国外环境管理.doc

国外环境管理现状及优点（一）以色列一、以色列环境管理机制1、环境管理机构与职责以色列的环境管理，直到1971年还是分属于不同部门，没有一个权威机构来综合协调环保问题。1972年专题讨论以色列Kinneret湖水污染问题的斯德哥尔摩国际会议后，以及国内环境问题的日益凸现，促使以色列政府将环境事务纳入议事议程，于1973年设立了一个名为环境保护服务局的机构，主要负责环境评价，提供年度环境报告、环境统计，编写宣传教育材料，联系有关部门提出环保政策建议。为了加强环境管理，把环保作为一项长期战略措施，1988年l2月成立了环境部，其主要职责是：发布综合性的国家环保政策并采取措施予以落实，促进环保措施纳入计划、决策程序之中，实施污染控制、环境监测和技术开发，制订环保法规和标准；推进环境教育增强全民环保意识，开展全球环境合作等。2、环境管理主要措施以色列的环境管理措施主要是通过宣传教育、政策鼓励、行政管理，执法检查来推进。一是自愿和经济刺激。首先是通过宣传教育，提高公民的环保意识；通过普法，教育公众即便是摘采一朵路旁的普通野花也被视为非法，提高守法意识。其次是经济刺激，在制定法规和执法中，充分体现经济的奖罚措施，如制定个人使用或滥用环境资源的补偿费，鼓励发展减少污染的清洁技术。环境部对企业发展监测和污染治理设施，采用环保技术和材料给予拨款支持。二是执法。强化执法一方面是寻求减少环境恶化的途径，另一方面是停止、减少、净化现存的污染。以色列环境法包括环境监督的主体法、处理环境和自然保护事宜的特别法，这些法律制订的基础是确保资源的管理和可持续发展，其重要特征是通过行政的、民事的或刑事的办法强制执行。如公害减少法的执行，通过行政发布命令，强制个人污染者采取特别步骤防止或减少污染；通过民事条例的施行，明确违犯公害减少法的有关条款就认为是一种公害行为，应负民事责任，赔偿损失；同时，对违反公害减少法造成严重空气、噪音污染者，将负刑事责任。三是行政管理。行政措施是落实环境管理“预防为主”方针的最有效的办法。如登记、许可等环境监督的行政办法是以色列环境管理的关键一环。在以色列许多环境法规中，明确了登记、许可的行政管理权限，对检查校准设备、监测、公众参与、约束性命令、预防性求助指令或纠正指令、起诉程序等事项做了规定。四是检查巡视。有效的行政管理需要建立完善的检查机制。无论是政府检查，还是委托有关组织检查，都属执法检查的范畴。政府环境部控制着许多检查组织，通过这些组织贯彻有关法规和行政措施。这些具有专业特长的分布在全国不同区域和行业的检查组织需要通过专门训练获得资格，接受政府委托开展检查和调查。环境检查巡视由环境部具体部署，由负责政策和环境问题的部长亲自授权，对违反环境法的可疑行为进行检查，检查集中在以下几个方面：废弃物处理基地、树叶干草堆积地、有害物质处理厂、汽油站、高速公路上的非法广告牌等。二、以色列环境法的主要内容及其特征以色列对环保事业的推进、主要手段之一是建立了一套有效的、符合实际的法律及配套措施和标准，环境法涉及环境问题的诸多方面，包括法、条例、行政命令以及国际惯例，有国家法和地方法。以环境法的显著特征是多样性和范围广，分为主体法和特别法，特别法是处理特殊环境问题的法律，涉及空气、水、海洋和噪音污染，以及固体废弃物、有害物质的处理和自然保护；主体法包括计划和建筑法和商业登记法，不仅提供了环境保护的法律框架，而且是控制资源消费和推进可持续发展的重要法律基础。按照计划和建筑法的要求，计划和建筑审批程序应包括环境影响评价。商业登记法是通过商业登记的条件约定，对企业实施有效的宏观监督，防止造成新的污染，如以环境部特别处每年受理4500多个商业登记，其中25%要求采取特殊措施保护环境。以色列环境立法经过十多年的努力，有了很大的突破，几乎包括环境问题的各个方面。目前，涉及环境问题的独立的法有17部，包括：早期颁布的公众卫生条例，明确了卫生和环境部门在控制公众卫生和环境公害方面的权力。