建立健全突发公共事件预警管理系统模型的主要设想.docx

建立健全突发公共事件预警管理系统模型的主要设想(1)张维平（浙江财经学院财政与公共管理学院，浙江 杭州 310012 ）【摘要】模型是人类用以表述、实现或检验理论思维成果的主要工具，是对现实事物的简化、模拟和抽象，又是理论的具体化和抽象化。它可以用于解释或证明，也可以用于描述或预测。探讨构建突发公共事件 预警管理系统模型，旨在以系统、科学的理论和方法，回答和解决预防各类突发公共事件所必须面对 的问题。这些问题又主要涉及到突发公共事件预警指标体系理论模型的构建；预警机制管理系统模型 的构建；预警管理系统功能模型的构建；预警管理系统的运行流程和完善预警管理系统措施的建议等。【关键词】 预警机制；理论模型；管理系统；运行流程；功能；措施【中图分类号】s9012【文献标识码】a【文章编号】1672-2396 2006 04-0001-09main tentative plans for founding and perfecting the administrative system modelof emergency forewarning and controllingzhang wei-pingthe professor of the finance and public administration school of zhejiang university of finance and economics ,hingham 310012abstract: model is a main inplement which human used for expressing ,realizng or testing the theoretical thingking result.it is predigestion, simulation and abstract of real existence ,but is embodiment and abstract of theory as well . it can be used for explainig or proving ,and describing or forecasting in addition.we probe into founding收稿日期：2006-02-12作者简介：张维平(1955 )，男，湖北宜昌人，华中师范大学毕业，学士学位。（05bsh007）国家社会科学基金资助项目 主持人。浙江财经学院财政与公共管理学院教授。从 1976 年至今一直从事教学和科研工作。多年来致力于经济学与管理学方面的研究。在各级报刊杂志上公开发表论文 100 多篇。1 中国公共安全学术版china public security . academy edition城市公共安全city public security总第4期3, 2006, no.01administrative system model of emergency forewarning in order to reply and solve the problems that variouspublic emergency should face,by using sytematic and scientific theory or method .these problems refer to several issues such as establishig theorital model of emergency forewarning indicator system ;establishing the administrative system of forewarnig mechanism ;establishing the functional model of forewarning adminis- trative system;the operating flow of forwarning administrative system and measures of perfecting the fore- warning administrative system,etc.key words: forewarning mechanism; theory mode; the administrative ssystem; operation procedure;function measure.