（宪法学与行政法学专业论文）城市房屋拆迁中的公民财产权保护研究.pdf

摘要 随着我国城市化进程步伐的日益加快，城市房屋拆迁已成为当前城市建设中的一 项重要活动，曾被誉为利国利民的“民心工程 。然而，近年来，因城市房屋拆迁所 引发的纠纷越来越多，拆迁矛盾愈演愈烈，甚至出现了被拆迁人以“自焚 的极端手 段来抗拒拆迁。笔者认为，公民的合法财产权在城市房屋拆迁活动中得不到有效的保 护是造成如此之多拆迁纠纷的根本原因。 本文以分析城市房屋拆迁中对公民财产权保护的缺憾为突破口，找出公民的合法 财产权在拆迁中得不到有效保护的原因，明确城市房屋拆迁的法理内涵，理清城市房 屋拆迁行为与非国有财产征收的关系，区分城市房屋拆迁中两种性质不同的拆迁行为， 即城市房屋公益拆迁与城市房屋商业拆迁。其中，公益拆迁属于非国有财产征收行为， 其应由公法领域的财产征收法律来规范，而商业拆迁属于民事合同行为，则宜在私法 领域中予以调整和规制。 “他山之石，可以攻玉 。本文通过对域外有关国家和地区的相关法律规定进行分 析和比较，结合我国的实际，借鉴先进经验和做法，针对公益拆迁和商业拆迁的不同 性质，从拆迁目的、拆迁程序、拆迁补偿及司法救济等方面提出相应的对策。期望公 民的合法财产权在城市房屋拆迁中能够得到真正有效的保护，减少拆迁纠纷，缓冲拆 迁矛盾，从而使城市房屋拆迁真正成为一项改善民生的重要措施。 关键词：城市房屋拆迁；公益拆迁；商业拆迁；公民财产权 a bs t r a c t w i t ht h ep r o g r e s so fu r b a n i z a t i o ni no u rc o u n t r y，u r b a n h o u s i n gd i s m a n t l e m e nh a sb e e na n i m p o r t a n ta c t i v i t yi nt o d a y “c o n s t r u c t i o no fm u n i c i p a lf a c i l i t i e s h o w e v e r , i nr e c e n ty e a r s t h e r ea r em o r ea n dm o r ec o n t r a d i c t i o n si nu r b a n h o u s i n gd i s m a n t l e m e n i nm yo p i n i o n t h e p r i v a t ep r o p e r t yr i g h t sh a v en o tb e e ne f f e c t i v ep r o t e c t e di st h ep r i m a r yc a u s e i nt h i sp a p e r ，u r b a nh o u s i n gd i s m a n t l e m e nf a l l si n t op u b l i cb e n e f i c i a lh o u s i n gd i s m a n t l e m e n a n dc o m m e r c i a lh o u s i n gd i s m a n t l e m e n a n d p u b l i cb e n e f i c i a lh o u s i n gd i s m a n t l e m e n b e l o n g st op r o p e r t yl e v y , c o m m e r c i a lh o u s i n gd i s m a n t l e m e nb e l o n g st oc i v i lc o n t r a c t t h e r e f o r e ，f o rj u s t i c e ，t h et w od i f f e r e n th o u s i n gd i s m a n t l e m e ns h o u d b er u l e db vd i 骶r e n t l a w b yo t h e r sf a u l t ，w i s em e nc o r r e c tt h