1959年颁布的水法是保护水资源的框架法。1961年颁布的公害减少法主要是控制空气、气味和声音污染。1962年颁布的地方污水法明确了地方政府在设计、建设和维护污水系统方面的权力和义务。1965年颁布的地方河流和泉水法要求建立地方一级的特殊机构，负责保护河流和泉水。1968年颁布的商业登记法明确了商业行为应予以登记，要求采取有效措施，保护环境的清洁，减少公害的产生。1980年颁布的预防海洋油污染条例禁止将石油和含油物质排向海洋。1983年颁布的预防海洋倾倒垃圾法禁止从轮船或飞机上向海洋倾倒垃圾。1984年颁布的清洁维护法禁止在公共场所丢弃或处理废弃物、建筑废料。以及1993年颁布的有害物质法废弃物分选和再生法等。在1959年，以色列制定的水法，对国家水资源的所有权、开采权和管理权等做了详细的规定。根据这一法律，全国一切水资源归国家所有，由国家统一配发使用，任何单位和个人均不得擅自开采。同时，水法还竭力呼吁和倡导国民珍惜水源，节约用水。接着，以色列又先后颁布了水井法、河溪法等一系列与水源有关的法律法规，节约与合理用水是贯穿其中的主线。以色列专门成立了“国家水利委员会”，对水源统一归口管理。水委会除宏观上制定全国水政策外，还负责调节水价、分配水源、保护土壤、防止污染及废水回收和再利用等。水委会内设一个理事会，其重要职责之一就是每年为不同的用水部门下发配额。理事会1/3的成员由政府指派，2/3为来自各行的用水户代表，这样可做到集思广益，协调各方利益。除了水委会，还有一个“部长委员会”，协助对水资源进行开发、监督、管理和使用等。（二）法国一、法国环境管理体制1中央环境管理机构（1）中央机构未来人权利委员会。该委员会直属共和国总统领导，是一个专门的咨询机构。负责解决同联合国环境与发展会议制定的目标间有关的一切问题。在人员组成上面，由总统根据其对涉及环境问题的能力及兴趣选择，然后由总统颁布总统令任命。但需要注意的是，其中三位人士一定要从全国性自然保护协会推荐的人士中选拔，这样设置的目的是体现咨询机构的特点。长期发展委员会。该委员会直属政府总理领导。该委员会主要负责：制定长期发展的方针政策；向政府提出建议，以便在联合国环境与发展会议制定的发展目标的范围内推动落实本国的方针政策。委员会中有两位是法定成员：法国驻联合国长期发展委员会的代表以及温室效应跨部委员会主席。（2）部级机构在1970年之前，法国的环保事务主要是有几个部门分散管理，使得诸多的环境问题没有得到有效的处理。鉴于法国的现实状况，为了加强环保工作的力度，法国于1971年设立环境部，这标志着法国的环境行政管理进人了相对集中的管理体制阶段，是个很大的进步。环境部部长的主要负责如下：确保环境质量，保护大自然，预防、缓解并消除污染和公害。这是对部长职责的原则性规定，具体是：狩猎和淡水捕鱼及管理；地表矿开采的安全及管理；水体的保护、安全及管理，（在国有水域及江河航行的安全及管理除外）；保护自然风光、风景名胜、海滨和山脉；协调预防天然的或者技术性重大公害的行动。环境部部长同时还要负责对群众进行环境知识的培训机和宜传，并提倡一切有益于改善生活质量的行动。此外，环境部长负责确保有关环境政策的协调，为此目的，受政府总理委托，要主持生活质量跨部委员会的工作，并且拥有领导、完成有关温室效应跨部使命的职权。环境部长领导环境部中央级行政管理机关和该部的驻外省机构。环境部的行政管理部门分别是：行政管理和发展总局；水利局；预防污染和公害局；自然和风景局；经济和国际事务研究局；此外还包括了专业化的环境考察团等机构。在这些机构中各机构分工明确，并且注重协同合作，不但有国际上的协调还有内部的协同。例如，行政管理和发展总局不但要负责组织和协调环境部参与的国际行动及欧洲共同体行动还要负责其在法国的落实，而且它还要负责协调环境部同其他部门之间白争合作关系。在环境部的行政管理部门中还设有路桥委员会以及装备和环境监督局。