（宪法学与行政法学专业论文）行政强制执行初探.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 l l l l l l l l l l l l i l l l l l l l l l l l l l l l l l l ll l l l l i f l l l i l l i l l l y 17 4 0 8 3 2 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，行政强制执行初探是本人在指 导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 作者签名年上月直日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权使用 规定，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件 和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存和汇编学位论文。 作者签 指导导师签名： 年上月立日 尹 内容提要 本文首先从行政强制执行的基本理论入手，对行政强制执行的概念、性质、特征、 以及对行政强制执行进行研究的意义所在逐一分析，接着本文将对国外大陆法系和普 通法系关于行政强制执行理论的不同观点、制度进行对比，从而得出对我国行政强制 执行有利的借鉴经验。在第三部分，对我国行政强制执行制度的种类进行了详细的介 绍，第四部分本文从不同的侧面分析我国行政强制执行制度的现状，指出其存在的不 合理之处，为第五部分提出建议做好准备，第五部分主要从四个不同的方面对我国行 政强制执行制度的完善提出了建议。 关键词：行政强制执行不停止执行程序机制 目录 引言1 一、行政强制执行理论概述3 ( 一) 行政强制执行的概念3 ( 二) 行政强制执行的性质4 ( 三) 行政强制执行的特征7 ( 四) 研究行政强制执行的意义8 二、域外行政强制执行制度之比较研究1 0 ( 一) 英美法系行政强制执行鸟瞰二1 0 ( 二) 大陆法系行政强制执行回顾1 1 ( 三) 域外行政强制执行经验借鉴1 3 三、我国行政强制执行制度的类型1 6 ( 一) 行政事先型执行1 6 ( 二) 复议期间型执行1 6 ( 三) 诉期届满型执行1 7 ( 四) 径行诉讼型执行1 7 ( 五) 相对选择型执行1 7 ( 六) 具体行为型执行1 7 ( 七) 法院裁定型执行1 8 ( 八) 生效裁判型执行1 8 四、我国行政强制执行制度的现状1 9 ( 一) 授权主体不明且标准混乱1 9 ( 二) 法定程序机制规定不健全2 0 ( 三) 监督方式和责任追究不明确2 0 五、完善我国行政强制执行制度的建议2 2 ( 一) 合理划分司法与行政间的强制执行权2 2 ( - - ) 遵守已有的行政机关强制执行规定2 5 ( 三) 确立复议与诉讼期间停止执行原则2 6 ( 四) 确认行政与司法救济并用体制规范2 8 结论3 0 参考文献3 1 论文摘要( 中文) 1 论文摘要( 英文) 1 后记 引言 行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规 的j l r 页n 实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要的 作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必 要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执 行权力成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。 行政强制执行是一把双刃剑，极具伤害风险。行政强制执行权如果控制不力，行 政强制执行行为如果运用不当，极易损害公民的权利和利益，造成事与愿违的后果。 可见，没有行政强制执行权不行，行政强制执行权失控也不行；行政强制执行行为必 须作为行政管理的有效手段加以保留和运用，但又必须严加防范和约束。如何把握这 里的界限和尺度，需要仔细斟酌。本文在行政政强制执行进行系统阐述的基础上针对 其中存在的问题，提出了一系列独到的见解和完善的建议，以期达到抛砖引玉的效果， 对行政强制执行的研究具有重要的意义，第一，行政强制执行是实施行政法律规范的 保证。任何一部法律、法规的社会价值都是通过对其贯彻实施体现出来的，否则将是 一纸空文。为此，对于那些应当知道法律的规定而拒不履行的义务人应该采取强制措 施，迫使其遵守法律，执行法律，履行义务，从而保证法律、法规的顺利实施，维护 法律、法规的严肃性和法制的尊严。第二，行政强制执行是行政机关依法行使职权的 保障。行政机关在行政管理过程中，对相对人课以一定的义务，并使这种义务得以履 行，这是行政职权的完整行使。在现实生活中，相对人不履行行政义务的情况时有发 生，而行政强制执行的实施有利于预防、制止或避免这类现象的发生，有利于维护和 提高行政机关的尊严，确保其合法运行。第三，行政强制执行是维护社会公共秩序， 促进市场经济健康发展的必要手段。