（诉讼法学专业论文）检警关系改革研究.pdf

中文摘要 检警关系是刑事诉讼审前程序中一个十分重要的问题。从一定意义上讲，刑 事审前程序中具体的程序和制度设计都是围绕这个问题展开的。我国的宪法及刑 事诉讼法按照“分工负责，互相配合，互相制约”的原则建构了检警关系的基本 格局，这种关系模式在司法实践中带来了侦查质量不高，人权保障脆弱，法律监 督虚置等诸多亟待解决的问题。这些问题的根本解决，必须从检警关系的调整入 手。 文章以改革为主线，一共有六部分。第一部分，分析我国检警关系的现状、 特点以及在立法和司法两方面存在的弊端，指出检警关系改革的必要性。第二部 分从比较法的角度考察了两大法系主要国家的检警关系状况，以从中得出对我国 检警关系改革的启示。第三部分从刑事诉讼目的、刑事诉讼价值、刑事诉讼构造 三方面阐释了检警关系改革的法理基础。第四、第五部分从我国的实际出发，分 别分析了在检警关系改革过程中可能遇到的障碍以及有利的法制推动力。最后， 介绍和评析我国理论界关于检警关系改革的不同主张，从确立检察机关的中立地 位和客观公正的立场的核心思想出发，提出进一步强化检察机关的法律监督地 位，强化检察机关对侦查的程序控制，提高侦查程序的法治化水平的主张，以期 能够对我国检警关系的完善有所裨益。 关键词：刑事诉讼检警关系中立地位监督制约 a b s t r a c t i np r e t r i a lp r o c e d u r e ，r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ep r o c u r a t o ra n dt h ep o l i c ei sa v i t a ls u b j e c t t o s o m ee x t e n t ，s p e c i f i cp r o c e d u r ea n ds y s t e mp l a n si n p r e t r i a l p r o c e d u r ea r ed e s i g n e db a s e do nt h i si s s u e i nc h i n a ，c o n s t i t u t i o na n dc r i m i n a l p r o c e d u r el a wc o n s t r u c tt h eb a s i cs t r u c t u r eo ft h es t a t ep r o c u r a t o ra n dt h ep o l i c e r e l a t i o n s h i pa c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l eo f “s e p a r a t i o no ff u n c t i o n ，c o o r d i n a t i o na n d m u t u a lc h e c ko fj u d i c i a l o r g a n i z a t i o n ”t h i sp a t t e r ni np r a c t i c e sb r i n g sm a n y p r o b l e m sn e e d i n gt os o l v eu r g e n t l y , s u c ha s ，l o wi n v e s t i g a t i o nq u a l i t y , f r a g i l eh u m a n r i g h t ss a f e g u a r d ，i n a b i l i t yo fl a ws u p e r v i s i o na n ds oo n t h ee s s e n t i a ls e t t l e m e n to f t h e s ep r o b l e m ss t a r t so nt h er e g u l a t i o no fr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ep r o c u r a t o r a n dt h ep o l i c e t h ea r t i c l ee x t e n d so nt h er e f o r m ，c o n s i s t i n go fs i xp a r t s p a r to n ea n a l y s e st h e p r e s e n tc o n d i t i o n s a n df e a t u r e so fo u re x i s t i n g r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t e p r o c u r a t o ra n dt h ep o l i c ea l o n gw i t hi t sa b u s e si nl e g i s l a t i o na n dj u d i c a t u r e p a r tt w o s u m m a r i z e ss o m eu s e f u li n s p i r a t i o nf r o mt