（经济法学专业论文）我国公用企业价格规制法律制度研究.pdf

摘要 公用企业与社会公共利益具有密切联系的特殊性决定了它应该受到较多的 政府规制。进行价格规制是政府规制公用企业经营行为的最佳方式。我国公用 企业价格规制在法律依据、定价方式、定价程序、规制主体等方面存在着很多 问题。在这方面，美国、英国、日本、法国等国家的做法很值得我们借鉴。我 们应该在研究我国现状的基础上借鉴国外经验，明确我国公用企业价格规制的 基本法律原则，加强相关的法制建设，改进定价方式和程序，拓宽规制渠道， 从而使我国的公用企业价格规制法律制度得到进一步完善。 关键词：公用企业；公共利益；价格规制 a b s t r a c t t h e r ei sac l o s er e l a t i o n s h i pb a e t w e e nt h ep u b l i cu t i l i t ya n dt h ep u b l i c i n t e r e s t 。s ot h ep u b l i cu t i l i t yn e e d st ob er e g u l a t e db yt h eg o v e r m n e m p r i c e r e g u l a t i o ni st h eb e s tw a y t or e g u l a t et h ep u b l i cu t i l i t y t h e r ea 把m a n yp r o b l e m si n t h er e g u l a t i o no np u b l i cu t i l i t yi nc h i n a , f o re x a m p l e ，t h el c g a lb a s i s ，t h ew a yo f f i x i n gp r i c ea n d t h ep r o c e d u r eo f f i x i n gp r i c ea n dt h eo r g a n i z a t i o n i nt h i sa s p e c t , t h e w a yo fr e g u l a t i n gt h ep u b l i cu t i l i t yi na m e r i c a , e n g l a n d , j a p a na n d f r a n c ei sw o r t h t ob ei m i t a t e d w es h o u l dr e s e a r c ht h ep h e n o m e n o ni nc h i n a , a n d 峨t h ee x p e r i e n c e o ff o r e i g nc o u n t r y w en e e dt oe x p l i c i tt h eb a s i sr u l eo fp r i c er e g u l a t i o no fp u b l i c u t i l i t y , m a k eu s e f u ll a w , i m p r o v et h ew a ya n dt h ep r o c e d u r eo ff i x i n gp r i c e ，a n d o p e nu pt h ew a yo fr e g u l a t i o n , s ot h a tw e 啪i m p r o v et h el a ws y s t e mo fp r i c e r e g u l a t i o ni no u rc o u n l x y k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t y , p u b l i ci n t e r e s t , p r i c er e g u l a t i o n 引言 引言 公用企业一般是指给公众提供诸如电话、电力、自来水等必需服务的企业， 大多数公用企业都处于垄断经营之下，并且受到政府的规制。公用企业的法定 服务对象是社会公众。1 我国国家工商行政管理局关于禁止公用企业限制竞争 行为的若干规定对公用企业的界定是：“本规定所称公用企业，是指涉及公用 企业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业 的经营者”。2 可以看出，公用企业是以提供准公共产品和服务为职能的企业群体， 它在自然垄断的基础上通过网络或者其它高成本关键设施进行经营，所涉及的 领域都是关系到国计民生的重要行业，对社会生产和生活都起着十分重要的作 用。正因为如此，公用企业具有不同于普通企业的特殊性，它一方面要实现自 己作为一个企业的经济目标，另一方面要实现自己的社会目标，这也是作为公 用企业的公益性的体现。然而，在现阶段，我国的公用企业在实现自己经济利 益最大化的同时，并没有很好的履行好自己的公共职能，反而依靠其市场垄断 优势，随意损害消费者利益，其集中表现就是公用企业提供的产品和服务价格 的不合理上涨。在价格上涨的过程中，政府作为经济活动的监督主体，却往往 因为牵扯到部门利益而不能依法履行职责。因此，我国在公用企业的价格规制 方面，还存在很多问题，我们应该借鉴国外的有关经验，不断完善我国的公用 企业价格规制法律制度，而只有对公用企业的产品和服务价格进行合法有效的 规制，才能真正实现政府对公用企业的有效监管，防止公用企业的垄断经营行 为，从而保护消费者的合法权益，维护社会公共利益。 