行政管理的根本目的是维护社会公共秩序，为市 场经济的发展创造良好的社会环境，而行政强制执行则是实现这一目标的有效手段之 一。 行政强制制度的产生和发展是和一个国家的工业化进程和经济发展有密切的联 的，对于行政强制制度的研究，笔者采用了比较的研究的方法，在中西方行政强制制 度的比较研究，找出二者的异同，深刻地挖掘我国行政强制制度的存在不足的原因。 本文将从行政强制执行的基本理论入手，论述其特征，研究意义，并对国外行政强制 执行进行对比研究，分析我国行政强制执行的缺陷，最后提出完善方案。 2 行政强制执行理论概述 ( 一) 行政强制执行的概念 l 、行政强制执行概念的学界争讼 我国学界对行政强制执行措施概念的界定长期以来争论不休，归纳起来主要有以 下四种观点： 强制义务说，是指因为公民或组织不履行其应尽的义务而由行政强制机关根据法 律法规强制履行应尽义务的行为。 同等义务说，认为行政强制措施又可以称之为行政执行或行政性强制。指的是行 政相对人具有法定义务而不履行，依法由执行机关对其采取强制措施，强制其对义务 进行履行也可由其他人履行，完成同等义务的行政行为。 法院执行说，是指行政机构强制公民、法人或组织履行义务或该行政机构申请法 院判令该不履行义务的公民或组织履行义务或由法院强制执行的行为。 行政措施说，是指国家机关出于保障国家权力的合理的，高效的运行，以及国家 行政机关日常管理的正常开展，因此依据法律法规对有碍于国家行为运行的或妨害国 家机关管理行为的公民、组织或法人通过运用强制性措施来保障国家权力，迫使相对 人履行其应尽的义务的行为。回 2 、行政强制执行的法律依据 我国的实体法上一直没有行政强制执行这一概念，直到1 9 8 9 年中华人民共和 国行政诉讼法出台，行政强制执行才得以颁布实施。可以通过以下三个方面的法律 条文得以验证。 首先，在宪法的层面上。在法律条文的表述上相比行政强制执行属于比较接近的 实体法概念。中华人民共和国宪法第8 9 条，地方各级人大和地方各级政府组织 法第5 9 条规定行政措施。宪法与地方组织法中各自规定的行政措施包括了两个方 面的含义，一种是具体行政行为，它的表现形态是由行政主体对行政事件做出单方面 。罗豪才：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 6 年版，第1 9 8 1 9 9 页。 王连吕：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 7 年第1 次修订版，第2 2 8 页。 叶必丰：行政法学，武汉大学出版社1 9 9 6 年版，第2 1 1 页。 应松年：论行政强制执行，中国法学1 9 9 8 年第3 期。 3 的处理；另外一种是属于抽象行政行为，单指国家行政机构为了执行上级组织及政府 的决定或者是指令而设定的具体的办法和程序，表现形态多为决定、条例、命令、决 议等等。宪法和地方组织法规定的行政措施很明显是一个具有概括性、涵盖性的概念。 ( 二) 行政强制执行的性质 关于行政强制执行权的性质主要可以从以下三个方面来理解，首先，从行政强制 执行权与行政主体关系方面来看，行政主体不应该成为影响行政强制执行权性质定位 的因素。其次，在行政强制执行权中最重要的无非是对执行的内容的考虑，一般来讲， 行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为，而行政强制执行权则只是对行政机关的 具体行政行为给行政相对人所确定的义务的执行。最后，行政强制执行权的最终目的 主要是使得行政机关依法作出的具体行政行为得以实现。 1 、行政强制执行权的本质属性 笔者认为，行政强制执行权应当划入行政权的范畴之中，其主要包括理由以下几 占 j 、 从我国现行法的有关规定上来看，行政强制执行权的主体应该包括两个机关，即 行政机关和司法机关。有的学者持这样的观点：行政权是指国家行政机关执行法律、 管理国家行政事务的权力，因而行政权既包括行政决定权，亦包括行政执行权。此二 项权能解决了义务设定及义务的实现双重职能。从这个层面来讲，行政强制执行权不 应该划入司法行为的范畴，虽然其主体范围之中包含了司法机关。在行政强制执行中， 司法权的主要作用是为了了使得行政职能更好地得到实施，而非不是司法权对行政强 制执行权的司法让与。 首先，要对一种权力的性质作出界定，不能仅仅看行使该权力的主体是谁，最根 本的是要分清这种权利的属性是什么。具体到本文的行政强制执行权，我们在界定其 性质的时候不应受行使该权利的主体的影响。或者说，我们不能简单从行使主体的不 同而对行政强制执行权到底是司法权还是行政权作出判断，例如主观地认为如果是法 院作为行使主体来行使行政强制执行权的就是司法权，如果是行政机关来行使的则变 成了行政权，这显然是不正确的。从本质上来讲，行政强制执行权的性质与该权利的 行使主体是两个完全不一样的概念。不管行使行政强制执行权的主体是那个机关，其 性质都是确定不变的。而那种从行使主体来推导该权力的性质的做法是不能得到正确 结论的。从我国大陆的法制状况来看，我国法律将行政强制执行权同时授予了两个不 4 同的机关，即行政机关和人民法院。