h ep r a c t i c e si no t h e rc o u n t r i e so ft w ol e g a l f a m i l i e sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fc o m p a r a t i v el a w p a r tt h r e ee x p l a i n si t st h e o r e t i c b a s i sf r o mt h r e ea s p e c t s ：t h ei n t e n t i o n ，v a l u e ，c o n s t r u c t i o no fc r i m i n a lp r o c e d u r e p a r t f o u ra n dp a r tf i v es e p a r a t e l ya n a l y s e st h ep o s s i b l eo b s t a c l e sa n df a v o r a b l ei m p e t u si n l e g a ls y s t e mi nt h er e f o r mc o n n e c t i n gt h es t a t ei nc h i n a f i n a l l y , t h ea u t h o ri n w o d u c e s a n da n a l y z e st h o s es u g g e s t i o n sp u tf o r w a r db yd o m e s t i cs c h o l a r s b e g i n n i n gf r o m e s t a b l i s h i n gn e u t r a ls t a t u sa n do b j e c t i v ea n dp a r t i a lp o s i t i o no ft h ep r o s e c u t o r i a l a u t h o r i t y ，t h i st e x ts u g g e s t sf u r t h e rh e i i g h t e nt h es u p e r v i s i o ns t a t u sa n dt h ec o n t r o l o v e ri n v e s t i g a t i n gp r o c e d u r eo ft h ep r o s e c u t o r i a la u t h o r i t y , a n di m p r o v et h el e v e lo f r u l i n gb yl a wi ni n v e s t i g a t i o n ，i no r d e rt og i v es o m eb e n e f i c i a la d v i c et op e r f e c tt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ep r o c u r a t o ra n d t h ep o l i c eo fo u rc o u n t r y k e yw o r d s ： c r i m i n a lp r o c e d u r et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ep r o s e c u t o ra n d t h ep o l i c e n e u t r a l i t ys u p e r v i s i o na n dr e s t r a i n t 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：g 弛 日 期：出! ! 1 支：2 竺 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 名影b 日 期：坐i ：【! 盗 刖肓 一论文选题的理由或意义： 对于检警关系的称谓学者们大致提出了以下几种说法：( 1 ) 检警关系； ( 2 ) 警检关系；1 ( 3 ) 侦检关系；2 ( 4 ) 侦诉关系。3 在主张“侦检关系”提法的侦、检 一体化模式研究一一兼论我国刑事司法体制改革的必要性一文中，基于“侦查 权与检察权在刑事诉讼中相互关系的界定”研究侦查机关和检察机关之间的关 系。在出庭公诉研究一书基于侦查与起诉职能的关系，研究侦查机关与公诉 机关之间的关系。提法虽不同，实际上关注的是同一个大问题，即都是基于侦查 权和公诉权的关系，讨论检察机关和警察机关在刑事诉讼中应当扮演什么样的角 色，应该形成何种互动关系。首先，就外在表现而言，检警关系表现为检察机关 和警察机关在刑事诉讼中所形成的工作关系，在我国则表现为人民检察院与公安 机关在刑事诉讼中所形成的工作关系。其次，就实质而言，检警关系是一种权力 的配置与协调，具体是公诉权和侦查权之间的配置与协调关系，以及基于公诉权 延伸出来的审查起诉权，对侦查活动监督权和侦查权之间的配置与协调关系。近 年来，关于刑事诉讼中“检警关系”的讨论日趋增多。