（经济法学专业论文）我国公用事业规制法律问题研究——以邮政产业为视角.pdf

中文摘要 摘要：在公用事业规制改革的热潮中，邮政产业规制改革成为继电信、民航、 铁路改革之后的又一个热点。本文以邮政产业为视角，截取了邮政产业改革中意 义重大的邮政专营权、邮政资费和邮政普遍服务三个问题作为焦点展开讨论，试 图以邮政产业为突破口，对公用事业规制中表现出的法律问题作出思考。 文章首先对公用事业进行了界定，对公用事业和公用企业、公益事业进行了区 分；其次明确了“规制”的基本含义，在与“管制”“监管”同义的基础上使用“规 制”一词。针对邮政产业中的三个焦点问题，本文通过对国内外相关制度对比研 究，分析我国邮政改革中的存在的法律问题，进而分析我国公用事业市场准入规 制、价格规制、质量规制中存在的法律问题，最终得出我国公用事业规制如何完 善的结论。 本文认为我国公用事业应该科学设计市场准入步骤，有步骤放开市场；建立完 善的公用事业行业规制体系；制定公用事业特许经营权制度；建立公用事业成本 披露制度；实施公用事业“最高限价规制”模式；完善听证制度，强化公众监督 力度；完善价格法及其配套制度；明确限定普遍服务范围，制定统一的普遍 服务标准；设立公用事业普遍服务基金，综合运用其他手段保障公用事业普遍服 务的实现。 关键词：公用事业；规制；市场准入规制；价格规制；质量规制 分类号：d 9 2 2 2 9 4 a b s t r ac i a b s t r a c r p o s t a li n d u s t r yr e g u l a t i o nr e f o r mh a sb e c a m et h en e x t p o i n ta f t e rt e l e g r a p h yi n d u s t r y 、c i v i la v i a t o ni n d u s t r ya n dr a i l w a y i n d u s t r y t h i sp a p e rc h o o s et h ep o s t a lm o n o p o l y 、p o s t a lf a r ea n du n i v e r s a l p o s t a ls e r v i c ea st h ep o i n tt ob ed i s c u s s e d ，w h i c hh a v et h ei m p o r t a n te f f e c t i nt h er e f o r mo fp o s ti n d u s t r y t h ew r i t e rt r yt ow o r ko u ts o m ew a y sf o r t h ep u b l i cu t i l i t yt h r o u g ht h ep o s t a li n d u s t r y f i r s t l y ，t h i sp a p e rg i v et h ep u b l i cu t i l i t y s d e f i n i t i o na n d d i s t i n g u i s ht h ed i f f e r e n c eb e t w e e np u b l i cu t i l i t y ，p u b l i cc o r p o r a t i o na n d c o n m o n w e a le n t e r p r i s e s e c o n d l y ，d e f i n i t u d et h er e g u l a t i o na n dc o n s i d e r t h ew o r d “i n s p e c t ”h a st h es a m em e a n i n gw i t h “r e g u l a t i o n ”t h r o u g ht h e c o m p a r i s o nf r o md o m e s t i ca n do v e r s e a s ，w eh a v et h ei d e ao ft h el a wd r a w b a c k b e t w e e nt h er e f o r mo fp o s t a li n d u s t r y t h e n ，w eg o tt ok o w nh o wt oi m p r o v e p u b l i cu t i l i t i e sr e g u l a t i o n t h i sp a p e rc o n s i d e rw es h o u l dd e s i g nt h er o u t i n eo fm a r k e ta d m i t t a n c e r a t i o n a l l ya n do p e nt h em a r k e ts t e pb ys t e p ；c o n s t r u c tt h er e g u l a t i o ns y s t e m o fp u b l i cu t i l i t i e s ：c o n s t i t u t et h ep u b l i cu t i l i t i e sc