如果从执行主体来界定行政强制执行权性质的话， 那么我国大陆的行政强制执行权则会出现两种不同的性质，即司法权性质和行政权性 质。所以在我们对一种权力作出界定的时候，更多的应该考虑的是这种权力多固有的 特性是什么，其所要解决的问题是什么，所运行的程序都包括什么。只有这样，才可 以作出准确的判断，从某种意义上讲，行政强制执行权的行使主体是哪些机关并不是 首要的问题，该权力的特性以及遵循该权力行使的原则和程序才是应该被着重考虑的 事项。 其次，从行政强制执行权的执行内容上来看，该内容中的权利义务都是由行政机 关的具体行政行为确定的，而非由司法行为所确定。或者我们可以这么来认为，行政 强制执行权可以被理解为对行政机关所作出的具体行政行为的强制执行权，这种执行 权跟司法行为并没有什么联系。行政强制执行权的主要目的是为了达到行政机关的具 体行政行为给行政相对人所确定的义务能够顺利实现的目标。这里还有必要进一步明 确的是这里的已生效具体行政行为包括行政诉讼法规定的已经超过行政复议或行政 诉讼时效的具体行政行为，同时也包括了由人民法院判决、裁定所维持的具体行政行 为。所以，从行政强制执行所包含的具体内容来分析，行政强制执行权也应该被划入 行政权的范畴而不能够被划入司法权的范畴。另外，从行政行为的效力方面来分析， 行政行为从依法作出的那一刻起，就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。所以， 从这个角度上来讲，行政机关的执行行为也好，法院的执行行为也好，都可以理解为 一种二次行为。行政行为效力主要体现在行政行为的执行上，所以，从以上的分析我 们不难得出行政强制执行权理应归属于行政权的范畴。 再次，从内容上来讲，一般理论都认为行政是对法律的执行，而行政强制执行是 对具体行政决定的执行，所以行政强制执行权跟行政权有着极为密切的联系，把行政 强制执行权界定为行政权是和行政权的性质与目的一致的。行政强制执行权的目的主 要是为了实现行政机关所作出的具体行政行为，而行政机关要达到依法行使职权的目 的则必须要依靠国家的强制力来完成。行政机关为了实现行政管理的预计目标，需要 通过行政行为来实现，包括具体行政行为和抽象行政行为。行政机关在作出具体行政 行为的同时，作为行政参与人的相对人有可能会作出不同的反应，如果相对人积极地 加以配合，在这种情况下，行政强制权则是隐藏的，并没有显露出来。在相反的情况 下，当行政相对人并不配合履行，甚至是拒绝去履行义务，而此时行政机关的行政强 制执行权就显露出来了，行政机关依据法律赋予其的行政强制执行权对不履行应尽义 5 务的相对人实施行政强制执行。对人所以，从行政强制执行的本质看来，行政强制权 是行政权的合理的、自然的延伸，是行政权的特殊表现。 2 、行政机关强制执行权是实体性权力而非程序性权力 行政强制执行权是将具体的行政行为的内容予以实现，是保障行政目的而设置 的，防止相对人拒绝行使而设立的该项制度。虽然没有设立新的权利义务关系，只是 实现行政行为的权利内容。从目的上看，也是保障实体内容的实现而非程序的保障性 权力，是国家法律赋予行政机关的权能。一方面它是在实现已经确定的法律关系；但 另一方面，其方法的强制性本身就使之具有了新的法律属性，也具有了干预相对方权 益的独立属性。行政机关采用强制手段迫使行政相对人履行其义务，完全有可能增加 行政相对人的义务和负担，如执行罚。另外，执行方法失当，执行程序违法均可能对 相对人造成新的损害。因此，行政强制执行权既有手段上的意义又有目的上的意义， 是一项承上启下的实体性权力。总之，行政强制执行权在实现原行政决定所确立的权 利、义务关系的同时，可能对相对人增加义务和负担，可能产生新的权利、义务关系。 因此行政强制执行是一种实体性权力。 3 、行政强制执行权是具有相对独立性的权力 之所以说行政强制执行权具有相对独立性主要是因为行政强制执行权在形式上 具有一定的附属性，但在权力的行使上却具有独立性。首先，从行政强制执行权的形 式方面进行分析，行政强制执行权从本质上来说是对行政机关所作出的行政决定的一 种具体实施，所以，一个有效的行政决定是其能顺利实施并实现最终目的的一个前提 条件，所以，从这个角度来看，行政强制执行权在形式上具有一定的附属性。从行政 强制执行权的运行过程来看，行政强制执行权又具有一定的独立性，主要体现在对公 民权益的调整或干预上。在此方面行政强制执行权独立存在的，并不以其他行政行为 为依附条件。从权利的本质以及法律特征方面来看，行政强制执行权与行政决定权属 于两种全然不同的权力类型，行为主体不同，所涉及同的权利、包含的权利义务关系 也都不同，同时，两种权利类型所遵循的原则、程序也都有很大的差异，最终会表现 为两种完全不同的法律关系。另外，是否实际执行行政强制执行权的决定权同样是跟 行政决定区分开来的，并不依附于行政决定。如果行政相对人自动履行了行政决定所 确定的义务时，这种情况下则是由执行主体遵循其他的程序来决定是否执行。所以， 行政强制执行与行政决定是分属与两个不同法律关系内的概念。从上述分析过程可以 看出行政强制执行权具有相对独立性。 6 ( 三) 行政强制执行的特征 1 、主体的特定性 我们都知道，在行政强制执行中，作为主体的人民法院或者行政机关发挥着极其 重要的作用。