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特别关注 2 0 1 3 2 3 中国水利 政府购买水利公共服务大有可为 黄河，乔根平。徐波，刘汗 ( 水利部发展研究中心，1 0 0 0 3 8 ，北京) 摘要：党的十八届三中全会明确提出加大政府购买公共服务力度。推动政府购买水利公共服务，研究提出政府 购买水利公共服务的领域及内容。规划政府购买水利公共服务的实施路径是贯彻落实党的十八届三中全会精 神的具体实践。对于加快水行政主管部门职能转变、提高水利公共服务水平和效率、激发社会主体参与水利公共 服务的活力具有重要的战略意义。 关键词：三中全会精神；政府购买；公共服务；水利 p r o s l m c 廿v ef u t u r eo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tf o rp u b l i cs e r v i c e si nw a t e rs e r t o r h u a n gh e ，q i a og e n p i n g ，x u b o u uh a n a b s t r a c t ：i tw a sr a i s e d d u r i n gt h et h i r dp l e n u mo f t h e1 8 t hc e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ec p ct h a t g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts h o u l db ea p p l i e dt op u b l i cs e r v i c e s i no r d e rt os t i m u l a t et h eg o v e r n m e n t a la g e n c i e st op r o c u r ep u b l i c s e r v i c ei nt h ew a t e rs e c t o r ，s t u d i e sa r em a d eo nt h es c o p ea n dc o n t e n t so fp u b l i cs e r v i c ea sw e l la sw a y so f a c c o m p l i s h i n gt h et a s k n ea p p r o a c hi so fs t r a t e g i cm e a n i n gf o rt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tr o l e sa n df u n c t i o n s i m p r o v e m e n to fp u b l i cs e r v i c e sa n de f f i c i e n c y ，a n de n c o u r a g e m e n to fp a r t i c i p a t i o no fk e ys t a k e h o l d e r si np u b l i cs e r v i c e o ft h ew a t e rs e c t o r k e yw o r d s ：w s p i f i to ft h et h i r dp l e n u mo ft h e18 t hc e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ec p c ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；p u b l i c s e r v i c e ；w a t e rc o n s e r v a n c y 中图分类号：r i v + f 2 4文献标识码：a 文章编号：1 0 0 0 1 1 2 3 ( 2 0 1 3 ) 2 3 - - - 0 0 1 5 0 4 党的十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干 重大问题的决定对加快转变政府职能作出了重要部署。