PPP项目的策划和实施.pdf

中国国际工程咨询公司中国国际工程咨询公司 李开孟李开孟 政府和社会资本合作政府和社会资本合作（ppp）项目项目的的策划策划和实施和实施 中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心 国家发展改革委政府和社会资本合作指导意见及国家发展改革委政府和社会资本合作指导意见及通用合同指南通用合同指南专题培训专题培训 目目 录录 i.对政府和社会资本合作（对政府和社会资本合作（ppp）的理解）的理解 ii.政府和社会资本合作（政府和社会资本合作（ppp）的）的实际操作实际操作 iii.专业咨询机构可以提供的技术支持专业咨询机构可以提供的技术支持 中国国际工程咨询公司研究中心 一、对政府和社会资本合作（一、对政府和社会资本合作（ppp）的理解）的理解 中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心 对“政府和社会资本合作”的理解对“政府和社会资本合作”的理解 “政府和社会资本合作” 项目，是在借鉴国际借鉴国际基础设施和 公共服务领域投资建设ppp（publicprivate partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化本土化创 新而提出的一个新概念。 西方国家的“公共部门和私人部门合作公共部门和私人部门合作”（ppp模式）， 是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作 推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用 的是西方市场经济国家的话语体系。 西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部 门的活动，二者划分界限清晰划分界限清晰，各自开展项目投融资及建 设遵循不同的原则、模式及评价机制。 ppp模式是公共公共部门和私人私人部门共同合作的模式，具体可 采用boot、bot、boo、tot等形式。 中国国际工程咨询公司研究中心 投资项目的划分投资项目的划分 鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度国家基本经济制度所具 有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划 分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府“政府 ”和“企业”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投 资项目”和“企业投资项目”。 政府投资项目实行“审批制审批制”管理模式，企业投资项目 实行“核准制”和“备案制”“核准制”和“备案制”管理模式。这里所说的企 业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制 企业及其他形态的企业。 我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施 和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共 部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的 ppp项目，是通过变通和本土化变通和本土化而形成的。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp的合作主体的合作主体 政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特特 许经营许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司 ，向项目公司进行资金注入等方式开展合作。参与合作的 市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营 性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其 他各类经营性投融资主体他各类经营性投融资主体。 鉴于“政府和社会资本合作”概念被有关部门提出并得到 一定程度的认可，我们决定采纳这一概念。我们将合作各 方表述为“政府主体政府主体”和“社会资本主体社会资本主体”，将二者的合 作表述为“政府方政府方”和“社会资本合作伙伴社会资本合作伙伴”之间的合作 。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构， “社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、 民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性 投融资主体。 中国国际工程咨询公司研究中心 7 起源、发展及争论起源、发展及争论 上世纪90年代，英国率先英国率先提出了pfi的概念，对引 导基于市场经济环境下针对公共项目进行市场化运 作发挥了重要作用。 一般认为，ppp主要包括两种基本类型，一是特许 经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是 bot项目；二是pfi项目，政府出资购买服务。 ppp模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉 及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电 信、垃圾处理信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校监狱、学校 、国防和基础医院国防和基础医院等纯公共产品项目纯公共产品项目。 ppp模式虽然取得较好效果，但对其争议从未中断 。 