广泛的讲，路桥委员会要负责由装备环境交通和涵养的各部长管辖的所有部门和人员需要解决的一切问题，该委员会服从它所管辖领域各部长和国务秘书领导。在征得有关部长同意后，委员会可以就跨部际的事务提出综合性意见。装备和环境监督局执行有关法律法规和部委指令。（3）跨部机构环境最高委员会。该委员会直属总理领导，环境部部长任主席。环境最高委员会熟悉改善生活环境中遇到的问题，特别是同各种污染和公害作斗争的问题、生态平衡发展中的问题，保护大自然、山水风光及其他一切有益于保持人类生存环境质量的各个方面存在的问题。在制定国民经济发展规划的目标时，必须征求该委员会的意见。它担负着预测未来的使命，它可以就在环境领域需要进行的研究和采取的行动向政府提出任何建议。在建议中，它努力将发展群众参与保护环境的行动考虑在内，并提出各级政府如何发展这种参与措施。负责有关工作的部门就可以对环境有影响的法律、法规文本草案或者重大改革方案听取该委员会的意见。凡提交环境部长审批的，涉及全国利益的重大项目必须听取环境最高委员会的意见。环境最高委员会的跨部性充分体现在他的人员组成上，5名成员中20名必须是中央行政管理部门和大型公共事业机构的代表。这样就有了各方利益的代表，有益决策和方案的民主性和科学性，可以在部际间就环境问题既充分考虑各个部门利益又充分发挥各个部门的作用。环境跨部委员会。该委员会直属总理领导，主要职责是：制定组织和协调政府在环境，预防天然性和技术性重大公害方面的政策；制定和协调政府的环保政策；决定如何使用生活质量干预基金。自然保护全国委员会。任务是负责提出有助于实现保护和发展野生动物及植物以及改善对自然空间，特别是国家公园，地区自然公园和自然保护区的保护和维护生态平衡的一切建议；探讨并指定同该目的有关的法律法规和措施，并进行科学研究；对在国家公园及自然保护区内进行科研工作的协调问题提出意见。2地方环境管理机构（1）大区法国本土共分2个大区，每个大区设立一个大区环境局。大区环境局由负责水体治理的部门、流域代表处以及集中领导水利的部门组成。大区环境局受国家代表的领导，必要时要听从负责农业、装备、交通运输、文化的部长指挥，行使其职权执行有关部门的任务。大区环境局要参加制定和落实研究、治理、管理和保护自然环境及其资源的方法，并致力使这些方法适应本地区条件。它还要协助推广同周围环境协调一致的城市化行动及建筑设计。要参加制定并执行国家同地区间在环境领域的规划合同，它要同相关委员会共同采用传递信息、开展有关环境的启蒙教育和培训的方式宣传群众。（2）省和市镇农村局长在省长领导下完成属于负责环境部门的任务：保护自然环境；保护和和管理野生动物；保护野生植物；水体的治安和管理；天然多水地带的管理及渔业开发和管理。二、法国环境管理体制的特点1、环境管理体制的立法较为完善法国是典型的大陆法系国家，十分重视成文法的建设和成文法典的编撰，在环境保护立法发面也不例外。其环境法典的第一部分就是关于“行政管理组织”的法律规定。在这一部分，无论是关于环境保护机构的设置还是各个机构的职责的配置，均有详细的规定。这种详细的成文法规定减少和消除了机构设置和机构职能配置的任意性和盲目性。2、设立了专业的咨询机构法国的环境管理行政机关中除了执行机关，还存在大量的咨询机关。咨询机关的作用通常是向行政机关提供意见，供行政机关决策时参考。这些机关的组成人员一般都包括政府官吏，各种专家和利益集团代表等。设立咨询机关的目的是利用政府以外的专门知识，给出专业性的意见，提高政府决策的科学性并且协调若干行政机关之间的工作以及实现行政机关和公民之间的意见沟通。3、注重跨部机构的设立法国的环境行政管理体制中设置了三个跨部机构。环境保护事业的特点决定了这类机构设置的必要性。虽然环境问题有其专业性的特点，但是还有连锁性的特征，因此对于环境问题的解决不是哪个部门可以独立完成的，它需要多个部分共同努力。这些跨部机构的设置目的就是为了协调各个环保机构之间的工作，整合多方面的力量，形成最佳的解决决策。