e i ro w n b ya n a l y s i s i n gt h es i m i l a rl e g a lr e g u l a t i o n s0 f s e v e r a lf o r e i g nc o u r t r i e sa n da r e a s ，i nm y o p i n i o n ，t op r o t e c tt h ec i t i z e n sl e g a lr i g h t so ft h e d i s m a n t l e d ，w eh a db e t t e rt od i s t i n g u i s hs t r i c t l yb e t w e e nt h et w od i f f e r e n tn a t u e ro fh o u s i n g d i s m a n t l e m e n ：p u b l i c b e n e f i c i m h o u s i n gd i s m a n t l e m e na n d c o m m e r c i 甜h o u s i n g d i s m a n t l e m e n a n dw eo u g h tt o t a k es t e p so nt h ef o l l o w w a y s ：t h ea i mo fh o u s i n g d i s m a n t l e m e n ，t h ep r o c e s so f h o u s i n gd i s m a n t l e m e n ，t h ec o m p e n s a t i o no fh o u s i n g d i s m a n t l e m e n ，t h ej u d i c i a lr e m e d yo fh o u s i n gd i s m a n t l e m e na n ds oo n e v e n t u a l l y ，w eh o p e t h ep r i v a t ep r o p e r t yr i g h t sw i l lb ep r o t e c t e de f f e c t i v i l yi nu r b a nh o u s i n g d i s m a n t l e m e n k e yw o r d s ：u r b a nh o u s i n gd i s m a n t l e m e n t ：d e m o l i t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s t ： d e m o l i t i o nf o rs e l f - i n t e r e s t ； c i t i z e n sp r o p e r t y l l 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体己经 发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。因本学位论文引起的法律后果完全由本人承担。 本学位论文成果归广东商学院所有。 特此声明 村闷 、j皇 名 旧 堑? 者 月 作 舌 文 年 刨 胂 学 多 引言 改革开放以来，随着我国城市化进程步伐的日益加快，城市房屋拆迁已成为当前 城市建设中的一项重要活动，曾一度被誉为利国利民的“民心工程 。城市房屋拆迁加 快了旧城改造的步伐，促进了城市基础设施的建设，提高了城市土地的利用效率，不 仅改善了城市面貌和人民群众的生活环境，拉动了内需，而且提升了城市的经济总量 与活力，推动了城市经济的整体发展。 然而，近年来，因城市房屋拆迁引发的纠纷越来越多，拆迁矛盾愈演愈烈，已经 成为社会的热点、焦点问题。