1990-2005年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp的两种基本模式的两种基本模式 一、使用者付费一、使用者付费 根据使用量的多少决定付费金额。主要包括bot、boo和 boot等类型，在英国统称为特许经营的特许经营的ppp模式模式。 一是一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关 键是要确定价格形成机制；二是二是通过使用者收费不能保证财务 可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是三是财务风险影响因素 较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴， 达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。 二、政府付费二、政府付费 属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税 收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（私人融资计划（pfi）的）的ppp模模 式式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品 或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务购买公共服务。 中国国际工程咨询公司研究中心 10 我国经常采用的我国经常采用的ppp模式模式 社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负 责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。 bt模式是否属于模式是否属于ppp模式，存在争议。模式，存在争议。 bt 类类 型型 基基 本本 含含 义义 tot bot/boot rot boo bto 政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资 本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。 社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权 移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。 社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些 设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政 府方。府方。 社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资改建项目的资 金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部 门。门。 社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施 的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。 亚洲国家亚洲国家ppp应用模式分布应用模式分布 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp不同模式的主要特征不同模式的主要特征 中国国际工程咨询公司研究中心 亚行认为，政府推动亚行认为，政府推动ppp模式有三大主要动机模式有三大主要动机 1.吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足 推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公 共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等， 都是政府部门面临政府部门面临的挑战挑战。此外，由于基础设施的运营经 常产生亏损产生亏损，只能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。 由于政府财力有限，融资压力巨大融资压力巨大，成为调动社会资本参 与基础设施建设的主要原因。若ppp设计合理，则可调动 此前闲置且正在寻求投资机会闲置且正在寻求投资机会的本地、地区或国际范围内 的社会资本。 社会资本参与ppp项目是为了利用其管理能力和经验管理能力和经验（特 别是运作公用事业的经验）获利获利。参与ppp项目的社会资 本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。 中国国际工程咨询公司研究中心 政府推动政府推动ppp模式有三大主要动机模式有三大主要动机 2.提高效率，更有效地利用现有资源提高效率，更有效地利用现有资源 政府部门由于缺少或没有动力缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率， 使得基础设施建设和运营效率较低效率较低。在僵化的公共部门采用 激励措施提高效率非常困难。 社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利 润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得提高投资和运营效率来获得。如 果ppp的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务 的效率很可能得以提高，从而使得社会资本在获得回报的同 时，通过合理收费合理收费使得公共服务供给在经济上可持续经济上可持续。 ppp允许政府将运营职能运营职能转移给高效的社会资本高效的社会资本，同时保留 和完善监管及监督等核心职能，这种框架如果得到正确实施， 可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉提供质优价廉的服务。 