4、重视群众参与注重群众参与是一个完善的环境管理体制的重要标志。法国的环境管理体制中十分重视这个方面。例如，对于群众参与，法国环境最高委员会不但要将发展群众参与保护环境的行动考虑在内，并且要提出各级政府如何发展这种群众参与的具体措施。环境部部长同时还要负责对群众进行环境知识的培训机和宣传。这样不但群众从观念上有了环境保护的意识，并且还有了参与管理的途径。真正实现了环境管理方面的群众参与。三、法国土壤污染防治的基本策略1、土壤污染防治以预防为原则土壤污染预防原则是法国土壤污染防治的首要策略。土壤污染一旦发生，要清除其中的污染物是一件极其不容易的事。因此，对于防治土壤污染就不能将重点放在依靠科技手段进行土壤污染治理上，最根本的是在法律中确立预防原则，采取各种措施，防止土壤污染的发生。为此，法国环境管理机关首先运用法国工业法控制排放污染的活动和建设项目，通过工业法规定对潜在的污染从源头上进行控制。2、建立污染土地的公共信息管理数据库为了培养公共的环境意识，识别和保存污染地的信息，法国环境部和后来的生态、能源、可持续发展和领土整治部一直以来致力于建立有关污染土地的数据库。污染土地的数据库信息包括现存的污染地和以前被污染而现在已经被修复的土地。法国有关污染土地的数据库主要有2个：一是现存的污染土地的国家数据库（Basol），这个数据库于1993年建立，包括所有经过权威机关认证的被污染土地的信息，任何新的污染土地都要进入这个目录。这个目录的信息主要包括被污染土地地址、利害关系人、污染类型、管理机关采取的行为、环境修复的技术手段和修复状态等。二是以前工业污染地的国家目录（Basias），这个数据库也是1993年建立，用于追踪过去被污染的土地，这些信息被运用于特定的发展计划之中。至2005年以来，那些原先保存在Basol数据库中的污染土地，如果已经被修复并且不再需要对其进行持续监测的情况下，就从Basol数据库转移到Basias数据库。3、引入环境风险评估管理的理念法国环境管理机关对于土壤和地下水污染管理有很实用的方法。那就是，对于每个污染地进行环境风险评估，环境风险评估包括污染物对人类、水资源和一定程度上对动植物的潜在影响。这样的环境风险评估是建立在对污染源、污染渠道和污染地的精确分析基础之上，并且考虑了土地将来有可能的利用。同时，法国环境部还发布了一些关于风险评估方法的技术导则，给环境风险评估操作者和利益相关者提供指导。风险评估的过程至少包括以下几个阶段的文件准备：（1）对可能被污染土地的情况、污染源和相关环境影响进行详细和深入论述，将这作为风险评估的背景知识；（2）对风险评估进行论述，目标是量化对人、水资源和一定程度上对动植物的风险指数；（3）深入阐述有关环境风险和拟议的环境修复计划。（三）英国一、英国环境管理体制1970年，英国将原住房及地方政府部、公共建筑及工程部、运输部的环保工作合并，成立环境部。这标志着英国环境管理体制转变为分散管理与统一管理相结合的模式。目前各机构及其主要职责为：（1）环境部，全面负责污染防治工作，协调各部的环保工作；制定土地使用规划；负责内陆水保护；空气污染防治；控制陆上交通引起的污染；管理陆上固体废物。（2）农渔食品部，负责农药管理；淡水及沿海渔业保护；放射性废物处理；管理海洋倾废；农田废物处理，食品污染监测。（3）内政部，管理地方政府关于噪声控制的实施细则；管理危险品的陆路运输。（4）工业贸易部，防治海洋油污染；控制飞机噪声污染；控制工业污染和工业废渣。（5）能源部，对原子能设施进行管理。英国十分重视咨询和协调机构的建设。议会设有皇家环境污染委员会， 其职责为从宏观上向议会提供环境决策建议。其他咨询协调机构为：清洁空气委员会、国家水委员会、水域风景区舒适委员会、国家放射性防护局、自然保护委员会。二、英国环境管理实施的政策法规、标准及其执行过程1、环境保护政策法规及相关规定英国的环境保护法规与标准体系涉及的内容十分广泛。