突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失，能引发社会连锁反应和严 重后果，危及公共安全，对经济发展、社会稳定产生于特定对象而建立的一个理论解释系统，而一个具有理论说服力的解释系统，必须依靠其内在的逻辑结构， 对这种逻辑结构的高度抽象表述，我们称之为理论模剧烈负面影响的自然、社会及政治性事件。预警是指型。理论模型是统帅基本框架的灵魂，基本框架是支在事情发生前进行预先警告，即突发公共事件职能部撑指标体系的骨骼，舍此便不能将众多指标组成有机门对将来可能发生的危险进行事先的预报以提请相关整体，从而形成真正意义上的指标体系。(2)为此，我们当事人的注意。而预警机制则是指能灵敏、准确地昭示风险前兆，并能及时提供警示的机构、制度、网络、主张任何非物化复杂社会和自然现象指标体系的建立，必须首先完成理论模型的构建。举措等构成的预警系统，其作用在于超前反馈、及时1、突发公共事件预警指标体系理论模型的不同布置、防风险于未然。从而最大限度的降低由于突发类型公共事件的发生对人民的生命财产造成的损失。突发公共事件预警机制的构建原则主要是及时、全面、高 效和引导原则，有着及时预防、降低损害、保证安全突发公共事件预警指标体系理论模型按不同类型划分，应由以下 4 个系统组成。自然灾害预警指标系统。大自然中有许多不和促进发展的功能。一般来说，需要建立预警机制的可抗拒的突变因素在左右着人类和其他生物群的命领域主要有：破坏性自然灾害多发领域、严重生物灾运。人类至今也只能去认识它，预防它，躲避它，却害多发领域、灾难性技术事故的高发领域、经济领域和易于发生重大社会冲突的领域。不能随意地改变它。自然灾害是人类依赖的自然界中所发生的异常现象，自然灾害对人类社会所造成的危 害往往是触目惊心的。这些自然灾害除了宇宙演化、一、突发公共事件预警指标体系理论模型的构建天体运动过程中引发的对整个地球及其人类安全的威胁以外。主要包括地球大气层运动变化引发的对地球局部区域人类安全的威胁。如水灾、旱灾、台风、飓在社会和自然科学领域，任何一种具有科学逻辑性的测量工具的建立，都必须得先有一个具体指标所风、冰雹、雪崩、大雾、雷电、沙尘暴等气象灾害；巨型陨石坠落、火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、赖以附着的基本框架，这个基本框架实际上就是对应泥石流、塌方等地质灾害；风暴潮、海啸等海洋灾害； 2 总第4期3, 2006, no.01城市公共安全city public security中国公共安全学术版china public security . academy edition森林草原火灾和重大生物灾害等。人类在对自然规律是一项十分复杂的技术性工作,需要系统地收集设计、的认识过程中，已经掌握了大量的关于预防自然灾害运行及其他与重大危险源有关的资料和信息。对重大的经验和理论。这些经验和理论中有大量的关于预防自然灾害的科学理论和指标体系。例如，气象预报、 地质灾害预报、海洋灾害预报、森林草原火灾和重大危险源的关键部分,尤其应进行分析和评价,找出潜在的技术缺陷、失误因素和预防重点，从而评估事故发 生的可能性和严重程度。事故灾害的发生是有其规律生物灾害预报等。这些“预报”为我们突发公共事件和先兆的，人们在长期的生产和生活中总结和制定了预警指标体系理论模型的构建提供了大量的科学依大量的关于生产和生活某些具体领域的规章制度、操据。该系统可以调用现有的各种监测手段（例如：雷达、各类传感器、卫星等），对自然灾害(也可以对安 全生产事故、人为破坏、公共卫生灾害等各类)突发作规则和安全措施等等，因此，只要人们清醒认识、准确把握，就可以减少和避免人员伤亡和财产损失。这 些也为我们突发公共事件预警指标体系理论模型的构公共事件的相关信息进行捕捉，并通过已建立的公共建提供了大量的科学依据。