明 确提出要“推广政府购买服务凡属事务性管理服务。原则上 都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，要 求“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社 会组织承担”。水利向社会提供供水、排水、抗旱、除涝、水环境 治理、水土保持等公共服务传统上主要由政府机构以及政 府所属事业单位直接生产和提供。贯彻落实党的十八届三中 全会精神。全面正确履行政府职能，加快事业单位分类改革。 提高水利公共服务水平和效率有必要探索政府提供水利公 共服务的新机制加快推进政府购买水利公共服务的实施。 一、政府购买公共服务的内涵与方式 根据物品( 包括有形的产品和无形的服务) 的性质， 经济学上将物品分为公共物品和私人物品公共物品由 于消费上的非竞争性和收益上的非排他性每个消费者都 可以免费消费采取收费的方式限制任一消费者对公共物 品的消费都比较困难甚至是不可能的因此公共服务一般 由政府提供。政府作为公共服务的提供者，并不意味着必 收稿日期：2 0 1 3 - 1 1 - 2 9 作者简介：黄河，副主任。研究员。 须由政府直接组织公共产品的生产其本质是政府要为公 共服务付费。比如农业灌溉是基本公共服务，但灌溉设施 的建设和运行既可以由政府直接负责也可以采取市场主 体负责、政府付费的方式。政府提供公共服务可以采取“政 府生产、政府向社会提供”“私人生产、政府付费向社会提 供”“私人和政府联合生产、政府付费向社会提供”等多种 方式，政府购买公共服务就应运而生了。 政府购买公共服务( p u r c h a s eo fs e r v i c ec o n t r a c t i n g ， p o s c ) ，是指政府作为市场主体，按照市场价格向有资质的 社会服务机构采购社会所需的公共物品或服务实现满足 社会共同需要和社会管理目标的行为。2 0 世纪8 0 年代以 来世界各国掀起了以市场化为导向的公共服务供给模式 改革浪潮。英、法、德、美等国家纷纷将公共服务市场化纳 入政府改革的实践框架之中，在许多领域得到了应用取 得了显著成效。当前。政府购买公共服务主要有以下方式： 一是合同承包。合同承包亦称竞争性招标是西方各国公 共服务市场化改革中最重要的形式其主要内容是政府将公 共产品的生产权与提供权向私营公司和非营利组织等机构进 行转让。政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外 1 5 万方数据 特别关注 c h i n aw a t e rr e s o u r c e s2 0 13 2 3 向私营部门和非营利部门等进行招标中标的承包商与政府 签订供给合同并在合同许可的范围内自由配置资源按合同 约定提供公共服务。政府使用的大多数有形资产如补给、装 备、设备、设施等大多是通过合同承包的方式实现。 二是凭单制。凭单制是指政府通过向合格的服务对象 签发凭单( 代用券) 的方式实现政府提供公共服务的委托授 权。凭单( 代用券) 是政府发给居民的公共服务消费凭证，居 民可以用其替代现金从私营机构或非营利组织购买一定的 公共服务或公共物品。与直接补贴生产者做法不同凭单是 对合格的消费者提供补贴。凭单制在国外用于食品、房屋、 教育、医疗、保健、日托及运输等公共服务的提供。 三是补助。补助方式是指政府通过给企业、非营利组 织提供补助，确保其向公众提供优质的公共产品。政府补 助的形式包括直接拨款、免税、税收优惠、低息贷款、贷款 担保等居民可以通过接受补贴的社会组织获得更多的公 共服务和公共产品非营利组织则通过接受政府补助得到 成本补偿。政府补助的领域主要包括公共教育和医疗、科 学研究、社会福利、基础设施等。 二、推进政府购买水利公共服务的重要意义 推动政府购买水利公共服务对加快转变政府职能。 提高水利公共服务供给效率和质量满足城乡居民多元化 的水利公共服务需求培育水利公共服务市场促进公共 服务社会组织发展都具有十分重要的意义。 一是有利于加快水行政主管部门职能转变。当前水行政 主管部门不但承担水资源开发、利用、节约、保护和防治水害 的行政管理职能，还承担着供水排水、河道治理、抗旱除涝、水 土保持等具体服务的职能。