公众参与政府绩效管理的现状与思考以“民主评议政风行风工作”为例（公共管理论文）.pdf

administrative tribunevol 16. no 5. 2009（serial no 95）行政论坛 公众参与政府绩效管理的现状与思考 以 “民主评议政风行风工作” 为例 徐 双 敏 （中南财经政法大学 公共管理学院， 武汉 430073 ） 摘要： 全国性和制度性的 “民主评议政风行风” 工作， 源于20世纪90年代末期在一些城市中开展的 “万人评政府” 活动， 这是我国公众参与政府绩效管理的主要形式。公众参与政府评议工作的特点是： 公众参与评议主体代表性加 强， 趋于科学化； 公众参与评议内容更加广泛； 公众参与评议形式更为多样； 公众的满意度评议始终是评议的核心内 容。但在现实中， 公众参与政府绩效管理也不同程度地存在评议主体与被评对象信息不对称， 有的被评单位过分看 重评议形式和排名结果， 公众被动参与以及形式参与， 个别地方存在着评议成本过高等问题。 解决这些问题需要： 增 加被评部门直接服务对象的参评比例； 对于行政执法部门不能进行 “满意度” 评议； 在有条件的地方， 将评议重点转 向着重解决一些深层次的问题； 提高评议问卷的专业质量水准； 降低评议成本， 提高评议有效性。 关键词： 绩效管理； 公众参与； 绩效评估； 行风评议 中图分类号： d630.1文献标志码： a文章编号： 1005 - 460x （2009 ） 05 - 0015 - 04 收稿日期： 2009-01-10 基金项目： 武汉市社科课题 政府绩效评估中 “第三方评估” 问题研究 （2007026 ） 作者简介： 徐双敏 （1954 ） ，女， 江苏苏州人， 教授， 从事公共管理、 中国政府研究。 行政改革 改革开放以来， 我国在推进行政管理体制改革中， 充分 吸收借鉴西方国家新公共管理运动中的改革经验， 将政府绩 效管理的经验介绍到国内， 很快引起各级政府及政府各部门 的关注。越来越多的政府部门和地方政府积极探索和创新公 众参与政府绩效管理的有效形式。20 世纪 90 年代末期在一 些城市中开展的 “万人评政府” 活动就是这些形式之一。这种 活动因为在转变政府机关工作作风方面成效显著， 而被越来 越多的地方政府借鉴， 也日趋科学、 规范。2006 年 8 月， 国务 院纠正行业不正之风办公室 （以下简称 “国务院纠风办” ） 下发 了关于进一步深化和规范民主评议政风行风工作的指导意 见 （以下简称指导意见 ） ，标志着民主评议政风行风活动 （以下简称 “行风评议” ） 常态化。各地结合实际， 深入进行探 索， 形成了各具特色的评议模式。但同时， 一些地方的 “行风评 议” 也暴露出一些问题。在此， 笔者认为有必要对前一阶段公 众参与政府绩效管理的工作进行回顾， 重点指出 “行风评议” 工作中存在的不足， 以利于促进公众参与政府绩效管理工作 更好地向科学化、 规范化、 制度化方向发展。 一、 对相关基本概念的理解和界定 （一 ） 关于政府绩效和政府绩效管理 绩效是企业管理， 尤其是人力资源管理中首先使用的概 念。对企业管理中的绩效内涵有各种理解， 现在普遍接受的 观点认为，“绩效” 有经济、 效率和效益三个方面的含义。 20 世 纪 90 年代以来， 绩效概念被引入政府管理之中， 就出现了政 府绩效的概念。将 “绩效” 理念运用于政府管理中， 就是政府 绩效管理。现在 “政府绩效管理” 已经成为政府管理中经常使 用的一个时髦概念， 但实际上， 至今为止， 国内对政府绩效管 理的认识还是见仁见智的。中国行政管理学会联合课题组曾 经对政府绩效管理作了一个较为系统的表述： 所谓政府绩效 管理， 就是运用科学的方法、 标准和程序， 对政府机关的业 绩、 成就和实际工作作出尽可能准确的评价， 在此基础上对 政府绩效进行改善和提高1。 这个定义可以作为本文理解政 府绩效管理的基本依据。