周林军：公用事业民营化的陷阱，新青年：权衡2 0 0 6 年第2 期。 2 孔祥俊；反垄断法原理，中国法制出版社2 0 0 1 年版。第2 7 至7 5 页 1 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 1 对公用企业进行价格规制的必要性 公用企业具有营利性和公益性的双重属性，大多数的公用企业都属于垄断 行业。公用企业的这种特殊性决定了它应该受到较多的政府规制。政府作为公 共利益的维护者，也应该对容易给消费者利益造成损害的垄断性公用企业进行 较严格的规制。 t 。1公用企业的特殊性决定了它应该受到较多的政府规制 1 1 1 公用企业的双重属性 公用企业不同于一般的市场主体，具有营利性和公益性的双重属性。 ( 1 ) 公用企业的营利性 企业是以营利为目的的法人组织。公用企业本质上仍然是企业，作为独立的 经济实体，公用企业有着自身的经济利益，因此，它在一定程度上与普通企业 一样，有追逐利润的要求，不能亏本经营。同时，为了企业自身的发展，其经 营活动除了支出成本以外，还应该有一个合理的利润以维持其正常运转，因此， 公用企业是具有营利性的市场主体。 ( 2 ) 公用企业的公益性 公用企业是提供准公共产品的企业。西方经济学家将人们日常消费的物品 分为两类：私人产品和公共产品。相对于私人产品而言，公共产品具有两个最 突出的特点：一是消费中的非排他性，二是消费中的非竞争性，因此每个人在 消费和使用公共产品时不会导致其他人对该种消费和使用的减少。但在现实中， 并非所有具有公共性的产品或服务都同时具备这两个特征，据此，公共产品被 分为两类：纯公共产品和准公共产品。准公共产品是指具备上述两个特点中的 一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不具备但却对公共利 益有较大影响的产品或服务。所以，公用企业如供电、供水、铁路、电信等基 础设施行业所提供的产品都属于准公共产品。公用企业所提供的准公共产品都 是关系到国计民生的根本性商品和服务，它的服务对象范围十分广泛，面向全 2 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 社会，因此，其经营状况以及能否提供安全和价格合理的产品和服务，直接关 系到人们的生活和全社会经济的发展。“对于小型消费者而言，此种商品的成本 价格就可能占据了其家庭支出的一大部分，特别是低收入家庭更是如此，因此 其价格的变化对实际收入水平及分配方案会产生极大冲击。们从社会政策的角度 考虑，准公共产品和服务的价格不能订得过高，而是应当使一般消费者都具有 支付能力，从保障人们基本生活的需求出发，这些准公共产品和服务与人们的 日常生活结合得越紧密，企业的营利性就越低，4 有时候，为了满足社会需要， 公用企业即使亏损也要继续经营，其亏损由国家财政补贴，这便是公用企业的 社会公益性。 1 1 2 公用企业的垄断优势 古典经济学认为，公用企业是一种典型的自然垄断。所谓自然垄断，指的 是这样一种状况，即在存在规模报酬递增的行业，其产品长期成本曲线下降， 那么在这种行业内，由大企业独占市场比导入竞争机制能够更有效率的利用资 源。5 公用企业之所以形成自然垄断，原因有三点： 第一，公用企业对网络的依赖性。很多公用企业是以网络作为媒介提供服务 的，这种网络是指在一定地域内为运送人员、货物或者传递信息而形成的系统， 例如铁路运输网络，电信网络，电力、煤气、天然气传送网络，邮政网络等。 公用企业对网络的依赖性决定了在公用企业领域实行竞争的不经济性。因为， 在这些领域内如果引入竞争机制，多家企业参与竞争，各自修建自己的服务网 络，势必会造成城市规划混乱，网络错综复杂。同时，大量的重复建设也会造 成资源的极大浪费。因此，在公用企业领域实行大规模的竞争是低效率和不经 济的。 第二，公用企业的规模经济性在经济学上，规模经济指的是在一定的产 量范围内，随着企业产量的提高和生产规模的扩大所引起的平均成本( 单位成本) 下降的现象。由于一定的产量范围内，固定成本可以认为变化不大，那么新增 的产品就可以分担更多的固定成本，从而使平均成本下降。这也就是规模经济 j o ns t e r n ，s t u a r th o l d e r r e g u l a t o r yg o v e r n a n c e ：c r i t e r i af o ra s s e s s i n gt h e p e r f o r m a n c eo fr e g u l a t o r ys y s t e m s u t i l i t i e sp o l i c y8 ( 1 9 9 9 ) 3 3 5 0 李健：对我国公用企业垄断行为的法律规制，山西农业大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第l 期。 王俊豪：论自然垄断产业的有效竞争，经济研究1 9 9 8 年第8 期 3 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 所带来的竞争优势，使得单位产品或服务的成本领先于竞争对手。由于公用企 业大都具有网络性，其向社会提供的产品或服务是通过成本很高的管道或线路 进行的，在一定容量条件和一定距离内，使用网络运输的人员或产品越多，或 者使用网络传输的信息量越大，运输成本或者传递信息的费用就越低。