人们对这一问题的关注大 致有两个方面的原因：第一，1 9 9 6 年刑事诉讼法的修订，对审前程序给予了必 要的关注，如将辩护律师介入诉讼活动的时间提前至检察机关审查起诉阶段，赋 予检察机关立案监督权，取消了收容审查制度等。这些内容的修订，在保护人权 和制约国家权力不当行使方面起到了积极作用。然而，几年来，司法实践中权力 滥用、侵犯人权的现象仍屡见不鲜。究其原因，绝大多数错案的发生都与侦查权 的不当行使和诉讼程序中人权保障缺失有直接关系。人们对此震惊的同时自然而 然地期望肩负法律监督职责的人民检察院对此能有所作为；第二，检察机关和公 安机关两者作为国家追诉犯罪的权力行使者，在共同行使追诉职权的过程中出现 了某些不协调的状况，导致了追诉成本提高、司法效率下降的情况，有违当初刑 1 参见宋英辉、张建港：刑事诉讼中警、检关系模式之探讨，政法论坛，1 9 9 8 年第2 期，第6 4 7 0 页。 2 参见陈卫东郝银钟：侦、检一体化模式研究兼论我国刑事司法体制改革的必要性，法学研究， 1 9 9 9 年第1 期，第5 8 - 6 4 页；马贵翔：侦检关系的本质及其改革，人民检察，2 0 0 0 年第8 期，第7 - 9 页。 3 参见牡世相：出庭公诉研究，中国检察出版社2 0 0 0 版，第2 2 8 2 3 4 页# 王德光：侦诉关系研究，甘 肃政法学院学报，1 9 9 9 年第3 期，第3 7 - 4 1 页；陈财旺；对改革现行侦诉关系的若干思考江西社 会科学，1 9 9 9 年第1 l 期，第8 5 8 7 页。 事诉讼法修订之目的。检警关系问题之所以重要，是因为它“直接决定着追诉 程序的功能，关系着国家追诉权的正确行使和刑事程序能否合理、有效运作。” 1 更有学者指出“这二者之间的关系如何，不仅影响到侦查的效率和公众对于政 府惩治犯罪的信心，而且也直接关系到对警察侦查权的法律控制问题。”2 实际 上，如果对这一问题作更进一步分析，就会看到一个更为深刻的问题，即对刑事 诉讼中的国家权力进行怎样地分配和协调才能最大限度地实现打击犯罪和保障 人权这两项基本诉讼目的，它直接关系到刑事审判前程序，决定侦查和起诉所采 取的模式，并将影响和制约审判的程序和结果，最终对刑罚权的实现产生深远的 影响，具有重要的理论和实践研究价值。 二国内外关于该课题的研究现状： 根据作者收集的资料，各国对检警关系都非常重视，都在按照一定的模式进 行调整。总的来说，英美法系国家是分立型模式，检察机关和警察在行使职权时 是相互独立的，检察机关对警察没有侦查指挥权，但有一定的侦查监督权：大陆 法系国家是结合型模式，检察机关和警察是集中统一的关系，检察机关在侦查中 起主导作用，警察在检察机关的具体指挥下开展活动。这两种模式各有利弊，近 年来相互吸收和借鉴对方合理成分的趋势日益明显，英美国家加强检察机关对警 察的干预，法、德等国虽然法律规定检察机关是侦查主体，但实践中检察机关一 般不直接侦查，而是进行补充侦查，两者之间存在一定的分离。在国内，对于检 警关系的研究，已经引起了诉讼法学界的共同关注，学者们从不同的角度出发， 提出了改革我国检警关系的方案。总的来说有两种观点：一是以陈卫东教授为代 表的主张实行“检警一体化”，从根本上重新构建我国的检警关系。二是以龙宗 智教授为代表的反对“检警一体化”，主张对我国的检警关系进行适当调整。 三本文研究的主要内容： 全文以改革为主线，首先分析我国刑事诉讼法关于检警关系的规定和立法和 司法实践中存在的弊端，阐释了改革的必要性。第二部分从比较法的角度考察了 两大法系主要国家检警关系状况，运用唯物辩证法的原理，用联系的、发展的、 透过现象看本质的眼光分析国外检警关系，以得出对我国检警关系改革的启示。 第三部分从刑事诉讼的目的、刑事诉讼价值、刑事诉讼构造三个方面阐释了检警 1 宋英辉、吴宏耀：刑事审判前程序研究，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第5 8 页。 2 孙长永：侦查程序与人权比较法考察，中国方正出版社2 0 0 0 年版，第6 6 页。 2 关系改革的法理基础。第四，第五部分从我国的国情出发，分别分析了在检警关 系改革的过程中可能遇到的障碍以及有利的法制推动力。最后，评析我国理论界 关于检警关系改革的不同主张，从确立检察机关的中立地位和客观公正的立场的 核心思想出发，通过提出进一步强化检察机关的法律监督地位，强化检察机关对 侦查的程序控制，提高侦查程序的法治化水平的思想以期能够对我国的检警关系 的完善有所裨益。 四本文的研究方法： ( 一) 问题研究的方法。对实践中存在的问题加以理论分析，从理论上找出 其原因及解决途径。在具备理论可行性的基础上再应用于实践。 ( - - ) 理论分析的方法。理论用于发现实践背后和深层次的有规律的东西， 以求对实践的进一步指导。 ( 三) 比较的方法。由于人们的认识过程总是要通过比较的方式开进行， 因此比较的方法是最基本的研究方法。法律文化的趋同性并不等于同质性。对外 国法律文化的借鉴并不是无原则地照搬，而是要根据本国的实际情况来吸收、改 造外国的做法。对外国有益做法的借鉴，其目的也是为了不走或少走弯路，减少 制度运行的成本。 ( 四) 理论联系实际的方法。从实践中发现问题予以理论上的分析解决，再 将理论上的结论应用于对实践的指导，两者结合，互相促进。 