实行政府购买水利公共服务有利 于水行政主管部门从一些提供公共服务的具体事务中脱身出 来，将工作重点转移到水资源调度管理、制定水利服务标准、 强化水利管理和水利服务监督、保护水资源环境等问题上来， 做好裁判员更好地实现资源管理和社会服务目标。 二是有利于推动水利公共服务提供主体多元化。除水 电和城市供排水设施外国内水利基础设施大部分由政府 所属事业单位管理水利公共服务主要由政府直接组织生 产和提供供给主体比较单一。非政府主体提供的服务主 要集中在保障性服务等非水利服务领域。实行政府购买水 利公共服务有助于实现水利公共服务生产主体与供给主 体分离有利于在水利公共服务生产领域引入私人企业、 中介组织和非营利机构等多种组织解决供给主体单一的 问题推动水利公共服务提供主体的多元化。 三是有利于提升水利公共服务供给的效率和质量。公平 竞争是提高生产效率和质量的重要保障。水利公共服务提供 主体的单一化使得供给方缺乏竞争对手和竞争压力，在提供 水利公共服务上缺乏降低成本、提高质量和服务效率的内在 一1 6 动力。实施政府购买水利公共服务。各种社会组织均有条件 参与水利公共服务的生产有利于形成水利公共服务生产的 竞争发挥市场在专业人才、技术和管理等资源配置中的优 势作用促进水利公共服务的供给效率与质量提升。 四是有利于推动水利公共服务方式的多元化。在政府 单一主体的公共服务提供模式下“一刀切”的供给方式已 经难以满足公众日益增加的个性化服务需求。政府购买水 利公共服务可以搭建公共服务生产者和社会公众之间的 桥梁政府分析汇总公众个性化需求信息企业按照这些需 求进行生产政府按需采购按需供给逐步满足社会的共同 需要和个性化需求，形成多主体、多层次和多目标的水利公 共服务生产和供给体系，更加提高水利服务的能力和水平。 五是有利于激发社会主体参与水利公共服务的活力。 水利公共服务社会组织发展相对滞后水利服务的民间组 织还主要集中在基层农民用水户协会、抗旱服务队上，其 他社会组织参与水利公共服务程度较低。实行政府购买水 利公共服务既可以为水利公共服务社会组织开辟重要而 相对稳定的资金来源又可以推动政府与水利公共服务社 会组织之间的合作还能激发公民的参与热情，鼓励公民 有序参与体现公民的主体性。 三、政府购买水利公共服务的领域及内容 水利公共服务一般可以包括四类：水利公共产品供 给、水利公共信息发布、水利公共政策制定和水利公共秩 序维护。按照党的十八届三中全会精神结合水利社会管 理要求推进政府向社会购买水利公共服务大有可为。 1 在水利公共产品供给领域，鼓励社会力量参与水 利基础设施建设与工程运行管理 水利公共产品主要是由各类水利基础设施提供的供水、 排水、抗旱、除涝等服务。目前，在水利基础设施建设过程中， 勘察、设计、施工等已经基本实现了市场化。但是，项目法人一 般仍由行政管理部门组建。往往新建一个工程需要抽调人员、 组建机构、投入力量负责建设工作。工程建成后一般成立事 业单位负责运行管理，部分机构推行管养分离。由专业化单位 负责工程的养护实质上是政府购买工程的养护服务。 政府提供公共服务的核心是确定服务的标准、范围 保障服务的效果并为服务付费。对水利公共产品的生产过 程即水利基础设施的建设和运行维护，可以鼓励社会力 量参与，政府购买。对于合适的新建工程可以在总结“代 建制”经验的基础上通过公平公开的方式选择合适的法 人机构负责水利设施的建设及运行维护政府通过付费的 方式补偿投资和运行成本。对于合适的已建工程，在继续 推进水利工程管养分离的基础上创新水利工程运行维护 市场化机制通过公平公开的方式选择合适的法人机构负 责水利设施运行维护政府通过付费方式补偿运行成本。 万方数据 特别关注 2 在水利公共信息服务领域，吸收社会力量参与水 利公共信息采集传输、技术处理、社会传播等技术服务 定期及时向社会发布水情、雨情、汛情、旱情等水利公共 信息是各级水行政主管部门的基本职责也是水利公共服务 供给的重要内容。水利公共信息通常是需要社会公众广泛知 晓或者参与的政府公开信息为了保证水利公共信息的公信 力和权威性水利公共信息公开发布必须由政府依法独立承 担。在水利公共信息的收集、整理、生产、应用等环节，根据水 利公共信息服务的技术要求和市场需求可以广泛吸收社会 力量参与完成。促进水利公共信息服务能力和水平的提升。 