城市房屋拆迁的历史就是被拆迁人、政府、开发商三者 博弈和冲突的过程，冲突已经上演，也将继续 2 0 0 3 年8 月2 2 日，南京市玄武区邓府巷同庆罩居民翁彪在当地政府拆迁办公室点 燃汽油自焚身亡；同年9 月1 2 日，安徽省青阳县下岗工人朱正亮不满县政府的旧城 改造拆迁补偿安置，在天安门金水桥上自焚圆； 2 0 0 4 年5 月，在湖南嘉禾县珠泉商贸城开发项目中，有关政府部门违法发放拆迁 的相关许可证，并在实施过程中滥用行政权力强制推行房屋拆迁，还打出了“谁影响 嘉禾一阵子，我就影响他一辈子 的大标语，闹出了在全国都出名的“湖南嘉禾拆迁 案； 2 0 0 5 年3 月7 日，广东从化市在其副市长陈加猛及公安局副局长的带领下，组成 了一支由公安、计生、法制、信访、国土房管等部门组成的近千人的拆迁队伍，对该 市街口镇小海区的商铺进行强制拆迁，导致了数名老人和妇女被消防高压水枪射昏在 地： 2 0 0 7 年3 月2 2 日，苏州“钉子户 马雪明把两名拆迁人员和一名街道干部堵在家 里，将凳子狠狠砸向他们的脑袋，造成两死一伤的恶劣后果；还有备受世人关注的重 庆杨家坪鹤兴路旧城改造项目拆迁纠纷中被誉为“史上最牛钉子户 的杨武夫妇，为 维护其合法财产，抗拒搬迁达三年之久 。 为什么本应是“民心工程”的城市房屋拆迁会引发如此之多的纠纷? 为什么老百 姓会以“自焚 这样的极端手段来对抗拆迁活动? 笔者认为，究其根本原因就是由于 观念、利益、规范、操作等因素导致公民的合法财产权在城市房屋拆迁活动中得不到 有效的保护或正当请求权得不到有效的实现。 回王才亮房屋拆迁典型案例与点评 m 北京：法律出版社，2 0 0 7 ：8 9 口王才亮房屋拆迁典型案例与点评 m 北京：法律出版社，2 0 0 7 ：1 0 7 。h t t p ：n e w s c q s o u 如n c o m 2 0 0 4 - 0 5 2 8 2 8 0 1 9 6 h t m 锄h t t p ：p o l i t i c s p e o p l e c o m c n g b 1 0 2 6 3 4 1 1 9 9 0 h t m l 西h t t p ：n c w s c n w c $ t c o m c o n t e n t 2 0 0 7 - 0 4 2 6 c o n t e n t _ 5 0 8 9 5 7 h t m 面h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o r n l e g a l 2 0 0 7 - 0 3 2 1 c o n t e n t h t m 卢梭曾经说过：财产权是所有公民权利中最神圣的权利，在某些方面，它甚至比 自由更重要。财产权、生命权、自由权是构筑公民基本权利的三大基石，其中财产权 是实现生命权和自由权的物质基础。拥有了财产，人们才有了实现自己合法权利的物 质条件。赋予公民财产权，意味着公民个人有权依法支配属于自己的财产，能够用自 己的劳动成果来保障自己的生存和发展。若个人失去对财产的占有、使用、收益和支 配的权利，也就等于失去了维持个人生命的正当途径。“有恒产者，有恒心。公民 财产权得不到法律的有效保护，社会就不会稳定。房屋是人类的安身立命之所，是人 类生活资料中最重要的组成部分，对房屋所有权人而言，房屋是他们人格权、生存权 不可或缺的构成因素。 当前，由于国家建设、经济发展、商业利益等原因，城市房屋拆迁已成为市政建 设的一项重要内容。城市房屋拆迁究竟是一种什么性质的活动，它的法律属性是什么? 为什么城市房屋拆迁中公民财产权得不到有效的保护，原因在哪里? 我国目前对房屋 拆迁活动在法律规制上存在哪些问题? 在城市房屋拆迁活动中，如何实现对公民财产 权的有效保护? 本文将对上述城市房屋拆迁中公民财产权保护的相关问题做一些分析 和探讨。 。何真、唐清利财产权与宪法的演进 m 济南：山东人民出版社，2 0 0 6 2 1 城市房屋拆迁之法律属性 城市的发展关乎着一个国家的繁荣与人民生活水平的提高，发展刺激拆迁，拆迁 推动发展。准确认识城市房屋拆迁的法律属性是正确规范房屋拆迁行为的基础性问题， 对公民财产权实施有效保护意义重大。 1 1 城市房屋拆迁概念 城市房屋拆迁并不是一个规范的法律用语，不同的人对城市房屋拆迁概念的概括 也有所不同，目前学界主要有以下几种观点： 第一种观点认为，城市房屋拆迁是指拆迁人根据建设规划要求和政府所批准的用 地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，并 对该范围内的单位和居民( 被拆迁人) 给予补偿安置的一系列活动。