp a r tp o i n t so u t t h em a i np r o b l e m si nt h ec u r r e n tt i m e s t h e s ep r o m i n e n tp r o b l e m si n c l u d et h e i l l e g a lp r o c e d u r ea n dd i f f e r e n tp r i n c i p l e sa s w e l la s t h ed i s e a s e dr e s u r f a c i n g m e c h a n i s m t h ef o u r t hp a r ti l l u s t r a t e st h ew a y so fh o wt or e s o l v i n g t h e s e p r o b l e m s t h el a s tp a r t si ss u m m a r y , i ts u m m a r i z e st h eg i s t o ft h i sp a p e ra n d p r e d i c tw h a t t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mw i l lb ed e v e l o p e di nt h ef u t u r ei nc h i n a k e yw o r d s ：a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ；p r o b l e m s ；s t r a t e g y i i i 目录 目录 第1 章绪论。- ：l 1 1 研究背景及研究意义l 1 2 国内外研究现状2 1 2 1 国内的研究现状2 1 2 2 国外的研究现状2 第2 章我国党政领导干部问责制的内涵与理论基石4 2 1 党政领导干部问责制的概念4 2 2 党政领导干部问责制的问责内容4 2 2 1 党政领导干部问责制的问责对象4 2 2 2 党政领导干部问责制的基本原则5 2 2 3 党政领导干部问责制的问责情形o - 5 2 2 4 党政领导干部问责制的问责程序6 2 3 我国实行党政领导干部问责制的意义6 2 4 我国党政领导干部问责制的理论基础8 2 4 1 我国党政领导干部问责制的国内法律法规支撑8 2 4 2 我国党政领导干部问责制的政治学基础9 第3 章我国党政领导干部问责制存在的不足1 l 3 1 问责法律法规不健全1 1 3 2 问责的程序与原则执行不力1 2 3 3 权力与责任失调1 3 3 4 问责主体单一1 3 3 5 党政领导干部问责制配套措施不健全1 4 3 5 1 党政领导干部考核体系有待改进1 4 3 5 2 第三方参与渠道不畅通1 5 3 5 3 被问责官员复出机制缺乏透明性1 5 3 5 4 党政领导干部问责制文化根基缺乏l7 第4 章改善我国党政领导干部问责制的对策1 9 4 1 建立和完善相关法律法规。1 9 4 1 1 建立和完善相关法律法规的原则1 9 目录 4 1 2 建立和完善相关法律法规的着力点1 9 4 2 完善党政领导干部问责制的问责程序2 3 4 3 完善党政领导干部问责制的问责原则2 5 4 4 完善党政领导干部问责制的配套体系建设2 7 4 4 1 改善党的领导和监督方式j 2 8 4 4 2 完善政务公开体系2 8 4 4 3 建立被问责党政官员公示制度2 8 4 4 4 改进政府绩效考核体系2 9 4 4 5 建立被问责党政领导干部复出机制3 0 4 4 6 积极塑造问责文化3 0 第5 章结论与展望3 2 致谢3 3 参考文献3 4 攻读学位期间的研究成果3 6 2 第1 章绪论 1 1 研究背景及研究意义 第1 章绪论 ，问责制是现代政治文明中的重要组成部分，是一个国家成熟程度的重要 标志。随着我国社会转型的逐步深入，问题和矛盾也越来越错综复杂。公民 对“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权要赔偿们的呼声越来越高。 在此背景下，在中国共产党召开的十六届四中全会中明确提出要建立“决策失 误责任追究制度，健全纠错改正机制”要“加强对权力运行的制约和监督，保 证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，依法实行问责制。”