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中山大学硕士论文 珠江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 摘要 作为中国发育最成熟的都市连绵区之一，珠江三角洲在发展中面临着突出的 生态问题与地区冲突问题。整合空间资源，促进区域的协调发展成为当前迫切的 现实需要。在这种背景下，引入管治理念，调动地方资源与力量，融治区际关系， 对于提高区域的整体发展水平具有十分重要的意义。本文通过对区域空间管治基 本理论的研究，结合国外在都市连绵区空间规划、区域协调管理等方面的实践经 验，对区域空间管治的主要理念、模式、措施等进行归纳总结，在此基础上针对 珠江三角洲都市连绵区的空间发展现状以及区域协调的制度基础，提出珠江三角 洲协调发展的区域空间管治方案和保障制度。这个方案主要包括：建立一个以保 护区域绿地、协调城际地区建设矛盾、控制及慎用战略性空间资源为核心的区域 空间发展引导框架，进行合理的地域政策分区；合理划分省、市级政府的管理事 权，对这些政策地区分别实行不同的管治模式。最后，为确保有效管治，充分调 动各方的积极性，研究提出了要建立区域空间发展事务协调机构，健全区域空间 发展事务的多方协调机制，引入公众参与，提供信息基础支撑，明确影响区域整 体发展的重大事项的协商程序等保障制度。 关键词：珠江三角洲区域管治空间管治 中山a 学硕1 ：论文 珠江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 t h es t u d i e so fp e a r lr i v e rd e l t am e g a p o l i ss p a t i a lg o v e r n a n c e m 司o r ：h u m a ng e o g r a p h y n a m e ：z h ug u o m i n g s u p e r v i s o r ：z h o uc h u n s h a n a b s t r a c t a so n eo ft h em o s tm a t u r em e g a l o p o l i si nc h i n a ，p e a r lr i v e rd e l t a ( p r d ) i s c o n f r o n t i n gw i t ho u t s t a n d i n ge c o l o g i c a lp r o b l e ma n dl o c a lc o n f l i c tp r o b l e m i tu r g e n t l y n e e d st oi n t e g r a t es p a t i a lr e s o u r c ea n dp r o m o t er e g i o n a ls p a t i a ld e v e l o p m e n t b a s e do n t h i sb a c k g r o u n d ，i ti sv e r ys i g n i f i c a n tt oi n t r o d u c eg o v e r n a n c ei d e a ，m o b i l i z el o c a l r e s o u r c ea n dp o w e r , c o o r d i n a t er e g i o n a lc o n n e c t i o na n dp r o m o t er e g i o n a li m e g r a t e d d e v e l o p m e n t t h i st h e s i st r i e st os u m m a r i z et h em a i ni d e a ，p a t t e r n ，m e a s u r eo fr e g i o n a l s p a t i a lg o v e r n a n c e ，t h r o u g hs t u d y i n g t h ee s s e n t i a l t h e o r y o nr e g i o n a ls p a t i a l g o v e r n a n c e ，a n dl i n k i n gw i