即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、 提升服务质量的目标。 中国国际工程咨询公司研究中心 政府推动政府推动ppp模式有三大主要动机模式有三大主要动机 3. 通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改 革革 政府有时会将ppp当作推动改革的催化剂推动改革的催化剂，通过 实施ppp项目，要求重新审视和分配重新审视和分配政策制定者、 监管者和服务供应商的职能职能，动员资本和提升效 率，重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考 虑允许私营实体参与特定行业项目私营实体参与特定行业项目，这样就会推 动改革取得实质性进展实质性进展。 中国国际工程咨询公司研究中心 16 中国的引进及推广中国的引进及推广 20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政政 府或其授权机构府或其授权机构负责； 广东沙角电厂沙角电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的 项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式 开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电， 1999年月日正式移交。我国开展ppp已有30年历年历 史。史。 从1996年开始年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推 动采用采用bot方式方式，并取得进展； 2004年年建设部出台市政公共事业特许经营管理办法市政公共事业特许经营管理办法 （建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本非公有资本 进入市政公用事业的建设、运营和管理。 17 2004年7月国务院颁布关于投资体制改革的决定关于投资体制改革的决定 ，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资 方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进允许社会资本进 入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行 业和领域。业和领域。 2005年年国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非关于鼓励支持和引导个体私营等非 公有制经济发展的若干意见公有制经济发展的若干意见指出按照“公平准入 、公平待遇”原则，允许非公有资本非公有资本进入法律法规 未禁未禁的行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电力、 电信、铁路、民航、石油等行业和领域电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引 入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务自然垄断业务，积极推 进投资主体多元化投资主体多元化，非公有资本可以参股非公有资本可以参股等方式进 入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合独资、合资、合 作、项目融资等方式作、项目融资等方式进入。 中国的引进及推广中国的引进及推广 国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干 意见意见（国发201013号）新36条，鼓励和引导 民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业 和政策性住房建设、社会事业等领域。 2014.9.21，国务院关于加强地方政府性债务管理国务院关于加强地方政府性债务管理 的意见的意见（国发201443号） 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投 资的指导意见资的指导意见（国发201460号） 2014.9.23财政部关于推广运用政府和社会资本合关于推广运用政府和社会资本合 作模式有关问题的通知作模式有关问题的通知（财金201476号） 中国国际工程咨询公司研究中心 中国的引进及推广中国的引进及推广 中国的引进及推广中国的引进及推广 2014.10.23地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别 办法办法（财预2014351号） 2014.11.30，财政部关于政府和社会资本合作示范项关于政府和社会资本合作示范项 目实施有关问题的通知目实施有关问题的通知（财金2014112号） 2014.11.29，财政部关于印发政府和社会资本合作模关于印发政府和社会资本合作模 式操作指南（试行）的通知式操作指南（试行）的通知（财金2014113号） 2014.12.2，国家发展改革委关于开展政府和社会资国家发展改革委关于开展政府和社会资 本合作的指导意见本合作的指导意见（发改投资20142724号） 2014年12.30， 关于规范政府和社会资本合作合同管关于规范政府和社会资本合作合同管 理工作的通知理工作的通知（财金2014156号）及ppp项目合 同指南（试行） 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp为什么不能仅认为是一种融资模式为什么不能仅认为是一种融资模式 融资仅是ppp的目的之一，而不是全部。引入社 会资本，除引入资金外，更重要地是引入先进技引入先进技 术和管理经验术和管理经验； 融资更多地是考虑各自风险最小化。ppp则要求 使项目整体风险最小化整体风险最小化，通过合作降低各自风险 ，发挥“1+12”的机制效应。 