应选择部分既适合社会力量参与、也亟需社会力量协助 完成的水利公共信息采集传输、技术处理、传播服务等内容，鼓 励社会力量独立承担或合作完成水利公共信息服务的各环节 工作任务。集合社会组织、机构和企业等各方社会力量具有的 不同专业技术优势提高水利公共信息服务不同工作环节的 效率和质量，整体提升水利公共信息服务的能力和水平。 3 在水j f i 公共政策制定领域，动员社会力量有序参 与水利公共政策的调查、提议、咨询、讨论、评估等环节 水利公共政策是政府发挥水利公共职能促进水资 源与人、水资源与社会之间以及水利自身协调发展的政 策。公共政策决策往往涉及广大人民群众的切身利益，是 政策过程中的核心环节必须强化政府主导地位真正体 现公共利益。目前我国正处在经济和社会双重转型期。与 政府占主导地位的水利公共政策决策核心环节相比公 共政策制定面临相关利益群体日益多元、利益诉求日益 多样、社会心态日益复杂的形势，亟需改革传统的公众有 效参与不足、民意表达不畅的公共政策制定模式。 积极动员社会力量有序参与水利公共政策的调查、提 议、咨询、讨论、评估等环节，是坚持党的群众路线，建立社 会参与机制的重要体现。社会力量由过去被动要求参与转 变为主动有序参与水利公共政策的不同环节可以充分发 挥社会力量自身的亲民性增强水利公共政策的民意基 础。此外通过社会力量促进部分社会公共问题由公众议 程进入政府议程并为政府提供合理、可行的水利公共政 策制定方案。可以加快公共政策的合法化进程。也将大幅 度提高水利公共政策的执行效率。 4 在水利公共秩序维护领域，引导社会力量参与水 事矛盾、涉水公共事件的法律咨询、损害评鉴、事件评估 等工作 维护水利公共秩序是政府提供水利公共服务的一 项基本内容也是公民享受水利公共服务的基础保障。 水利公共秩序维护水行政执法工作涉及国家法律的权 威性和严肃性行政执法主体必须是受国家和人民委托 的各级水行政主管部门。在水事矛盾、涉水公共事件的 法律咨询、损害评鉴、事件评估等工作中，应鼓励引导行 2 0 1 3 2 3 中国水利 业协会、中介组织、专业服务机构等社会力量主动参与。 当水事矛盾、涉水公共事件突发后。政府可以立即启 动并授权给相关行业协会、专业鉴定检测机构等社会组织 对涉水公共事件涉及的损害范围、事件等级、发展趋势等 情况进行科学检测和鉴定并出具法定检测鉴定意见作为 解决事件的依据而不是政府自己来组织调查组和进行检 测鉴定有利于发挥社会力量具有的独立性和中立性，提 升政府的公信力和透明度。此外吸收社会力量参与维护 水利公共秩序可以促进水利公共秩序维护由政府强制管 理转变为刚柔并济的约束管理。 四、推进政府购买水利公共服务的实施路径 按照全面深化改革要求推进政府购买水利公共服务 的总体思路是妥善处理政府和市场的关系充分发挥市场 机制的作用，大力培育市场主体，强化市场秩序监督考核， 建立起科学规范、高效有序的政府购买水利服务新机制， 不断提高水利公共服务的质量和水平。形成在政府主导 下、社会广泛参与、群众更加受益的水利事业发展新格局。 1 深入研究政府购买水利公共服务的内容，准确界 定水利公共服务领域 政府既承担着水资源管理职责又承担着各类水利公共 服务的保障职责。实行政府购买公共服务，并不意味着政府 可以放弃或者减少公共服务的供给责任而是政府履行供给 责任的方式发生了变化由直接生产供给变为间接供给。为 此。要深入研究适合采取政府购买公共服务的领域确定哪 些领域和内容的工作可以由社会生产采取政府购买公共服 务的方式提供。通常来说。涉及政府管理、决策职责的事项， 如决策、信息发布、执法等领域，适宜由政府自行实施；涉及 政府为社会提供公共服务的事项，如供水排水，抗旱除涝，信 息采集、加工，工程运行维护，灾害评估评价等领域，可逐渐 放开，采取政府购买的方式。但是，还需要深入研究哪类工 程、哪类信息、哪类服务适合由社会生产、政府购买。 2 编制政府购买水利公共服务的内容清单，制定出 台政府购买服务的指导性目录 在确定采用政府购买公共服务的领域应编制政府购 买内容清单并逐步对政府购买内容进行规范化、标准化 处理，形成可计量、可考核、可定价的服务产品。条件成熟 采购内容编制政府购买水利公共服务指导目录向社会公 开。政府购买水利公共服务指导目录应包含购买部门、购 买方式和购买金额，以及政府购买的服务内容、数量、质量 要求等内容。