t ht h ef o r e i g np r a c t i c a le x p e r i e n c ea b o u ts p a t i a lp l a ni n u r b a n u n i n t e r r u p t e d - d i s t r i c t ，r e g i o n a lc o o r d i n a t i o na n dg o v e r n a n c e ，e t c m o r e o v e r , b a s e do nt h es p a t i a ld e v e l o p m e n ts t a t u so fm e g a p o l i sa n dt h er e g i o n a lc o o r d i n a t i o n s y s t e mi np r d ，t h i st h e s i sw i l lb r i n gf o r w a r dar e g i o n a ls p a t i a lg o v e m a n c es c h e m ea n d as e c u r i t ys y m e m t h i ss c h e m em a i n l yi n c l u d e s ：e s t a b l i s h i n gab o o t i n gf r a l n ef o r r e g i o n a ls p a t i a ld e v e l o p m e n ti nn u c l e u sw i t hp r o t e c t i n gt h er e g i o n a lg r e e ns p a c e ， c o o r d i n a t i n gt h ec o n s t r u c t i o nc o n f l i c t i nu r b a nf r i n g e ，c o n t r o l l i n ga n dc a r e f u l l yu s i n g s t r a t e g i cs p a t i a lr e s o u r c e ，a n dm a k i n gar a t i o n a lp o l i c yz o n e ；a l s oc a r r y i n g o u td i f f e r e n t g o v e r n a n c ep a t t e r n sa c c o r d i n gt ot h ep o w e rd i v i s i o ni np r o v i n c i a lg o v e r n m e n ta n d m u n i c i p a lg o v e r n m e n t ；f i n a l l y , i n o r d e rt oe n s u r ee f f e c t i v eg o v e r n a n c ea n df u l l y m o b i l i z et h el o c a le n t h u s i a s m ，t h i sr e s e a r c hr e c o g n i z e st h a ti tn e e d st oe s t a b l i s ha c o o r d i n a t i o ns y s t e mf o rr e g i o n a ls p a t i a ld e v e l o p m e n t ，m a k et h ev a r i o u sc o o r d i n a t i o n s y s t e m so fr e g i o n a ls p a t i a ld e v e l o p m e n tm o r ee f f e c t i v e ，i n d u c tp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ， p r o v i d ei n f o r m a t i o ns u p p o r t ，a n dd e t e r m i n et h ec o o r d i n a t i o np r o g r a mf o rd e a l i n gw i t h t h o s ei m p