同时， 按照中国的特殊国情， 我们采 用广义 “政府” 的概念， 即本文的 “政府” 实际包括了党委、 人 大、 政府等其他国家权力机构。 （二 ） 关于公众参与 “公众参与” 原本是一个政治学的概念，“谁参与” 、“参与 什么” 和 “怎样参与” 是公众参与问题研究中必须回答的三个 基本问题。由于本文主要研究政府绩效管理中的行风评议问 题， 所以本文的 “公众” 主要是指政府及政府部门的服务对 15 行政论坛2009 年第 5 期 （第 16 卷， 总第 95 期 ） xingzheng luntan 行政改革 象， 而 “参与” 则主要指参与评议政风行风工作。需要特别指 出的是， 本文主要研究公众的有序参与、 有组织参与， 即近年 来是由地方政府 “纠风办” 组织的公众参与评议政风行风的 活动， 不包括媒体舆论、 信访、 揭发、 检举、 投诉等自发参与。 公众参与是实现政府管理程序民主化的必然选择。同时， 西 方新公共管理运动的经验表明， 公众参与是提高政府管理绩 效的最有效途径之一。 （三 ） 关于 “民主评议政风行风” 工作的定位 民主评议政风行风，是指在各级党委和政府的领导下， 通过对政府部门和公共服务行业的工作作风进行公开评价， 推动政风行风建设的一项民主监督活动2。 也就是说，“行风 评议” 工作的性质是民主监督活动， 其领导者是各级党委， 具 体组织者是各级政府监察部门的纠风办， 其目的是推动政风 行风建设， 其主要方式是对政府部门和公共服务行业的政风 行风进行公开评议。我国的实践经验表明，“民主评议政风行 风”工作是中国特色的公众参与政府绩效管理的有效形式。 这个活动在提高政府工作效率、 提高公众满意度方面所能起 到的立竿见影的作用， 是目前为止其他形式的活动无可替代 的。 二、 公众参与政府绩效管理的现状 我国公众有序参与政府绩效管理是以“市民评议政府” 的形式拉开序幕的。1998 年沈阳 “市民评议政府” 、 1999 年珠 海 “万人评政府” ， 以及此后南京、 深圳等大小城市先后参与 到这项活动中， 现在， 市民评议政府已经成为由国务院纠风 办统一指导， 各级党委和政府组织开展的制度性工作。十年 来， 不仅沈阳、 珠海、 南京等最早开展市民评议政风的城市在 将其制度化的同时， 不断完善了这项活动， 而且各地还十分 注意互相借鉴经验， 不断提高活动的公正性和有效性。尤其 是 2005 年以来， 在国务院纠风办要求下，“行风评议” 活动正 式列入各级党委和政府的年度工作重要日程。2006 年， 国务 院纠风办下发的 指导意见 ， 标志着市民评议政府的活动已 经从自发、 试行阶段， 进入到有计划、 有组织和制度化的阶 段。尤其是近年一些地方按照国务院纠风办的要求，“上下联 动” 开展 “行风评议” ， 创新出 “省市联动” 、“省市区三级联 动” 、 评议结果与当年本级、 本部门政府绩效考评结果挂钩等 形式， 更是引起各级党委政府的高度重视。开展有广泛公众 参与的政府评议工作以来， 政府工作人员的服务意识明显增 强， 政府各部门的便民利民措施明显增多， 原来群众反映强 烈的政府机关 “门难进、 脸难看、 事难办” 的问题， 得到很大程 度的缓解， 各地群众对政府工作的满意度显著提高。 回顾 “市民评议政府” 工作十年发展历程可以看到， 公众 参与政府评议工作具有以下特点。 （一 ） 公众参与评议主体代表性加强， 趋于科学化 在 “谁来评” 的问题上， 从先行试点城市注重参与公众数 量规模到现在普遍开展评议工作， 参与评议公众数量规模缩 小， 但代表性加强， 保证了评议质量的提高。十年前， 市民评 议政府活动开展初期，组织方主要是将参与公众按照身份 划分比例和权重。如沈阳在 1998 年底第一次开展 “市民评 议政府” 活动时， 共发放调查问卷 1 178 269 张， 回收调查问 卷 1 160 842 张。其中， 工人占 34.88， 农民占 23.8， 个体 劳动者占 4.22， 企业管理人员占 3.68， 教师占 3.49， 科 技人员占 2.42， 机关干部占 5.12， 军人占 1.15， 离退休 人员占 15.46， 其他人员占 5.783。