一问题的提出：检警关系改革的必要性 ( 一) 我国现行刑事诉讼中的检警关系 1 、刑事诉讼法关于检警关系的规定 刑事诉讼法第7 条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事 诉讼，应分工负责，互相配合，互相制约，以确保准确有效的执行法律”。分工 负责，相互配合，相互制约原则是调整我国检警关系的基本原则，这一原则是我 国特有的一项基本原则，具体内容包括： ( 1 ) 分工负责，即公安机关、人民检察院在进行刑事诉讼活动时，根据法律 应当有明确的分工，两机关应当在法律规定的范围内行使职权，各尽其职，各负 其责，既不能相互取代，也不应相互推诿。具体体现是：第一，诉讼职能的分工。 刑事诉讼法第3 条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由 公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉， 由人民检察院负责。”第二，职能管辖上的分工。公安机关是我国主要的刑事 侦查机关，负责对法律另有规定以外的所有刑事案件的侦查。检察机关侦查的案 件包括贪污贿赂案件，国家工作人员的滨职犯罪，国家机关工作人员利用职权实 施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪等。 ( 2 ) 相互配合，即检警两家在分工负责的基础上，本着追诉犯罪的宗旨，互 相配合、通力协作，而不能各行其事、画地为牢，甚至互相抵消力量。主要体现 在：公安机关的立案、侦查应为检察机关审查批捕、提起公诉做好准备，人民检 察院对于公安机关提请逮捕而又符合条件的应及时批准逮捕。认为公安机关的起 诉意见成立时，应向人民法院提起公诉。检察机关在对直接受理的案件立案侦查 过程中，需要对犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕、取保候审等强制措施时，人民检察 院作出决定，交由公安机关执行。人民检察院犯罪嫌疑人脱逃的，经检察长批准， 可以做出通缉的决定，由公安机关发布通缉令，追捕归案等。 ( 3 ) 相互制约，即公安机关、人民检察院在刑事诉讼中应按照职责分工，相 互制约，相互平衡，及时发现彼此工作中存在的问题或错误，并加以纠正，以确 保法律的准确实施，正确惩罚犯罪，保障无辜的公民不受刑事追究，做到不枉不 纵，不错不漏，防止和遏止司法腐败。主要体现在：一是在立案权限上，人民检 4 察院认为公安机关应立案侦查的案件或被害人认为公安机关对应立案侦查的案 件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院认为公安机关不立案理由不 成立的，应通知公安机关立案，公安机关在接到通知后应立案；二是在逮捕权限 上互相制约。公安机关逮捕犯罪嫌疑人，要提请人民检察院批准，如不批准，公 安机关认为应当逮捕时，可以要求复议，如果检察院不接受，还可以向上一级人 民检察院提请复核；三是在不起诉权限上互相制约，对于公安机关移送起诉的案 件，人民检察院决定不起诉的应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为 应当起诉的，可以要求复议，如果检察院不同意的，可以向上一级检察院提请复 核：四是在侦查行为上，人民检察院对侦查活动实行监督，如发现有违法情况， 可以通知公安机关纠正。 2 、我国检警关系的特点 由上可见，我国的检警关系独具特色，是以检警分立与检警制约为特征的， 具体分析如下： 一是检警分立，即分权。二者的法律地位是平等的，只是分工的不同：公安 机关负责对刑事案件进行侦查、拘留、执行逮捕和预审，人民检察院负责检察、 批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉，二者不存在谁领导谁、谁 指挥谁的主从关系。 二是检警制约，即制衡。这种制约是一种在检警分立基础上所进行的双向制 约，检警两机关法律地位平等，决定了这种制约的双向性，即公安机关并不仅仅 是消极地接受检察院的监督，而且可以积极地反向地制约检察院的行为，突出地 表现为公安机关对检察院的决定享有提请复议和复核的权利。 ( 二) 对现行检警关系的检讨 分工负责、互相配合、互相制约原则与中国社会传统政治观念、价值取向契 合，在诉讼理论上也有合理因素，长期以来对于打击犯罪、维护社会安全也挥了 不可磨灭的作用。然而，随着1 9 9 6 年刑事诉讼法的修订，以分权制衡的法治理 念和相应的制度构建来防范国家权力的滥用，突出强调法律的人文关怀和权利保 障，已经成为这个时代的主题。分工负责、互相配合、互相监督作为超职权主义 诉讼模式下调整检警关系的原则，与刑事诉讼法修订后吸纳的当事人主义对抗制 因素的诉讼模式存在着机制上的冲突，这种冲突大大妨碍了检警关系的协调运 作，也使得刑事诉讼法修改的效果大打折扣。 从立法上来看，我们需要对现行刑事诉讼法中确立的“配合制约”原则 加以检讨。 第一，在“自然正义”理论基础上发展起来的控审分离、控辩双方平等对抗， 法官居中裁判的诉讼结构反映了刑事诉讼的本质，支持起整个刑事诉讼的大厦。 建立在诉讼三角结构基础上的程序设计才能充分体现刑事诉讼的基本价值。