o r t a n ta f f a i r st h a tw i l la f f e c tr e g i o n a li n t e g r a t e dd e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：p e a r lr i v e rd e l t a ，r e g i o n a lg o v e r n a n c e ，s p a t i a lg o v e r n a n c e i i 中山大学硕士论文珠江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 第1 章空间管治的理论及研究综述 1 1 相关概念界定 1 1 1 空间管治1 ( 1 ) 管治( g o v e r n a n c e ) “管治”一词虽然广泛应用于社会、经济各个领域，但学术界却尚未有精确 的定义。比较一致的见解是：“管治( g o v e r n a n c e ) ”是指多通过种集团( 包括正 式组织：政府，非正式组织：机构、单位、社团) 的对话、协调、合作以达到最 大程度动员资源的目的，以补充市场交换和政府自上而下调控之不足，最终达到 “双赢”的综合的社会治理方式。其具有四个基本特征： 管治不是一套规章制度，而是一种综合的社会过程； 管治的建立不以“支配”、“控制”为基础，而以“调和”为基础； 管治同时涉及广泛的公私部门及多种利益单元； 管治虽然并不意味着一种固定的制度，但确实有赖于社会备组成间的持续 相互作用。 基于以上的涵义，“g o v e r n a n c e ”被香港学者首先译为“管治”并被大陆学界 所沿用，有“辞不达意”的缺陷。吴良镛先生2 0 0 4 年9 月于中国城市规划设计研 究院成立五十周年学术报告会上的讲话提及，“g o v e r n a n c e ”应作“良治”译。 ( 2 ) 区域城市管治及空间管治 区域城市空间管治2 ，是一种地域空间管治的概念。它是将经济、社会、生 态等可持续发展，资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包含 在内的整体地域管治概念。区域城市管治的本质在于：建立地域空间管理的框 架，提高政府的运行效率；有效地发挥非政府组织参与区域与城市管理的作用。 从收集到的关于“管治”的大量文献来看，学术界并没有对“空间管治”并 没有给予必要的重视和深入的探讨，只是作为“区域城市管治”概念的一种自然 1 参考了张京祥、庄林德管治及城市与区域管治一种新制度性规划理念，城市规划，2 0 0 0 年第6 期。 2 同一。 中山大学硕士论文 珠江三角洲都市连绵区空闻管治研究韧探 延伸对待，更没有做出准确的定义。 本文对“空间管治”一词的使用主要是依托区域城市管治，主要的依据是： 空间管治是区域城市管治的核心内容以及重要表现形式。同样，本文对于“区域 城市管治”一词的使用，也主要限定在区域层面空间管治的含义上。 1 1 2 都市连绵区3 法国地理学家戈德曼( j g o t t m a n ) 在1 9 5 7 年研究美国东北沿海地区的城市 密集地区( 北起波士顿，南至华盛顿，中间包括纽约、普罗维登斯、哈特福德、 纽黑文、费城、巴尔的摩等城市) 时，用一个原意为“巨大城邦”的希腊语 m e g a l o p o l i s 来命名这一区域，意即这是一个由许多都市区连成一体，在经济、 文化、社会等各方面活动中存在密切交互作用的巨大的城市地域。 1 9 8 8 年，周一星提出了与m e g a l o p o l i s 相对应的中国概念都市连绵区 ( m e t r o p o l i t a ni n t e r l o c k i n g r e g i o n ，m i r ) 。在以后的研究中，中国的学者用了 很多类似的名称，如对珠三角和长三角，有的称之为都市连绵区，有的称之为( 大) 都市连绵带，还有都会经济区、大都会区、城市群、城市( 镇) 密集地区，等等。 本文并不对以上城市群体概念的内涵细微差异进行深入辨析，取其“由许多 图卜1 ：世界大城市密集区分布示意图 都市区连成一体，在经济、文化、社会等各方面活动中存在密切交互作用的巨大 3 参考了史育龙、周一星关于大都市带( 都市连绵区) 研究的争论及近今进展述评( 国外城市规划1 9 9 7 2 ) 以及叶玉瑶等中外城镇群体空间研究进展与评述( 城市规划2 0 0 5 4 ) 2 中山大学磺士论文珠江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 都市连绵区，对其研究结论应用于珠江三角洲。