o n c e s s i o n a r y m a n a g e m e n ts y s t e m ；e s t a b l i s ht h ec o s to fp u b l i cu t i l i t i e sp r o c l a i m a t i o n s y s t e m ；c a r r yo u tt h ep u b l i cu t i l i t i e s “t i p t o pp r i c e ”p a t t e r n ；c o n s u m m a t e t h eh e a r i n gw i t n e s s e ss y s t e ma n do t h e rr e l a t i v es y s t e m ；1 i m i tt h ea r e ao f u n i v e r s a ls e r v i c ea n de s t a b l i s hu n i f o r ms t a n d a r do fu n i v e r s a ls e r v i c e ：s e t u pt h ef o u n d a t i o no fu n i v e r s a ls e r v i c ea n de x e r to t h e rp o l l c yt oh e l pt h e a i mo fu n i v e r s a ls e r v i c ec a r r yo u t k e y w o r d s ：p u b l i cu t i l i t y ：r e g u l a t i o n ：m a r k e t a d m i t t a n c e r e g u l a t i o n ：p r i c er e g u l a t i o n ；q u a l i t yr e g u l a t i o n c i a s s n o ：d 9 2 2 2 9 4 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作孝签名：季晶 签字日期：砌了年j z 月珥日 导师繇苏蚴 签字日期：矽7 年阳垆 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 誊晶 签字日期：2 唧年j 月珥日 致谢 本论文的工作是在我的导师张瑞萍教授的悉心指导下完成的，张瑞萍教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来 张瑞萍老师对我的关心和指导 研究生期间，张晓永教授在学习和工作上都给予了我很大的关心和帮助，在 此向张晓永老师表示衷心的谢意。郑翔教授、陈力铭教授、高晓莹教授对于我的 科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷心的感谢。 在撰写论文期间，姬小楠、曹莎等同学对我论文的研究工作给予了热情帮助， 在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢我的家人和朋友，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我 的学业。 序 长期以来公用事业一直是自然垄断的代名词，正是基于对公用事业自然垄断 特性的认识，政府对公用事业一直进行严格的规制。但是随着技术的不断进步， 社会经济结构的不断变化，人们对公用事业认识的深化，从1 9 7 0 年以来，全球兴 起了公用事业自由化和民营化的浪潮，其重点即为公用事业的规制改革。 根据学者对我国公用事业规制领域已有研究成果进行收集整理以及综合分析 得到的结论是：我国公用事业规制研究主要集中在规制理论的翻译引进、相关理 论的介绍评析、应用规制理论和方法解决我国公用事业改革( 主要是电力、电信 和铁路方面) 中的问题、介绍国外公用事业规制的法律制度以及公用事业规制与 反垄断法规制的协调等方面。 本文缘起于对我国邮政体制改革方案出台之后历次邮政法修改草案 引发争议的关注。邮政产业已成为继电信、民航、铁路规制改革后下一个规制改 革的重点，而国内外都鲜有从邮政产业角度对公用事业规制进行系统、成熟的论 述。本文拟以邮政产业为视角对其管制改革中集中表现出的法律问题( 主要是邮 政专营权、邮政资费、普遍服务和邮政管制机构) 进行探讨，以期对我国公用事 业规制改革有所裨益。 1 引言 现代意义上的规制起源于1 9 世纪末的美国，是政府管理社会、经济事务的一 种工具。1 8 8 7 年，为解决铁路运费的问题，美国国会成立了第一个现代意义上的规 制机构州际商业委员会，许多学者认为这标志着现代公用事业规制的产生。 随着福利国家的出现和发展，公用事业规制扩展到社会生活的各个领域，以至于形 成所谓的“规制国家”。在学术研究领域，有关公用事业规制的研究文献不计其数， 研究角度也各有不同。经济学视野中的公用事业规制一般意味着政府对于市场经 济的一种调控方式，是政府对经济问题，特别是市场失灵的一种特殊回应。法学 视野中的公用事业规制则意味着一种特殊的法律限制模式，更强调规制程序以及 对规制机构行为的司法控制。 