对执行主体加以严格的规定不仅能极大地提高行政效率，而且可以在最 大程度上保护行政相对人人的合法权益，法院强制执行作为行政强制执行的原则，行 政机关自行强制执行作为例外，共同构成了我国行政强制执行的体系。 2 、对象的违法性 作为行政强制执行的对象是公民、法人或其他组织不履行其应尽的义务，在此前 提下所做出的行政决定。在一般情形下，大部分学者也认为，这种拒不履行必须要满 足主观上的要件，即主观上为故意。主要包括两方面的内容，一是在法律明文禁止的 情况下仍然置法律于不顾为某个行为；二是在应履行义务的情况下故意不履行或不完 全履行其应履行的义务。但是这里需要注意的是，在不履行事实存在的情况下，如果 要对其实施强制执行则必须要在法律法规规定的条件下才可以实施。 3 、义务的限定性 无可否认，主要是为了促成相对人及时、完全地履行自己应履行的责任，所以在 这种情况下，行政强制执行则一定是有限度的而不是毫无限制的看，行政相对人应当 负多少义务就履行多少义务，任意地增加相对人义务范围的行为都是为法律所不允许 的。 4 、行为的法定性 行政强制执行在执行的过程中应当依据法律、法规，正确适用法律、法规，选择 适当的执行方式，以损害当事人的最小权益为标准。 4 、范围的广泛性 行政强制执行的范围具有广泛性。行政强制执行的范围可以扩大到所有妨碍行政 行为执行的公民、法人或者其他组织甚至行政机关，以及所有被执行人。并且行政强 制执行的对象也并不是一成不变的，它的范围很广泛，可以是物，也可以是人。 在以前的观点中，多数学者将不允许执行和解看作行政强制执行制度的显著特 征，并强调这一特点是与民事强制措施的最大区别。他们指出由行政机关依法做出的 具体行政行为，是国家强制力，是法律规定的国家权力，任何机关和个人都无权转让， 甚至变更或者放弃。如果允许和解，那么将降低公信力，也丧失了国家机关依法行政 7 的权威，必将直接危害到国家权力和国家利益。从另一个角度来看，就法院而言，行 政机关与相对人可以毫无顾忌地在执行中促成了和解，那么行政机关依法行政的监督 就会变得苍白无力了。 使行政执法最终处于这种没有相关法律规范有效的进行监督的环境下运行。但是 近几年以来，学界大都抛弃了这种观点，指出无论是从推进行政民主化的发展和完善 出发，还是从提高行政效率更有效的实施行政强制执行的目的而言，和解模式都起到 了科学并积极的作用。草案第八条规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害 公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解，笔者认为这是一个很好的创 举。在今天我们构建社会主义和谐社会的进程中，加大执行和解制度和行政强制执行 的力度，能更有效的化社会矛盾于未发，保障良好的社会秩序，削减行政成本，具有 极其必要的现实意义。我们应当完善相关的法律法规来对和解制度与行政强制执行制 度进行规范，切实的让和解制度与行政强制执行制度贯彻执行，进而发挥它的关键作 用，也避免形式主义与实践工作中和而不解的现象存在。为了保障和解制度与行政强 制执行制度的有效实行，在行政机关和相对人促成和解并达成和解协议的情况下，如 果被执行人毫无理由拒不履行生效的和解协议，在这种情况下不仅要追究行政相对人 不履行义务的法律责任而且要给予罚金或拘留等措施予以制裁，造成后果严重的还要 移送司法机关追究刑事责任。 ( 四) 研究行政强制执行的意义 首先，行政强制执行是贯彻执行行政法律规范的基础。国家出台的每一部法律规 范都是通过国家强制力体现出来的，没有行政强制执行作为前提基础，只是一纸空文 毫无约束力。因此，对于那些知悉法律规定更明知负有义务而拒不履行的行政相对人 应当采取行政强制执行措施，强制其遵照法律法规，履行应尽义务，在保障法律规范 能真正的贯彻执行的基础上更好的维护国家法律的权威和法制的神圣不可犯。 其次，行政强制执行是国家行政机关依法行使职权的依赖。国家行政机关在日常 的行政管理工作中，要求行政相对人负担一定的义务，并且遵照履行，这是行政权力 的完整行使。而在实际工作中，行政相对人不履行应尽义务的情况屡见不鲜，而行政 强制执行对预防、控制和抑制这种现象的发生有益，更有效的捍卫和提升了国家行政 机关的公信力，以保障其工作的开展。 再次，行政强制执行措施也是保障公共秩序，保证社会主义市场健康发展的必要 支撑。国家机关的日常管理，其根本目的就是保证公共秩序，保证社会主义市场经济 的良好发展有一个完善的社会环境，要达成这一目标行政强制执行措施是最有效的手 段之一。 就像社会进步一样，行政强制执行的价值观随着社会的变革而演变，也是在时时 动态进步的过程。法律作为其阶段的价值目标，必须要追随发展变革的社会生活环境。 根据时代的不同，围绕法律的各种价值的侧重点和先后顺序也不相同。构建和谐社会， 处理好人民内部矛盾是这几年来的热点话题也是政府工作的重中之中。 我们并不否认，现阶段的中国仍然存在着种种的矛盾，这种矛盾来着各个领域， 城乡之间，省市之间，长期利益和短时利益等等。任何一个社会都会有冲突存在，文 化冲突或者利益冲突，也都会有裂痕存在，因为矛盾无处不在。优秀的社会善于用自 身的法律规范以及道德去进化自身，进而解除冲突危机，解决矛盾。