欧共体委员会在环境立法方面做了大量工作，欧共体提出的法律与标准一经其成员国议会批准就成为该国的法律或标准，因此英国相当大一部分法规和标准来自欧共体，同时也有由本国制订的部分，两部分互为补充构成一个整体。此外还引用了一些国际标准，但若国际标准与欧共体标准不一致时，以后者为准。英国在环境管理方面执行的环境保护政策法规及相关规定主要包括5个层面的内容。第一级是联合国欧洲经济委员会制定并颁布的有关环境保护的公约、协定等，主要包括长距离越境大气污染公约、“哥德堡协定”、“重金属协定”、“持久性有机污染物协定”等各类准则。长距离越境大气污染公约覆盖北美、欧洲和中亚地区，由各成员国签订并执行；哥德堡协定中设定了氮氧化物、二氧化硫、氨和挥发性有机化合物的排放上限以及某些工艺流程的排放限值；重金属协定旨用来控制某些工艺流程的排放；持久性有机污染物协定限定了持久性有机污染物的使用和排放。第二级是欧盟颁布的环境保护战略、政策和欧共体指令、欧洲清洁空气法案等。欧盟制定了空气质量令，包括环境空气质量指令（2008）和第四阶段空气质量指令。空气质量令的内容包括评估、保持、改善和制定环保行动规划，并提供空气质量信息，制定了二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物、可入肺颗粒物、铅、一氧化碳和苯等污染物的环境质量标准，规定了臭氧、可入肺颗粒物、多环芳烃、镍、砷、镉等污染物的目标值。国家排放令的上限值采用“哥德堡协定”的排放限值。第三级是环境、食品和农村事务部发布的环境保护政策法规、指令等。环境、食品和农村事务部是制定环保相关法律的部门，负责颁布有关环境保护的各项政策法规，为环境署和地方政府设定了7类空气污染物（苯、丁二烯、一氧化碳、铅、二氧化氮、颗粒物、二氧化硫）的目标值，为国家设定了2类空气污染物（臭氧和可入肺颗粒物）的目标值。第四级是环境署颁布的各类技术导则及污染控制、监测方法，和环境保护方面的研究成果等。环境署是执法部门，防治污染物排放对环境产生的不利影响。环境署必须遵守英国空气质量战略，运用最先进的技术开展环境保护工作，实现英国的空气质量目标值、欧盟目标值及国家污染物排放限值。环境署颁发的环境许可不能超过欧盟规定的限值，欧盟规定的限值常与英国空气质量目标值相同。第五级是地方政府发布的有关污染控制、地方空气质量管理、监测、空间发展和交通等方面的规划。地方政府须审核和评估当地空气质量。2、法律、法规的执行环境法规和标准的执行有多个良性的监督机制。以水环境管理为例，全国按水系划分的10个管区各有一个私营公司包揽上下水和其他一切水资源利用与保护有关的业务。这些公司根据与政府的合同接受政府的财政补贴，在满足政府提出的水资源利用与保护及给排水服务要求的前提下，自负盈亏。水是这些公司的基本生产资料，污染了还得自己治理， 因此控制污染成了它们自己的切身利益。另一方面它们通过供水和提供污水处理服务取得经济效益，维持公司的生存和发展。工业污水必要时先经厂内处理，之后送集中处理厂按质按量收费，首先，这些公司为实现水资源利用良性循环，都有自己的水质监测与监督系统。其次，由于它们是向公众提供服务的营利公司，公众的抱怨和投诉成为他们随时改进工作的依据。再次，全国河流管理局每年都有例行监测代表政府实施有效的监督。如遇纠纷不能解决则诉诸法庭根据法律进行裁决。国家间的纠纷则由欧洲法院裁决。尽管英国的环境法规标准体系已相对成熟，但都随时根据人类科学认识的进步而不断改进完善。搞超前标准是英国和欧洲环境管理的一个重要方法。英国并无全国的环境规划，也无正式的区域规划，但有区域如市、县总体战略规划或称结构规划。在结构规划下有详细的地方规划，包括小区规划、专业规划及开发区规划，均由地方当局负责，并遵照正式的规划导则进行。地方政府有常设小组根据新的情况每年对地方规划进行局部补充与修改，使之更完善。在规划方法上，研究者通常是根据多种初边值条件，给出含多个方案的决策集，辅助决策者决策。