该种观点强调了 房屋拆迁的程序性要求，认为拆迁人实施城市房屋拆迁须满足三个条件，即须有用地 文件和拆迁许可证，须依法拆迁，须对被拆迁人给予补偿安置。 第二种观点认为，仅从字面上看，房屋拆迁由“拆除”和“搬迁 两层涵义构成， 它是指拆迁人( 建设单位) 因某一项目建设的需要经政府有关主管部门审批同意后对 被拆迁人( 房屋所有人) 的房屋予以拆除并给予补偿和安置的制度。2 1 该种观点是从文 义上来解读城市房屋拆迁，强调了拆迁包括“拆除 和“搬迁”两层涵义，其中“拆 除 须经有关部门审批，“搬迁 须给予补偿安置。 第三种观点认为，城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房 屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所 有人予以经济补偿的活动。n 1 该种观点强调了拆迁人的义务，即拆迁人须依法拆迁，须 对房屋的所有人或者使用人予以经济补偿或迁移安置。 以上关于城市房屋拆迁概念的三种概括各有自己的侧重点，也有两个共同之处， 即都认为房屋拆迁要依法进行且须对被拆迁人给予补偿安置。其中，与前两种观点相 比，第三种观点在补偿安置的主体上有所扩大，增加了对被拆迁房屋的使用人的迁移 安置。笔者认为，上述三种观点都准确的把握了城市房屋拆迁的两个主要特征，即“依 法拆迁 和“补偿安置，但是须明确房屋拆迁的主体，亦即拆迁人和被拆迁人的范围。 此外，还缺少对房屋拆迁目的的描述，加入拆迁的目的，概括才会更加准确和完整。 笔者认为，对于城市房屋拆迁的概念，我们须明确以下几点： 首先，城市房屋拆迁的主体，即拆迁人与被拆迁人，拆迁人是指发起和实施房屋 拆迁的一方。因发起和实施拆迁的人不同，拆迁人在不同性质的房屋拆迁中也有所不 同。被拆迁人是指因其房屋被纳入拆迁范围而被补偿安置的一方。被拆迁人包括被拆 迁房屋的所有权人和其他相关权利人。 。石佑启论城市房屋拆迁与私有财产权保护 j 中南财经政法大学研究生学报，2 0 0 6 ，( 6 ) 3 其次，城市房屋拆迁的客体，即城市房屋拆迁中的“房屋”是指位于城市规划区 内的国有土地上的房屋。根据中华人民共和国城市规划法的规定，城市规划区是 指城市市区、近郊及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，其 具体范围由城市人民政府编制的城市总体规划中规定。城市房屋拆迁中的房屋主要是 指城市国有土地上的建筑物，包括住宅房屋和非住宅房屋。 第三，城市房屋拆迁的内容，即房屋拆迁须依法进行，须对被拆迁人给予公平补 偿。依法拆迁的前提是要有一部规范科学的法律，拆迁应当依照该部法律规定的拆迁 主体、拆迁程序、拆迁补偿等等依次进行，不得僭越法律，也不得规避法律。城市房 屋拆迁中的补偿主要是针对房屋的所有人和使用人而言的。补偿应当是公平的，最低 应保障被拆迁人的生活水准不低于房屋拆迁之前。 第四，城市房屋拆迁的目的，即进行房屋拆迁可以基于两个目的公共利益或 者商业开发，不同目的的拆迁行为具有不同的性质，在法律上应区别对待。 综上，笔者认为，城市房屋拆迁是指因公共利益或者商业开发的需要，由政府或 开发商依法对城市规划区内国有土地上的现存房屋进行拆除，对房屋所有权人和其他 相关权利人给予公平补偿、迁移安置的一系列活动的总称。 依不同的标准可以对城市房屋拆迁进行不同的分类。有学者将城市房屋拆迁分为 以下几种类型1 ： 第一，以建设投资不同的资金来源为标准可以将城市房屋拆迁划分为市政动迁与 社会动迁。市政动迁是城市人民政府基于基础设施建设( 包括城市供水、排水、供热、 道路交通和环境卫生等) 的需要而发生的房屋拆迁行为。这类拆迁是为全社会服务的。 社会动迁是机关、团体、企业事业单位基于基本建设用地需要而发生的房屋拆迁行为。 这类拆迁主要是为了满足建设单位( 拆迁人) 自身发展的需要。 第二，以土地权属的不同为标准可以将城市房屋拆迁划分为征地拆迁与非征地拆 迁。征地拆迁是建设单位在征用集体所有的土地时发生的房屋拆迁行为。这类拆迁主 要发生在城市的新城区( 尤其是成片新住宅的建设) 。