这样的评议形式， 参 与人数虽然多， 行业分布也比较广， 但他们实际都属于广义 的政府服务对象这同一个维度。全部随机发放问卷的偶然性 和非专业性， 使得他们的评议难免带有局限性， 而且这样的 评议组织工作成本过高。 经过近十年的完善以及各地方政府的互相借鉴， 现在参 与评议政府的公众构成的代表性明显加强， 而且在向科学化 方向发展。现在各地评议主体主要由三类公众构成： 一是随 机抽取的政府部门服务对象。这部分公众由统计部门的城调 队随机抽取市民， 电话访问填写问卷， 还有就是在政府服务 窗口随机拦截的政府服务对象填写问卷。二是地方政府组织 的测评团或聘请的监督员。测评团或行风监督员一般是由人 大代表、 政协委员、 民主党派、 民营企业家和新闻界人士组 成。他们受聘后到本年度被评部门明察暗访， 并为被评部门 打分。如沈阳市 2007 年评议政府， 就是由市监察局特邀监察 员、 社会各阶层人士组成的 1 970 名评议代表， 对 94 个被评 议单位进行现场问卷测评。 同时， 全市还向市民发出 1 500 份 问卷征求意见。另外， 评议代表和市民还可以通过市政风行 风热线网站参与评议 4。三是聘请专业评估机构参与。如 2006 年以来， 厦门市思明区政府引入福州博智市场研究有限 公司作为评议政府工作的主体。 2006 年上海市闵行区请市质 量协会用户评估中心作为政风评议主体。 需要指出的是，上述三种类型的评议主体实际都属于 “第三方” 。实践表明， 在我国专业评估机构还不多， 也不够成 熟的条件下， 由党委、 政府组织 “测评团” 或聘请 “监督员” 作 为 “第三方” 的形式是比较可行的。测评团成员或行风监督员 素质高， 在一定时间内专门到被评部门全面了解情况， 明察 暗访， 这样得出的测评结果可信度远高于大规模的公众随机 问卷。这是评议主体向科学化方向完善的表现。 （二 ） 公众参与评议内容更加广泛 在 “评什么” 的问题上， 从最初单纯的满意度评议， 到现 在的按照被评部门特性、 以及行政体制改革方向的要求全面 评议， 评议内容更加广泛。最初， 沈阳、 珠海组织 “万人评政 府” 活动时， 主要是评政府部门当年主要工作的群众满意度。 现在各地评议的对象和内容主要有两类， 一是按照国务院纠 风办的要求， 将政务公开、 服务质量、 党风廉政、 执法形象、 服 务态度、 办事效率和工作作风等作为评议主要内容。有的地 方政府还将本地方的年度工作重点也具体列为评议内容。如 本年度的 “十件实事” 等。二是评议政府的某项工作成效。如 16 administrative tribunevol 16. no 5. 2009（serial no 95）行政论坛行政改革 2007 年杭州市政府所启动的针对政府举办首届休闲博览会 的工作进行的整体评估5， 深圳市 2007 年的劳务工医保等 制度的改革成效评估6。 不论哪种类型的评议都比最初开展 这项活动时评议的内容更丰富， 形式也更为完善。 而且现在的评议中，各地都注意了对被评单位进行分 类， 如有的将参评单位按工作性质分为窗口、 非窗口， 党群、 政府， 执法、 非执法等几类。或者将参评单位按工作方式分为 直接在第一线面向公众服务和有执法权的部门及部分专营 性事业单位， 非执法的直属单位， 党群机关、 人大机关、 政协 机关、 法检机关等不同类型。分类评议有利于提高评议结果 的客观性和公正性。 （三 ） 公众参与评议形式更为多样 在 “怎样评” 的问题上， 从十年前以发放问卷或调查表为 主要评议形式，到现在各地比较普遍使用的是现场问卷、 发 放评议表、 电话随机抽访、 服务窗口截访、 网上评议、 走访、 座 谈、 暗访等多种形式同时开展。国务院纠风办在 指导意见 中也肯定了走访、 座谈、 召开评议大会等行之有效的评议方 法。一般而言， 现场发放调查问卷和评议表的形式比较简单， 所以对扩大参评主体来说是最佳形式。