我国于2 0 0 5 年7 月2 0 日，由国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议， 讨论并通过邮政体制改革方案。根据该方案，邮政体制改革的总体思路是：组 建中国邮政集团公司，并成立一个邮政监管机构邮政管理局。具体来看，国 务院发展研究中心“邮政改革方案课题组”提出了三点对策：以公司化和集团化 改造为方向，建立现代企业制度；分拆普遍服务业务和竞争性业务，缩小专营业 务范围；建立独立公正的邮政监管机构。应该看到，邮政产业的改革必然是继电 信、民航、铁路改革后的又一改革热点，随着技术变革和消费需求的变化，我们 要重新界定邮政产业的基本性质，并对其改革模式进行市场化取向的设计。本文 试图以邮政产业市场化改革为视角，探讨我国公用事业规制改革中的法律问题， 以期对我国公用事业迸一步深化改革有所裨益。 2 基本界定 2 1 公用事业的基本界定 2 1 1 公用事业的定义 “公用事业”一词源自英语中的“p u b l i c u t i l i t i e s , 也有学者将其翻译为“公 共行业”、“公共部门”和“公共服务行业”。按照韦氏英文大辞典的释义，“公 用事业”指“提供某种基本的公共服务并且接受政府规制的行业”。1 美国著名公共 经济学家詹姆士邦布里特认为公用事业可以划分为两种类型：( 1 ) 那些“在供 应厂商与公众消费者地域之间通过某种耐久性有形设施，直接或间接地提供持续 性或重复性服务的行业，以及( 2 ) 公共运输输配业”。2 第一种类型包括能源供应 ( 电力和天然气) 、通讯服务( 电话、电报和邮政) 城镇给排水。第二种类型指那 些提供地方或区域性交通、输配服务的行业( 航空、公交、机动货运、油、气输 送管道、铁路和水路运输) 。 西方国家对“p u b l i cu t i l i t i e s ”在成文法上的界定，与上述观点基本一致。美 国公用事业法( p u b l i cu t i l i t i e sl a w ) 对“公用事业”的一般性定义是：所有那 些直接或间接为了实现公共目标，或在持有特许经营权、执照和许可的条件下， 由公司、机构、合伙人、个人或财产委托人在供暖、制冷、能源、电力、给捧水、 垃圾处置、油品、燃气或照明等行业所从事的生产、储存、运输、销售和服务。3 但 是，并不是所有国家都在其成文法中对“公用事业”进行定义，像德国、日本等 国主要是产业经济学或规制经济学的学者研究时使用“公用事业”一词，并没有 诸如公用事业法这样的法律，其范围与上面定义大体相同。 在我国台湾地区，关于公用事业的定义，多采用列举方式，例如民营公用 事业监督条例第二条，对于公用事业列举出以下范围：1 电灯、电力及其他电 气事业；2 电车；3 市内电话；4 自来水；5 煤气；6 公共汽车及长途汽车； 7 船舶运输；8 航空运输；9 其他依法由民营之公用事业。 目前我国尚无公用事业方面的基本立法，因此对公用事业的权威性法律定义 在我国现行法律中并不多见。国家工商行政管理局1 9 9 3 年1 2 月2 4 日颁布的关 于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定第2 条中将“涉及公用事业的经营者， 包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者”定义为 1w e b s t e r su n a b d d g c 蚵d i c t i o n a r y , r a n d o m h o u s e , 1 9 9 8 , p 1 5 6 3 。j a m e s c b o n b r i g h t ：p f i n c i p l c s o fp i i b l i c u f i l l l v r a t e s ，c o l u m b i a u n i v e r s i t y r p r e s , - , 1 9 6 1 , p 4 , d 3p a u l s e i d a n s t a t , a m e t c a n s h ，砒盯a n d w 缸| c 耗射l a d u s t r i e s , p u m i c u t i l i t i z a r 单。撼i n 啦b p 2 6 d “公用企业”这实际上是将其列举的若干行业界定为了公用事业，而其范围与西 方国家成文法中的“公用事业”范围是基本一致的。再如，我国建设部2 0 0 0 年5 月2 7 日颁布的城市市政公用事业利用外资暂行规定的第2 条，规定“城市市 政公用事业包括城市供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥 梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等。”该规定试图通过列举囊括城市市政 公用事业涉及的所有范围。需要说明的是，这里仅仅列举了我国现行规章制度对 公用事业的界定，绝非指我国公用事业的范围仅限于此。另外，工商总局和建设 部的相关规定，在我国立法体系中属于立法位阶较低的一类，很难说其对公用事 业的界定具有权威性。因此，本文认为公用事业包括但不限于供水、供电、供热、 供气、邮政、电讯、交通运输等行业。 