(3)健康指数（phi）、公共安全指数（psi）等指标数据突发公共卫生事件预警指标系统。突发公共卫库，分析捕捉到的相关数据及时发现异常情况，在第生事件，主要包括突然发生，造成或可能造成社会公一时间预警。事故灾难预警指标系统。灾难，从理论上划分，众健康严重损害的重大传染病疫情(如鼠疫、霍乱、肺炭疽、0157、sars、高致病性禽流感等)、群体性不大致可分为两类天灾和人祸。事故灾难主要是人明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以为因素造成的。事故灾难主要包括交通安全事故（公及其他严重影响公众健康的事件。突发公共卫生事件路、铁路（含地铁）交通、水上交通、空中交通等）；消防安全事故（各类民间火灾、森林火灾、恶性爆炸 事故等）；生产安全事故（煤矿、建筑、压力容器、大预警指标系统主要是建立突发公共卫生事件、相关危险因素数据库。在公共卫生信息平台上建设疾病监测 报告管理系统、突发公共卫生事件管理系统、死亡信型娱乐设施、核设施等）；特种设备等安全事故（各类息上报管理系统、疾病控制基本信息系统。实现对疾化学品、易燃易爆物品放射性物品等）；重大环境污染病和突发公共卫生事件的数据监测和分析预警。(4)事故（电磁辐射污染、有毒有害气体污染、有毒有害液体排放等）；生态破坏事故（生态失衡、水土流失、 草原荒漠化等）和机关、企事业单位发生的各类重大突发公共卫生事件监测预警和信息系统的软硬件建设，我们认为，包括两个平台：疾病监测报告信息 系统和疫情监控快速反应信息网络；六个数据库：人安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油口信息、卫生资源、医疗服务、疾病监测、卫生监测、和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络（非法医学情报；六个应用系统：指挥决策系统、监测预警入侵、窃密、施放病毒、网上攻击等）等。系统、突发公共事件报告系统、应急处置系统、资源事故灾难的一个重要特点，就是突发性，很多是瞬间发生，猝不及防。因此，事故灾难预警指标体系保障系统、公众交流系统。平时发挥公共卫生信息监测、监控功能，为公共卫生管理和医疗服务提供信息的建立，就是要首先对重大危险源进行评价，而这又支持和技术保障；紧急状态时，立即转为突发公共卫3 中国公共安全学术版china public security . academy edition城市公共安全city public security总第4期3, 2006, no.01生事件应急处理支持系统，实现信息收集、整理、指会零售物价上涨率）；社会生活预警指标（包括：生挥调度等功能。“cdc 系统” 即疾病预防与控制应急活水平与贫富差距指数、社会公共安全指数和社会指挥信息系统，在这里可以得到有效地应用。突发公共安全事件预警指标系统。社会安全， 指由于共同物质条件而互相联系起来的人的安全和精神卫生指数）；政治预警指标（这包括，重大贪污腐败案件立案率、经济犯罪案件涉案人数中国家机 关干部占的比重、群体事件发生率和集体游行示威由一定的经济基础和上层建筑构成的社会各个组成发生率）；价值观念预警指标（这包括，市民对国家部分，如经济、政治、思想、文化、军事等各方面的政治的满意率、市民对经济发展的满意率和市民对和谐统一，良性运行。社会公共安全，狭义上指社会公共领域的安全，即一是大型的群众文化活动场所， 如广场、电影院、体育场所等的安全。二是社区等集社会发展的满意率。）长春社会科学院课题组“公共安全防范管理及预警机制问题的研究”(6) 根据国际惯 例和社会发展规律，对核心警报指标的警限所作的体活动场所的安全。三是文教、卫生、城管、治安等有关设定，即“社会安全预警指标体系”，也为我们领域的安全。四是经济、政治活动场所的安全。广义突发公共事件预警指标体系理论模型的构建提供了上指排除或减少故意或者过失实施危害或是以危害一定的理论和科学依据。不特定多数人的生命、健康、重大财产安全，重大公共财产安全和法定其他公共利益的安全。从而保证2.突发公共事件预警指标系统理论模型的功能层次突发公共事件预警指标系统理论模型按功能层次良好的社会秩序的正常、有序运行。