党的十七大明确 提出“要健全质询、问责、引咎辞职、罢免等制度”在之后党的十七届二中全 会通过的关于深化行政管理体制改革的意见中明确要求“要健全以行政首 长为重点的行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度， 提高政府执行力和公信力。” 经过波澜壮阔的改革，我们取得了举世瞩目的成就，人民生活水平普遍 有了很大的提高，但是处于重要转型期的我国，问题也迸发式的的冒出，最 突出的问题之一就是一些官员不作为和乱作为的现象十分普遍，一些国家工 作人员和行政机关工作懒散、推诿扯皮，出了问题又拒绝担当政治和法律责 任。甚至有些官员贪污受贿、堕落腐化。另外，在一些“拍脑袋决定，拍胸 脯保证，拍屁股走人”的决策和行政过程中大量公共资源浪费。公众对此有很 大的抱怨。鉴于此，为了追究党政领导干部的行政责任，我们亟需有一套国 家统一的法律法规来监督规范领导干部的所作所为。从而形成“权责一致、分 工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制。从2 0 0 3 年问责 制强势进入公众视野到2 0 0 9 年审议并通过的关于实行党政干部问责制的 暂行规定，( 以下简称暂行规定) 短短的几年间，我国对问责制的研究 从设想走向了实践，这是一个巨大的进步，也是一个重大突破。2 0 0 9 年颁布 的暂行规定首次将追究党委的责任列入问责的对象，这必将会加强对党 政领导干部的管理和监督，并且会增强党政领导干部的责任意识，一定程度 上防止一些干部对工作的麻木不仁和推诿扯皮，促使各级领导干部恪尽职 守，尽职尽责，从根本上做到“权为民所用，情为民所系、利为民所谋”，进 而提高党的执政能力和执政水平，巩固党的执政基础。 o 参见2 0 0 9 年3 月2 2 日温家宝全面推进依法行政工作会议七的讲话 国参见胡锦涛发言稿全集之西柏坡考察演讲稿 m 北京：人民出版社，2 0 0 8 ：1 0 2 l 第1 章绪论 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内的研究现状 在2 0 0 3 年“非典”爆发期间，中央政府对在这一事件中处理不当的官员进 行了严厉的问责。由此，问责制强势进入公众视野。因此，与西方一些国家 较为成熟的问责制相比，我国问责制的研究与实践才刚刚起步。2 0 0 9 年5 月 2 2 日，中共中央政治局审议并通过了关于实行党政领导干部问责制的暂行 规定。在规定出台前后，我国的一些学者，如王锡锌、毛寿龙、朱立家、 辛鸣等学者从不同角度对我国的问责制提出了自己的见解，使我国的问责制 正走向逐步完善。总结来说，他们认为：我国的问责制研究还处于研究的初 级阶段。这主要表现为：1 缺少系统的研究。很多学者主要是针对一些个案 发表自己的见解，对制度总体的设计以及如何强有力的执行缺少研究。2 问 责制的理论与现实还存在操作上的困难。尤其是问责的主体和客体模糊，问 责原则与程序缺乏，复出机制不完善等问题。3 缺少对问责文化的研究与宣 传。要想把问责制深入人心，使之成为领导干部的自觉行动，我们还缺乏一 个系统的文化基础。很多问责往往是迫于民众和媒体的压力。制度很文化的 约束和内驱力不够。4 对问责的程序研究不够缜密。尤其是被问责的官员在 短时间内悄然复出，一个合理的、以人为本的复出程序还需要改善。 1 2 2 国外的研究现状 在一些发达国家，行政问责制已经是一个比较成熟的制度，随着实践的 深入，问责制在这些国家不断完善。越来越多的学者开始密切关注并长期研 究问责制的发展。邓恩将有关问责制的研究大致分为两类：一是从民主政治 的角度对问责制进行了研究。二是从单纯的行政管理方面对问责制进行了大 致的归类。在此基础上，邓恩对自己的观点进行了总结，他指出：“无论前 面的那一种视角研究，其核心都是为了寻求对任命官员、非任命官员以及公 众三者之间关系的研究。 除此之外，国外很多学者对追究国家工作人员的什么责任进行了研究， 总结归纳为，国家工作人员肩负着政治责任、道德责任、法律责任。古德诺 在其著作中提明了什么是责任政府，如何建立责任政府的构想。查尔斯吉尔 伯特提出了通过两个层面，四种途径来建立行政责任追究机制的方案。