因为，它们都可视为处于不同发 育阶段的都市连绵区。加拿大学者鲁门菲尔德( h b l u m e n f e l d ) 和耶茨( m y e a t e s ) 等认为，戈德曼所提出的m e g a l o p o l i s 与都市区除了量的区别外，并无本质差别， m e g a l o p o l i s 的特征同样为都市区所具有；欧洲的一些学者如科莫斯等认为，如 伦敦地区、巴黎地区等大都市区也可称为m e g a l o p o l i s 。 1 2 空间管治的理论基础区域城市管治 1 2 1 区域，城市管治的起源及发展4 有关管治的研究是北美和西欧相继经历了2 0 世纪7 0 年代的国家调控失败， 以及2 0 世纪9 0 年代的以“新自由主义”为特征的市场调节失败后进行反思的结 果。最初的管治研究主要由制度经济学和社会科学研究人员所引导，对经济管治、 社会管治的研究。经济地理学家将管治引入区域经济学的研究，促成了区域城市 管治研究。 顾朝林认为：西方发达国家的区域城市管治基本上是涉及城市地区不同机构 层地方政府、市民社会和私营部门关系的性质、质量和目标的总和。这 些关系又分解为正式的和非正式的结构和规则等诸多方面。也就是说，区域城市 管治涉及中央、地方和非政府组织多层次的权利协调，其中政府、公司、社团、 个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配、流 通的影响都是研究的内容。 目前西方国家的区域城市空间管治的研究正在处于发展之中，其研究内容主 要是：探索全球经济背景下，各级政府所应扮演的角色，以争取发展策略的主 动权；研究如何适应经济、社会发展的新特征，使非政府组织在公共服务中担 任更为重要的角色；重新界定当地有关正式、非正式部门的权力和职能，以及 相应产生的许多新权力中心的运作。 4 参考了顾朝林论城市管治研究) ( 城市规划2 0 0 0 9 ) 以及张京样等管治及城市与区域管治一种新 制度性规划理念。 3 中山大学硕士论文 珠江三角洲都市连编区空间管治研究初探 1 2 2 西方国家区域城市管治的主要体现5 张京祥研究认为：管治理论在西方政治、经济、社会各个层面全面展开，在 城市规划、管理领域也是不可避免的，也即“区域，城市管治”也同样不可避免。 其主要的体现有三个方面： ( 1 ) 区域城市规划法系 在市场经济的条件下，许多城市与区域问题通过社会化、企业化的途径加以 解决，要比通过行政化的途径更快、更有效一些。1 9 9 0 年代以来，西方国家认为， 由于弱化城市规划、将规划权力向下级组织分配，引发了混乱和失误，因而考虑 重新建立更为适合城市与区域规划、管理的法系。 ( 2 ) 区域城市规划编制体系 区域城市规划的编制体系实际上在相当重要的层面引发了规划权力在不同 级政府之间、政府与非政府力量之间的分配。因而，对市场力量占有绝对主体作 用的国家或地区，其规划编制体系往往表现为缺乏具有宏观法定意义的空间规划， 而更推崇地方、社区小规模的行动规划，其规划一般更强调通过法规形式对社会 进行普遍约束，如美国零散的规划编n - r 作及区划的实行。在政府力量占绝对作 用主体的国家与地区，其更规划编制体系一般较为健全，且表现为各层次之间的 严格逻辑关系、强烈约束关系，其更为推崇空间形态规划的约束作用，如中国的 城市规划编制体系。介于两者之间的是欧洲的规划编制体系，更强调权力分配的 清晰，对不同的空间尺度的地域规划采取不同的制约强度标准，较好地体现了当 今管治理念的特征。 ( 3 ) 区域城市协调管理体系 当今世界区域、城市的发展的总体趋势是：区域发展的日趋城镇化、城镇区 域的日趋区域化。随着社会经济发展的加速，城镇日益呈现出群组化、网络化的 演进特征，而其所在的区域亦表现出不同一般的演化过程。伴随着全球化进程加 深及全球城市、全球区域的生成，区域规划在世界范围内重新得以盛行。但区别 于以前简单的自上而下的“区域控制”，当今的区域规划更强调通过“规划”这一 过程的进行，从而单程区域中各发展单元关于利益的共识，以使得国家、区域与 5 参考了顾朝林论城市管治研究( 城市规划2 0 0 0 9 ) 以及张京样等管治及城市与区域管治一种新 制度性规划理念。 