其他如电话随机抽 访、 服务窗口截访、 走访、 座谈、 暗访等形式， 对评议主体的自 身素质要求比较高， 一般需要经过专门组织， 由专人实行， 适 合于重点评议对象。网上评议的形式值得推广， 但是它不仅 对评议环境有刚性要求， 而且也会对评议主体有较高的文化 素质要求， 推广起来会受到 “软件” 和 “硬件” 条件的制约。总 体来看， 以上各种评议形式是互相补充的， 在具体评议活动 中， 通常是多种形式结合并用。 （四 ） 公众的满意度评议始终是评议的核心内容 现在多数地方政府在开展行风评议时， 多数还是基于群众 满意度的测评， 而且这些测评都是由政府主管部门制定统一评 价指标。 如 2008 年邯郸市民主评议行风工作中， 群众评议问卷 设满意、 较满意、 一般、 不满意四个类别7。北京市网上评议 政府是围绕政务公开、 依法行政、 办事效率、 服务态度四个 方面， 从满意、 比较满意、 不太满意、 不满意四个选项对政府 部门进行评价打分， 并可即时留言提出意见或建议8。 公众 满意度是改善政府工作的有力抓手， 这个抓手至今还是十分 有效的。 三、 公众参与政府绩效管理存在的问题与思考 在上述公众参与政府绩效管理的实践中， 就实施国务院 纠风办 指导意见 而言， 在评议主体、 评议对象和内容、 评议 形式、 评议的关注点等几个方面还存在一些局限， 可以在现 有工作框架下进一步加以完善。而在一些工作开展得比较 早， 各方面条件又比较成熟的地方， 还可以将这项工作推向 深入。 （一 ） 评议主体与被评对象信息不对称问题及其思考 评议主体与被评对象之间存在的信息不对称， 直接影响 了 “行风评议” 结果的公正公平， 成为 “行风评议” 工作中存在 的一个突出问题。 当前这种信息不对称主要有两种表现形式： 第一种是由 普通参评公众不了解被评部门职能和工作形成的信息不对 称。即便是测评团成员或行风监督员， 他们作为人大代表、 政 协委员可能比一般群众对政府工作多一些了解， 但也不可能 了解所有政府部门的职能。在服务窗口拦截的服务对象参 评，也未见得了解这个部门的全部职能和全部工作状况， 所 以他们在填写评议表或调查问卷时， 可能有很大的盲目性或 片面性。正因为如此， 有学者将他们的评议称为 “盲人摸象” 。 第二种是由评议对象的工作性质形成的信息不对称。评议对 象中有许多是有行政执法权的部门， 让这些行政执法部门与 其他政府服务部门一样接受公众 “满意度” 评议， 显然欠妥。 我们看到每每评议结束， 总会有执法部门的工作人员觉得委 屈让执法对象说 “满意” 太难了。这样的评议结果就有可 能存在不公平。 我们认为， 选择和组织评议主体的工作还可以进一步完 善。一方面， 增加被评政府部门直接服务对象的参评比例， 减 少广义的服务对象的比例。在组织专门的 “测评团” 或 “行风 监督员” 队伍时， 也需要尽量兼顾他们的职业与被评部门的 对应性， 以及需要他们保证参评工作时间， 以便他们有相对 集中的时间和精力投入到评议工作中。另一方面， 对于行政 执法部门不能进行 “满意度” 评议， 而应该侧重评议他们行政 执法的合法性， 侧重评议他们的执法权限、 执法内容、 执法程 序的合法性， 政务公开、 法规宣传等内容。以此尽量减少信息 不对称性， 提高评议结果的公平与公正性。 （二 ） 有的被评单位过分看重评议形式和排名结果的问 题与思考 公众参与政风行风评议结果被纳入单位的年度综合考 评兑现奖惩， 这是公众评议效果显著的根本原因之一。但是 现在有的地方却出现了新的形式主义现象。如， 有的地方开 展政风行风评议活动， 拉横幅、 办简报， 对群众反映的个案甚 至破例解决， 但是却没有能够坐下来深入查找本单位管理层 面的问题， 没有能够着眼于建立长效机制。深入探究不难看 到， 是因为现在各部门的考评指标完成难度不大， 考评结果 往往高度趋同， 公众评议的得分事实上成为决定各部门考评 名次的关键， 所以一些部门的行风评议重点竟因此转到了评 议的排名结果。