非征地拆迁是建设单位在国有土 地上发生的房屋拆迁行为。这类拆迁以城市居民为主。 第三，以拆迁主体的不同为标准可以将城市房屋拆迁划分为统一拆迁、自行拆迁 与委托拆迁。统一拆迁由当地人民政府组织。自行拆迁由建设用地单位统一组织，动 迁计划的编报、执行及变更均由建设用地单位负责。委托拆迁由建设用地单位( 拆迁 人) 委托取得房屋拆迁资格证书的单位( 被委托人) 进行 。 诚然，上述分类有利于明确拆迁中各方当事人的权利义务，一定程度上有助于认 识城市房屋拆迁行为的特点。但是，笔者认为上述并不是房屋拆迁的基本类型。这从 此处所指的的“房屋”小包括农村集体所有十地i ：的房屋，原则上也不包括城市规划区内集体所有七地上的房屋。 对集体所有- 十地i ：的房屋的拆迁不属于本文的讨论范畴。 但是，房屋拆迁管理部门不得接受委托拆迁( 2 0 0 1 年城市房屋拆迁管理条例第1 0 条) 。 4 现今大量的日趋加剧的房屋拆迁纠纷就可得到印证。实践中绝大部分的房屋拆迁纠纷 来源于拆迁中的安置补偿问题得不到妥善解决，究其原因还在于法律没有对城市房屋 拆迁进行准确的类型划分。 笔者认为，城市房屋拆迁活动的基本类型应以拆迁目的不同为标准进行划分。因 为房屋拆迁的目的不同，会使拆迁主体、拆迁程序、对被拆迁人的补偿安置等方面产 生差异。尤其是对被拆迁人而言，不同目的的房屋拆迁对其进行补偿安置的标准是不 同的，这对被拆迁人的合法权益影响巨大。 按照房屋拆迁的目的不同划分，可以将其划分为城市房屋公益拆迁( 简称公益拆 迁) 与城市房屋商业拆迁( 简称商业拆迁) 。 公益拆迁是为了公共利益的需要，由代表国家的政府部门在城市规划区内的国有 土地上进行的房屋拆迁活动。“公共利益”是一个高度抽象的概念，外延上主要包括城 市基础设施建设、环境保护等等，目前我国法律并没有明确“公共利益”的法律内涵， 导致了实践中公益拆迁与商业拆迁不分，不利于正确规范房屋拆迁行为。因而法律应 尽快明确“公共利益”的判断标准。公益拆迁的拆迁人是各级政府或政府的职能部门， 被拆迁入是房屋所有权人及其他相关权利人。对被拆迁人的补偿安置由拆迁人即各级 政府或政府的职能部门负责，补偿安置方案应由拆迁人与被拆迁人协商确定，被拆迁 人充分参与其中，补偿的资金来源于国家财政。对公益拆迁而言，公权力介入拆迁过 程、拆迁的强制性、被拆迁人的服从性是其重要特征，因而其通常可能会损害被拆迁一 人的合法权益。所以应严格限定公益拆迁得以进行的唯一正当理由“公共利益 的需要。 商业拆迁不是从来就有的。二十世纪7 0 年代末8 0 年代初，我国开始实行有计划 的商品经济，城市住房制度改革逐渐推进。进入9 0 年代以后，城市住房制度得到全面 推进，国家“工业化都市化的进程加速，房地产业也日渐繁荣，商业性的房地产 开发也愈显重要。1 城市房屋商业拆迁就是随着商品经济的发展和城市化进程的加速而 产生的。与城市房屋公益拆迁不同，商业拆迁具有明显的商业逐利性质，其主要是为 了建造观光、旅游、购物、娱乐以及商品房等建筑物而进行的拆迁，也就是房地产开 发商为了实现利益最大化而对某个建设项目进行开发之前从事的房屋拆迁。城市房屋 商业拆迁的拆迁人是房地产开发商，被拆迁人是房屋所有权人及其他相关权利人，双 方法律地位平等，基于平等的协商或谈判来完成交易。这种交易实际上是由开发商出 资购买被拆迁人的土地使用权和房屋所有权，对被拆迁人的补偿安置由房地产开发商 负责，补偿安置协议应由拆迁人与被拆迁人即房地产开发商充分协商确定。 综上，公益拆迁与商业拆迁是两种不同的房屋拆迁行为。我们应结合城市发展的 需要来认真看待商业拆迁的合理性，正确认识商业拆迁的性质，明确其与公益拆迁的 国商业拆迁是与公益拆迁相对麻而言的它与公益拆迁在拆迁目的上有着本质的区别，公益拆迁是为了公共利益的 需要，而商业拆迁是为j ，追逐商业利润最火化。 5 区别，这对正确规范城市房屋拆迁行为意义重大。 1 2 城市房屋拆迁行为性质 关于城市房屋拆迁行为的性质，目前学术界主要有以下三种观点： 第一，城市房屋拆迁是一种民事行为。持该种观点的学者认为，在城市房屋拆迁 中，拆迁人与被拆迁人之间具有各自独立的利益，双方的合法利益都受到法律的平等 保护，双方之间的纠纷也是平等民事主体之间的纠纷，政府并不直接参与当事人双方 的纠纷，政府只是在纠纷发生之后进行行政裁决。