因此， 公用企业的经营具有显著的规模经济性，虽然项目建设的初次投资大、回收周 期长，但产品和服务的成本却随产量的增加而递减，从而在该领域逐渐形成垄 断或寡头垄断的市场特征。6 第三，公用企业成本的沉淀性。公用企业主要分布于国民经济和社会发展 的基础性行业中，因而其建设、运营通常投资大、周期长、收效慢，沉淀成本 也大，其资产具有很强的专用性。公用企业的资产专用性特征，意味着公用企 业领域如果竞争过于激烈，其用户或消费者又不可能在短期内急速扩大，有些 企业可能因为经营亏损而退出市场竞争，其投资形成的沉淀成本不能转为他用， 损失很大。因此，多数投资者会考虑经济实力以及投资风险而不向公用企业领 域投资。 总之，公用企业具有营利性和公益性的双重属性，它不同于一般的市场主 体。公用企业的主要目的是为社会服务，公益性是其根本属性，但是公用企业 公益目标的实现要建立在其经济目标实现的基础之上，因此营利性又是公用企 业得以存在和发展的基本要求。然而，在现实的情况下，公用企业由于利益的 驱使，往往忽视自身的双重属性，转而向普通企业一样，将追求利润的目标不 断放大。公用企业是社会公众生产和生活的某类产品或服务的唯一供给者，其 提供的产品和服务也是其他任何技术无法替代的。7 在公用企业中，一定市场范 围内不存在具有竞争地位的其他经营者，因而，对消费者和用户来说，他往往 不能像对待一般的经营者那样，可以根据自己的偏好和意愿对经营者进行选择， 只能被动地接受独占经营者提供的产品和服务。由于选择其他经营者的服务不 可能或成本过高，所以，即便经营者提出极为苛刻的条件，消费者往往也必须 接受，否则，其需求就可能得不到满足。8 公众对公用产品和服务及其提供者的 不可选择性给公用企业的和滥用市场支配地位的行为提供了可能，公用企业往 董文琪：公用企业的改制与人力资源管理创新，经济与社会发展2 0 0 5 年第9 期。 7 王继军、王士亨：公用企业改革与市场规制法，山西大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 5 年第5 期。 8 韩道友：公用企业滥用垄断地位成因及对镶，安徽农业大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第l 期。 4 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 往会借助其市场支配地位损害消费者，乃至全社会的公共利益。在市场原则下， 正是因为公用企业追求利润最大化的行为有可能与全社会的利益取向相矛盾， 故而需要政府加以特别规制，9 在确保公用企业效率最大化的同时，保证服务供 给的公平性。 1 2 政府负有维护和发展社会公共利益的责任 国家应该介入到社会经济生活中去，对个体与社会之间的经济活动进行监 督，维护社会的公共利益。公元前4 世纪的亚里士多德就认为，人类选择城邦 为了使人们能过上更优良的集体生活或政治生活。1 0 在他看来，政府行为的宗旨 就是维护和发展社会公共利益。中世纪著名的神学家托马斯阿奎那认为，政 府的价值在于“禅精竭虑地增进公共福利”。近代资产阶级政治理论家和现代西 方资产阶级政治学家也对这一思想十分推崇。卢梭认为：“唯有公意才能够按照 国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利 益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得 社会的建立成为可能”。“政府和公民的关系被界定为：政府是公民的代理人。 公民之所以把自己的一部分权利交给政府，是需要政府去有效地保护自己的利 益，处理那些个人无法处理的问题，以增进社会的公共福利，因此，政府必须 规制公用企业是理论的必然。 霍华德指出：“只要存在对竞争的不正当限制或者对消费中、购买中合理判 断的严重障碍，那么实际的政府干预就是必要的”。珏在公用企业垄断经营的情 况下，从维护社会公共利益出发，为克服市场失灵，防止垄断企业滥用市场力 量，保护消费者的利益，各国对公用企业普遍建立了行业政府管制制度。政府 管制，就是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业中，政府通过一定的管制政策 与措施，建立一种类似竞争的机制，以限制垄断企业的经济政策。政府管制有 三方面要素：一是利润控制( p r o f i tc o n t r o l ，受管制企业的定价不能超过为弥补 其成本所必须的水平，包括合理的投资资本收益) ；二是进入控制( e n t r yc o n t r o l ， 9 王文字： 新公司与企业法。中国政法大学出版社2 0 0 3 年版，第2 9 6 页 1 0 古希腊 里士多德：政治学，商务印书馆1 9 8 1 年版。第1 2 7 页。 ” 法 卢梭：社会契约论，商务印书馆1 9 8 0 年版，第3 9 页。 ” 美 马歇尔c 霍华德著：美国反托拉斯与贸易法规，孙南申译，中国社会科学出版社 1 9 9 1 年版，第4 页 5 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 如果不首先从管理机构处取得公共事业和必须品的营业执照，企业就不能提供 受管理的服务) ；三是。价格结构控制( c o n t r o l o v c rp r i c c5 1 1 u 咖e ，企业不得实施 其价格歧视) 。玎米尼可从政治学的角度出发来定义管制，他认为：“管制是针对 私人行为的公共行政政策，他是从公共利益出发而制定的规则”1 4 该定义也强 调了管制对公共利益的维护。 