我们国家一直倡 导的构建和谐社会的的确确实一个伟大的艰巨的工程，它不单单是指我国的社会生活 也涵盖了我国政治文化经济建设等方面，需要综合考虑全面平衡。在其中，广泛关注 弱势群体更是构建社会主义和谐社会所必须要面对的问题之一。 9 二、域外行政强制执行制度之比较研究 由于不同的法律文化传统，行政强制执行制度在不同的国家呈现出不同的特点， 学者一般把行政强制执行制度的模式分为三种，即：美国模式、德奥模式和法国模式。 ( 一) 英美法系行政强制执行鸟瞰 行政强制执行从大体上来说，在英美法系国家没有形成系统的法律制度，在这些 国家行政强制制度是由这些国家的控权理论掌握的。三权分立制度作为英国、美国等 国家制度的基础，在它们的眼里，行政权是必须要受到国家司法机关跟立法机关的制 约。因为气政叔是一种具有侵略性跟扩张性的国家权力，所以需要国家行政机关跟司 ： 法机关的辅助；来保持权利的平衡，避免权力的滥用跟专制主义的再生。因此，在很 长时期以来英国、美国等国家认为，司法权高于行政权，许多活动包括行政强制在内 的许多行政活动都必须予以立法控制跟司法审查。行政权的行使必须要有严格司法监 督，尤其是行政权在剥夺公民权利跟设定公民义务的时候，这也是英美法系行政法治 的重要内容。美国在1 9 世纪初所建立的违宪审查制度要求，法院要审查行政机关的 违法行为，且对可以影响公民权力的重要举措只能由法院采取。突出了“司法优先 、 “法律支配 的美国法制。因此，美国行政强制执行以司法控制为原则，由行政机关 向法院提起诉讼，请求法院强制义务人履行义务。换种说法，在美国，义务人不履行 义务时，行政机关自己不能通过强制手段来是义务人履行义务，行政机关只能想法院 提起诉讼，请求法院以命令形式催促义务人履行。如义务人不履行法院命令，法院会 采取相应的处罚措施。当然，在美国法律中也有例外的存在，在下述几种情况下，行 政机关可以根据自己的判断行使行政权：( 1 ) 依法扣押或者查封负有缴纳国税义务财 产；( 2 ) 对有关人员的驱逐出境；( 3 ) 依职权对有关妨害卫生的行为做出排除；( 4 ) 对妨害安全秩序的情况进行排除。英国的情况在某些地方与美国相似，在英国，对普 通法院的行政权力的限制也相当重视。如不服行政裁判所得决定公民可以向法院提起 诉讼，裁判所也一样没有权力自行决定强制执行，也必须要通过法院批准其执行。同 美国一样，遇到有威胁安全、威胁卫生秩序、影响国库收入等情况，行政机关可以直 接采取措施，或者进行即时强制。从上面所说我们可以看出，英美两国的强制执行权 原则上不赋予行政机关。跟其他制度一样，英国跟美国的行政强制执行制度有自己优 1 0 越的地方也有自己的缺陷，优点在于：在司法机关的监督下有利于防止行政机关自行 实施强制手段后造成的损害，可以尽可能的保证行政强制的公正合理。其缺点在于大 大降低了效率，浪费了行政资源，加大了行政成本，给司法机关带来了更大的负荷。 ( 二) 大陆法系行政强制执行回顾 在大陆法系国家中的行政强制也是独具特色的，法国就是代表之一。法国由于大 革命前的专治统治引起了对行政权的纷纷说辞，形成了具有法国特色的行政刑罚制 度，即利用行政相对人对刑罚的恐惧来促使其自动履行行政义务。在法国，行政处理 的执行方法有三种：强制执行、刑罚、行政罚。在刑罚或行政罚适用时，必须要遵守 罪刑法定原则或者处罚法定原则。强制执行则是一种例外的应急措施，也相当于我国 的即时强制。行政强制使用时需符合四个条件：( 1 ) 法律中有明确规定；( 2 ) 行政处 理符合法律规定；( 3 ) 情况紧急；( 4 ) 在情况紧急，行政处理符合法律规定且法律中 没有明确规定的时候，强制执行才是最后的方法。同其他制度一样，法国的行政强制 执行的利弊跟英国、美国大体上相似，不过法国行政强制执行制度采取用法律的威慑 来促使义务人履行行政义务的手段，更容易义务人接受，从而降低了执行的成本。其 他大陆法系国家的行政强制执行制度是遵守行政机关自力执行的原则，以法院执行为 例外。德国可以说是行政强制执行的发源地，在1 9 世纪中叶后，普鲁士王国所颁布 的一系列法律来规范行政强制执行制度。其中。1 8 8 3 年颁布的“联邦一般行政法” 中的一章规定了“强制权限”对行政强制执行制度做出了具体规定。现行的联邦德国 行政强制执行法是于1 9 5 3 年颁布的。该法规定了，行政强制执行的根据必须是 行政机关相对人予以行政义务的行政决定，不是直接根据法律、法规的规定而直接进 行强制执行。在德国行政强制执行的方法有代执行、执行罚、直接强制、即时强制等。 行政强制执行法第1 3 条规定，行政强制执行的告诫程序在德国必须要符合以下几点： ( 1 ) 即时强制在没有被有关机关纳入到适用范围内的时候，必须用书面方式对行政 相对人作出告诫，这种告诫中应当包含确定的履行期限，并告知相对人在该期限内务 必全部履行自己应履行的义务；( 2 ) 有关机关可以同时做出告诫可与行政行为，并且 可以通过行政行为列出行为、容忍或不作为。( 3 ) 在涉及到迫使义务人承担一定的费 用时，则应当将预定的费用具体数额在告诫中明确地列出来；( 4 ) 对于告诫的强制方 。应松年：行政法学新论，中国方正出版社2 0 0 4 年版，第2 8 6 页。 。