4 中山大学硕士论文珠江三角洲都市连绵区空f 可管治研究初撅 地方在政策上趋于协调统一，争取更优越的内外发展环境，如欧洲多国参与的“欧 洲空间展望规划”。 在区域规划过程中，管治的理念得到了充分的运用：由于区域发展过程日益 复杂，规划逐步被要求采取新型的、具有前瞻性的和有限步骤的形式，利用面向 发展过程的引导方式( 信息、咨询、中介、合作、协作、倡导、共同出资、实施) 以及采取更特殊的机构和组织管理，以适应这种过程化的管理模式 在区域规划的实施中，或者区域发展的空间引导方面，著名的社会学家芒德 福曾经指出：“如果区域发展想做得更好，就必须设立有法定资格的、有规划和投 资权力的区域性权威机构。”西方国家的城镇往往作为自治体而存在，各级地方行 政机构都有很强的独立性。但是自2 0 世纪初，欧美城市化高度发展，特大城市集 聚区逐渐增多，城镇间以及城镇与其所在的区域间有许多问题需要共同解决，大 城市发展地区内的各种区域城市管治机制应运而生。这些为对付日益严重的城镇 一区域问题而创立的管治机制及其建立的有关机构性质是多样的、丰富的：其中 既有像大哥本哈根议会那样由组成自治体的间接代表组成的政府，或像法兰克福 趋于联合体那样由居民的直接代表组成政府，还有像海牙的区域议会那样通过组 成自治体之间的协定设置的协议机关。 1 2 3 西方国家区域城市管治模式6 对西方国家区域城市管治模式的系统总结代表了区域城市管治研究的主要 进展。西方国家关于区域城市管治模式的研究较多。其中最具有代表性的是 j p i e r r e 对城市管治模式的划分，他根据参与者、方针、目标、手段对西方繁杂 的城市管治进行了分类，归纳出管理模式、社团模式、支持增长模式、福利模式 四种城市管治模式，并对每种城市管治模式的特征进行了阐述。p i e r r e 认为四种 城市管理模式皆为理想模式，并认为同一国家背景下的不同城市同一城市的不同 部门，会采取不同的城市管治模式，在不同的时间段，同一城市也会采取不同的 城市管治模式。 6 参考了陈摄光、胡燕西方城市管治：概念与模式 ，城市管治概念理论方法实证顿朝林，沈 建法等编东南大学出版杜2 0 0 3 4 5 中山大学硕士论文 珠江三角洲部市连绵区空问管治研究初探 裹1 1 ：j p i e r r e 的四种城市管治模式 管理模式社团模式 支持增长模式福利模式 参与者职业的管理者 大众与利益组织商界桔英、政府官员地方政府、国家政府 提高公共服务的生 长期的、持续的经济 目标 保障组织成员的利益 国家支持地方经济 产和传递效率增长 与获利组织的协议、将社会的主要成员参城市规划改善基础 手段公职的招募、提高公 与到城市政治的过程设施：改善投资环 政府的政治和管理 务员的素质中境，吸引投资 网络 提高了服务生产的降低财政纪律，因为利 效率。而对服务市场益鼓励消费而公共财对地方经济起了重 中央政府的财政赤 结果字不断增长，地方政 和消费者选择的效政却有限；获利组织与要作用 府权力下降 率作用不大其他组织的不平等。 性质 以市场为导向，自下而上的城市管治以政府为导向，自上而下的城市管治 1 2 4 国内对区域，城市管治理论适用性的研究 西方区域城市管治的理论体系目前是仍具争议的，而且不同的国情必然有不 同的管治模式。自2 0 0 0 年前后，管治研究在我国兴起以来，学界对西方国家区域 ，城市管治理论对我国的适用性进行深入的研究和探索。 黄光宇、张继刚7 对英国和香港、德国和日本、美国和新加坡区域城市管治 的基本框架、管治措施的特点、运作机构等方面做了全面的分析和对比后，提出 现代区域，城市管治研究对我国有积极的现实意义：适应我国市场经济体制改革 和管理体制改革的新形势；区域城市管治的研究和实践将有助于革除体制深层 矛盾，为依法治国、依法治市创造有利的社会条件；有助于建立民主、科学的 法制观念；充实城市学的内涵，同时为城市规划的科学制定和依法实施提供更 多的理论支持。研究指出，区域城市管治研究的内容不但包括垂直调控的各权力 部门的行政性约束，也包括水平制衡的各相关部门、企业、组织、社团的建设性 协作。