6 1 第二，城市房屋拆迁是一种行政行为。持该种观点的学者认为，城市房屋拆迁是 一种典型的政府征收，征收的实质在于国家强制剥夺私人财产权利，而拆迁正是国家 动用其公权力对于私人房屋与土地权利的剥夺。7 1 从现象上看，城市房屋拆迁是拆房， 是公民的城市房屋所有权、房屋使用权等财产权的灭失，但从实质上看，城市房屋拆 迁是征地，实质就是对城市国有土地实用的“争夺”。8 1 第三，城市房屋拆迁是民事行为与行政行为的混合行为。持该种观点的学者认为， 城市房屋拆迁包含一系列性质不同的行为，例如，政府部门颁发给拆迁人拆迁许可证 属于行政行为中的行政许可行为，而拆迁人与被拆迁人之间订立拆迁补偿安置协议属 于平等主体之间的民事行为，因而城市房屋拆迁兼具行政行为与民事行为的双重性质， 是行政行为与民事行为的混合行为。阳1 笔者基本上赞同城市房屋拆迁是“混合行为 的观点，认为城市房屋拆迁行为兼 具行政行为与民事行为的双重特性。但是，城市房屋拆迁行为并不是行政行为与民事 行为的一种简单混合。笔者认为之所以说城市房屋拆迁具有双重特性，是因为其本身 包含着两种不同性质的拆迁类型，也就是上文所提到的“公益拆迁 与“商业拆迁”。 1 2 1 公益拆迁行为性质非国有财产的征收 公益拆迁是国家为了公共利益的需要而进行的房屋拆迁行为。在行政法上，代表 国家的行政主体强制取得相对人的不动产，并对该不动产予以处置的行为被称之为征 收。土地和房屋是不动产的主要组成部分，因而，对土地和房屋的征收便成为征收的 重点内容。在实行土地私有制的国家，房屋是附着于土地的，对土地的征收包含了对 附着其上的房屋的征收，因此在这些国家一般都不存在独立于土地征收之外的房屋征 收。我国实行的是土地公有制，城市的土地所有权属于国家，公民只拥有土地的使用 权，该国有土地使用权可以依法转让。国家可以为了公共利益的需要依法收回相对人 手中的土地使用权，这一行为在我国法律上被称之为“收回国有土地的使用权”。 1 但是，附着于城市国有土地之上的房屋基本上都属于公民的私有财产，对城市国有土 地使用权的收回也就是对附着其上的私有房屋的征收，这就是我国所特有的、建立在 。例如稿! 美国、日本等国家，法律只规定了土地征收，并没有规定与七地征收相分离的房屋征收与拆迁 6 土地所有权和房屋所有权相分离的基础之上的城市房屋公益拆迁。 其实，我国早期并不存在独立于征收制度的房屋拆迁法律制度。1 9 5 3 年1 2 月5 日政务院颁发的关于国家建设征用土地办法规定，因国家建设的需要，在城市市 区征用土地时，地上的房屋及其附着物等，应按公平合理的代价予以补偿。1 9 5 8 年1 月6 日国务院公布的国家征用土地办法规定，遇有因征用土地必须拆除房屋的情 况，应当在保证原来住户有房屋居住的原则下，给房屋所有人相当的房屋，或者按照 公平的原则发给补偿费。1 2 0 0 4 年修宪之前，我国宪法上只有对土地征收的规定，并 没有对公民私有财产征收的规定。2 0 0 4 年3 月1 4 日十届全国人大二次会议通过的宪法 修正案明确了国家对公民合法私有财产的保护义务，规定“公民合法的私有财产不受 侵犯 。国家保护公民合法的私有财产不受侵犯，这是国家的基本义务，也是公民的 基本权利。同时规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财 产实行征收或者征用并给予补偿”。该条规定首次将土地征收与公民私有财产的征收加 以区分，并明确国家对公民私有财产的征收必须基于“公共利益的需要 。因此，城市 房屋公益拆迁行为是指国家为了公共利益的需要，以补偿为条件，以国家的强制力为 支撑，对公民的合法私有财产进行的一种财产征收行为。 1 2 2 商业拆迁行为性质民事合同行为 商业拆迁是随着改革的不断深入、城市改造和建设的不断发展而产生的，它是房 地产开发商等商业组织为追逐商业利益，即为了建造观光、旅游、购物、娱乐以及商 品房等等，与原房屋所有权人谈判、协商，购买其房屋的所有权以及附着的国有土地 使用权，对国有土地进行重新开发的行为。与公益拆迁不同，商业拆迁的实质是市场 经济主体通过平等协商所为的一种自愿交换行为，意即开发商等商业组织与房屋所有 权人之间的民事合同行为。