罗斯 和休斯等人则从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑。综合来看，这些发 达国家问责体制的建立均建立在一个共同的基础之上，即，通过宪法或者其 。辛鸣我国党政领导干部问责制的思考【j 】人民论坛2 0 0 9 。3 ( 7 ) ：4 4 4 7 2 第1 章绪论 他法律规定的官员与公民之间的权责关系，官员渎职失职的，均可以按照法 律追究相关人员的责任。目前，一些西方国家将问责的研究切入点集中在如 何通过议会监管日益膨胀的政府机构。很多方法和经验值得我国借鉴。 1 3 研究的内容与方法 本文主要从以下四个方面展开论述。第l 部分为绪论，主要介绍了本论 文的研究背景、研究意义以及国内外的研究现状。第2 部分主要阐述了我国 领导干部问责制的内涵和理论基石。包括党政领导干部问责制的概念、问责 对象、问责原则、问责程序及问责的意义等。第三部分主要分析了我国领导 干部问责制所存在的问题。包括有关问责制的法律法规不健全、问责主体单 一、问责原则和问责程序执行不力、问责文化缺失等几方面来阐述的。第4 部分针对第3 部分的问题提出了改进设想。一 本文的研究方法有： 一 1 ：文献综合与分析法：主要是分析文献资料、了解研究情况。 2 ：采访的方法主要是抓住一切机会与相关专家学者进行探讨。取其 精华，经过思考后形成自己的观点。 第2 章我国党政领导干部问责制的内涵与理论基石 第2 章我国党政领导干部问责制的内涵与理论基石 2 1 党政领导干部问责制的概念 2 0 0 9 年通过的关于实行党政领导干部问责制的暂行规定打破了过去 只追究行政责任，不追究党内决策责任的界限，首次将党政官员纳入“一体化” 问责模式，即党委领导与政府官员应当共同承担一定的责任。这本身就是一 个巨大的突破。关于问责制的概念，专家观点不尽相同。有的观点将问责仅 局限于对某个领域( 如行政) 中的某种特定行为( 如党政官员不履行或不正确 履行职责导致重大人员伤亡或重大财产损失以及重大决策失误等) 的追究。他 们认为这种追究既不属于纪律处分，更不属于刑事处罚，而应该属于道德谴 责和纪律处分而承担的一种应有的政治责任或者是组织处理。例如，在关 于实行党政领导干部问责制的暂行规定第七条中规定的问责方式有“责令公 开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职”。有的观点是从广义的角度 理解问责，认为既包括对党政领导干部不尽职尽责和不作为和乱作为的问 责，还包括党纪政纪处分，甚至是刑事处罚。无论狭义还是广义的观点，有 一点是共同的，那就是问责制是问责主体依据法律法规和过错的事实，对问 责对象实行监督和责任追究的制度。 。 根据关于实行党政领导干部问责制的暂行规定起草小组的解释，问 责制是指：“国家公职人员不履行或者不正确履行法定职责和义务，给国家利 益、人民生命财产安全、公共财产造成重大损失或者恶劣影响的，由有关机 关按照管理权限对其进行责任追究的制度。”由此，本文将党政领导干部问责 制定义为：“党政机关的问责主体( 主要指中国共产党纪律检查委员会) 根据 相关法律法规，对经过选举或者组织任命的各级党政领导干部因玩忽职守、 不作为、乱作为、腐败等原因导致所管辖领域或所属部门发生重大责任事故、 事件、案件，造成人员伤亡、重大经济及财产损失、产生恶劣影响的行为所 采取的一种监督和追究责任的制度。” 2 2 党政领导干部问责制的问贵内容 2 2 1 党政领导干部问责制的问责对象 。周亚越行政问责制的内涵及j e 意义，理论与改革，2 0 0 4 第4 期3 3 - 3 4 岱王锡锌：我国党政领导干部问责制的现状及对策研究。人民人学学报，2 0 0 9 第3 期1 4 - 1 5 4 第2 章我国党政领导干部问责制的内涵与理论基石 任何法律和法规确定其使用的范围都是该法执行的前提和基础。问责对 象包括问责主体和问责客体，即“由谁问”和“向谁问”。最近颁布的关于实 行党政领导干部问责制的暂行规定第二条将问责对象界定为：中共中央、 国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府 及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。