与“公用事业”经常联系在一起的是“公用企业”，“公用企业”一词最早出 现在1 9 9 3 年9 月颁布的中华人民共和国反不正当竞争法( 以下简称反不正 当竞争法) 第6 条。该条规定：“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者， 不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”根据 法律起草者的解释，“公用企业”是指“包括自来水公司、煤气公司、供电公司等 从事公用事业的企业。“从上述法律可以看出，公用企业就是从事公用事业的企业。 但是，“公用事业”本身在我国法律上还是一个缺乏权威定义的概念，用“公用事 业”来定义“公用企业”反映了早期立法技术的不成熟。通过反不正当竞争法 对“公用企业”的规定，可以看出是为了有效规制供水、供电、供气、供热、邮 政、电信、民航、铁路等具有网络性、自然垄断性的行业滥用市场优势地位的行 为。因此，我们认为这里的“公用企业”范围与西方国家的“p u b l i cu t i l i t i e s ” 一致，也即本文探讨的公用事业具有和上文提到的公用企业一致的内涵和外延。 除此之外，与“公用事业”联系到一起的还有“公益事业”。因为公用事业 具有一定的社会服务性，因此很多学者将其二者等同。5 1 9 9 9 颁布实施的公益事 业捐赠法明确规定：“本法所称公益事业是指非营利的下列事项：( 一) 救助灾 害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动：( 二) 教育、科学、 文化、卫生、体育事业；( - - ) 环境保护、社会公共设施建设；( 四) 促进社会发 展和进步的其他社会公共和福利事业。可以看出，公益事业的主要特征为非营利 性，虽然与本文所探讨的公用事业在提高人民福祉的终极目的方面趋同，但各自 内涵、特征相去甚远。 4 胡康生：( 中华人民共和国反不正当竞争法) 释义) ，1 9 9 4 年版j b 京，法制出版社，第1 8 页 5 刘军沈志强两位作者在我国公益事业民营化存在的问题分析) 即认为，公益事业，又称公用事业，福 利事业，一般是用于生产、流通和居民生活的各项事业的总称 2 1 2 公用事业的基本特征 一般认为公用事业的基本特征可以概括为三个方面，主要指技术性特征、经 济学特征和社会服务性特征。其中技术性特征主要表现为：( 1 ) 产品或服务对网 络或基础设施的依赖性。网络是指在一定地域内运送人员、货物或传递信息而形 成的系统。公用事业的运行离不开对网络的依赖，如邮政服务的提供需要邮政网 点、邮递人员构成邮政寄递的物理网络和人力网络( 2 ) 产品或服务的生产和消 费不可分性。公用事业所提供的产品或服务基本上不具有储存性，仅当有消费需 要时才进行生产。如邮政产业在提供信件寄递这种服务的同时，消费者也在消费 这种服务，不像其他产业那样由消费者购买在货架上待售多目的产品，而购买后 具体何时消费则由消费者自己决定。( 3 ) 产品或服务的提供要求行业内具有高度 协调的垂直性组织结构。其他产业虽然同样要求产业内部相互配合，但是这种配 合不像公用事业这样高度强调垂直衔接、平行配合。同样以邮政产业为例，各级、 各地邮政网点之间要高度衔接，而处于同一水平的分拣、配送环节需要协调配合， 否则就会发生混乱，甚至出现邮政服务提供的中断这三个方面的技术性特征也 是形成公用事业经济学特征的基础，同时也是政府对公用事业规制的基础。 公用事业经济学特征主要表现为：( 1 ) 规模经济性。经济学上的“规模经济” ( e c o n o m i e so f s c a l e ) 指厂商的平均生产成本随着产量的扩大而呈逐渐“递减”趋 势。7 公用事业提供的产品或服务的网络依赖性，促使其必须建立相应的网络和基 本设施，这些网络和基本设施成为其固定成本，即不管厂商的产量或服务量是多 少，这一成本将始终存在。但是随着产量或服务量的增加，厂商的固定成本会相 继分摊在不断生产出来的更多单位产量或服务量上。同一网络和基本设施提供的 产品或服务的继续增加，每单位产量或服务量所分摊的固定成本愈少，这时就 出现了平均成本的递减。8 ( 2 ) 资本沉淀性。“资本沉淀性”即资本一经投入便很 难再次改变其用途之特性。公共事业提供产品或服务的网络和基本设施作为产业 运行的基础，不仅投资巨大而且一经投入便无法退出，形成经济学上的沉淀资本。 9 ( 3 ) 需求弹性1 0 较小。公用事业提供的产品或服务具有难以替代性，属于社会生 张文磊：公用事业垄断的政府干预研究一兼论政府规制与反垄断法规制的协调，浙江大学硕士论文, 2 0 0 5 年，第4 页 7 周林生：公用事业规制要论，, 2 0 0 4 年皈法律出版社, 2 0 0 4 年出版，第1 9 页 。认为公用事业存在“规模经济”并不完全准确。规模经济可以存在于一些，但并非所有的产量或服务量范 围内，在产量或服务量并非很高时，存在着规模经济效应，但产量水平提高至一个更高的水平后，即超过了 一个临界点，则可能存在规模不经济一殷认为我国公用事业提供产量或服务量较低所以仍认为其存在规 模效应 其实，任何产业都存在沉淀成本问题，比如纺织业等劳动密集型产业中的很多机器设各也不能转作他用。 只不过公用事业的网络和基础设施建设在当前技术条件下成本过高，沉淀成本过于巨大。所以沉淀资本的特 征尤其突出而己。 