社会公共安全是划分，由以下 4 个系统组成。国家安全和社会稳定的基础保证。突发社会安全事突发公共事件综合信息监测系统。该系统是突件，主要包括战争（常规战、核战、生物化学战等）、重大刑事案件（盗窃、抢劫、破坏、凶杀、纵火、爆 炸、投毒、诈骗等）、涉外突发公共事件、恐怖袭击发公共事件预警系统的基础。首先，要实现我国突发公共事件灾害综合信息资源整合，优化资源配置，构 建科学合理的信息共享系统；其次，要在国家一体化事件（劫持人质、施放生物病毒、有毒化学物质等）、观测系统基础上，建设针对各种突发公共事件的监测经济安全事件（抢劫银行、伪造货币、伪造证券、网系统。它的建立主要是通过利用现代高新科学技术对上诈骗等）以及规模较大的群体性事件, 如因农民负担过重、非法集资、乱占耕地而发生的冲突和集体 上访；城市因体制改革、房屋拆迁引发群体事件；民各种突发公共事件进行监测，从而建立相关数据库，实现信息共享，并根据该数据库的变化，确定突发公 共事件发生的可能性，以及将要发生的时间和地点，族矛盾、民族风俗习惯引发的冲突；围堵政府机关、从而将相关信息及时上报适时预警。静坐请愿、阻塞交通、集会游行等。社会安全预警指突发公共事件信息传输服务系统。这个系统标体系的构建是对社会安全稳定指标体系的进一步贯穿整个指标系统, 主要是在已有突发公共事件信完善和运用，它是确定社会一般状态和突发状态具体临界值的重要依据，更是社会公共安全的晴雨表。息网络基础上，将监测到的信息及时传递给相关部门，并传递决策部门的相关命令，向社会公众公开这个体系主要有:经济预警指标（包括：失业率和社相关信息等。此外，通过信息网络和通讯设备进一 4 总第4期3, 2006, no.01城市公共安全city public security中国公共安全学术版china public security . academy edition二、 突发公共事件 预警机制管 理系统模型的构建步充实和完善突发公共事件信息传输系统、信息中心系统、决策咨询系统和公共服务系统，以满足实际需要。hxd09 核应急指挥通信总体系统方案(7)将为我们 提供现代化的信息传输服务。突发公共事件预测预警评估系统。灾情评估是突发公共事件、预警系统的重要环节，是制定减灾对我们的研策的科学依据。建立科学有效的评估方法，可提高灾情损失统计信度。主要建设内容包括：建立完整的评 价体系，包括评估主体（主要由各类突发公共事件研究表明，突发公共事件预警 机制管理系统究的专家组成）、评价目标（分析突发公共事件的严重是由指标管理图 1程度，确定相应级别）、评价指标体系、评价模式、评系统、信息采价结构、评价群体等，开展灾前评估和灾后评价；根集系统、数据据可能发生的突发公共事件灾害特征，结合灾区的经济密度、人口密度，减灾实力，预测灾害能力等综合处理系统、专家分析系统、 指标，灾前预估突发公共事件灾害的损失；根据对受警情演示系 图 2灾范围、人口伤亡程度和健康状况的破坏，被毁生产统、预警对策和生活条件，以及其它经济损失和环境损失的客观统计，及时开展灾后评价。该系统主要是对突发公共事 件发生的原因，发展的趋势，以及当前形势进行分析，系统等 6 个子系统构成的：1.指标管目的是要得出控制突发公共事件的有效方法，最大限理系统（如度减少人员伤亡和财产损失。(8)图2）(10)图突发公共事件预报预警演示系统。这是各种突发公共事件的定时、定点、定量预报预警系统，实现 对灾害的精细、准确和及时预报。上报的内容主要包指标管理系统分为两个 层面的内容：括：突发公共事件可能或已发生的时间、地点、种类1、指标体以及其他情况；可能或已产生的影响、造成的人员伤系的建立。要亡和财产损失；已经和准备采取的应急措施以及达到确定进入突发的效果和预警级别建议。由此，我们设计突发公共事件预警指标体系理论公共事件预警管理系统的指图 4模型的构建框图如下：（如图1）(9)标体系。这套5 中国公共安全学术版china public security . academy edition城市公共安全city public security总第4期3, 2006, no.01指标体系，是依据一系列科学方法，经过专家严密论据的充实才能发挥作用。但是该指标体系所需要的现证选择出来的反映社会安全运行状况的一套敏感指标。