融资仅考虑自身财务利益自身财务利益最大化，ppp则追求在 保障公共利益公共利益的前提下，使社会资本获得合理回 报。不允许过分追求各自利益，政府有对社会资 本投资收益进行管控进行管控的责任。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp模式的三大特征模式的三大特征 一、伙伴关系一、伙伴关系 要求目标一致，形成合力。在具体项目上，以最少的 资源，实现最多的产品和服务。 二、利益共享二、利益共享 政府部门不是与社会资本分享利润。政府部门需要对 社会资本可能获得的高额利润进行调控。公益性项目 不应追求利润最大化。 社会资本主体可以取得相对平和、稳定的投资回报。 三、风险分担三、风险分担 政府部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险。社 会资本主体需要承担大部分甚至全部管理职责。 中国国际工程咨询公司研究中心 基础设施可销售性评估框架基础设施可销售性评估框架 世界银行在1994年的世界发展报告世界发展报告中，对基础设 施的性质进行了详细分类详细分类，选取竞争潜力竞争潜力、商品商品 或服务的特点，向用户收取补偿费用的可能性、或服务的特点，向用户收取补偿费用的可能性、 公共服务的责任、环境外部性公共服务的责任、环境外部性等五个方面评价指 标，对各类基础设施的可销售性进行评估。按1-3 计分，分值越大越容易销售计分，分值越大越容易销售。 按照世界银行的对基础设施可销售性评价销售性评价框架， 采用采用ppp模式的可能性模式的可能性可以参照基础设施的可销 售性进行判断。可销售性越强，社会资本进入的 可能性就越大。 中国国际工程咨询公司研究中心 基础设施可销售性评估表基础设施可销售性评估表 竞争潜竞争潜 力力 商品或服务商品或服务 的特性的特性 向用户收向用户收 费的可能费的可能 性性 公共服务公共服务 的责任的责任 环境外部环境外部 性性 市场化指市场化指 数数 电信 地方性服 务 中 私人产品 高 中 低 2.6 长途、增 值服务 高 私人产品 高 很少 低 3.0 电力和天 然气 热力发电 高 私人产品 高 很少 高 2.6 电力输送 低 俱乐部产品 高 很少 低 2.4 电力配送 中 私人产品 高 很多 低 2.4 天然气生 产、运输 高 私人产品 高 很少 低 3.0 运输 农村道路 低 公共产品 低 很多 高 1.0 铁路货运 和客运 高 私人产品 高 中 中 2.6 一级和二 级公路 中 俱乐部产品 中 很少 低 2.4 中国国际工程咨询公司研究中心 基础设施可销售性评估表基础设施可销售性评估表 中国国际工程咨询公司研究中心 供水供水 管道网络管道网络 中中 私人产品私人产品 高高 很多很多 高高 2.0 非管道网 络 高 私人产品 高 中 高 2.4 排污 管道排污 及处理 低 俱乐部产品 中 很少 高 1.8 公寓污水 处理 中 俱乐部产品 高 中 高 2.0 现场处理 高 私人产品 高 中 高 2.4 排水 收集 高 私人产品 中 很少 低 2.8 净化处理 中 公共产品 中 很少 高 2.0 灌溉 一级与二 级网络 低 俱乐部产品 低 中 高 1.4 三级网络 中 私人产品 高 中 中 2.4 25 ppp要根据具体的情况，考虑不同行业、地域、城 市发展水平等选择适合的模式选择适合的模式。 关于股权，即便是完全国有，也必须保障运营企业 的自我发展能力，才能使公用事业可持续发展。因 此，所有权性质并不能完全决定公用事业的服务质所有权性质并不能完全决定公用事业的服务质 量和可持续经营量和可持续经营，也并非完全国有才能保障公用事 业的公益性。 对于公用事业企业的上市要慎之又慎上市要慎之又慎，因为企业一 旦上市就成为公众公司公众公司，多元化股东的投资收益最投资收益最 大化大化与公用事业局部公益性局部公益性的矛盾使得问题更加复更加复 杂。杂。 加强监管加强监管 26 ppp成败的关键在于，是否建立了与其相适应的完 善有效的监管体系有效的监管体系。 要想实现获得社会投资获得社会投资、提高效率提高效率并改善服务改善服务的多多 重目标重目标，在选择好既定的公私合作模式后，就必须 对其进行必要的监管进行必要的监管，规范企业的行为使其符合公公 用事业用事业的服务宗旨。 监管体系包括价格价格、质量与安全规制质量与安全规制、对应的财政财政 补贴机制补贴机制以及发挥公众监督公众监督的作用等。 加强监管加强监管 二、二、 ppp项目的项目的实际操作实际操作 中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心 ppp项目项目操作操作程序程序 ppp项目的实施主要包括选择合作选择合作项目项目、社会社会资本资本合合 作伙伴确定作伙伴确定、组建项目组建项目公司、进行进行融资融资、项目项目建设建设、 运行管理运行管理等过程。 按照各类专项规划专项规划的要求的要求，认真筛选筛选适宜采用ppp模 式的项目，要特别重视项目前期策划和论证前期策划和论证；通过竞竞 争机制选择合作伙伴争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、 市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与 社会资本合作组建项目公司（项目公司（spc），具体负责项目 的投资、建设、运营、管养和服务。 政府与社会资本合作伙伴、项目公司通过项目项目合同合同或 特许经营协议特许经营协议明确各方权、责、利，强化项目实施的 全过程监管。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp ppp 项目典型运作流程项目典型运作流程 中国国际工程咨询公司研究中心 移交移交 1.1.项目移交项目移交 2.2.项目公司清算项目公司清算 合同合同 终结终结 项目项目 实施实施 阶段阶段 运营运营 建设建设 1.1.项目建设项目建设 1.1.项目运营项目运营 合同合同编制编制 竞争性程序竞争性程序 项目项目 招标招标 阶段阶段 签署签署合同合同 1.1.技术、商务边界条件；技术、商务边界条件；2.2.建设内容分工、投资建设内容分工、投资 范围；范围；3.3.