经济学上的需求弹性，通常指需求的价格弹性，即当价格变动一定比铡会引起需求量变动的比例需求弹 4 活基本必需品，因此与市场上的一般消费品相比具有明显的区别。美国学者约 翰恩斯特指出：“由于其产品特征，人民对一组商品进行选择并做出购买决定时 必须受到环境制约。因此造成的直接后果是：在消费主权的实现过程中遇到了有 形的障碍。”1 1 公用事业的公共服务性是从其提供的产品或服务对整个社会的重要作用来 说的。首先，公用事业属于社会最基础的经济行业，它对国民经济的其他行业起 到一种基础支撑作用。例如能源供应往往被人们视为经济各行业的“骨骼”；提供 交通运输服务被视为国民经济的“大动脉”；而电信、邮政的服务质量则深刻影响 着知识、信息的传播和经济交易方式。其次，公用事业与社会城镇居民消费密切 相关，其提供的产品或服务是社会大众基本生活的必需品。在现代生活中，供水、 供电、供暖、供气是日常生活的保障，交通运输服务是出行的必选，电信、邮政 服务是信息传播的主要方式因此可以说，公用事业直接影响现代社会人类群体 的基本生存行为和经济运行模式。再次，在工业化和城市化的过程中，公用事业 产品或服务的生产和消费水平的高低往往成为衡量某一国家社会、经济发展和人 民生活质量水平的标志。根据世界银行统计，1 9 9 5 年美国获得安全饮水的人口比 率为1 0 0 ，中国为8 3 ，而最贫困的国家埃塞俄比亚仅为2 6 。鉴于此，各国都 把公用事业视为国民经济增长的重要物质载体。 一般基于以上分析，我们认为公用事业具有自然垄断性。具体以邮政产业为 视角，其具有以下特点：1 、公务性特点邮政是从古代驿站传递官方文书演变而 来的，现代邮政仍承担着为国家传送内部公务文书的功能，如机要通信，这就是 邮政的公务性。其鲜明特征是一种专门为国家机关单一主体服务的活动。在我国， 邮政的这种公务性还扩展到党报党刊的传递和义务兵免费通信。2 、公益性特点。 在本国境内，无论距离有多遥远、路途有多险唆，传递成本有多高，邮政都必须 把公民的信件廉价地送达目的地。其鲜明特征是一种为全社会每个公民生产、生 活服务的活动。相比而言，电信、电力、交通等公益性服务现在还都达不到像邮 政廉价、便民、普及的水平。3 、公司性特点。邮政除承办公务性、公盏性业务外， 还经营了快递业务等，与社会上的快递企业在市场上形成了竞争，这就是邮政的 公司性。其鲜明特征是一种为花得起和愿意花钱的用户提供个性化和高附加值服 务的活动。4 、公正性特点。由于兼有以上几方面特征，政府对邮政活动要制定服 务标准和游戏规则，维护竞争秩序，运用强制性权力惩处违规行为，维护邮政业的公 正性就显得更为重要。其鲜明特征是一种对所有邮政市场主体都一视同仁的监管 性大，则说明价格稍微变动会引起需求的巨大变化；反之，剐为需求弹性小 “j o h ae r n s t ：( w h o s eu 蛐t y 。o p e nu n i v e r s i t yp r e s s , 1 9 9 4 , p 3 9 活动“。但近年来，一些学者根据各国经验和调研结果，得出邮政产业并非自然垄 断的结论“。从中英美三国近代的邮政历史可以得出，虽然三国实行的都是政府邮 政专营，但是邮政垄断并不是自然形成的。事实上，是政府的强力执法行动才保 证了并不具有成本竞争优势的国家邮政在市场竞争中胜出，即邮政产业具有行政 垄断性。邮政部门的垄断并不是市场竞争的结果，也不是基于自然垄断的判断而 做出的制度选择，而是国家利用国家垄断的行政权力而确立的。笔者认为，经济 学上的“行政垄断”和法学上的“行政垄断”有交叉但并不相同“，邮政产业仍然 具有公用事业的自然垄断性特征，其中具有一定的行政垄断性。 2 2 规制的基本界定 2 2 1 规制的定义和分类 “规制”一词，源于英文的“r e g u l a t i o n ”。经济学界多将其译为“管制”， 而日本学者习惯将其译为“规制”。一般我国法学界主张应将“r e g u l a t i o n ”译为“规 制”，认为“管制”的译法“容易让人联想到统治经济和命令经济”，“规制”则强 调的是“通过实施法律和规章制度来约束和规范市场主体及其行为”。1 5 本文主要 从法学角度进行探讨，因此在认为二者含义一致的基础上采用“规制”一词。另 外，在学者的著作中，还经常见“监管”一词的身影，但基本上都在与“规制”“管 制”同义的基础上使用”，因此，本文不对“监管”和“规制”作出区分，认为二 者具有同一含义。 “规制”的定义众说纷纭，在学界至今没有一个统一的定义。鉴于本文将 “管制”和“规制”在同一含义基础上使用，而经济学界的研究又早于法学界， 故从经济学者对“管制”的定义中一窥“规制”的端倪。其中，美国学者丹尼尔史 普博在其经济学著作中认为，。管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场机制 或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为”。1 7 这里的“管制”属 于广义的管制，既包括直接管制行为又包括间接管制行为。