由于暂 行规定的设计初衷是专门对党政领导干部实行的问责规定，因此，在问责 对象中没有将人大、政协、各级检察院和法院的领导班子纳入其中。这些没 有列入其中的问责对象均有其他法律法规追究其因为行为不当所引起的损 失。 2 2 2 党政领导干部问责制的基本原则 所谓原则是指：观察问题、处理问题的准绳。实行问责制的基本原则就 是在问责过程中问责决定机关和具体实施机关必须遵守的准则。具体来说， 实行问责制的基本原则为：“严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合、依 靠群众、依法有序的原则”劬咯守问责的基本原则一是贯彻落实依法治国的基 本国策的需要。二是可以增强法律的严肃性，减少问责的人为因素和问责的 随意性。第三，贯彻落实问责制的基本原则可以有效防止将问责制扭曲为打 击异己的工具。问责制的这些基本原则应该贯穿于问责工作的全过程，对问 责工作具有普遍的指导作用。 2 2 3 党政领导干部问责制的问责情形 根据暂行规定第五条的规定，设定了六种问责情形。这六种情形分 一 别为： 第一决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的情形。如原国家电 力公司领导班子决策失误造成金额达7 8 4 亿元的损失，而其中因个别领导人 违反决策程序或擅自决策造成损失或潜在损失有3 2 8 亿元，占4 2 。 第二因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别 重大或者在短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶 劣影响的情形。如2 0 0 8 年河北石家庄市三鹿牌奶粉致使上万名婴幼儿身患 肾结石等疾病事件。 第三政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事 故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的情形。如2 0 0 5 年松花江重 大水污染事件，造成数百万人饮水困难和水质严重污染。 o 关于实行党政领导干部问责制的暂行规定解释说明 m 北京：人民出版社，2 0 0 9 ：5 6 圆参见关于实行党政领导十部问责制的暂行规定解释案例部分 m 北京：人民出版社，2 0 0 9 ：2 0 7 5 第2 章我国党政领导干部问责制的内涵与理论基石 第四在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行为，或者不作为， 引发群体性事件或者其他重大事件的情形。如2 0 0 8 年重庆主城区出租车罢 运事件。 第五对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响 的情形。如：处置石首严重打砸抢烧突发性事件时政府表现出的种种不当行 为。 第六违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶 劣影响的情形。如：目前在我国非常严重的“带病提拔”和买官卖官现象。相 信根据以后的实践和具体情况会相应增加问责的情形。 2 2 4 党政领导干部问责制的问责程序 从法律的角度看，程序主要体现为遵循一定的顺序、原则、方式和方法 来进行某种行为。在启动问责程序之前相关问责主体一定要严格按照程序来 执行，因为行政问责一旦开始，就可能对被问责对象造成问责。关于问责程 序陈党认为，行政问责的程序包括立案、调查、决定、执行、申诉、复议等 一系列相互联系的环节。周亚越认为，“问责中问的过程包括质询、弹勃、 罢免等”。根据暂行规定，问责的一般程序为：纪律检查机关应当根据所 掌握的新闻线索等介入调查一成立调查小组一接触被调查人，向本人了解案 情一针对问责事件和谈话情况搜集证据一甄别、筛选证据一做出问责结论一 向被问责官员传达问责结果一向社会公布问责结果。这是问责的一般程序。 按照暂行规定第十五条的规定：“对于那些事实清楚、需要对其进行问责 的，问责决定机关可以直接做出问责决定”这条可跳越问责程序直接问责的规 定，一方面为对那些需要做出快速问责的决定提供了法律基础，另一方面， 如果对执行该规定的监督不力，有可能造成对问责的扭曲。因此，对于该规 定应该慎用。 