对照于此，我国目前区域城市管治中存在的主要问题是；对城市行政体 系而言，即垂直的管治体系中，主要是部门之间分工权限界定不清，责权划分不 明确；在区域管理上缺乏对应机构和协调机制，城市规划法也没有涉及区域规 划内容的表述，因此，城市发展在区域关系上被严重忽视，由于缺乏区域规划强 有力的指导和区域间的密切协作，城市在所辖范围内，各自为政，熏攀比，造成 7 黄光宇、张继刚中国城市管治研究与思考，城市管治概念理论方法实证顾朝林，沈建法 等编东南大学出版杜2 0 0 3 4 6 中山大学硕士论文珠江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 大量的重复投资和建设，而且引发区域环境的恶化；行政体系的市场适应性和应 变能力较差。就行政体系与非政府组织的协作关系而言，即水平的管治体系中， 主要是缺乏公众参与的意识，没有形成良好的公共参与机制，没有充分利用和发 挥各种协会、社团的积极作用；缺乏行政自身、司法和社会的公开监督。 针对以上情况，黄光宇、张继刚提出了我国区域城市管治体系创新的发展方 向；关于区域，城市垂直管治体系的构建问题：首先是政府管理的科学化问题， 精简机构、提高效率。相关政府部门协同办公、信息共享；增加负责区域规划的 行为主体，负责协调区域规划的编制和实施问题。其次，修改和完善城市规划法， 建立完善配套的法规体系，加强区域规划的立法，建立和完善地方性法规。关 于区域，城市水平管治体系的问题，首先是完善监督机制，充分发挥非政府组织部 门( 包括企业、社团、科研机构、大学等) 的监督作用；完善参与机制，主要是 公众参与，增强决策的科学性。 陈振光、胡燕8 研究则指出：总体来看，中国进行区域城市管治研究可以先 从两个角度进行，一是从部门结构的角度，主要考虑对经济体制转变的应对；二 是从空间结构的角度，主要是考虑经济转型过程中空间发展的协调与衔接。 张京祥9 研究认为：针对中国自身的环境特征，中国的区域城市管治应注重 处理好几个核心问题；充分发挥政府与市场在空间管治中的积极作用，避免集 权或分权“一边倒”的倾向，避免重复西方政府调控失衡的道路。管治研究要尽 量利用现有的社会经济机制基础，以优化为主要目的，避免对社会运行环境产生 不必要的震荡。空间资源的分配是关系到全杜会长远发展的战略问题，引入空 间管治是为了优化决策机制与实施效果，但管治不是万能的，政府仍然应当掌握 对城市与区域空间资源分配的决定权。 1 3 国内外区域，城市空间管治的实证分析和评述 1 3 1 都市连绵区空间管治规划 2 0 0 2 年以来，我国多个城镇密集地区规划、省域城镇体系规划中不约而同地 提出“空间管治”的内容。其在规划理念、内容形式和规划的技术手段上，明显 8 资料从6 9 资料从i 7 中山大学硕上论文 珠江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 借鉴了欧美国家的区域规划，尽管欧美国家并没有在相关规划中提出空间管治的 概念。本文对上述规划作了分析、比较认为，从严格意义来讲，这些规划内容并 不符合“管治”的涵义，而是区域规划传统手段“空间区划”、“空间管制”的 扩展。但是，其内容却为区域城市空间管治确立了空间框架，奠定了管治行动的 目标取向，有利于各方协同行动，因而为城市规划界所接受。 国外空间管治规划的内容主要是两部分，首先是进行分区，并对不同区域进 行概念界定，明确其范围、含义和特征；第二步是在此基础上提出相应的发展策 略、管治政策。以新泽西州域发展与更新改造规划( n e wj e r s e ys a t e d e v e l o p m e n ta n dr e d e v e l o p m e n tp l a n ) 为例，该规划采取了两种独立的体系对区 域进行划分：其一是采取“规划区”的划分方式，将整个区域划分为都市规划区、 城郊规划区、边缘规划区、乡村规划区和环境敏感规划区等五种分区，规划中每 种分区的边界都是明确的，对其中的各种用地类型、数量、比重都作出分析， 并相应提出州域规划倡导的发展方向；其二是采取“中心区与环绕带”的划分方 式，“中心区”划分为都市中心区、区域中心区、镇、村、小村庄等几个级别，与 之相对应是各自的“环绕带”。后一种管治方式，主要是基于生态环境保护的考虑， 避免城镇、村庄建设破坏生态系统，这一理念尤其值得重视。与新泽西州域发 展与更新改造规划有所不同，英格兰东南部区域规划指引( r e g i o n a lp l a n n i n g g u i d a n c ef o rt h es o u t he a s t ) 将英格兰东南部划成既有地域概念又有功能概念 的五个次级政策区：伦敦、泰晤士门户区、经济振兴优先区、西部政策区和潜在 增长区，并为它们制定了不同的发展政策”。 