通过这种方式，既有利于推动政府购买水利 公共服务的规范化和标准化又有利于鉴别服务提供者的 绩效。监管服务提供质量和标准为筛选合格服务提供商 创造条件，还能够起到公开政府需求，方便公众监督，推进 政府公开透明建设的作用。 1 7 万方数据 特别关注 c h i n aw a t e rr e s o u r c e s2 0 13 2 3 3 明确划分各级政府的事权和财权，落实政府购买 水利公共服务的资金保障 政府购买水利公共服务资金保障应按照事权明确、财力 与事权相匹配的原则由中央政府和地方政府按照事权、财权 划分合理承担相应支出责任，既能发挥中央财政资金激励和 引导作用又能调动地方积极性，建立起中央与地方共担的经 费保障机制。目前我国政府采购法规定的政府采购范围虽然 包括了服务领域但一般仅限于政府自身运作的后勤服务而 范围更广泛、更重要的公共服务并未被列入采购范围。各级水 行政主管部门应提前主动与财政部门做好沟通协调积极推 动政府购买水利公共服务的经费全额纳入财政预算管理。 4 明确政府向社会购买水利公共服务的操作流程， 规范政府购买公共服务行为 政府向社会力量购买水利公共服务应引入市场机制，通 过公开竞标方式确定服务供给主体。在向社会发布政府购买 水利公共服务指导目录、明确政府购买公共服务经费预算和 资金渠道的基础上建立一套政府向社会力量购买水利公共 服务的招投标机制实施公开、公正的招投标信息发布制度， 内容包括实施范围和主体、承接对象和条件、购买形式、操作 流程、支付方式和职责分工等。结合水利公共服务所需的专业 资质要求建立严格的社会组织投标方资格审查制度，保障水 利公共服务的供给质量。此外，应积极引人社会第三方咨询评 价机构对政府购买社会组织服务绩效进行全面评估审查，并 将评估结果作为引导服务提供商有序进出的重要标准。 5 创造有利于社会组织孕育发展的良好环境，培育 水利公共服务供给的社会主体 建立健全水利公共服务市场创造有利于水利公共服 务社会组织孕育的宽松环境应专门制定出台有利于水利 公共服务社会组织发展壮大的相关扶持培育政策，不断扩 大社会组织的覆盖范围、提高社会组织的公共服务能力和 水平为政府向社会力量购买水利公共服务提供充分的市 场竞争和多元化的选择渠道。充分借鉴各地政府向社会组 织购买社区服务、教育服务等积累的有益经验，建立政府 与社会组织的信息沟通机制和统一的政府购买水利公共 服务的信息平台扩大信息发布范围畅通社会监督渠道， 使群众享受到丰富优质高效的水利公共服务。 6 加强政府向社会购买水利公共服务的绩效管理 评估，提高公共资金使用效益 为确保政府购买的水利公共服务能够满足社会需求。 亟需建立政府向社会力量购买水利公共服务的评价和监督 体系对政府购买公共服务的效率和效果进行评价，即一定 量的资金是否购买了尽可能多、尽可能好的公共服务。选择 专家评估和群众评议结合的方式对政府购买的水利公共 服务项目实行定期考核、评价，督促保障公共服务的质量， 切实提高公共服务的质量效率和财政资金的使用效益。 参考文献： 1 1 王浦劬，等政府向社会组织购买公共服务研究：中国与 全球经验分析m 1 北京：北京大学出版社，2 0 1 0 2 1 唐纳德凯特尔权力共享：公共治理与私人市场f 闭北 京：北京大学出版社，2 0 0 9 f 3 1 陈志华政府购买服务社会公共服务改革的新途径 d 1 厦门：厦门大学，2 0 0 6 4 1 王名，乐园中国民间组织参与公共服务购买的模式分 析j 1 中共浙江省委党校学报，2 0 0 8 ( 4 ) 5 1 韩俊魁当前我国非政府组织参与政府购买的模式比较 f j l 中国行政管理，2 0 0 9 ( 6 ) 责任编辑李建章 ( 上接第2 0 页) 土保持方案31 1 0 个，审批2 9 9 5 个，验收26 9 8 个，申报率、审批率、验收率均达到9 0 以上，防治新的水 土流失面积1 2 0h m 2 修复生态36 0 0h m z 。督促生产建设 单位投入水土流失防治费1 2 5 亿元建成了交通景行源、 香港恒大城、九曲河示范段、陈毅故居风景区等5 0 个高质 量、具有示范推广作用的城市水土保持生态示范园( 区) 。 4 生态补偿型供给模式 该模式是对因占用、使用水土等自然资源的单位和个人 出资对生态修复的补偿。资阳市人民政府发文规定：建立生 态效益补偿制度，对利用自然资源或已发挥效益的水利( 库) 水