王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1 9 8 8 年版，第1 7 6 页。 “ 法也有明确的严格的规定，只能采取一种强制方法，同时以数种方法作出告诫的方法 则是违法的；( 5 ) 执行罚作为告诫，它可以跟刑罚或罚款一起由有关机关一同做出， 并且可以重复多次，程度也可以是多样的，每次可作出提高或变更种类，直到相对人 全部履行完自己应尽的义务为止。并且，应当以确定的数额对执行罚作出告诫；( 6 ) 告诫必须送达。之所以如此重视告诫程序，是因为德国行政程序法为了最大限度地保 障相对人利益，尽可能慎用强制手段。在行政强制执行中的法律救济跟执行，此法在 第1 8 条跟2 4 4 条作了规定。在执行中，要用在告诫中明确的方法以行政决定的形式 作出，不能使用其他方法。在救济中，被告诫方允许采用针对行政强制执行行为所允 许的法律救济。如果具体行政行为与告诫一同作出，具体行政行为不可能撤销时，则 只在告诫方本身产生的权利损害范围之内，可以请求撤销告诫。1 9 2 6 年1 月1 日在 奥地利生效了共十三条行政强制执行法则。在该法的第一条中行政强制执行权作了明 确的规定，原则上下列事项的执行由县级行政官来负责执行：一是县级行政单位及上 级行政单位的决定；二是其他行政单位的决定；如法令另有其明文规定则服从法令规 定；三是按着法令特别规定，经由行政程序征收的金额给付。该法中第二条对比例原 则有规定：( 1 ) 强制的金额给付，但是这种措施则是有限度的，以不影响义务人正常 生活的最低限度及不妨碍义务人赡养义务的履行为限。( 2 ) 另外，在行政单位使用行 政强制权力时，要以最轻微或对义务人影响最小的情况下使其履行义务。该法在第四 条跟第五条执行罚跟代执行的程序上有特别的规定：( 1 ) 义务人负有劳力给付或者实 物负担的情况下，不履行或不全部履行，或是在规定时间内不予以履行的义务人，可 以利用政府之威慑促使其履行义务；( 2 ) 行政单位在这个时候，应该先命令其缴纳费 用再随补行计算；( 3 ) 负有忍受，不作为或作为义务的时候，按照其性质，不能由他 代为旅行者，应该由行政单位收押或者征收罚金达到强制使其履行；( 4 ) 行政单位施 行强制执行前，应先告知被执行人，如被执行人有恶意反抗或故意拖延行为，在其履 行义务的限定时间满后，立即执行，为避免被执行人继续反抗或拖延，应采取比之前 更加严厉的强制方法促使其履行应履行的义务。大陆法系国家的行政强制执行制度的 形成是多种因素交融所产生的结果，这其中包括法律习惯、历史传统等等。其优点是 行政效率得到明显的提高。因为行政单位把两种权利集于一身，决定命令权跟执行权 都在自己的手中掌握，所以在行使行政权的时候更加效率，如果把行政强制执行权交 城仲模：行政法之基础理论，台北：三民书局1 9 8 8 年版，第2 3 3 页。 1 2 给法院或者其他行政机关，必然会影响其效率。当然这种模式也存在着自己的弊端， 权利相对集中，对权利运用的监督自然有所折扣，会导致公民的合法权益被侵犯的情 况时有发生，特别在行政令不断地增加，社会管理职能强化的情况下，对行政机关的 权利监督是有必要的，也是有意义的，可以把一部分跟公民重大权益相关的执行权交 给法院处理。 ( 三) 域外行政强制执行经验借鉴 根据国外有关行政强制执行规定的演化历程，从我国当前国情出发，笔者从以下 几个方面进行分析： 1 、从当前形势入手并立足于本国国情来确定有关行政强制执行法律制度的相关 事项。 我们都知道美国模式主要是以司法强制执行为主，而德奥模式则以行政间接强制 为主，另外日本模式则是以代执行主要方式、并且其他手段作为补充，由此我们可以 得出这样的认识：每种模式都有其自身的长处和短处，英美法系认为行政强制执行应 该成为司法权的一个重要组成部分，司法机来对权利做全部的把关和控制，这么做可 以避免行政权的滥用，从而更进一步的保护了公民的合法权益，但是降低了行政效率。 德奥模式在初期将行政机关的强制执行权与行政命令权二者合二为一，这样一来关于 法律的特别规定变得不再重要，行政命令权不再包括行政强制执行权。由法律来规定 行政机关所享有的行政执行权。 归根结底，完美的行政强制执行体系并不存在，根据每个国家不同的情况，选择 最适合自己的行政强制执行体系才是最好的。我国关于行政强制执行的原则是这样 的：以申请人民法院强制执行作为主流，以行政机关强制执行作为辅助。我国的行政 强制执行体系是在参考了各国的历史经验又结合了我国的实际情况而形成的。在我国 的行政强制执行体系中，以申请人民法院的强制执行为原则，法院可以直接介入审查， 对于减少失误起到积极的作用，最大程度地对公民的合法权益加以保护。但是也有个 别情况的存在，这种情况下法律对于强制执行权是否应授予以及授予的范围作出较为 明确的规定，从一定意义上来讲，在对义务人进行强制执行的时候，应首先向人民法 院提出申请，此外直接强制由人民法院来执行也是比较合理的。 2 、全面构建行政强制执行制度 从国外不同法系国家的行政强制执行制度可以看出，所有制度并不单单是只注 重“强制”，注重的是在确保义务人履行其义务的同时，能更好的保护义务人的合法 权益。在国外的行政强制制度中，不单单注重关于行政强制执行权方面的规定，怎样 更合理地赋予有关机关确保义务履行手段同样应该引起我们的足够重视。 