而新帕尔格雷夫法 律经济词典认为，“管制”是指“政府机构对私人商业活动施加各种经济控制措 旺郭阳赵：“中国邮政改革的深层路径华中科技大学博士研究生 h t t p w w w j n o n e y c h i n a c n d 2 0 0 7 0 3 0 6 1 1 7 3 1 4 7 9 3 3 2 3 7 j m n l ”周其仁：“自然垄新不自然”，( 2 1 世纪经济报道, 2 0 0 2 年 叶卫平：“行政垄断规制悖论解析兼谈行政权与经济调节权分际”，时代法学) ，2 0 0 6 年1 2 月，第6 期 u 王全兴、管斌：。市场规制法的若干基本理论研究”，人大复印报刊资料：经济法学、劳动法学) ，中国人民 大学书报资料中心2 0 0 2 年第2 期 m 于晖：唧监管热的冷思考竹t 中国经济时报, 2 0 0 6 年6 月2 4 日 【美) 丹尼尔史普博，余晖等译：管制与市场) 1 9 9 9 年航上海三联书店第4 5 页 6 施。控制措施旨在控制企业的行业准入与退出，控制企业对消费者的商品与服务 定价。”墙该定义强调了对管制的范围限定，主要表现为直接管制行为，属于狭义 上的管制。由于该定义是以美国的情况为基础，美国所有的产业( 包括公用事业 领域) ，基本上都是私人建立自己的企业或公司从事经营活动。与之相反，欧洲和 亚洲国家公用事业基本上是国家垄断经营，在。管制改革”前，受到“管制”的 产业主要是公用事业。因此，该定义不能完全代表各国的实际情况。 日本学者植草益在其著作中提出了“公的规制”概念，将其定义为“社会公 共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”，并且将“一定的规则”限 定为那些特定的法律制度。植草益教授在其著作中主要研究了“微观经济的公的 规制”，把研究的范围限定在了“与市场失灵有关的微观政策”。1 9 针对此领域，他 将“公的规制”分为广义和狭义两种。前者包括直接规制和间接规制，后者仅包 括直接规制。其中，直接规制是指政府以认可和许可的法律手段直接介入经济主 体决策。间接规制指不直接介入经济主体的决策而仅制约阻碍市场机制发挥职能， 依照反垄断法、商法、民法等制约不公平竞争为目的的干预。 我国也有不少学者对规制下了定义，例如认为“规制是指在市场经济条件下， 政府为了矫正或改善市场机制内在的问题而依据一定的法规干预经济主体活动的 行为”。“有学者更进一步的限定规制的外延，认为“现代意义上的规制制度，主 要指政府为了特定的目的( 经济，政治或法律上的事由) ，而依法采取的改变、控 制企业的经营活动或消费者的行为等干预行动，故一般经济规制亦称作政府规制。 经济规制通常是对价格、产品种类、加入或退出的条件或某个行业服务标准的控 制等。2 0 世纪7 0 年代以来，在主要市场经济国家兴起的以环境保护、健康、安全 为主要内容的社会性规制可以视为经济规制的新发展、新内容。”岔 从以上国内外学者对规制的定义可以看出，分歧集中在规制主体的范围、规 制的任务、规制的手段以及规制依据的法律等问题上。本文采用植草益教授所说 的“公的规制”中的“直接规制”定义，即认为就公用事业规制而言，主要是指 微观层面上的政府宣接规制行为，其规制主体主要是政府，主要任务是于微观领 域应对市场失灵，政府以认可和许可的法律手段直接介入市场主体活动作为其规 制手段。由于规制的直接性，排除了反垄断法等间接规制的法律。就公用事业的 ”t h en e wp a l g r a v ed i c f i o n a r yo f e c o n o m i c sa n dt h el a w , m a c m i l l a nr e f e r e n c el i m i t e d ，1 9 9 8 ，p 2 1 3 坤植草益教授分析的经济学上的微观领域的市场失灵主要是指不完全竞争、信息不对称，自然垄断、外部性 和公用性物品方面( 日) 植草益著朱绍文等译，微观经济规制学 ，北京，中国发展出版社，第2 页，第 2 6 5 页 ”同上，第2 0 页 。 丑吕忠梅等著：规范政府之法一- 政府行为的法律规制 ，2 0 0 1 年版，法律出版社，第2 1 8 页 笠许石慧：管制与反垄断的法律制度比较研究 h n p j w w w c e l c a s h o w a s p ? c _ i d = 1 1 2 & c u p i d f f i l l 0 & cg r a d e = 3 & a _ i d = 9 7 8 6 7 规制而言，规制依据的法律主要包括立法机关制定的法律以及行业主管机关和跨 行业的规制机构制定的法规和规章。2 3 植草益教授总结国外的研究成果，认为直接规制又分为经济规制和社会规 制。经济规制主要是指在存在自然垄断和信息偏在的领域，政府机关在法律权限 内，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、产品或服务的价格、产品或 服务的数量和质量等有关行为加以规制。社会规制主要是指在外部不经济问题上， 以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产 品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准。2 4 本文“规制” 的研究范围亦包括经济规制和社会规制，但本文研究重点为前者。 