然 而，我国法律所规定的三机关配合制约原则所体现的刑事司法关系却不是以三方 组合为特征和基本结构的诉讼关系，而是一种国家权力运行的线性关系。刑事诉 讼制度对配合制约原则的强调和倚重，系扬“线性结构”而抑“三角结构”，这 一抑一扬，将导致刑事诉讼合理结构的破坏，从而致使诉讼结构扭曲。第二，所 谓配合与制约实际上是两个不同层次的概念，不能够在一个层面上相提并论。国 家在设立警察机构进行犯罪侦查的同时，将刑事案件起诉权和监督权赋予检察 院，将审判权赋予法院，这种司法结构的意义就是分权制约。因而制约关系是公 检法三机关最根本的职能关系，这也是刑事司法科学化、民主化的要求。然而， 将这种根本职能关系的权力制约与三机关在工作过程中应当注意的配合关系相 提并论、等而视之，就有可能模糊诉讼关系，弱化制约机制。第三，三机关之间 的制约是双向制约，但这种双向制约关系是有主次之分的，就公安机关和检察院 而言，公安机关承担一般刑事案件的侦查任务，是执行机关，而检察院具有批准 逮捕、审查起诉和侦查监督权，是侦查监督机关。如果说，执行刑事诉讼职能的 不同国家机关之间在权力互涉的意义上存在相互制约关系，那么这种制约也是一 种呈递进势的制约关系，而不是平行的制约关系，因此，相对于公安机关而言， 检察机关的诉讼角色是监督制约者。相互制约原则在肯定制约的双向性的同时， 却忽视了制约的递进性，这首先就直接抑制了检察机关的监督职能。实践中检察 机关的监督乏力就与此不无关系。在制度建构中，“平分秋色”隐埋了互不买账， 互相扯皮的漏洞，并且当“配合制约”原则被作为刑事司法活动的准则时，如被 监督制约的机关不服，就会使用这一规定作为对抗、抵制的法宝。在检警关系中 的退回补充侦查、批准逮捕、起诉等环节上有分歧意见时，更容易产生抵消追诉 力量，妨碍诉讼正常进行的“扯皮”现象。 再从司法方面上来看，现行检警关系对我国刑事诉讼目的的实现也存在一定 6 的问题。 一方面，现行的检警关系不能有效地追究和控制犯罪，这主要体现在： ( 1 ) 侦查机关证据收集的质量不高，致使检控力量不足，诉讼效率低下。 我国检察机关与公安机关机构和职能分立，检察机关对刑事案件的追诉权能 否实现很大程度上依赖于公安机关收集和固定证据的质量。尤其是修改后的刑事 诉讼法适当地强化了庭审中控辩双方的对抗，加重了控诉方的举证责任，对证据 的要求更高。但是，我国公安机关侦查过程中所收集和固定的证据有时不能满足 检察机关控诉犯罪的需要，加之我国侦查人员不像其它国家一样在庭审阶段作为 检方证人出庭作证，证据意识和法庭意识较为淡薄，侦查人员在侦查中有时侧重 于侦破案件、查获犯罪嫌疑人而对证据收集的全面性及合法性重视不够，导致应 当收集的证据没有收集或收集的证据有瑕疵，由此造成公诉人在法庭上举证的脆 弱；同时实践中我国的检察机关一般很少甚至几乎不参与侦查过程，虽然目前一 些地方正在尝试着检察引导侦查取证的改革，但它毕竟不具有普遍意义，而且检 察提前介入侦查一般也仅限于一些重大、复杂案件，因此检察机关很难从公诉的 角度给侦查取证工作及时提出建议和指导，形成了检察机关“坐等审查”的消极 局面。等到检察机关在审查起诉时发现证据不充分而要求侦查机关补充侦查或自 行侦查时，由于证据的易失性很难再收集到有效的证据。这样，由于证据的缺失 或瑕疵可能会使一些案件或者搁置在起诉阶段无疾而终或者在审判阶段由于证 据不充分而以检察机关撤诉或法院对被追诉人作无罪宣告而告结。 ( 2 ) 侦查进程缺乏控制，许多案件在侦查进程中流失。 在立案环节，检察院对侦查机关的刑事立案活动行使立案监督权，当检察院 认为公安机关不立案的理由不成立通知公安机关立案的，公安机关应当立案。但 立法并未规定此时公安机关仍不立案时应承担的法律责任，而且一般情况下检察 院也无法知悉侦查机关的立案违法行为，这在一定程度上使得检察院的这一权力 虚置或落空。所以实践中不破不立、先破后立的现象很多，立案数大大低于发案 数。我国公安机关不仅承担着刑事案件的侦查职责，同时还承担着维护社会治安 的责任，享有治安处罚等诸多行政权力。当违法情形发生时，侦查机关有很大的 自由裁量权来选择是把它作为刑事案件处理还是把它作为普通的治安案件仅对 行为人施予行政处罚。一些破坏社会主义经济秩和妨害社会管理秩序的犯罪，侦 查机关往往从自身利益出发或基于其它原因对该追究刑事责任的行为人只作罚 款、治安处罚、劳教等处理，以罚代刑，放纵犯罪。在批捕环节上，当侦查机关 要求逮捕犯罪嫌疑人时，应当填制提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并 交由同级人民检察院审查批准。检察院审查批捕时一般不讯问犯罪嫌疑人，仅是 依据公安机关移送的书面材料直接作出批准或不批准逮捕的决定。那么，侦查人 员如果想帮助嫌疑人逃脱责任，只须不移送充足的证据材料即可达到目的。 在侦查终结环节，我国侦查机关在侦查过程中如果发现不应当追究犯罪嫌疑 人刑事责任的，有权自行撤销案件，只有在释放被逮捕的人时才需要通知原批准 逮捕的人民检察院。这项撤案权立法上没有规定相应的监督途径。实践中，公安 机关基本上从不将撤案报告副本送交检察院审查，即使是检察机关主动了解情 况，要求查阅撤案报告的，公安机关也能以没有配合的义务。同时，被害人不服 撤案决定的，没有申诉的渠道，只能通过自诉来进行法律救济，而证据收集的困 难常使这种法律救济最终无法实现。