为此，笔者从三个方面提出了完善该制度的建议：( 1 ) 从源头入手，最大限度消 除滥用强制执行权现象的发生。因为强制执行权在行政管理方面最为严格，所以原则 上行政强制执行的设定权应赋予民意代表。在行政强制执行法中，应对特殊的行 政强制机关与普通的行政机关作出统一规定。( 2 ) 在权利的使用过程中对行政强制执 行权滥用进行控制的制度，用科学的方法进行行政强制执行权的使用，既能保证行政 强制执行活动的过程顺利，也能有效地提高行政效率；另一方面，可以保证行政强制 执行不侵犯到行政相对人的合法权益不受侵犯。行政强制执行法应该进一步对比 例原则以及告诫程序做出作出更为详细合理的规定。比例原则可以很好地在行政强制 执行中体现出行政合理性原则，行政强制执行所采用的方法也是包含在其内的，应该 坚持由轻到重的原则，从而做到执行目的为界线，尽可能的避免损害到行政相对人的 合法权益。告诫程序是在行政强制执行作用到行政相对人之前，执行机关应以书面通 知的形式告知行政相对人履行其应履行的义务，一并告知拖延或抗拒履行义务的法律 后果。( 3 ) 加大力度对行政强制执行应负的责任与行政强制执行的救济制度进行完善。 监督方式主要可以采用行政诉讼、行政复议或者行政赔偿等方式来实现，同时可以为 行政相对人开辟多种渠道以使救济更加及时有效，从而使得行政相对人的合法权益免 于遭受侵害。另外应当进一步对公务员的行政处分制度加以完善，使得依法行政真正 落到实处。 3 、宏观掌控诸国立法例完善充实我国行政强制法 世界各国关于强制执行法的立法体例主要有以下三种形式：一是在民事诉讼法中 加以规制，二是独立的强制执行法，三是将行政强制执行和诸如破产法等法律规范合 编在一起，从而形成混合法典。我国到目前为止还没达到高法制化的行政强制执行。 还没制定出一部统一的行政强制法，只有一部还正处于审议过程的行政强制法草 案。目前来看，我国关于行政强制执行方面的大多数规定都是来自与行政处罚法的相 关规定，从而使得我国现行的行政强制执行并未形成一个统一的体系，从而对行政机 关充分发挥可操作性规定产生不利的影响。有些时候因为法律没有规定，行政机关不 能作出正确决定，在其他的一些领域，强制执行权的滥用的情况时常出现。我们从多 个角度进行剖析，行政强制执行制度的不完善以及其在实践中产生的这样那样的的问 1 4 题，对公民、法人跟其他组织合法权益产生了极为不良的影响，所以，从这个角度来 讲，完善我们自己的行政强制执行制度是势在必行的，不可怠慢的。 从我国行政强制立法现状入手，笔者认为，进一步完善我国行政强制执行制度是 必要的，主要有以下几个方面的建议：第一，应当加快速度进一步对行政强制法 草案进行完善，尽快出台行政强制法，其效力应高于各单行法中有关行政强制规 定的效力。第二，关于立法的内容应做足工作，从而形成一个全面统一的整体。同时 应将涉及行政强制执行的原则、条件、种类、加入到行政立法的层面中去，同时有关 执行机关的权限划分、有关行政机关与法院关系、行政强制执行的程序、责任追究方 式、救济途径等相关问题也应引起广泛重视，都应在立法中得到体系。 1 5 三、我国行政强制执行制度的类型 我国行政法形式在强制执行的制度设计上体现出复杂化和多样化，这里的“复杂 化”以及“多样化甚至超出了刑事执行制度以及民事执行制度的复杂及多样程度。 在当前我国的法律规定中，并无行政强制法和行政程序法，并且相关的行政 强制执行措施的规定散见于门类众多的法律法规和规章之中。笔者做了一个系统的总 结归类，行政强制执行主要有以下几种： ( 一) 行政事先型执行 我们这里所说的行政事先执行主要是指在在特定的时间范围内，即行政机关做出 了具体的行政行为之后，行政复议和行政诉讼之前，依据自身职责权力实施强制执行 措施的行为。行政效力先定的理论是这种行为产生的前提理论，该种理论所支持的观 点是，在行政机关的具体行政行为做出之后，首先我们可以假定该具体行政行为是合 法的，并且具有先行执行力。在实践工作中，从行政机关下达行政决定后，一直到提 请行政诉讼或者行政复议以前，但究竟我们是否能够对该行政强制措施加以实施，目 前我国对此仍没有一个统一的规定。这一类的执行特点包括：( 1 ) 在执行主体方面， 司法机关被排除在外，主体只能是行政机关；( 2 ) 被执行对象并需是依照具体行政行 为确定的公民、法人或者其他社会组织；( 3 ) 行为执行内容应当是最初具体行政行为 一经确定的内容；( 4 ) 行为执行的期间应当是具体行政行为做出以后至提请行政诉讼 或者行政复议以前。 ( 二) 复议期间型执行 依据中华人民共和国行政复议法1 9 第2 1 条规定可以得出，在行政复议期间 的行政强制的执行是以对执行具体行政行为为原则，而暂停执行具体行政行为为例 外。 这一种执行方式的特点包括：( 1 ) 这时的执行机关应当是最初做出这一具体行政 行为的行政机关；( 2 ) 这一期间的被执行对象应当是行政相对人；( 3 ) 这一期间所要 执行的内容应当是最初做出的具体行政行为的内容；( 4 ) 执行行为发生的时间应当是 被执行对象对具体行政行为申请复议的期间。 1 6 ( 三) 诉期届满型执行 即对行政诉讼起诉期届满之后的执行。