1 0 此部分内容参考了蔡瀛、朱国鸣协调发展规划与联合规划的新探索以( 珠江三角洲城镇群协调发展 规划 为例，规划+ 实践2 0 0 5 1 ( 创于u 号) 8 中山大学硕士论文珠江三角洲都市连绵区空问管治研究初探 在国内，陈闽齐“介绍了苏锡常都市圈管治协调规划的理念，认为苏锡常都市 圈规划结合苏锡常实情，将我国传统的“空间管制”根据与西方“管治”理念有 机地结合起来，与以控制和命令手段为主的“管制”不同，转向更加强调沟通和 协调，实现区域经济一体化，提高都市圈的整体竞争力，协调、解决都市圈内部 矛盾。 韩守庆等”在总结长春市市域城镇体系规划时，对空间管治规划作了理论总 结，指出了国内空间管治规划实践主要集中于省域城镇体系规划层次，以综合性 的管治分区作为基本的空间管治单元。在规划的编制上，空间管治规划是在传统 城镇体系规划内容的基础上，从引导与控制功能出发，对区域产业发展和城镇建 设进行空间利用的引导，对区域生态环境保护与基础设施建设做出强制性的规定。 通过空间管治规划，促进区域的整合和治理，资源的有效利用，实现区域整体最 优发展的目标。在规划的实施上，空间管治应当提出区域空间开发共同遵守的原 则，以“空间准入”的思想，划分空间不同利用程度的区域，如优先与鼓励发展， 严格保护和控制发展，有条件许可开发等地与空间，提出不同空闻的利用标准、 准则和措施，使城镇体系规划更具有可操作性。这是目前为止，国内研究对“空 间管治”最直接、最具体的阐述和总结。 国家建设部与广东省政府于2 0 0 3 年联合编制的珠江三角洲城镇群协调发展 规划( 2 0 0 4 - - 2 0 2 0 ) 包含完整的空间管治内涵”：规划针对珠江三角洲的资源、生 态环境与区域经济、社会、交通发展的要求，综合考虑区域内不同类型城镇、地 区的发展基础、发展任务，把区域划分为9 类政策地区，对9 类政策地区提出分 4 级进行管治，分别明确省、市政府的责任，以及管治的手段：对生态敏感地区、 战略性资源地区等敏感地区突出上级政府的控制与协调作用；对于一般地区，实 施有限管治、合理引导，放手发展以调动基层积极性。但是，规划没有在此基础 上进一步提出十分完善的制度，“空间管治”仍留在规划层面，离实际操作仍须 做大量的制度研究。 1 1 陈闽齐苏锡常都市圈的管治协调规划，城市规划2 0 0 3 5 1 2 韩守庆、李诚固、郑文升长春市城镇体系空问管治规划研究，城市规划2 0 0 4 9 ”参考了房庆方、蔡藏、朱国鸣联台规划和协调发展规划的实践( 珠江三角洲城镇群协调发展规划) 简介及辅制工作回顾，城市规划2 0 0 5 4 9 中山大学硕士论文珠江三角洲都市连绵区空闻管治研究初探 1 3 2 西方国家的大都市政府1 4 都市连绵区的管治是西方区域城市管治的研究重点。1 9 9 0 年代以来，经济 的全球化正以前所未有的速度、广度、深度影响着全球的经济、社会和空间景观， 都市连绵区的空间形态在这一特定的经济社会环境下正不断向网络化演化。为了 能在全球竞争体系中占据更高的地位，强化都市连绵区内城市的联合成为政治机 构和经济发展机构的主动要求。在这种背景下，都市连绵区势必要求发展个公 平、公开又具有世界竞争力的管治和协调系统，寻求更为有效的，既能兼顾各市 镇利益又能适应整个都市连绵区发展要求的管理机制。建立这种体制的一个主要 途径是形成统一的协调机构，对某些需要从整个都市连绵区角度进行规划建设和 管理的项目实施统筹管理，进而形成双重政府结构大都市政府与地方城市政 府。 西方大都市政府有很长的历史，早在十九世纪末，英国就建立伦敦大都市政 府。但是，由于多种原因，大都市政府都出现了衰落的现象，直到1 9 9 0 年代又出 现了复兴。c l e f 6 v r e 指出，是区域城市管治的出现，导致西方国家大都市政府 的复兴，区域城市管治在大都市政府中引入了新的公众参与形式，“注重新政府 组织构建过程中的协商、合作、自愿参与和灵活性”，可以兼顾效率与公平。 ( 1 ) 波各那大都市政府 1 9 9 4 年，波各那省和波各那的4 8 个自治市签定了一个建立在自愿和弹性的 基础之上的协议( 简称a c m ) ，a c m 导致了新的大都市级政府的设立：一个政治机 构，即由各自治市的市长和省长组成的大都市会议；一个管理机构，即大都市会 议秘书处，负责a c m 的执行；三个技术机构，包括经济区域部、管理和金融部以 及健康和社会服务部。