政府管制是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业或业务领域中，政府通过 一定的管制政策与措施，建立一种类似于竞争机制的刺激机制，以刺激企业的 生产效率。因此，公用企业价格管制作为一种重要的管制手段，其管制功能不 仅仅是通过制定管制价格，以保护消费者利益，实现分配效率，而且要刺激企 业优化生产要素组合，充分利用规模经济，不断进行技术革新和管理创新，努 力实现最大生产效率，”从而实现社会总体效率的提高和社会福利的最大化。 1 3 对公用企业进行价格规制是政府规制公用企业经营行 为的最佳方式 1 3 1 价格的功能 马克思主义政治经济学告诉我们，商品的价值由生产商品的社会必要劳动时 间决定，商品的交换依据商品的价值实行等价交换。在货币产生以后，商品的 价值是用货币来表现的，价值的货币表现就是价格。1 6 实行等价交换具有重要意 义。等价交换原则是商品交换的客观要求，只有实行等价交换，才能使商品生 产和商品交换正常进行，维护各个生产者、消费者的利益，才能形成平等的竞 争环境，使商品生产者在竞争中优胜劣汰，从而促进经济快速、健康的发展。 等价交换原则要求商品价格既要反映商品价值，又要反映供求关系的变化。价 值是价格的基础，价值决定价格。价值是价格的货币表现。在一定情况下，商 品的价格与它的价值成正比。所以商品价格要反映其价值。供求关系也影响价 格，当商品供过于求时，价格下跌，低于价值；当商品供不应求时，价格上涨， ” 美 理查德a 波斯纳：法律的经济分析，蒋朝康译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版， 第4 5 4 至4 5 5 页。 “【美 g j 施蒂格勒：产业组织和政府管制，潘振民译，上海三联书店、上海人民出版 社1 9 9 6 年版。第3 7 至3 8 页。 ”陈平：论建立城市公用事业管制价格新机制，中国物价2 0 0 1 年第7 期 ”朱桂芳、王文寅：马克思主义政治经济学原理，高等教育出版社2 0 0 0 年版，第5 2 页 6 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 高于价值。所以商品的价格又要反映供求关系。7 虽然我们可以看到。商品的价格一方面要反映商品的价值，另一方面要反映 该种商品在市场上的供求状况，但这只是在竞争市场条件下的一种理想状态。 在公用企业领域，由于公用企业的垄断优势，往往存在滥用市场支配地位的行 为，损害消费者的合法权益。例如公用企业产品和服务的价格不合理上涨，会 使产品的价格过分偏离实际价值；而另一方面，由于公用企业的垄断地位不能 形成有效竞争，消费者没有交易选择权，供求关系也就不能有效的反作用于产 品价格，这样的价格既不反映价值，也不反映供求关系，公用企业便会利用这 种扭曲的价格任意剥夺他人的劳动。 市场经济中，价格是经济交往的纽带，商品的价值是通过价格表现出来的， 社会产品在各个经济单位、个人之间的不停流转，是买卖双方以产品的价值为 基础，通过等价交换实现的，而价格就是商品价值的货币表现。市场主体的经 济行为与利益驱动在实质上也是围绕着价格进行的。熊彼特曾经说过，离开价 格和物与物交换的比例，留给我们的就没有别的什么东西了。墙因此，价格规制 是政府对公用企业最常用的规制手段。价格规制是对公用企业进行经济规制的 核心，一方面是因为在市场经济条件下，影响资源配置效率最灵敏的经济手段 就是价格水平和价格结构的变化，所以价格管制是实现政府对公用企业管制目 的的最直接和最重要的手段；另一方面是因为价格管制的效果直接制约着其它 行业管制手段目的的实现。1 9 根据经济学理论，价格功能主要表现为三个方面： 信号功能、调节供求功能，优化资源配置功能。信号功能主要体现为通过价格 指示器反映市场供求信号；根据价格所反映的供求状况，企业和消费者就可以 有效调整其供求；为了得到更多利润，企业通过自主降低成本，可以有效提高 自身生产效率，与此同时，实现优胜劣汰，资源向有效率企业进行集中，进而 实现资源的有效配置。哈耶克等经济学家认为，市场机制通过供求的相互作用， 把与交易有关的必要信息集中反映到价格当中，市场价格不仅对纷繁复杂的经 济信息进行高度提炼，并且把提炼出来的事实广泛地传播给有关的经济个体， 从而协调指导它们的经济活动。这种提炼是经济有效的，因为大量有关信息都 周建：正确理解价值规律，h t t p ：m p e p c o m c n 2 0 0 5 0 3 c a 6 6 3 9 4 1 h t m ，2 0 0 7 年3 月1 日登录访问。 ” 美 萨缪尔森：经济学，华夏出版社1 9 9 9 年版，第7 0 页。 ”李炜：我国公共产品价格管制体系及构建，市场论坛2 0 0 4 年第7 期 7 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 浓缩于一个指标价格。这种传播也是经济有效的，因为价格是公开的，任 何对市场关心的个体都能观察到这一信号。由于市场价格包含全部必要的信息， 经济个体根据价格变动而作的调节，不仅对自身有益，而且对整个社会也是有 益的。2 0 没有市场价格的信号显示作用，便无法得知产品稀缺程度及相应的需求 规模和需求结构；没有竞争的推动力和强迫压力，便无法促使经济主体做出相 应的反应，从而使生产规模和结构适应需求规模和结构的变化；没有市场价格 与竞争机制的这种合力作用，单个经济主体的生产与消费决策计划也就无法相 互协调为一个总体，市场经济也就无法有效运行。