这一类执行的特点包括：( 1 ) 具体行政行 为的执行机关可以是人民法院，法律法规规定的情况下也可以由该行政机关独立执 行；( 2 ) 被执行对象应当是行政相对人；( 3 ) 具体行政行为的执行内容应当是最初行 政机关决定的内容，法院执行前必须对该行为进行审查；( 4 ) 执行期间应当是被执行 人在法定期限内对该具体行政行为既不提起诉讼也不履行义务的情况下。 ( 四) 径行诉讼型执行 即行政机关不向法院申请的主体是权利人而不是行政机关。这一类执行的特点： ( 1 ) 行政强制执行措施执行的主体是法院，不是国家行政机关；( 2 ) 申请执行的是 在人们法院的裁判在享有合法权力韵公民、法人以及其他组织，不能是国家行政机关， 而且必须在法律规定的日期内进行申请执行；( 3 ) 申请执行的内容应当是行政裁决中 以确定的内容；( 4 ) 行政强制措施的执行期间应当在国家行政机关的申请执行期限之 后。 ( 五) 相对选择型执行 国家行政机关或人民法院可以进行有选择的执行。若干解释第8 7 条规定中包 含两种选择：第一，国家行政机关拥有行政强制执行措施的执行权，出于对特殊性案 件的综合考虑，可以在先行执行与二者之间自由选择。第二，人民法院仍然可以进行 强制执行，在国家行政机关向法院提出申请之后，法院可以自由选择受理或者不受理， 既可以执行也可以交由行政机关自行完成。 这一类行政执行的特点在于：( 1 ) 行政强制执行措施的主体既可以是国家行政机 关也可以是人民法院；( 2 ) 申请执行必须先由行政机关做出；( 3 ) 人民法院对于行政 机关提出的强制措施的申请可以受理也可以不受理，可以执行也可以不予执行。 ( 六) 具体行为型执行 在行政诉讼过程中行政机构对具体行政行为的执行。此种行政执行的特点是：( 1 ) 行政行为执行的主体是国家行政机构，除此之外的主体则不能成为执行主体；( 2 ) 被 执行人则是对具体行政行为的做出机关不服而提起诉讼的公民组织和法人；( 3 ) 人民 法院已经开始着手审查被执行的具体行政行为，法院也可以做出裁定停止执行该具体 行政行为；( 4 ) 关于执行期间也有严格的规定，具体行政行为的执行期间必须在行政 1 7 诉讼期间内。 ( 七) 法院裁定型执行 这一类执行的特点包括：( 1 ) 执行该强制措施行为的主体必须是人民法院；( 2 ) 执行的行政强制措施的内容也必须是被诉的具体行政行为；( 3 ) 执行该强制措施的期 间在诉讼阶段至生效判决做出之前；( 4 ) 应否准予执行该行政强制措施有人民法院做 出裁定为依据；( 5 ) 权利人在申请执行前应当提供财产担保。 ( 八) 生效裁判型执行 对已生效的司法文书的具体执行。这一类的强制执行的特点是：( 1 ) 行政强制措 施的执行主体既可以是法院也可以是行政机关为主体；( 2 ) 行政相对人的范围很广泛， 包括了公民、法人或者是是其他组织另外，国家行政机关也是可以在其范围之内的； ( 3 ) 关于执行内容也是确定的，它应当与人民法院生效裁判文书中所确认的内容是 相一致的，必须严格遵守；( 4 ) 申请执行行政强制措施的主体可以是国家行政机关， 当然，除此之外，行政相对人或者是义务承受人也在其范围之内；( 5 ) 在时间方面有 着严格的规定，执行的时间必须是在生效裁判做出以后才可以执行，否则则是违法的。 四、我国行政强制执行制度的现状 行政领域的渐渐扩张已经成为一种趋势，随着社会的发展，我们所面临的社会公 共事务变得错综复杂，呈现出多元化倾向，在这种情况下，行政强制执行也越来越广 泛地被使用。我国的行政强制执行制度起步较晚，无论从理论深度还是实践方式上都 有着很多有待完善的地方，这就需要我们进一步吸收借鉴国外先进经验，并结合我国 的具体国情制定出时候我国国情的制度体系。而当前，我国并没有出台一部统一的行 政强制执行法，所以给现实中的具体操作造成了很大的不便。而这些不便则在一定程 度上对我国当前的市场经济体制产生了消极的影响。从另一方面讲，这些不便也极大 地影响了我国行政机关行政效率的提升，同时也不利于切实地保障公民法人的合法权 益。所以，进一步改革行政强制制度成为一种势在必行的趋势。 另外，从我国行政管理的侧面来看，行政管理的重要性无可否认，它是一个国家 更好的有序运行的助推器，发挥着不可替代的作用。但我国行政管理最大的缺陷就是 监督力度不够，包括内部监督和外部监督两个方面。我们都知道，并不是所以的行政 强制执行决定都需要实施强制执行，行政强制执行实施的条件有三个，即义务人既不 履行义、义务人没有起诉、诉讼期限已经届满。只有同时满足以上条件时才可以对其 实施强制执行。鉴于行政强制执行有可能会对被执行人的人生、财产造成伤害，所以 行政强制执行需要有严格的控制，包括授权，程序，监督等方面的控制。但目前我国 行政强制执行体制中对于监督环节还存在很大的缺陷，监督不力，从而在现实中出现 许多执行不公，违法执行的事件，对相对人的合法权益造成了极大的伤害。 ( 一) 授权主体不明且标准混乱 我国对于行政强制执行的授权主体并未作出明确的规定，即是由法律授予还是由 法规规章授予并未规定，笔者认为，行政强制执行的实施往往会对行政相对人的人身 权和财产权产生不利的影响，有可能给相对人造成不可挽回的损失，所以其权力由法 律授予可以最大程度的减少给相对人造成的伤害，法规和规章应当被排除在授权主体 的