法律文件；法律文件；4.4.招标条件招标条件 1.1.发布信息；发布信息；2.2.制定标准；制定标准；3.3.成立评标小组；成立评标小组；4.4. 编写评标报告；编写评标报告；5.5.与候选人澄清谈判与候选人澄清谈判 1.1.与中标人草签项目协议与中标人草签项目协议 2.2.中标人成立项目公司中标人成立项目公司 3.3.正式签署项目协议正式签署项目协议 项目项目 前期前期 准备准备 阶段阶段 项目发起项目发起 项目准备项目准备 1.1.成立领导小组和办公室成立领导小组和办公室 2.2.制定工作计划制定工作计划 3.3.开展项目调查开展项目调查 1.1.聘请咨询机构；聘请咨询机构；2.2.项目协议；项目协议；3.3.前期论证；前期论证；4.4. 前期沟通；前期沟通；5.5.商业原则；商业原则；6.6.财务分析；财务分析；7.7.确定投确定投 资人比选方式和原则；资人比选方式和原则；8.8.编制项目实施方案并报编制项目实施方案并报 批批 做好项目前期做好项目前期策划和科学策划和科学论证论证 开展ppp项目的可行性论证可行性论证是决定项目成功的首要环首要环 节节。筛选ppp项目要符合各类专项规划要求，加强前 期策划，可委托有一定业绩和能力的专业专业咨询机构咨询机构编 制ppp项目项目实施方案实施方案，内容应包括项目基本情况、规 模与期限、建设内容、服务质量和标准、规划条件和 土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与 风险分析、实施进度计划、资金保障、政府配套措施 等内容。 政府政府投资主管部门投资主管部门应组织有关部门、咨询机构、运营 和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对对 项目实施方案进行充分论证项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可 操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经实施方案须经审审 批、核准或备案批、核准或备案后组织实施。后组织实施。 中国国际工程咨询公司研究中心 通过竞争机制选择合作伙伴通过竞争机制选择合作伙伴 政府主管部门应及时将项目内容，以及对社会资 本合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息信息向社会 公布公布，确保各类市场主体平等参与平等参与竞争。 应按照招标投标法、政府采购法等法律法规规定 的招投标招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平 、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择择优选择 社会资本社会资本合作伙伴。合作伙伴。 中国国际工程咨询公司研究中心 签订签订项目合同或项目合同或特许经营协议特许经营协议 政府方应与中选合作伙伴签署合同或合同或协议协议。 “通用合同指南”十大必备模十大必备模块：（1）总则；（ 2）合同主体；（3）合作关系；（4）项目前期工 作；（5）收入和回报；（6）不可抗力和法律变 更；（7）合同解除；（8）违约处理；（9）争议 解决；（10）其他约定各篇章的具体内容及使用 要求。 “通用合同指南”五大可选模块五大可选模块：（1）投资计划 及融资方案；（2）工程建设；（3）政府移交资 产；（4）运营和服务；（5）社会资本主体移交 项目各篇章的具体内容及选择要求； 中国国际工程咨询公司研究中心 筹组项目公司筹组项目公司 中选社会资本合作伙伴，可依据合同要求，按现 代企业制度规定筹组项目公司。 项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运 营等；项目公司独立承担债务，自主经营、自负 盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合 同规定保证资产完好；项目公司的经营权未经政 府允许不得私自转让。 项目形成的固定资产所有权在合同期满后应无偿 移交政府。 中国国际工程咨询公司研究中心 把握把握ppp模式运用的关键环节模式运用的关键环节 ppp项目可以采用不同的模式，然而所有的ppp必须满足一 些重要特征重要特征：（1）合同必须界定各方的职能和责任；（2） 政府部门与社会资本以合理的方式共担风险；（3）社会资 本主体取得事先规定的业绩后应获得相应的投资回报。 建立长期的政府与建立长期的政府与社会资本社会资本合作机制合作机制。关键在于政府要处理 好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者监管者” 、“合作者合作者”。发挥社会资本合作伙伴在整合设计、建设、 运营、管理等方面的综合优势， “让专业人做专业事”“让专业人做专业事”。 建立合理的利益共享机制。建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及 以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的财务可持续财务可持续 性性。既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避 免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利盈利但不暴利”。 中国国际工程咨询公司研究中心 建立平等的风险共担机制建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚平等参与、诚 实守信，按照合同办事实守信，按照合同办事，依据对风险风险的控制力，承担相应的责责 任任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、 运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的风 险，双方共同承担不可抗力风险不可抗力风险。 建立严格的监管和绩效评价机制建立严格的监管和绩效评价机制。