实数据量和历史数据量是非常庞大的。所以必须建立通过这套指标，可以对社会和自然运行状况进行监测和预警，判断社会和自然发展运行的趋势。2、指标体系的维护。指标体系中的每一个指标都依靠计算机辅助管理的数据管理系统。这个系统由数据库和计算模块构成。数据库的任务是完成数据的录 入、分类、汇总、储存和更新。计算模块由变量选择不是永久不变的，自然界和社会在发展、进步的过程模块、变量权重模块、变量评价模块和变量预测模块中会不断产生新的安全威胁或不安全因素，人类不仅4 个子模块组成。主要任务是代替人脑完成大量的和要对已了解的安全威胁进行深入的研究、预测和防治，而且要下大力气对未知的或尚难预测的安全威胁开展 前瞻性科学研究（包括对新型安全风险的预测、分析、复杂的数据计算工作。4.专家分析系统（如图5）(13)计算机不能完全代替人脑的工作，尤其对于各级评估；新型预防技术、设备的研究、研制）。因此，随指标警限和随机出现的各种警情的判定，都需要各个着社会发展所处的不同阶段和当时社会形势变化，随方面的专家来进行分析。因此必须建立专家库，并利着人们对社会稳定的认识和预警研究的深化，已经建用互联网定期向专家们实施特尔斐法（delphi）调查成的指标体系也要与时俱进，进行深度开发和修正完善对指标的数量、内容进行适当的修正，必要时和进行会议论证。充分利用专家的主观判断，通过信息沟通和反馈，达到人机智能化互动，使预测意甚至会对指标体系的结构进行调整。以上两项工作都见逼近实际情况。进入专家系统的人员，应当是预警需要专门的专家小组来研制和进行。指标所涉及知识领域的资深研究人员和富于实际工作2.信息管理系统 （如图 3）信息管理系统也有两个层面的工作要做。建立信息采集系统。突发公共事件监测预警指经验的政府工作人员，其数量和知识结构应以能够覆盖整个预警指标体系所涉及的知识范围为原则。5.警情演示系统 （如图6）(14)标体系中，有相当一部分指标由于种种原因，并不能警情演示系统是利用计算机建立的人机智能够从公布的统计报表中获得，有些甚至还难以通过现互动的警报信号输出系统。其具体形式是通过一组类行统计体制采集。因此必须围绕该指标体系的内容，建立起能够满足于该指标体系需要的专门信息采集渠 道，形成自己专用的、畅通的、可靠的信息采集系统。似于交通管制信号红、黄、绿灯的标识作为预警信号，将数据管理系统的计算结果和专家系统的分析结果， 直观地在电脑屏幕上反映出来。例如，可参照经济监建立信息加工系统。突发公共事件监测预警指测预警的做法：“绿色”表示无警，“蓝色”表示轻警，标体系中的指标，有相当一部分的指标是由原始指标“黄色”表示中警，“橙色”表示重警，“红色”表示巨合成的复合指标，而指标的合成工作，必须由对数据警等等。信息具有甄别和计算能力的专业人员进行。3.数据管理系统 （如图4）(12)预警演示系统具有评估和预测两个功能。前者是根据对社会和自然稳定的现实状况做出的评估，发出突发公共事件监测预警指标体系必须依靠具体数不同的报警信号；后者是根据专家们的预测，模拟社 6 总第4期3, 2006, no.01城市公共安全city public security中国公共安全学术版china public security . academy edition会和自然未来的变化，发出不同的预测性报警信号。2. 数据处领导者可以据此来判断和预测社会运行的态势，做出理：通过模型运相应决策。6.预警对策系统 （如图7）(15)预警对策系统是与专家分析系统相连接，为用算来对社会波 动进行分析，从 而获得长期趋 图 5户（决策者）提供应对社会危机的应急性、思路性、提势、循环波动、示性建议的人机智能互动系统。主要由两部分组季节波动、随机成：波动的数据，用以监测报警。同 时还可以获取 第一部分是储存积累于电脑中的应对各种危机的常规案例库，它可以根据事件的警情性质和类别自动图 6调出若干个相应对策；扩散指数和合 第二部分是应对非常规警情的专家咨询系统，它成指数来预测 与上述专家分析系统形成接口，通过互联网即时咨询社会运行的总 来完成。完成后的咨询意见，将自动存储于电脑中的预警对策案例库，以备日后调用。体变动趋势。3. 