2 3 我国实行党政领导干部问责制的意义 党政领导干部问责制的建立具有深刻的意义，是我国建立责任政府迈出 的关键一步，为日后问责法的出台奠定了基础。 首先，党政领导干部问责制的建立有利于完善我国的法治建设法律法 规具有“规范性、稳定性和普遍的约束性。”暂行规定开启了我国由随意 问责向法制文责的转变。在暂行规定出台之前，问责的规章制度零散的 出现在个别省市，其规定也各自为政，问责程序非常不统一，随意性也很大， 人治的影子随处可见。对某一事件的问责与否主要取决于领导的认识。暂 6 第2 章我国党政领导干部问责制的内涵与理论基石 行规定的出台在一定程度上扭转了这一局面，为依法问责打下了基础，体 现了依法治国的原则。虽然目前的暂行规定还有很多需要完善的地方， 如问责的程序性不强，问责的原则贯彻不彻底，问责官员的复出过于随意等 现象。但它的出台毕竟改变了过去无法可依的局面，是一个历史性的进步， 是我国问责制建设的里程碑。 其次党政领导干部问责制的建立有利于提高党政官员的权责意识，由于 我国根深蒂固的封建残余思想，长时间以来人们对权力的观念有些扭曲。一 些官员不能从根本上认识权力是人民赋予的，造成了“官本位”等观念。没有 把权力放在如何为人民做事上，每天思索的是如何升官发财，讨好上级。在 工作态度上也表现出太上皇的姿态，推诿扯皮、收受贿赂、贪污腐败、冷、 硬、横是一些国家公职人员的行为写照，广大公众对我国的官僚体制和官僚 作风有很大抱怨。现代政府的建设离公众的期望还有很大差距。真正做到“情 为民所系、权为民所用、利为民所谋”的权力观念还任重而道远。暂行规定 的制定，无疑是针对以上消极行为的一把利剑。只要执行监督到位，就一定能 够改变广大公职人员的工作作风、扭转宫民紧张关系、提高党政领导干部的 责任意识和权力观念。实行党政领导干部问责制，还能够在一定程度上推进我 国的人事制度改革，对那些渎职失职的官员进行责任追究，同时提拔那些在 工作中勤勤恳恳、任劳任怨、正直能干的领导干部。有效打破是“能上不能 下”的官场文化，从而建立能者上庸者下的官员升降体制，彻底净化官场风气。 再次有利于推进反腐建设进一步发展，反腐工作是当前我国政府的一个 重要工作，腐败现象威胁到国家的持久发展和政权的稳定。反腐工作是否能 在一定程度上得到遏制很大一方面取决于制度建设是否完善。完善的制度能 够保证“好人不做坏事”，不完善的制度即使一个正直廉明的官员也可能走向 堕落。暂行规定的制定，通过事后追究相关领导的责任来警示其他官员对 工作恪尽职守，是一种从源头预防腐败发生的制度。实践证明，反腐工作的建 设，必须遵循“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针。在实践 中逐步完善暂行规定，条件成熟之时上升为国家法律，通过严格的执行， 相信一定能够将反腐工作推向深入。 最后，党政领导干部问责制的建立有利于政府职能的转变目前，我国的 政府治理中，各部门的职能还存在职能不清。“不作为”和“乱作为”的现 象时有发生。遇到利益就你争我抢的去管理，而遇到监管责任就推诿扯 皮，事故出现了各个部门畏畏缩缩，不主动去承担责任。例如：新闻媒 体闹的沸沸扬扬的“地沟油”事件，在对餐饮业的监督管理方面，工商行政 。温家宝2 0 1 0 年8 月2 7 日在伞国推进依法行政工作会议上的讲话全文 h t t p ：n e w s s o h u c o m 2 0 1 0 0 9 2 0 n 2 7 5 1 3 1 1 0 6 s h t m l 7 第2 章我国党政领导干部问责制的内涵与理论基石 管理部门、卫生监督检查部门、食品药品监管部门、税务部门等都可以进行 不同方式的监督管理，但是这么多管理部门还是管不住“地沟油”的源源不断 的流向餐桌。新闻媒体一经报出，没有一个部门主动出来承担责任。扭扭捏 捏、推诿扯皮成了司空见怪的事情。导致这一现象的一个原因就是责任没有 落实到位，职权划分混乱。问责制的介入在一定程度上能够促进政府职能部 门的职权和责任的划分，促使各司其责，责任明确。对行政中出现的“不作为、 无作为、乱作为”现象进行严厉问责，促使责任到部门、到具体负责人。这样 无疑能够改变当前国家工作人员的工作作风和工作态度，大大提高行政效 率。 2 4 我国党政领导干部问责制的理论基础 2 4 1 我国党政领导干部问责制的国内法律法规支撑 第一法律依据 我国宪法第八十六条规定“国务院试行总理负责制。