在大都市地区，整体规划取代结构规划和地方规划。开发项目的环境影响属于地方规划控制的内容，哪些项目必须作环境影响评价有详细的规定，在开发者、地方政府、中央监督部门之间有一整套完整的控制与申诉程序和办法。三、英国环境管理中的公众参与1、法律赋予公民环境权在英国，环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。每个公民都有过上安全、健康、体面和健全完好的生态环境的权力。这些实体性的权利得到了程序性权利的强有力支撑。第一，环境知情权。1992年颁布的环境信息条例明确规定，除了某些例外，任何寻求环境信息的个人都有从任何公共机构获得环境信息的权利。所有拥有环境信息的公共机构都有义务，只要有请求，这些机构必须尽可能地在2个月内对任何不必提供兴趣或利益的个人提供环境信息，任何拒绝都必须以书面的形式予以回答，并伴以对拒绝的原因进行说明。1999年英国又颁布了“信息自由法案”。该法案使公众获取环境信息的渠道更加广泛，环保社团和当地社区可以利用这些信息来对不同级别的政府决定提出反对意见。第二，参与环境事务决策权。英国1985年的地方政府法和1990年的城镇和乡村规划法规定公众有咨询和参与的法定权利。如果需要，以当地公众质询的形式展开。一般情况下， 委员会或附设委员会会议， 都应该向公众开放，会议议程的复本和为会议准备的报告至少在会议开始3天前对公众公开，接受公众的检查。会议结束后，某些文件要向公众公开，接受公众的检查要长达6年的时间。1997年工党上台以后，公众参与得到了更进一步的加强。把诸如公民陪审团、兴趣群体、民意测验作为咨询机制，以及通过常设的公民专题讨论小组和论坛等形式促使公众参与决策过程，从而使先前那种公众参与比较散漫的局面得到改善。公众参与环境事务的讨论提高了决策过程中的公平性，它使得没有充分得到代表的群体的利益也能列入决策过程的考虑之内。第三，环境诉讼参与权。在英国，第三方没有法定的权利对政府部门的环境决定进行起诉，对行政决定提出挑战要通过高等法院复审的方式进行。1981年最高法院法规定，只有申请人表现出“与申请的案子有关的足够的利益或兴趣”，才能具备必需的代表性。而在1982年的国内税收特派员专案中， 英国议会上院对上述法令进行了解释。该解释指出，有充足理由的申请人可以被认为具有代表性的地位，而且压力集团不应该被排除在法院的申诉之外。法院也将足够的利益或兴趣赋予那些拥有最接近和持续关心环境事务的集团或社团和具有申诉权利（地位）的个人，而作为没有可认知的兴趣或利益的个人所组成的反对者群体并不能通过简单地组织在一起而得到确认。作为个人来说，如果想对政府的行政决定进行起诉，获得代表性，必须显示出对于决策他比一般的公众有更大的兴趣。所以根据上述规定英国Burton的绿色和平组织就有资格起诉Albrighttkg Wlison这家因为未经同意向爱尔兰海排污违背了水法的化工厂，最终这家化工厂被判支付2万英镑的罚款。在民事诉讼中，通过个人来起诉那些违背环境法的行为，在代表性上并不附加任何限制性规定。所以，在英国随着这个原则的普遍推广，在民事诉讼中个人起诉违背环境法的行为已经相当流行。2、环保团体在环境保护中发挥重要作用环境管理不仅需要法律这个武器，而且需要社会的、制度的、政治的这些综合因素来配套进行。在所有这些综合的因素中，环境领域的非政府组织（以下简称NGO）作用的发挥是一个很重要的方面。作为草根组织，环境NGO在当今全球的环保运动中扮演着非常重要的角色，21世纪议程，也赋予NGO更加重要的角色。在英国，环境NGO有资金、人力资源和专业技能来对环境法的实施进行监测。NGO所发起的活动，比如“要求恢复街道”、“土地是我们的” 、“批评的大众”以及各种各样的以实体命名的抗路、抗机场、抗核电站的活动，已经对传统的认为道路、机场、核电站和核武器是我们生活的这个世界所必须的这一观念提出了挑战。英国环境NGO所