政府对ppp项目运作、公共 服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价全过程监管和综合考核评价， 认真把握和确定服务价格价格和项目收益指标收益指标，加强成本监审、考成本监审、考 核评估、价格调整审核核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方第三方进行社会评价。 健全完善正常、规范的风险管控和退出机制风险管控和退出机制，禁止政府为项目 担保担保，防范项目风险转换为政府债务风险政府债务风险。对未能如约、按量 、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出退出 并赔偿并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿及时退出并依法赔偿，严格责 任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注 意及时规避。 中国国际工程咨询公司研究中心 把握把握ppp模式运用的关键环节模式运用的关键环节 应用应用ppp的的具体具体方式方式 1、采用合资合作和特许经营方式、采用合资合作和特许经营方式 此类项目收费或价格形成机制较为健全收费或价格形成机制较为健全，可以通 过“使用者付费”“使用者付费”实现投资回报的项目。 如城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管 道燃气、cng燃气、lng燃气、加气站等项目， 城市供热等项目、轨道交通、高速公路、电厂等。 中国国际工程咨询公司研究中心 2、采用政府购买服务、特许经营组合方式、采用政府购买服务、特许经营组合方式 此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营回收部分投资、保本或微利经营 ，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄 断性等特点，单靠市场机制难以实现财务可持续性实现财务可持续性 ，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方 式进行，可实施特许经营和政府购买服务相结合。 如综合管廊、轨道交通（城际交通）、公共交通项目 ，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项 目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理 焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工 程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化收运处一体化项目。 中国国际工程咨询公司研究中心 应用应用ppp的的具体具体方式方式 3、采用政府购买服务方式、采用政府购买服务方式 此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务 ，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收 取少量费用。这类项目采用pfi方式方式。 如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水 管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫 保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园 林绿化管养项目等。 中国国际工程咨询公司研究中心 应用应用ppp的的具体具体方式方式 ppp项目项目社会资本合作主体社会资本合作主体的准入条件的准入条件 按照ppp项目一般都具有公益性公益性，对社会资本合作伙伴 必须提出严格的要求，需要规范设置必要的准入门槛， 保障社会大众和政府的权益。 在设置具体ppp项目准入条件时，应遵循“公开、公平 、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可 操作性。主要包括： （一）信用与信誉良好。（一）信用与信誉良好。投资人要有良好的银行资信、 财务状况及相应的偿债能力；重合同、守信用，具有社 会责任感。 （二）具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的（二）具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的 业绩、资质或经验。业绩、资质或经验。社会资本合作伙伴社会资本合作伙伴或其联合体要有 良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格 ，经验丰富。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp项目项目社会资本合作主体社会资本合作主体的准入条件的准入条件 （三）资金充足，具有较强的财务与融资能力。（三）资金充足，具有较强的财务与融资能力。社会资本 合作伙伴要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的 银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的 盈利模式和竞争模式。 （四）专业知识与技术力量雄厚。（四）专业知识与技术力量雄厚。社会资本合作伙伴要具 备专业的ppp人才、技术人才、财经人才与管理人才团队 。 （五）设备配置等要素实力良好。（五）设备配置等要素实力良好。社会资本合作伙伴要拥 有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。 （六）质量安全管理体系完善。（六）质量安全管理体系完善。近三年内没有发生过重大 生产安全和质量事故，社会资本合作伙伴主动防范的意识 强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格；能遵从 合同合法合规运营。