各部、各委员会试行 部长、主任负责制”中华人民共和国各级人民代表大会和地方和地方各级人 民政府组织法第五十五条规定“地方各级人民政府对本级人民代表大会和土 一级国家行政机关负责并报告工作”第六十二条“地方各级人民政府分别实行 省长、自治区主席、市长、州长、县长、乡长、镇长负责制”中华人民共和 国行政监察法规定了关于监察机关对其他部门实施监察的规定，在该法 的总则第二条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，对国家行政 机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”在中华人民 共和国公务员法第八十二条规定“领导成员由于工作严重失误、失职造成重 大损失或者恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领 导职务”这一系列的关于法律法规都为党政领导干部在失职、渎职等情况下应 当承担被问责的责任提供了法律上的依据。 第二政策依据 党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决 定提出：“各级党组织和干部都要接受党员和人民群众的监督。拓宽和健全 监督渠道，把权力置于有效的制约和监督之下。“依法实行质询制、问责制、 罢免制。”2 0 1 0 年8 月2 7 日，温家宝在全国依法行政会议上指出：“要健全 监督体系和问责制，依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法 受追究、侵权要赔偿。”这些政策为暂行规定的制定提供了明确的政策依 据。 8 第2 章我国党政领导干部问责制的内涵与理论基石 2 4 2 我国党政领导干部问责制的政治学基础 一社会契约论 卢梭在社会契约论中阐释的主权在民的思想，是现代民主制度的基 石。社会契约论认为政府合法性的基础是公民与政府订立的契约，从契约的 角度阐释了国家与公民的关系。洛克的政治学说也是以社会契约为出发点。 他认为，政府与公民之间的关系是一种双重约束。即，在契约的基础之上， 公民接受政府的合理统治，政府接受公民的监督并负起相应的责任。 旦出 现不负责或者逃避负责的情况，政府则违反了契约，应该受到惩罚。契约论 者认为，政府权力从根本上说是来源于公民权利的让渡和委托，即：从权利 的本源来说，政府的所有权力都是公民赋予的。政府在法律上只是人民的代 理者和保护者，其主要职责是保护社会成员的权利、生命、及财产安全。因 此，政府自然处在社会公民的监督之下，“既然保护个人的权利是政府的目的， 因而就应对政府以及指导政府行使权力的立法权，都必须加以具体而公开的 限制，以使人们对立法机构、政府加以监督。 卢梭接受前人关于社会契约 的观点，并在其社会契约论一书中将社会契约论的思想推向顶峰。美国 的独立宣言和法国的人权宣言都深受他的影响。卢梭认为，人类社 会的进步必然会产生私有制，人类社会无法返璞归真，重新回到自然社会状 态下做“自然人”。私有制的产生必然会导致利益的冲突和社会矛盾。即会导 致社会的阶级对立和社会的动乱，社会公民的基本权利都得不到保障。因此， 为了避免这种情况的发生，公民与政府之间就要订立社会契约，使公意得以 实施。在这种情况下，公民将一些自然地权利让渡给政府，政府作为一个社 会管理的组织来掌握管理社会的管理权和统治权。按照上述理论，公众与公 众之间的合约赋予了政府的权力，政府在掌握公共权力的同时，也必然需要 承担起保护公众权益的任务和义务。为保证政府尽职尽责的履行这种义务， 公众需要对政府及其工作人员的工作进行监督。如果发现政府工作人员的行 政行为危害到公共利益和公共秩序，公民就有权力对政府及其工作人员追究 责任，必要时可以把赋予公共部门的权力收回。 二代议民主理论 代议制民主是一种非直接的民主，现今世界多数国家，包括中国，都实 行代议制民主。这个制度发源于十七世纪末二十世纪初的英国和美国。在这 种政治体制下，公民通过选举等形式产生他们的代表，承担维护公民利益和 公共秩序、保护公民生命财产安全的责任。代议民主理论认为，每个公民都 有不可侵犯的自然权利，包括对国家的治理权。