商业拆迁是一种民事性质的行为，拆迁中双方当事人应处 于平等的法律地位。因而应排除公权力不适当的介入商业拆迁活动，从而使整个的拆 迁过程在双方完全平等、自愿的基础上完成。 综上所述，城市房屋拆迁，是由公益拆迁和商业拆迁这两种性质不同的拆迁活动 组成的。公益拆迁，是为了实现公共利益的需要而进行的，国家公权力会基于全局性 的考虑而对其施行一定的干预，这是国家履行其职能的正当性表现；但是在商业拆迁 中，由于房地产开发商的逐利性以及市场主体的平等与意思自治原则，国家就应该尽 可能的不介入其中。1 2 1 公益拆迁性质上属于公法领域的财产征收，商业拆迁性质上属 于私法领域的民事行为，因而，二者应由不同的法律分别予以调整，公益拆迁应纳入 公法领域的财产征收法律规范中，而商业拆迁则宜在私法领域中予以调整和规制。 7 2 城市房屋拆迁法律法规之分析以公民财产权保护为中心 2 1 城市房屋拆迁与公民财产权 财产权是人权的重要组成部分，是人类谋求生存与发展的基本权利，同时也是维 系人类自由与尊严的根基。1 3 1 卢梭曾经说过：财产权是所有公民权利中最神圣的权利， 在某些方面，它甚至比自由更重要。明确我国城市房屋拆迁中的公民财产权的内容是 对其进行有效保护的基础问题。我国城市房屋拆迁中的公民财产权内容丰富，具体来 说，主要包含与房屋拆迁有关的城市房屋所有权、国有土地使用权和一些新财产权。 2 1 1 城市房屋所有权 城市房屋所有权是具有一定物质内容、直接体现为经济利益的权益。它是指城市 房屋所有人对其所有的房屋享有完全的财产所有权，即其可以对其房屋行使占有、使 用、收益、处分四项权能。 但城市私有房屋的所有权也是受到限制的，这一限制表现在房屋所附着的国有土 地使用权是有期限的。城市房地产管理法规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限 届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社 会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订 土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的 使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的， 土地使用权将被国家无偿收回 。同时，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土 地实行征收或者征用并给予补偿圆。根据上述法律规定，国家可以在国有土地使用权 期限届满时收回国有土地，也可以在土地使用期限内收回国有土地，但是其前提都必 须是为了公共利益的需要。尤其是在土地使用期限内，国家只能因公共利益的需要动 用财产征收权来收回该幅国有土地的使用权和征收其上附着的公民私有的房屋。 2 1 2 国有土地使用权 我国实行的是土地社会主义公有制度，土地分为国家所有和集体所有两种形式。 根据宪法的规定，城市的土地属于国家所有。根据土地管理法的规定，国家所有土地 的所有权由国务院代表国家行使 。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非 法转让土地。土地使用权可以依法转让。国有土地使用权转让采用两种形式出让 和划拨。土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用 。城市房地产管理法第2 l 条。 。城市房地产管理法第2 条。 土地管理法第2 条。 8 者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为；土地使用权划拨，是指县级 以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使 用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。但无论采用出让形式还是 划拨形式，土地使用者都取得了特定国有土地的使用权。此时，国家