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp项目项目运作的运作的主要工作内容主要工作内容 （一）项目前期准备阶段（一）项目前期准备阶段 1、项目发起。、项目发起。项目发起阶段的工作内容主要包括启动启动 准备和前期调研准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计 划、开展项目调研活动等。 ppp项目实施是一个系统工程，其复杂、专业程度极高 。一要组建组建ppp项目实施团队项目实施团队，由市政府牵头，规划、 建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部 门组成领导小组；二是制定具体工作实施方案制定具体工作实施方案，明确部 门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等；三要根 据各类建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理基础 设施建设领域拟新建项目和存量项目新建项目和存量项目，决定可以通过 ppp模式运作的具体项目清单具体项目清单，构建构建ppp项目库。项目库。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp项目项目运作的运作的主要工作内容主要工作内容 2、项目准备、项目准备 主要工作内容是项目实施方案研究和编制：一是一是 聘请顾问团队；二是二是研究项目合同；三是三是开展项 目前期论证，确定项目范围和实施内容（建设规 模、主要内容、投资规模等）；四是四是前期调研， 确定项目实施模式，设计项目结构，编制项目实 施方案；五是五是设计项目主要商业原则；六是六是财务 分析，编制财务模型；七是七是确定社会资本合作伙 伴的比选方式和原则（确定准入条件、招标方式 、主要权利和义务等）；八是八是组织相关单位研究 论证方案；九是九是实施方案公示和报批。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp项目项目运作的运作的主要工作内容主要工作内容 在项目准备阶段，需要考虑项目的融资方式和财 政承受能力，并要评估传统方式与ppp方式之间 的效率比较效率比较，分析该项目是否适合采用ppp方式 ，拟定项目拟定项目合作合同合作合同。 聘请专业咨询机构专业咨询机构，负责设计项目结构，编制项 目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进 行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实 施方案进行论证，并履行项目报批手续。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp项目项目运作的运作的主要工作内容主要工作内容 （二）项目招投标阶段。（二）项目招投标阶段。项目招投标阶段重要工作包 括：合同编制、竞争性程序、签署合同。 1、合同合同编制。编制。细化研究合同文本：研究分析项目的 技术、商务边界条件（如投资、运营成本与收益测 算，回购价格、回购期限与方式，回购资金来源安 排和支付计划）；落实建设内容分工、投资范围（ 建设期限、工程质量和监管措施）；研究和编制项 目合同等法律文件（项目移交方式及程序、项目履 约保障措施、项目风险和应对措施等）；落实招标 条件。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp项目项目运作的运作的主要工作内容主要工作内容 2、竞争性程序。、竞争性程序。主要包括：发布项目信息；准备 投标文件；制定评标标准、评标细则和评标程序 ；成立评标工作组，开标、组织评标；编写评标 报告，推荐候选人；与候选人澄清谈判。 3、签署、签署合同合同。先草签项目合同，中标人在约定时 间内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位 ，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜， 正式与项目公司签约。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp项目项目运作的运作的主要工作内容主要工作内容 （三）项目实施阶段。（三）项目实施阶段。主要工作包括：项目建设和项目运营。 1、项目建设。首先、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式合同 ，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他 咨询、管理合同等；其次其次，项目公司组织各相关单位进行项 目建设实施。在实施过程中，政府及相关部门对项目实施的 过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通 ，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，实施阶段结 束，项目进入运营阶段。 2、项目运营。、项目运营。政府与项目公司签订特许经营合同特许经营合同，约定特 许经营期限。在项目运营期内，项目公司应按照合同要求对 项目设施进行运营、维护。为确保项目的运营和维护按照合 同进行，政府、贷款人、投资者和社会公众都拥有对项目进 行监督监督的权利。 中国国际工程咨询公司研究中心 ppp项目项目运作的运作的主要工作内容主要工作内容 （四）合同终结阶段。（四）合同终结阶段。转移中止是项目运作的最后 阶段，主要工作包括项目移交和项目公司解散。 1、项目移交。、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项 目的经营权（或所有权与经营权同时）向政府移交 。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和 维护状