但现实又不可能允许每个公 法 卢梭社会契约论 m 北京：商务印书馆，1 9 8 0 ：2 3 9 第2 章我国党政领导干部问责制的内涵与理论基石 民都去治理国家参与政治，否则社会将会混乱无序。因此，必须选举一个少 数的群体，来代理他们行使权利，维护社会秩序，保障公民权益。公民与被 选的代表就形成授权者与被授权者的关系。由于公民已经将自己的治理权授 权给公民代表。因此，这些代表必须接受公众的监督，以此保障公职人员尽 心尽力的为公民和国家服务，对于那些不尽职尽责的代表，选民可以将其及 时清理出代表队伍，重新选择。 三委托一代理理论 ， 1 二 委托代理理论的形成关键是非对称信息的存在。所谓非对称信息 ( a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ) 是指在某个团体或者组织中某些参与人掌握但 另一些相关人并不掌握的信息。委托一代理理论认为“由于一个团体或 者组织中掌握的信息程度不同，掌握信息较多、较详实的那部分人员( 一般 为该组织的领导人或者负责人被称为委托人) 在实现自己利益最大化的同 时，会做出损害其他人的利益( 这部分人一般属于组织的绝大多数人，被称 为委托人) ”该理论最先应用在公司或者企业中。这个理论的主要作用时在 信息不对称的情况下，一个组织的领导者如何做出实现双方利益最大化的方 案，鼓励基层员工的工作积极性，防止双方出现矛盾是。最近，政府部门也 在不断地学习委托代理在国家行政管理中的运用。根据这个理论，公民是 基层人员，属于委托人，公共管理部门是领导者；属于代理人。现实中，私 营企业部门为了追求个人或者部门利益最大化经常出现做出损害基层员工 的决策。这种现象在公共管理经部门同样存在。因此，广大公民为了维护自 己的利益，对那些不符合大多数人利益的决策行为就要抵制，对在公共部门 中玩忽职守、不作为的工作人员要做出惩罚，追究其责任。 参见百科名片解释之非对称信息h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 1 3 0 8 6 4 h t m ( o l ) 国 美 伯利。米恩斯，杨车译现代企业理论与运行 m 上海：上海财经出版社，2 0 0 5 ：9 6 l o 第3 章我国党政领导干部问责制存在的不足 第3 章我国党政领导干部问责制存在的不足 我国实行的党政领导干部问责制首次将问责范围扩大至党委，这的确是 一个巨大的突破。应该说我国的问责制从最初的随意问责到现在的有法可依： 从内部解决到外部公开既是一次尝试，也是一种突破。这充分显示了中国高 层惩治那些违法乱纪官员的决心。实践证明，问责制在提高官员责任意识、 行政水平和改变官员作风方面起到了一定的作用，但是，仍然存在一些不足， 这主要体现在： 3 1 问责法律法规不健全 我国目前还没有一部全国性的有关问责的法律，2 0 0 9 年颁布的暂行规 定是第一部全国性的有关问责的文件。之前都是一些地方，如长沙、广州 等省单独制定的有关问责的规定。总体情况是规定比较笼统，且不统一。2 0 0 9 年的暂行规定无疑是一个重大突破。它首次将党委列入问责对象，从法 律上扩大了问责的范围，本身就是一种民主的进步和历史突破。暂行规定 的出发点是好的，目前遇到的最大瓶颈仍然是如何对暂行规定加以监督。 在这方面法律还有所欠缺。我国目前的问责被动性和软弱性仍然很明显。一 般情况下是大事故出现之后由媒体曝光_ 媒体、网络等对相关部门施压_ 相 关部门启动问责程序一公布问责结果_ 被问责官员复出一媒体再曝光的恶 性循环。这种柔性问责除了会导致暂行规定的名存实亡外，还会导致公 众对政府信心和法律权威的丧失。此外，对暂行规定的实施细则也有很 多的空白。比如，暂行规定第三条规定了有关的问责原则，其中一个原 则为“依靠群众”。这在实践中是有矛盾的，因为在目前的社会环境下，人人 从心里畏惧党政领导干部的权力，唯恐哪里做的不对得罪那些权高位重的官 员，更不可能做出对他们不利的言行了。这凸显了相关保障机制的匮乏，公 民对参与政治缺乏安全感。暂行规定第十条规定“对引咎辞职、责令辞职、 免职的干部，可以根据需要以及本人的一贯表现、特长等情况由党委、政府 按照惯例权限酌情安排适当岗位或者相应的工作任务”，可以看出，该规定体 现了对干部的爱护和以人为本的思想，但是在实施的时候却变了味，这往往 成了负有重大事故责任官员复出的保护伞。“根据一贯表现和特长”在实施起 来非常困难。