2 1 价格功能的实现是在自由竞 争的情况下实现的，然而在公用企业领域，由于缺乏竞争，企业缺乏降低成本 的压力，如果任由企业自主制定价格，价格就不能够很好实现其功能。为此， 公用企业无论是由国家经营还是交由民间经营，政府都会对其产品的定价有所 限制，价格规制本身是对市场的一种替代，其目的仍然是更好的发挥价格功能， 即信号、调节、优化资源配置。 政府对公用企业进行价格规制的过程中，主要是通过政府的定价行为来确 定公用企业产品和服务的价格。政府的定价行为包括政府定价和政府指导价。 我国价格法第十八条规定：下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行 政府指导价或者政府定价：l 与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品 价格；2 资源稀缺的少数商品价格；3 自然垄断经营的商品价格；4 重要的公用 事业价格；5 重要的公益性服务价格。价格法第二十三条规定：制定关系群 众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政 府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求 消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。2 0 0 1 年7 月2 日， 国家计委颁布了政府价格决策听证暂行办法，对政府价格决策听证行为进一 步作了具体规范。在行业立法方面，也有相关规定具体确定各个公用企业产品 和服务的价格，例如，我国电信条例第二十四条规定：“基础电信业务 资费实行政府定价、政府指导价或者市场调节价”第二十六条规定：“制定 政府定价和政府指导价的电信业务资费标准，应当采取举行听证会等形式，听 取电信业务经营者、电信用户和其他有关方面的意见。”此外，价格法第二 十二条还规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价， ”汤敏、茅于轼：现代经济学前沿专题，商务印书馆1 9 9 3 年版，第2 0 5 页 2 1 郑鹏程：行政垄断的法律控制研究，北京大学出版社2 0 0 2 年版，第9 1 页 8 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。政府价格 主管部门开展对政府指导价、政府定价的价格、成本调查时，有关单位应当如 实反映情况，提供必需的账簿、文件以及其他资料。这样，政府可以通过制定 政府指导价、政府定价的方式对公用企业的经营情况进行监管。价格规制的目 的在于协调企业与消费者之间的利益以及个体利益与公共利益之间的关系，一 方面要保护消费者的支出不超过合理的范围，另一方面要保障企业拥有合理的 利润空间，使他们能够正常的经营下去，在此基础上实现社会资源的有效利用。 1 3 2 规制的含义 。规制”一词来源于英文“r e g u l a t i o n ”或“r e g u l a t o r yc o n s t r a i n t ”。有人认为 规制仅仅是指狭义上的限制或禁止，2 2 而有人则认为还应包括积极的鼓励和促 进。”前者在经济学家那里更有市场，后者在法学家团体中肯定者更多，这大概 也是学科差异的一种体现。2 4 在学术界，也有很多学者将“r e g u l a t i o n ”n 或 r e g u l a t o r y c o n s t r a i n t ”翻译为“管制”。有学者认为，“r e g u l a t i o n ”或“r e g u l a t o r yc o n s t r a i n t ” 的含义是有规定的管理，或有法规条例的制约。如将其翻译成“管制”、“管理”、 “规定”、“调控”等都不符合原意。不过，也有学者提出相反的意见，认为在 现代市场经济中，任何管制都应建立在法律规定之上，管制应具有法理基础。 在我国，大多数学者都将“r e g u l a t i o n ”或“r e g u l a t o r y c o n s t r a i n t ”翻译为“管制”。 从中国实际情况分析，比较起来，“规制”带有依照规则行事的含义，更符合原 意。采用“规制”可以避免在学术领域造成思想混乱。2 5 从法学的角度来看，“规 制”一词应在广义上理解，即应包括积极的诱导和消极的压抑两个方面。2 6 在以 下的行文中，笔者对“规制”和“管制”不加以明确的区分，因为无论是“管 制”还是“规制”，它们都包含着一个共同的行为特征：即政府对企业的市场进 入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。2 7 政府规制是政府为了解决市场失灵( 包括自然垄断) 而依据法定权限直接 2 日 植草益：微观规制经济学，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第1 页。 4 日】金泽良雄：经济法概论，中国法制出版社2 0 0 5 年版，第4 5 - 4 6 页 “于雷：市场规制法律问题研究，北京大学出版社2 0 0 3 年版，第4 页。 。肖兴志：自然垄断产业规制改革模式研究，东北财经大学出版社2 0 0 3 年版，第2 3 - 2 4 页。 ”张守文、于雷：市场经济与新经济法，北京大学出版社1 9 9 3 年版，第7 0 - 7 l 页。 ”汪利群、罗辉杰：浅析如何看待我国垄断产品的价格管制，o t 苏商论2 0 0 3 年第8 期。 9 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 制约经济主体活动的行为。卡恩( k a h n ) 认为，“规制的实质是政府命令对竞争 的明显取代，作为一种基本的制度安捧，政府试图用规制来维护良好的经济绩 效”。他对规制者对公用企业的规制做了如下定义：“对该种产业的结构及其经 济绩效的主要方面的直接的政府规定如进入控制、价格决定、服务条件及 质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”。卡恩的定义是 建立在公用企业的规制经验之上的，所强调的领域主要是对垄断的规制以及费 率的决定。日本经济学家植草益将规制分为私人规制和公的规制。由私人进行 的规制( 如父母约束子女的行为) 被称之为私人规制；由社会公共机构进行的 规制被称之为公的规制。公的规制的具体解释是：在以市场机制为基础的经济 体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题( 广义的“市场失灵”) 为目的， 政府干预和干涉经济主体( 特别是对企业) 活动的行为。同时，在公的规制中， 植草益又把对公用企业的规制分为经济性规制和社会性规制：” 经济性规制是指在自然垄断或者存在信息偏在的领域，为了防止发生资源 配置低效和确保利用者的公平利用( 克服市场失灵) ，政府机关依法通过许可和 认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会 计等有关行为加以管制。2 9 经济性规制主要关注的是政府在约束企业定价、进入 与退出等方面的作用，重点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业。经 济性规制主要通过以下几种方式实施：一是对企业进入或退出某一产业以及对 产业内竞争者的数量进行规制，这种规制可以通过发放许可证，实行审批制， 或是制订较高的进入标准来实现；二是对所规制企业的产品或服务定价进行规 制，也称为费率规制，包括费率水平规制和费率结构规制；三是对企业产量进 行规制，产量高低直接影响着产品价格，进而关系到生产者与消费者的利益， 通过规制可限制或鼓励企业生产；四是对产品质量进行规制，相对于前几种方 式，对产品质量进行规制的成本较高，主要包括监督成本、检查成本，由于规 制者难以亲自监督产品生产，被规制企业和规制者之间存在着信息不对称，规 制者对产品质量很难把握，因此实践中这种规制方式较少采用。 社会性规制是以确保劳动者和消费者生命安全、防止公害和保护环境为目 的，对产品和服务的质量以及生产活动中的操作行为等制订规则进行的规制。 ”张念瑜：国外市场经济国家公用事业价格规制的理论、实践与借鉴，广西市场与价格 2 0 0 1 年第1 2 期。 ” 日】植草益：微观规制经济学，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第2 7 页。 l o 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 社会性规制近几年来在各国逐渐得以施行，主要是通过设立相应标准、发放许 可证、收取各种费用等方式进行 公用企业领域涉及的规制问题主要是经济性规制。政府规制主要以纠正市场 失灵为目标。公共利益理论假定政府规制的目的是通过提高资源配置效率，以 增进社会福利，并假定规制者专一地追求这一目标。实践表明在市场上存在低 效率产出，而政府可能通过一些干预行为而提高市场效率，而这些干预行为主 要就包括了进入规制和价格规制。虽然经济性规制的内容很丰富，包括了进入、 退出、价格、服务质量以及投资、财务等方面，但是进入规制和价格规制却是 政府规制最重要的两种手段。对于具有自然垄断性的行业，政府要考虑新企业 的进入是否会带来经济的无效率，因此可能需要对该行业实施进入规制，以避 免重复建设；而当只有一个垄断生产者时，垄断者就会索取垄断价格，从而造 成资源配置的扭曲，为了防止这种扭曲，政府就要对垄断企业实施价格规制。 经济性规制的实质，就是在垄断性产业中，政府以行政程序代替市场力量。干 预企业关于价格、质量、进入及退出等一切管理行为。3 0 实际上规制过程的目的 在于创造一种人为的市场力量，而不是约束自然垄断。3 1 实践中，无论发达国家 还是发展中国家。对特定产业的规制己经成为普遍的政府行为。政府规制机构 均通过对某些特定产业或企业的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害 社会环境与安全等行为进行监督与管理来履行政府职能。 垄断地位引诱着公用企业采取提高或者压低价格的手段去获得垄断利润， 这违背了市场规则，因此政府从资源有效配置和公平供给观点出发，往往对公 共产品和服务的价格水平和价格体系进行规制，这就是本文所讲的价格规制， 它是一种公的规制，属于经济性规制中的定价规制。价格规制是指政府价格管 理部门依据价格法和其它有关的法律法规，通过定价、调价、制裁价格违 法行为等手段，对企业的市场活动施加直接影响的行为。价格规制借助有关法 律和规章直接作用于企业，实现对企业行为的规范、约束和限制。在价格规制 中，政府根据专门针对规制产业价格行为的法律和法规，以限制具有较强的自 然垄断性的公用企业制定垄断价格、谋取垄断利润的行为为目的，最终将价格 限制在一个合理的水平之上。 ”曹博：公用企业竞争与管制立法问题探析，法学2 0 0 2 年第6 期。 ” 美 保罗九萨缪尔森、威廉d 诺德豪斯：经济学( 下) ，中国发展出版社1 9 9 2 年版， 第8 7 2 页。 l l 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 市场的力量受到局限，需要市场以外的力量去影响市场。3 2 政府规制反映的 是政府与企业的关系，是政府依据具有法律效力的规范性文件控制企业的行为。 价格规制作为政府规制的一项重要内容，在政府对公用企业的管制中发挥十分 着重要的作用。公用企业价格规制是政府的一种经济行为，这种行为在形式上 表现为政府规制机构对公用企业产品价格形成和运动的干预和控制，它的实质 是国家对公用企业产品价格所反映的各种经济利益关系的协调。3 3 1 3 3 对价格进行规制的作用 ( 1 ) 价格规制有利于保护消费者的利益 公用企业滥用市场支配地位的行为严重侵害了消费者的合法权益，这其中， 索取不合理的垄断高价成为对消费者最为直接、损害范围最广、结果最为严重 的行为。公用企业往往凭借其市场支配地位，在消费者的选择余地很小或者几 乎没有的情况下任意背离其成本提高价格，或者将经营中一些不合理的损耗也 计算在成本之内，通过定价转嫁给消费者，或者通过多计使用量等手段变相增 加收入，使消费者承担额外的费用，谋取不正当的利润。有资料显示，从1 9 9 9 年1 2 月起，原国家计委会同信息产业部开展了全国电信资费检查，截至2 0 0 0 年7 月底，查出违法所得2 1 7 亿元，实行经济制裁3 9 亿元，其中退还消费者 2 1 亿元，上缴财政1 8 亿元；2 0 0 0 年3 月，原国家计委会同国家电力公司发出 关于开展全国电力价格检查的通知，对1 9 9 8 年以来的电力价格进行检查， 截至同年5 月底，从2 6 3 7 个单位查出价格违法金额达2 7 4 亿元，已实行经济制 裁6 7 1 8 万元。”据2 0 0 0 年全国“1 2 3 1 5 ”消费者申诉举报电话网络对消费者申 诉情况显示：对公用企业和垄断性企业服务质量情况以及收费透明度低等投诉 较多，其中，以电信、邮电、供水、供电、煤气部门居多。3 5 公用企业的价格违 法行为所引发的损害结果是十分惊人的，给作为弱势群体的消费者造成的侵害 也是十分严重的，因此，对公用企业进行价格规制，可以直接打击公用企业的 ”i n t e r n a t i o n a la n t i t r u s tc o d ew o r k i n gg r o u p d r a f ti n t e r n a t i o n a la n t i t r u s t c o d e a sag a t t - w t o p l u r i l a t e r a lt r a d ea g r e e m e n t ，w o r l dt r a d em a t e r i a l s ，1 9 9 3 ，5 ，p a g e 8 7 ”李炜：我国公共产品价格管制体系及构建，市场论坛2 0 0 4 年第7 期。 ”中国电信等垄断部门非法敛财数量惊人扬子晚报2 0 0 0 年7 月3 0 日，第8 版。 3 5 罗泽胜：公用企业反垄断法律规制西南科技大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 年 第9 期 1 2 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 价格违法行为，保护消费者的合法权益。 ( 2 ) 价格规制可以有效提高资源利用率 制定合理的价格政策，对于企业经济效率的提高至关重要。从1 9 9 1 年8 月 至2 0 0 4 年8 月，北京市的自来水价格经历了9 次调整，从原来的每吨o 1 2 元上 升到了2 8 元，再加上污水处理费用，居民每吨用水的实际支出费用为3 7 元， 上涨了2 2 3 3 倍，价格居全国之首。3 6 由于我国电力行业技术进步，发电装机容 量的平均造价从2 0 0 2 年以前的5 0 0 0 元，千瓦下降到了4 0 0 0 元，千瓦，平均下降 1 0 0 0 元。据专家测算，2 0 0 3 年至2 0 0 5 年，节约了1 4 0 0 亿的投资。这巨大投资 成本的下降带来的却是电价的不降反升。2 0 0 4 年每度电平均上涨了2 8 4 分。2 0 0 5 年平均每度电又提高了2 5 2 分。以2 0 0 4 年全国售电1 7 万亿千瓦时、2 0 0 5 年全 国售电2 万亿千瓦时来匡算，消费者多支付了约1 6 0 0 亿元。电力行业自身节省 的1 4 0 0 亿元再加上消费者为他们多付出的1 6 0 0 亿元，电力行业拥有了整整3 0 0 0 亿元的盈利。与此同时，2 0 0 6 年6 月2 8 日，国家发改委再次调整电价，全国上 网电价每度上调约1 2 分钱，销售电价每度上调约2 5 分。但是，国家发改委于 2 0 0 6 年4 月发布的电力行业2 0 0 5 年运行分析及2 0 0 6 年趋势预测报告显示， 2 0 0 5 年电力全行业亏损企业1 2 8 0 户，亏损额1 2 7 亿元，其中火力发电亏损企业 数增长3 4 ，亏损额增长1 0 1 。报告指出，从总体看来，火力发电企业在销 售收入增长1 9 的情况下，利润只增长2 。3 7 从这些统计数据中我们可以看出， 有相当数量的公用企业在产品生产成本下降的情况下，仍然不断提高产品的价 格，而与此同时，企业的经营效率并没有得到提高，反而出现亏损不断扩大的 趋势。