人机交图 7互：在系统开发三、突发公共事件预警管理系统功能的构造模型和运行过程中，提供用户跟踪 检验主客观认 识是否一致的 由于突发公共事件预警管理系统在实际运行过程图 8中有大量的数据需要处理并要进行统计分析，有大量接口，可按需要的图形和报表需要直观显示，仅仅依靠人工是难以及改动指标体系 时完成的。在日益加快的现代社会运行中，要做到及时预警就必须依靠电子计算机技术。美国萨斯公司出 产的sas 软件(16)被誉为数据处理和统计分析领域的国的数量、内容及其权重，实现带 智能化的人机 际标准软件，具有强大的数据处理和图表处理功能。互动。所以我们参照sas 软件的部分模型而自行设计的突发4. 警情演公共事件预警机制管理系统模型将具有如下功能：示：通过预测提1.数据管理：为用户提供数据输入模式，使得用户可以准确方便地输入社会运行过程中各项指标原始供超前的社会 运行趋势，并判图 9数据值。可进行浏览、修改、增加、删除等操作。断社会运行总 7 中国公共安全学术版china public security . academy edition城市公共安全city public security总第4期3, 2006, no.01体和部分关键指标状态是处于无警、轻警、中警还是图中点击鼠标获取数据值。重警或巨警，并通过绿、蓝、黄、橙、红五种色域代综上所述，突发公共事件预警管理系统功能的构表的警号系统，向有关部门发布多媒体警报演示。造模型，可用框图勾勒如下：突发公共事件预警管理系统功能模型 （如图 8）5.对策提取：系统中搜集积累和储存编辑大量的四、突发公共事件预警管理系统的运行流程模型应对社会危机或社会问题的案例，用户可根据警情的性质、类型以及严重程度，迅速从案例库中提取到相应的对策性建议。6.图形管理 ：sas 图形显示功能作为系统的显 示方法，可以选择图形类型，如曲线图、散点图、饼突发公共事件预警管理系统运行流程模型框图：（如图9）(18)形图、水平直方图、垂直直方图等，对于数据库中的如图可见，整个突发公共事件预警管理系统的运所有数据集，包括原始数据、基本计算数据、各项指行，以信息采集(指标管理和信息管理系统)为起点，以标数据、扩散合成指数数据、综合分析数据的分析结数据处理系统和专家分析系统为重点，以预警对策和果，进行丰富多彩和形象直观的展现和调用，并能在为社会管理系统提供警报演示为终点。注释：1. 本课题为国家社会科学基金资助项目（05bsh007）“建立和完善突发公共事件预警和应急机制研究”的“建立和完善突发公共事件预警机制”第三部分的第三节的部分内容。其组成员的结构为：课题负责人：张维平；课题组成员：李占荣、 杨述厚、蔡放波、吴益仙、马良、全永波、钭利珍、操世元、王春霞、裴志军；本章由课题主持人张维平执笔。2. 郑杭生、李强、李路路：社会指标理论研究m.中国人民大学出版社，1989 年版，p78-123；3. 朱庆芳：社会指标的应用m.中国统计出版社，1992 年版，p166-177；4. 朱庆芳、吴寒光：社会指标体系m.中国社会科学出版社，2001 年版。p95-119；5. cdc 系统是疾病预防与控制应急指挥信息系统的组成，是一个集计算机技术、网络技术、卫星通信技术、图形图像技术、 电视监控技术、数据库技术及信息处理技术等为一体的先进、高效的医疗卫生指挥信息系统，可以充分发挥信息共享、资 料查询、资源整合利用、社会各部门联动的作用，及时、准确地为各级领导和各卫生业务部门提供现代化的信息服务和决 策支持手段，提高卫生指挥机关工作质量、效率和快速反应能力，提高对公共卫生突发公共事件的应变能力。6. 根据国际惯例和社会发展，可以对核心警报指标的警限作如下设定：（1）失业率：2.9% 以下为无警区，3 4.9% 为轻警 区，5 8.9% 为中警区，9% 以上为重警区。（2）社会零售物价上涨率：10% 以下为无警区，10 20% 为轻警区，20% 以 上为重警区。（3）10% 最高收入户平均收入与 10% 最低收入平均户之比：50% 为有警与无警的界限。（4）居民实际收入 下降户占总户数的比例：20% 以下为无警区，30% 以上为重警区。(长春社会科学院课题组)7. 恒讯达通讯技术有限公司()是广州天河科技园下属的一家专门从事开发和生产电信与网络设备的高新技术 企业。该公司初期由一批毕