毕竟在我国官场官官相护的文化仍然是一个普遍现象。而“相应 岗位”更是一个不确定的词汇，在操作起来非常困难。因此，对暂行规定 实施细则的相关法律法规应当尽早制定。只有这样才能更好的做到有理有 第3 章我国党政领导干部问责制存在的不足 据、有法可依。从另一个角度讲，这也是对党政领导官员的一种保护。 3 2 问责的程序与原则执行不力 一套严肃有效地法律法规必将是严格建于一系列实施程序和原则之上 的。特别是领导干部问责制，每一次问责制的启动都将意味着对问责客体不 同程度的惩罚。因此，从以人为本的角度来看，必须严格按照问责的原则和 程序来进行问责。近年来，我国的党政领导干部问责制日渐成熟，一方面相 继出台了有关实施党政领导干部问责制的实施细则，另一方面党政领导干部 问责制也正在实践中。目前出现的最大问题之一就是问责在一些事件中并非 制度本身自动驱使的，而是靠新闻、网络等外在的舆论监督驱动的。这种问 责的结果就会导致只有某个事件引起强烈的舆论关注、激起很大的民愤时或 者相关领导“高度重视”时，相关部门才被迫的启动问责制。一个成熟的问责 体制的自然运转应该是出于“有权必有责，失职须担责”的责任伦理的驱动， 无论舆论是否关注，也无论是否有重要领导的“高度重视”，只要政府官员在 行政过程中出现失职，相关领导干部就必须被追究与权力相对的责任。更严 重的是，过度依赖舆论会导致问责失去实质性惩戒内容，造成“假问责，假惩 罚”等一系列问题。最终将问责沦为一种政治秀，这种问责是迫于公众和媒体 的压力而做给舆论看，欺骗了舆论和公众，破坏了政府在公众中的威信。这 种问责在舆论和公众监督之时，问责表面上是负责的；在缺少舆论和公众参 与的情况下，问责就变得非常柔性甚至是不问责。这种缺乏原则的问责，就 好像是舆论与被问责官员部门的游击战而不是实质性的问责。 实际上，这种遮人耳目、欺骗舆论的柔性问责，在一些问责实践中，成 了被问责官员的避风港。问责成了不痛不痒的过程，没有对法律法规的畏惧， 其行政行为在日后便会更加肆意妄为。这暴露出当下问责程序和问责原则的 缺失。 现实中，我们必须要面对的是无论是国家各级行政机关，还是国有企业 等，都长期不同程度的存在贪污受贿、徇私舞弊、挥霍浪费、渎职违纪、管 理失误等情况，只是只要没被揭露立案，没被舆论曝光，很多事情便也不了 了之。有的即使启动了问责程序，也没有严格按照问责的原则进行，很多都 是避重就轻。例如，让被问责官员调职换岗，异地就任或提前退休等等。在 这个为上级是命的时代更不可能是追究上级的领导责任了。一个明显的例子 便是轰动一时的央视新大楼在节庆期问因违反规定燃放烟花爆竹而引发重 大火灾，导致数十亿元损失和救灾人员伤亡，其财产损失和和恶劣影响比煤 1 2 第3 章我国党政领导干部问责制存在的不足 窑爆炸、大桥垮塌要严重得多，但奇怪的是这样的重大事故却没有追究上级 主管责任的任何措施，更没有人因此而引咎辞职或下台负责。问责原则和程 序的缺乏另一方面就是问责的随意性，某官员因开会睡觉或者发通知时将清 明节写成端午节而遭到严厉问责。这种问责是否矫枉过正? 依据是什么? 敢 问问责的原则何在? 问责的严肃性和公正性何在? 是否可以因为职位和行 业的不同而对问责有双重标准? 因此，在实施问责的过程中要严格按照问责 程序和问责原则来进行，避免问责的随意性和双重标准。 3 3 权力与责任失调 拥有的权力与承担的责任是成正比的。然而我国的国家工作人员拥有的 权力与承担的责任往往不成比例，造成权力与责任失调。一些部门看到有利 可图就都争先恐后的去管理，出了事故遇到问题，又都推诿扯皮，不愿担当 责任。造成这种现象的原因之一就是权力与责任的界限过于模糊。其表现大 体上可以分为三个方面：一：党政不分，以党代政。这主要表现在两个方 面，一是党和人大的关系。我国宪法规定，全国人民代表大会是国家的最高 权力机关。然而，人大的一部分职能实际上被党所代替。如真正的监督职能 还是在党委手里，人大被架空。另一方面是党与政府的关系。党在地方治理 中主要起领导作用，监督党的政策落实等方向性的、大局性的作用。而不是 插手具体事务。二：行政部门之间的权力与责任模糊。我国一些横向职能部 门存在分工模糊、职能交错的严重问题。如，对餐饮业的监督管理方面，工 商行政管理部门、卫生监督检查部门、食品药品监管部门、税务部门都可以 进行不同方式的监督管理，但是这么多管理部门还是管不住“地沟油”的源源 不