为了得到一个理想的评议结果， 甚至对行风 监督员动用 “公关” 手段， 为此一些形式主义的东西出现也在 所难免。 我们认为， 在有一定基础的地方可以适时提出更高的评 议要求。如在解决了 “门难进， 脸难看” 的问题后， 将评议工作 进一步推进到解决 “事难办” 的问题上。这就要求将评议重点 转向分清部门责任、 落实责任人、 理顺管理体制、 提高办事效 率， 解决一些深层次的问题， 而不仅仅是评议工作态度、 办事 环境、 便民措施等浅层次的问题。 17 行政论坛2009 年第 5 期 （第 16 卷， 总第 95 期 ） xingzheng luntan 行政改革 （三 ） 公众被动参与以及形式参与的问题和思考 现在公众参与的主要形式是被动参与， 被动参与的主要 形式是填写问卷、 接受民意调查、 网上投票， 或者有时还有座 谈会等。被动参与的最主要特征， 就是参评公众在没有准备、 极少思考的情况下， 在既有的时间、 地点、 条件、 选项中对政 府工作作出评价。 公众参与在一定程度上成为形式参与，其具体表现， 一 是网上形式评议。现在各级政府的门户网站几乎都设计了意 见箱或网上评议的栏目， 但实际上多数征求意见或评价的选 项设计过于简单、 笼统， 只有 “是” 与 “否” 的选项， 没有任何实 质意义。二是随机形式参评。一些公众被随机抽中作问卷或 接受电话调查， 但因为问卷设计欠专业， 接受调查者很难准 确填写 （作答 ） 。如笔者在调研中收集到某市的 基层群众满 意度问卷调查表 、管理服务部门和企业满意度问卷调查 表 ， 评议内容就是对全市 27 家政府职能单位全部就服务意 识、 办事效率、 政务公开、 依法行政、 廉政情况五项内容， 在满 意、 基本满意、 不满意、 不了解四个选项中作选择。笔者也访 问了填写过这个问卷的市人大代表、 政协委员， 问他们如何 填写这样的 “测评问卷” ， 他们有的说 “凭感觉” ， 有的说 “一般 都填满意” ， 有的回答更微妙：“看吧” 。我们认为他们填写这 种问卷的基本依据是模糊的， 只能算是形式参与评议。 解决上述问题的基本思路是提高现有形式的有效性。一 是请专业人士制卷， 提高评议问卷 （调查表 ） 的质量。对普通 公民发放的问卷 （评议表） ， 使用描述性语言， 而不是列举政 府部门职能或工作要求的概念，以方便民众凭亲身体验回 答。二是在有条件的地方充分、 科学地推行网上评议的方法。 网上参评者多数会是主动参与的。当然也需要结合电子政务 的建设， 完善网上评议政府的功能， 否则也收不到预期的效 果。 （四 ） 个别地方存在评议成本过高的问题与思考 个别地方政府开展公众参与评议工作时， 明显存在成本 过高的问题。这里的 “成本” ， 就是指组织评议所付出的时间、 精力、 财力和物力。那种动辄组织成千上万、 甚至数十万人参 与的评议， 成本太高， 还有个别地方半年开展一次评议， 成本 也过高。另外， 每次开展行评工作时， 被评单位高度重视， 不 仅按要求抽调专人， 组织专班， 安排专用场地， 安排专用车 辆， 保证行评工作需要， 还要与各位行评员密切沟通， 以保证 行评员尽可能多地了解本部门的工作。笔者了解到， 有时被 评单位对行评员 “工作” 的重视程度甚至超过行评工作本身， 这样的精力、 物力的投入， 显然就偏离了行评的初衷， 但这当 然也需要计算在行评成本之中。 “行风评议” 也要讲成本。 “行风评议” 本身就是政府绩效 管理的形式之一， 所以也需要采用最经济的方式。那种 “万人 评” 形式的大规模、 超大规模评议工作可以少搞或不搞， 而专 业性的、 针对性的评议活动可以成为主要采取的形式； 一般 性的 “满意度” 评价问卷意义不大， 而在广泛宣传基础上， 有 针对性地意见征求可以多搞、 常搞； 广场式的随机问卷， 包括 电话调查可以少搞， 而服务对象的随机调查可以多搞。另外， 还需要强调用评议过程的公开性保证评议结果的公正和公