2 2 2 规制的手段和功能 规制的具体手段依规制类别不同而不同，就公用事业的经济规制而言，规制 的具体手段主要是针对企业的进入和退出、产品或服务的价格和产品或服务的数 量、质量等有关行为加以规制；而对于公用事业的社会规制，主要包括产品或服 务的内容，设备的标准、认证和审查制度。鉴于本文以经济规制为研究重点，因 此本文将研究重点放在经济规制的具体手段层面，主要包括有市场准入规制、价 格规制、质量规制。 市场准入规制，实际是指规制主体在厂商进入公用事业市场时所施加的法律 控制或限制。准入规制的具体手段包括审批、许可、特许和注册等。按照规制理 论，公用事业市场准入规制要达到两个目的，其一是防止过度进入和浪费性重复 建设，其二是通过限制进入厂商的数量，确保由一个或少数自然垄断公用事业厂 商向消费群体提供服务或用某一服务( 或服务区域) 所获利润来弥补在另一服务 ( 或服务区域) 的成本。 价格规制是公用事业规制中最为核心的内容。从规模经济的角度考虑，公用 事业厂商的垄断性经营具有合理性。但允许一个垄断厂商的存在并不能确保公众 就一定能够享受该厂商实现了最低成本时的经济福利，常常相反，厂商即使在成 本降至最低点时仍向消费者收取较高价格。在这种情况下，价格规制就成为必然。 现行价格规制模式主要为“收益率规制”和“最高限价规制”2 5 ，所谓“收益率规 跨行业的规制机构制定的规章主要表现在社会规制中，例如电力生产部门须遵守环境保护部门制定的环境 保护标准 ”同上，第2 7 - 2 页 墨“最高限价规制”最早出现在英国，通过固定价格上限激励企业采取最少的投入来寻求最大的利益。“价格 上下限制”是美国在实行“最高限价规制”时的变通，在实行“价格上限制”时还给垄断企业制定了价格下 甩，有稠于新进入者的进入和成长 8 制”是指被规制的公用事业可以以其资本性投入数量为计算基数并在此基础上收 取一个财务收益，该项财务收益不允许超过“合理的”幅度。由于存在规制主体 与被规制的公用事业信息不对称等弊端，被规制者往往采用虚列成本等手段获取 高额收益率，因此逐渐被“最高限价规制”所替代。“最高限价规制”是指采用固 定价格上限的方法，以此来激励企业最少的投入寻求最大的利益产出，同时根据 成本的变化自我优化调整。规制者执行定期核查制度，在不同时期对最高限价的 实施情况进行检查并根据企业的赢利和其他因素对最高限价的水平进行调节。 质量规制是指对公用事业产品或服务的计量、服务连续性、技术标准、设施 质量、服务态度等方面进行规制。一般世界各国对不同的公用事业行业都制定了 不同的产品或服务质量规制原则和专门标准，依据这些原则和标准对产品和服务 进行质量规制。 规制作为一种法律形态必然要涉及其功能问题。从规制制度因其兼有立法、 司法、行政三种职能的自身价值来看，其适应了现代行政管理的高效需要，改进 了立法机关立法程序缓慢之弊端；同时又比法院诉讼具有更强的专业性以及主动 性，高效的处理了微观市场的失灵问题。因此，在宏观调控职能和作为出资者的 微观管理职能外，行政机构通过法律授权，制定并执行直接干预市场配置机制一 般规则，最终达到增进公共福利或合法私人利益的目的。” 从规制制度对外的影响和效果来看，规制性的法律可以通过市场准入规制方 面的法律、法规来控制和限制厂商的数量，可以通过价格规制来直接控制厂商的 利润，亦可通过降低或提高产品或服务的质量和数量来达到同样的目的。从这一 意义上讲，公用事业规制具有控制功能。另一方面，公用事业的市场独占地位可 以通过特许经营权合同的依法授予等方式实现，而取得独占地位的已进入厂商是 否可以维持其独占地位，取决于自身经营效率的好坏。因此主要表现在市场准入 规制和价格规制方面，公用事业规制又显现出一定的激励功能。另外，公用事业 规制还具有“解决争端”功能。例如，公用事业价格规制中的一个重要程序就是 “公开听证”( p u b l i ch e a r i n g ) ，厂商利益集团与消费者利益集团都会对价格的变动 各执自己的权利主张，这时可以由规制机构来调解或仲裁两个利益集团的争端。 上述公用事业规制功能主要体现在微观经济效果层面，我们从它的效力延伸 角度审视，公用事业规制还可以产生一种派生的“再分配”效果。“在分析一项规 制是否理想时，考虑规制的再分配效应，即一方所得正好为另一方所失抵消”。这 种对社会资源的重新配置既可以通过法律规制横向地发生于微观经济中各个经济 主体之间，也可以纵向地发生于宏观经济与微观经济之间。公用事业规制产生的 篮余晖：吲。监管热的冷思考 中国经济时报) , 2 0 0 6 年6 月2 4 日 9 微观经济效果组合促成了公用事业规制宏观经济目标的实现“管制法律制度的微 观经济作用与宏观经济作用的一体化整合砌成了完整的管制功能大厦，其基础的 位移常造成顶部的塌落而顶部的崩溃亦常源自基础的动摇”2 7 3 市场准入规制邮政专营权规制 一般认为，市场准入规制主要包括对进入厂商数量、业务范围和服务地域范 围的控制，新进入厂商和已进入厂商的从业许可都要受到规制机构的严格控制。 本文将研究重点放在市场准入规制研究中的业务范围规制方面，从邮政业视角来 看，也即邮政专营权范围。 3 1 邮政专营权的基本界定 3 1 1 邮政专营权的含义及存在的原因 邮政专营权是指国家通过赋予邮政企业对某些特定业务享有独家专营的权 利，其他单位、个人不经邮政委托，不得经营这些业务。邪邮政经营享有专营权的 主要原因，一般从其作为公用事业的自然垄断性特征来分析。 