因此，就无法避免侦查人员利用自己的职权 徇私舞弊，放纵包庇犯罪嫌疑人，使应当追究刑事责任的人得不到法律制裁。 另一方面，现行检警关系也不足以充分地保障人权。1 出于侦查机关在复杂多变的情况下追查犯罪，及时、准确地收集证据、查获 犯罪人的需要，有必要赋予侦查机关一定的自由裁量权。但是这些权力的行使， 必然会涉及到公民的各项权利，会对犯罪嫌疑人人身、财产等权利造成一定程度 的限制甚至剥夺。面对强大的国家权力，被追诉人处于一种天然的劣势地位。我 国刑事诉讼法以犯罪控制为首要任务，侦查程序职权主义色彩重，控辩双方的地 位悬殊，侦查过程中违法侦查，侵害犯罪嫌疑人权利的现象屡禁不止，这些与我 国目前检警体制的整体建构模式有很大关系。 ( 1 ) 侦查机关的权力过于强大。 我国公安机关承担绝大多数刑事案件的立案侦查工作，诉讼程序的启动和终 止由公安机关自行决定，无需取得检察院的同意，也没有向其它机关的告知义务。 检察院的立案监督权只是针对公安机关应当立案而不予立案的情形，而对于不应 当立案而立案的情况无法监督。 1 这里人权保障的对象，主要限于被怀疑可能犯罪的人，因为“刑事诉讼中人权的作用在于抵御国家司法权 的滥用，冈此只有那些可能受到滥用国家司法权的威胁的人才町能是刑事诉讼中人权的主体。”汪建成：论 犯罪控制和人权保护，载陈兴良主编：刑事法评论( 第6 卷) ，中国政法大学出版社2 0 0 0 年版，第2 1 2 页。 8 在侦查过程中，公安机关在强制性措施的实施上拥有几乎不受限制的权力。 在我国，侦查机关不仅有权自行决定和实施一切任意性侦查手段以及几乎一切强 制性侦查手段，甚至一些特殊的“技术侦查”措施的使用，如监听、诱饵侦查等 也没有任何法律上的限制。针对犯罪嫌疑人可以实施的强制措施中除了逮捕需要 检察机关审查批准外，其他措施的适用都无需经其他机关来批准。这些强制性处 分适用上的过多的任意性，在为利用其高效率地控制犯罪嫌疑人和收集证据提供 可能性的同时，也为不适当地甚至滥用强制性处分从而侵害公民的合法权益提供 了机会。而且我国对侦查人员的违反法定程序的行为缺乏程序性制裁制度，违法 行为者本人对其违法行为几乎不用承担任何不利的法律后果。 ( 2 ) 检察机关对侦查活动的监督滞后无力。 在我国宪法虽然规定检察机关对公安机关的侦查活动有权实施法律监督，它 不同于大陆法系国家检察机关对侦查活动拥有的直接的领导、指挥权，也不同于 英美法系国家，因为这些国家的检察机关通常不享有对侦查活动的监督权。但是， 在司法实践中我国检察机关的法律监督地位受到严重削弱，侦查监督在一定程度 上流于形式，使其难以有效地控制侦查权力，既不能实现保证公安机关侦查行为 的有效性及合法性的目的，也无法有效制止侦查过程中侵犯公民合法权益的现象 发生。 第一，检察机关对侦查活动的监督多是事后监督。一般监督发生在出现违法 情形之后，或是在侦查机关该立案而不立案时由检察机关通知其立案，或是检察 机关在审查侦查机关移送的有关提请批捕和起诉的书面材料发现有违法情形时 要求侦查机关纠正，监督的作用局限于对违法情形的事后补救，纠正错误。 第二，检察机关对侦查活动的监督多是书面监督。由于审查只能依赖于侦查 机关移送的书面材料，“而侦查违法的情况很难想象能够反映在案卷中，即使犯 罪嫌疑人等向检察机关反映侦查中有刑讯、诱供或其他违法行为，如果无明显证 据，实际上多数难以查实：有些虽然能够查实并对违法犯罪行为人给予了适当的 制裁，但侵犯公民合法权益己成为事实，由此造成的损失和恶劣影响已难以挽 回。”1 第三，检察机关对侦查活动的监督多是软性监督。由于缺乏保障措施，检察 宋英辉、吴宏耀：刑事审判前程序研究，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第6 6 页。 9 机关发现公安机关侦查活动中有违法行为时，只能提出一些纠正意见或发出纠正 通知，这些意见和通知不具有任何强制性效力，检察人员对违法行为者本人也没 有直接处分权或提请惩戒权。同时，侦查机关对检察机关的反向制约也导致检察 机关侦查监督权的权威受损。 ( 3 ) 被追诉方诉讼权利弱小而缺乏有效的法律保障，对侦查权力的制约作 用不大。 我国刑事诉讼中犯罪嫌疑人处于极其被动的地位，完全没有能力和侦查力量 展开有效的抗衡。在我国，犯罪嫌疑人不享有沉默权，相反有如实供述的义务。 而且由于司法实践中一直奉行的“坦白从宽，抗拒从严”的刑事政策，犯罪嫌疑 人拒绝交待常常被认为是抗拒的表现而被从重处罚。关于犯罪嫌疑人的律师帮助 权，刑事诉讼法第9 6 条规定犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或采取 强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律帮助。但在我国，许多犯罪嫌疑人 无钱聘请律师，法律又末确立侦查阶段的法律援助制度，即使是对于盲、聋、哑、 未成年人以及可能判处死刑的案件，犯罪嫌疑人无钱聘请律师的，侦查机关也无 须为其指定承担法律援助义务的律师。法律还规定，对于涉及国家秘密的案件， 犯罪嫌疑人聘请律师应当经侦查机关批准。所有这些，导致在我国刑事诉讼中律 师参与侦查程序的比例非常低。而我国律师在侦查阶段享有的诉讼权利也非常有 限。