有资料显示，目前我国垄断性行业的价格涨幅已大大高于通货膨胀率， 但企业效率并未随之提高，出现这种情况的原因之一就在于价格管制的乏力。3 8 目前我国的公用企业有很多都是依靠国家补贴或者其它部门的交叉补贴生 存，这些企业的亏损并非全然是因为执行国家的福利性政策造成的，相反是由 于企业依靠补贴，缺乏竞争，科技落后，机构臃肿，效率低下，才最终造成其 ”康劲：公共品定价不要变成对“百姓承受力”的极限挑战， h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m p o l i t i c s 2 0 0 6 - 0 9 1 4 c o n t e n t _ 5 0 8 8 4 6 1 h t m ，2 0 0 7 年3 月2 7 日登录访问。 ”范思立：改革就涨价? 煤电联动须防止“监管俘获勺， h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m f o r t u n e 2 0 0 6 - 0 7 l o c o n t e n t4 8 1 2 8 8 4 h t m ，2 0 0 7 年3 月 2 7 日登录访问。 ”闫小龙：公用企业的政府管制和反垄断问题，河北法学2 0 0 1 年第4 期 1 3 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 成本的居高不下。3 毗外，公用企业经营者的违法违规行为、决策失误行为等也 已经成为造成公用企业亏损、国有资产流失的又一大弊害。国家审计署2 0 0 3 年 度审计工作报告揭开了国家电力公司违法违规事件的冰山一角。审计署对国家 电力公司原领导班子进行了任期经济责任审计，审计涉及该公司总资产的7 0 ， 在决策失误、损益不实、国有资产流失方面发现重大问题。在决策失误造成重 大损失方面，审计署抽查该公司投资、借款、担保、大额采购和重大股权变动 项目6 8 1 8 个，有损失或潜在损失的项目6 3 1 个，金额7 8 4 亿元，其中因个别领 导人违反决策程序或擅自决策造成损失或潜在损失3 2 8 亿元，占4 2 。这些损 失主要是以i i f 年度下属公司造成的。如1 9 9 4 至1 9 9 6 年，北京供电公司总经理 赵某在公司不具备独立法人资格的情况下，擅自为北京威克瑞公司提供担保， 本息合计1 1 2 亿元。由于威克瑞公司濒临破产，经法院判决，北京供电公司承 担部分赔偿责任，造成损失4 5 7 亿元。审计还发现，原国家电力公司损益不实 比较严重。该公司2 0 0 2 年决算报表反映当年利润总额为2 1 5 亿元，经审计确认 应为2 4 7 亿元。1 9 9 8 至2 0 0 4 年，累计少计利润7 8 亿元。损益不实的原因，主 要是少计收入、收益和多列成本。此外，该公司国有资产流失4 5 亿元，其中， 因违规处置资产、通过关联交易让利，造成国有资产向三产企业流失2 9 7 亿元； 因违规对外投资、借款、担保以及其他违规违纪问题，造成损失1 5 3 亿元。柏公 用企业的违法违规行为、决策失误行为往往会造成巨大的损失，这些损失不可 能由企业自己承担，最终无疑都会通过抬高其产品和服务价格的方式转嫁至广 大消费者，由消费者来承担。 价格可以决定生产者如何配置资源，也就是决定成本价格的高低。企业在决 定如何生产时，必须通过成本核算，选择成本最低的方案进行生产，从而提高 效率，降低成本，取得更多利润。但是，由于缺乏竞争者，没有供求机制的调 节，公用企业不会在成本核算上花太多心思，公用企业往往存在一种把成本的 上升简单地转嫁给价格的倾向。对于公用企业来讲，与其努力降低实际成本， 不如直接提高产品价格，这样更容易确保利润。于是，我国市场上便出现了这 样一种奇怪的现象：公用企业的产品价格在不断上涨，而企业的效率却总是在 ”马俊军、李学初：公用企业反垄断法律问题探讨，贵州大学学报( 社会科学版) 2 0 0 1 年第9 期。 ”审计风暴横扫国家电力公司违规金额达2 1 1 亿元， h t t p ：n e w s s i n a c o m c n c 2 0 0 4 0 7 0 2 1 0 1 7 3 5 8 5 2 6 0 s h t s l ，2 0 0 7 年3 月2 7 日登录访问。 1 4 第一章对公用企业进行价格规制的必要性 很低的水平徘徊。资源是有限的，所以，对公用企业进行价格规制，刺激公用 企业降低产品的成本、扩大企业规模、进行技术革新、拓展市场潜力、提高资 源的利用率是十分关键的 ( 3 ) 价格规制可以促进社会公平 公用企业的高工资、高福利是有日共睹的，其中尤以电力、电信、煤气、水 生产与供应等行业为甚。但是，这些企业的高工资、高福利并不是和企业的经 济效益挂钩，而是和行业的垄断地位相联的。公用企业的高工资、高福利对其 产品生产成本的增大无疑起到了推波助澜的作用。一些公用企业较高的收入主 要是靠国家与政府的优惠政策及不合理的价格与收费来取得，因此，很多电力 企业即使亏损严重，高工资、高福利的优越制度并没有改变。这种社会财富分 配不公的现象，将不利于维护社会经济秩序的稳定。对公用企业进行价格规制， 促使公用企业降低产品成本，在客观上可以起到遏制公用企业行业福利待遇畸 高现象的作用，从而促进社会产品的分配公平，维护社会经济秩序的稳定。 1 4 在公用企业领域引入竞争机制后仍然需要进行价格规制 目前，对公用企业领域进行改革的呼声越来越高，放松管制，引入竞争机制 被认为是治理公用企业垄断、限制竞争和低效率