首先，邮政通信服务是通过运输工具，从事传递载有信息的实物的公共服务， 是最广泛、最庞大的全国性的通信系统，是社会化大生产的典范。因此，从邮政 业的技术性要求来看，此公共服务依赖于运输工具、邮政服务人员、邮政服务网 点组成的网络性服务系统，服务的提供和服务消费同时进行，系统内部上下衔接、 左右互通，具有高度的协调配合性。邮政通信的技术性客观特征决定了其只有由 国家专营，才能实行高度集中的领导和灵活的指挥调度，才能保障邮政的正常运 转。2 9 其次，从邮政业的经济学特征可以看出，邮政业传递网络系统对网络建设的 投资额高、投资回报周期长，其投资额在较长时期内很难再转投他用。一旦投产 使用，其服务成本就始终存在，服务量越高其平均成本越低。由于其提供的服务 是人们交流沟通的必需，因此具有很低的需求价格弹性。 再次，从邮政业的公众服务性来看，虽然邮政最早是专为政府传递公文、下 玎周林军：公用事业规制要论, 2 0 0 4 年版，法律出版社，第4 2 页 丝杨海荣：邮政概论, 2 0 0 2 年版，北京邮电大学出版社，第3 3 页 4 同上，第3 5 页 1 0 达政令、交换信息的一种通信工具，后来随着社会生产力的发展，邮政已发展为 主要为民服务，影响着公众的信息传播、知识流转以及经济交易方式。而此涉及 到的国家政治、经济、文化等各方面机密或绝密情报，人民群众之间的通信秘密， 都需要一个组织严密、统一协调的邮政机构独家经营这类信件的传递业务，以保 障国家和人民的通信自由和通信秘密。 此外，也有学者从邮政承担的普遍服务角度去分析邮政专营权的合理性。邮 政通信属于社会基础设施，是一个社会正常运行必不可少的基本条件。“人们互通 信息才能促进社会不断发展，信息交流是现代社会赖以生存和发展的最重要活动。 各文明国家都承诺保障公民的通信权利，我国宪法也规定了公民的通信自由和通 信秘密受法律保护。切实贯彻实施这条法律要具备一定条件，即必须有一个国家 直接掌握的通信部门拥有连通全国城乡的实物传递网络，能够为每个人提供基本 通信服务，也就是普遍服务。”册 3 1 2 简要评析 2 0 世纪8 0 年代初开始，针对自然垄断产业，全球范围内掀起了一场以放松 规制和引入竞争为主题的改革浪潮。人们开始从新的角度对传统的自然垄断产业 进行重新审视。面对服务质量日益下降的邮政业，批评和质疑更是接连不断。事 实上，无论国家专营邮政的起源如何，当今各国邮政业的运营状态都表现出这样 一种态势：随着科学技术生产力和劳动分工的发展，自然垄断的典型特征在邮政 业全部或部分隐退了。至于普遍服务与邮政专营之间的关系，也并非绝对的。唇 齿相依”的关系。固然，邮政专营是目前保证普遍服务的最好方式之一，但并非 没有其他的可行之径。 3 2 国外邮政专营权改革及实践 3 2 1美国和德国邮政专营权改革的有益实践 美国法律规定了界限清晰的“信件”含义，使法律具有较强操作性。美国早 在1 9 7 8 年颁布的限制私营递送信件的规定第3 1 0 节第1 条规定：“信件是指 加顾联瑜：唷普遍服务就有邮政专营权0h t i p ：情砌埘卵咖聃气虬皿瞒蝴t 1 0 2 h t m 1 1 记录在有形物品上交与特定人或地址的信息。”该法规特别指出，“电报、报纸、 期刊( 含有2 4 页以上印刷页的书籍，目录、电话号码簿) 和录像带、胶卷等一系 列物品不被视为信件”。也就是说，经信封封装的，有收件人和寄件人特定名址的 2 4 页以内的印刷品等信息载体( 包括但不限于纸张、磁盘、磁带) 均被视为信件。 对邮政专营权，美国邮政法规定信函( 账单、证明、商函) 及两倍于一 类邮件资费或3 美元以下邮件的寄递由美国邮政专营。限制私营递送信件的规定 第3 1 0 节第2 条a 款规定：。除美国邮政外，未经允许，任何个人或企业运递信 件的行为都是违法的，要受到相应的处罚”也即将政府公务邮件、国会标签邮件 和军队邮件及单件资费3 美元以内的信件寄递业务等列入了美国邮政专营范围。 需要注意的是，美国邮政专营包括信件寄递业务的收寄、投递、运输和分拣分发 等四大环节。美国邮政特别重视投递和分拣分发环节的专营，决不允许其他企业 来插足经营，而对收寄、运输环节，只要经美国邮政许可，其他企业也可代为经 营。 限制私营递送信件的规定针对不同情况制定了两种市场准入方式。一种 是主要针对特急信函的快递业务，实燕登记许可准入方式。美国规定，私营公司 可以经营的特急信函是指“私营公司提供的服务满足法定投递时限并且收费标准 高于法定资费标准的信件快递业务。”私营公司必须满足的法定投递时限的主要标 准为：5 0 英里以内的特急信件，在上午收寄的必须6 个小时内送达，下午收寄的 必须在第二天上午1 0 点之前送达；5 0 英里以外的信件，必须在收寄后1 2 小时 之内或者第二天中午之前送达。而私营公司必须满足的法定资费标准是指单件资 费3 美元以上的信件( 高于3 美元时，按同等重量的一类邮件的两倍以上资费计 算) 。私营公司在开办信件快递业务前，须到美国邮政私营快递联络办公室进行登 记并填报规定的申请表格。填报内容包括申请人的身份信息、资格资质、计划经 营的地区和业务范围、授权期限等。申请人需要签字并向美国邮政私营快递联络 官宣誓将按照相关的邮政法规开展经营活动。美国法律要求，私营快递商必须确 保经营的快递信件满足规定的时限要求或者资费要求，并且需在其递送的信件封 面上标注“特别紧急”或者“邮政监管授权