按照法律的规定，律师在侦查阶段无权与在押的犯罪嫌疑人通信，无权查阅 侦查机关的案卷材料，无权调查取证，无权申请侦查机关、检察院或法院收集有 利于本方的证据，无权在侦查机关讯问犯罪嫌疑人或实施其他侦查行为时在场。 即使是对法律明确规定的律师会见在押犯罪嫌疑人的权利，法律同时有限制性规 定，侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场；涉及国家秘密的案件，律师会 见在押的犯罪嫌疑人应当经侦查机关批准。 有权利必有救济，无救济即无权利。为了防止侦查机关滥用权力侵犯公民的 权利和自由，西方各国立法都赋予了诉讼参与人，特别是犯罪嫌疑人以广泛的救 济权利，对所有侵犯公民权利或自由的侦查行为，原则上都有权申请法院进行复 查，在对法院的处理决定不服时，还可进一步向上一级法院，甚至向最高法院提 起申诉。正是这种严密的救济机制使西方国家刑事诉讼中侵犯犯罪嫌疑人权利的 现象被降到了最低限度，即使发生了，通常也能被及时发现和矫正，从而将其可 1 0 能造成的损害降到最低限度。而在我国，刑事诉讼法所规定的救济机制极为薄弱， 有限的几条规定如：诉讼参与人对于审判人员、检察人员和侦查人员侵犯公民诉 讼权利和人身侮辱的行为，有权提出控告；犯罪嫌疑人聘请的律师可以为其代理 申诉、控告、申请取保候审；被追诉方对于强制措施超过法定期限的，有权要求 解除强制措施等。由于规定的过于原则和笼统而导致这种申诉和控告权在司法实 践中很难落实。 总之，我国目前以检警分立与检警制约为基本特征的检警关系模式，检警机 关在形式上虽然是对等平行的关系，但由于检察权对警察权的控制相对薄弱，侦 查活动又缺少司法审查，所以在实质上形成了审前阶段的以侦查为中心、警主检 辅的诉讼关系格局。这种分工、配合又制约的检警关系容易发生两极化，或者配 合有余制约不足，或者制约有余配合不足。前者过分强调检警之间的配合，往往 以牺牲检察机关对警察权的控制为代价。警察权坐大，检察权落空，不利于对人 权的保障；后者过分强调检警之间的制约，检、警各行其是，追求各自的利益， 容易发生内耗，降低诉讼效率从而不利于追诉犯罪。鉴于以上分析，笔者认为我 国目前的检警制度安排无法有效实现刑事诉讼惩罚犯罪与保障人权的双重目的， 有必要进行改革。 二他山之石：检警关系改革的域外视角 从中国的实际出发研究中国社会的问题，绝不意味着只能从中国的地方资源 中寻找答案，有时合理的方案偏偏不是“土特产”。检警关系问题是不同法系国 家共同面临的一个问题，虽然各个国家的解决方案有所不同，但在诉讼模式等多 种因素的影响下，各具特色的个性中却蕴含了一些共性，体现了不同的诉讼理念。 通过考察它国的立法和实践状况会对我国检警关系改革带来些许启示。 ( 一) 两大法系主要国家检警关系 1 、大陆法系主要国家检警关系 德国是检警关系比较紧密的国家，刑事诉讼法明确规定了检察机关是侦查机 关，是法定的侦查主体，警察机关是检察机关的助手，仅是为帮助检察机关行使 侦查权而设的辅助机构。检察机关和警察机关是一种指挥与被指挥，命令与服从 的关系。这种指挥作用体现在以下几个方面： ( 1 ) 立案审批权：警察机关独立进行侦察行为，通常限于“不允许延误” 的紧急情况，以避免产生调查案件案件真相的困难，行动结束后警察应当不延迟 地将案卷材料、证据送交检察机关，由检察机关进一步侦查。也就是说警察机关 对报案的案件虽然可以进行主动调查，但其依职权进行主动追诉仅限于首次行 动，认为有必要立案，立即报告检察机关批准。 ( 2 ) 采取强制措施的决定权：在正式侦查后，需要采取强制措施时，警察 机关只能先向检察机关作出报告，由检察机关决定是否有必要采取，并申请法官 批准。但在遇有紧急情况时，检察机关和警察机关可以采取临时性强制措施。 ( 3 ) 侦查终结权：侦查终结后，警察机关将案卷移送检察机关，检察机关 审查后决定是否起诉，认为不符合起诉条件的，可以要求警察机关继续侦查或决 定不起诉。 法国的检警关系也比较密切，检察机关在侦查程序中处于主导地位，起指挥 和领导作用，警察机关处于服从地位，没有独立的侦查权，是检察机关的助手。 检察机关集侦查权、侦查指挥权于一身。主要表现在三方面： ( 1 ) 立法中规定了不同的职权。法国刑事诉讼法没有具体区分检察机关和 警察机关进行案件侦查的管辖范围，而是对检察机关和警察机构的职权作出不同 的规定。例如法国刑事诉讼法典第1 2 条规定“司法警察的职权是在共和 国检察官的领导下进行。”第4 1 条第1 款和第2 款规定，“共和国检察官应当进 行或使人进行一切必要的行动，对触犯刑法的罪行进行追查和起诉。”第5 4 条规 定，警察机关在检察机关介入案件的查证之前可以独立的进行一定的侦查行为， 但负有立即报告检察官的义务。但第6 8 条规定当检察官到达现场时，司法警官 即卸去职责，由检察官负责警察机关的行动。检察机关介入到初步侦查侦查程序 中时，就具有独立完整的侦查权，警察机关就丧失了独立侦查权，只能执行检察 机关的委托，成为检察机关进行侦察的助手。 ( 2 ) 检察机关具有指挥侦查权。为了保证检察机关顺利的实施公诉权，法 国的法律明确规定了检察机关对警察机关的指挥权。如法国刑诉法第3 8 条明确 规定警察机关受检察机关的指挥和监督，检察长可以要求警察机关收集有利于司 法审判的任何情况，第4 1 条规定检察机关可以为了追查违法犯罪行为而指挥所 在辖区内的警察机关。警察机关采取的重要措施要征得检察机关的同意。 ( 3 ) 检察机关对警察机关有直接的惩戒权和建议惩戒权。法国的检察部门 和警察部门属于不同的部门，为了保证检察机关对警察机关侦查指挥权，刑诉法 明确规定了检察机关的几项权力：一是上诉法院的检察长对其辖区内的司法警察 所作的评价，在对该司法警察官作出任何晋级决定时，应当予以考虑。二是上诉 法院的检察长有权对属于其监督范围的司法警察官员直接给予制裁，即可撤回原 来对其“司法警察官”或“司法警察员”身份或执行职务区域的授权指定。三是 可以提请行政长官或上诉法院起诉庭给予纪律处分，如裁定暂停或终止其在本上 诉法院辖区内或全国执行司法警察官员与预审法官代表的职责。四是检察长如果 认为直接宣告制裁或主动提议实行制裁均不甚恰当，可以将其对该成员行为表现 的看法，在需要提出时，告知该成员的上级长官。 在日本刑事诉讼中，检察官与司法警察职员都享有独立的侦查权，但在侦查 案件范围上没有明确分工。而且在刑事诉讼法中，司法警察被规定为第一侦查机 关( 第1 8 9 条第1 款) ，同时也承认检察官有侦查权( 第1 9 1 条第1 款) 。换 言之，日本处理刑事案件的程序一般是从司法警察到检察官的过程，检察官通常 是对司法警察侦查过的案件进行补充侦查。当然在其他侦查机关不积极进行侦查 或因其能力不充分而无力实施完全的侦查时，检察官根据“必要的情况下，检察 1 3 官可以自行开展侦查活动”1 的规定，自行侦查。从法律上讲，检警之间互不隶 属，只是协作关系( 第1 9 2 条) 。但是由于侦查的目的是为公诉作准备，而在日 本不承认私诉，起诉权由检察官垄断，因而检察官从公诉的角度对司法警察的侦 查予以法律和证据上的指导成为一种客观的需要，并且，日本的检察官与其法官 是同一种培养模式，具有较高的法律素养，且其身份受到特殊保障，故检察官在 侦查方面总体上享有一定的主导权。这种主导地位在法律上被明确为检察官对司 法警察的三项权力，1 、一般指示权。第1 9 3 条第1 款规定“检察官在本辖区 内，可以对司法警察职员就其侦查工作发布必要的一般指示，这种一般指示应当 通过就适当地进行侦查及其他为了完成公诉所必要的事项规定一般性准则的方 式进行”。2 、一般指挥权。第1 9 3 条第2 款规定“检察官在本辖区内为了寻求 侦查上的协助可以对司法警察职员进行必要的一般指挥”。3 、具体指挥权。第1 9 3 条第3 款规定，“检察官在亲自侦查的情况下，认为必要时，可以指挥司法警察 职员，使之辅助侦查”。较强的操作性使检警关系具体化，成为日本检警关系的 特色。 为了确保日本检察官的上述三项权力能够得到落实，立法对此加强了保障。 刑事诉讼法第1 9 3 条第4 款和1 9 4 条就规定，对于检察官的上述指示、 指挥，司法警察必须服从，如果无正当理由不服从的，各级检察长认为有必要时 可以向有纪律处分权的公安委员会或其他主管部门提出惩戒或罢免的追诉。 2 、英美法系主要国家检警关系 在美国，检警两者在履行各自职责时采取分散独立的工作方式，各负其责， 其“势力范围”划分相对明确。美国的检察官除了拥有公诉权外，还拥有部分侦 查权。如在联邦系统，总检察长有权侦查政府官员的犯罪行为2 。警察负责对刑 事案件的侦查，在其管辖的范围内独立行使职权，侦查完毕后才将案件移送给检 察官，从侦查与起诉之间传承的关系看，检察官亦不能从起诉的角度对警察的侦 查活动施加任何带有强制性的影响。惟一让二者发生联系的是在侦查与起诉的承 继关系中刑事案件的传递。但在实践中，二者的这种相互独立性并不是绝对的， 警察的侦查活动不可能完全脱离检察官的影响，不少案件中警察在侦查过程中需 要检察官从法律专家的立场提出建议，越是复杂的案件，这种必要性就越明显； 1 来英辉译：日本刑事诉讼法，中国政法大学出版社2 0 0 0 年版，第4 5 页。 2 乇以真主编：外国刑事诉讼法学，北京人学出版社1 9 9 4 年版，第1 9 1 页。 1 4 而检察官为了完成出庭公诉的任务，也需要警察协助，如帮助查找是否还有需要 向辩方开示的证据、作为控方证人出庭作证等。当然，实践中这种相互合作的检 警关系由于缺乏必要的法律支持，往往具有较大的随意性，是一种不牢固的关系。 英国采用的是一种检警松散式模式，检察机关和警察机关之间不存在指挥与 被指挥的关系，分别行使各自的职权。在强调检察机关和警察机关独立的基础上， 为了保证警察机关侦查权围绕控诉职能有效的发挥，英国赋予检察机关对警察机 关一定程度的侦察监督权，从而密切了检警关系并有不断加强的趋势。这种检警 关系体现在以下几个方面： ( 1 ) 职责上的独立性。在英国，警察机关负责绝大多数案件的侦查。1 9 8 5 年成立独立而自成体系的检察机关，统一行使公诉权。“检察机关直接行使侦查 权的范围主要是：对由政府各部提交起诉的案件、对可能判处极刑的案件，以及 检察官认为需要由自己提起公诉的案件等，检查官以政府的名义进行侦查。”此 外英国还建立了“严重诈骗案件侦查局”，1 它由英国总检察长领导，专门负责对 那些严重和复杂的欺诈案件进行侦查，警察机关对这些案件没有侦查权。 ( 2 ) 检察机关对警察机关没有指挥侦查权。在英国，犯罪侦查被认为是警 察机关的职责，检察机关一般不直接行使侦查权，而只负责对警察机关侦查终结 的案件进行审查起诉。“在英国，检察官只负责提起公诉，对为提起公诉而进行 的搜集证据活动，即侦查，检察官无权进行，侦查