有别于先前的大都市政府，大都市会议并非决策主体，它 只负责产生大都市会议秘书处和技术委员会，实际上，它提供了一个讨论城市问 题的讲坛甚至那些并非a c m 成员的自治市也被邀请作为观察员。技术委员会负责 具体项目，并把各个自治市的专家联合起来一起为这个项目工作。此外，a c m 还 设立一些监督岗，监督大都市的投资、经济、管理等；策划了一些总体项目( 如大 都市的策略规划、管理扶持计划、市政人员的培训计划等) 。具体的合作形式可 此部分参考了广东省2 0 0 2 年组织“珠江三角洲协调发展调研”研究专题之一区域协调机制第 9 8 页、9 9 页。 1 0 中山大学硕士论文 珠江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 以在二个技术委员会之间得到体现，它们把各个自治市的公务员组织起来为同一 个项目工作。大都市会议内政治交流的规则倾向将公共政策分成多个小型项目， 这意味着每个利益团体的利益都可以得到满足。 ( 2 ) 美国迈阿密大都市政府 迈阿密位予佛罗里达州南部的戴德县境内，迈阿密大都市区包含了佛罗里达 南部的3 个县。由于第二次世界大战后城市急剧地向农村扩展，区域行政制度的 设立成了必要的课题。1 9 4 5 年试图把迈阿密市与戴德县统一起来的提议遭到了州 议会的否决。而随后由于市县分制给双方政府带来的沉重负担与设施建设、使用 的不经济状况的日益加尉，对迈阿密市和戴德县紧密合作的要求日趋强烈。在这 种背景下，1 9 5 7 年戴德县与迈阿密市形成了双层制的大都市政府县( 区域) 内非城市地区的所有服务均由大都市政府( 上层) 提供，而2 7 个自治市的公民接 受他们所在市( 下层) 和大都市( 上层) 的双重服务，双层结构下政府的职能分 工如下： 表1 2 ：迈阿密大都市政府与自治市政府的职能分工表 上层( 大都市政府)下层( 市) 消费者的保护、消防、公路和交通教育、环境卫生、住宅、地方规划 警察、公共运输、战略规划、垃圾处理地方街道、社会服务、垃圾汇集 即上层政府承担了少量的区域范围服务，资金来自整个大都市区范围的相关 税收及那些非自治市地区的特别税，而下层政府承担了更具体的公共服务工作。 这个双层制政府管辖与服务的面积是5 2 0 0 平方公里，总人口1 9 2 8 万( 1 9 9 0 年) 。 政府领导机构由全体居民选出的9 名理事组成，并且是双层制大都市政府的最高 决策机构。在理事会下设有8 个常任委员会，协调解决财务、政府间关系、交通、 环境和土地利用、社区事务等各项工作。在以迈阿密市为中心的大都会中，还设 置有南佛罗里达区域规划协议会、南佛罗里达水资源管理委员会等专门问蹶的协 调性组织。而上层政府对道路、铁道、公共汽车、飞机场、港湾等区域性交通系 统实施明确的一元化管理。目前正在努力谋求通过大都市土地规划法，这个法案 要求地方规划与发展构想必须与大都市上层政府提供的综合规划一致，否则大都 市上层政府有权终止地方规划。 联合的双层制政府体制并不是严格的区域、城镇政府等级隶属制，在2 个层 中山大学硕士论文珠江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 次之间有明晰的分权。采取双层制结构体制是人们认识到了统一全地区所共有职 能的必要性，而同时又希望能在地方性事务方面保存地方的和私人的经营与管理。 由于它与大多数西方国家的行政管理体制及经济运行体制较为吻合，因而也成为 西方大都市地区普遍采用的一种协调组织模式。 1 4 小结 1 4 1 相关结论 对以上相关理论和研究进展进行总结，可以得到如下结论： ( 1 ) 管治是一种管理的理念和手段，以广泛的协调为基础。空间管治是通过 协调、对话的手段，达至对空间资源合理、集约利用的目的，是区域城市管治的 重要内容之一。都市连绵区的空间结构复杂，矛盾突出，空间管治是促进区域协 调发展的有效手段。 ( 2 ) 从国内外的实证研究来看，都市连绵区的空间管治有赖于两个主要的方 面：合理的空间发展引导和有效的管治的机制保障。前者，有以空间管治为核心 理念的区域规划可以借鉴；后者，大都市政府的事权划分、管治模式和协商机制 可以提供很好的成功经验。 从实践的层面讲，空间管治是将地区空间政策区划和规划管理结合起来，针 对不同的管治对象( 政策地区) 的内部特点和管治要求，明确不同管治主体( 多级 政府或其他非政府机构) 所承担的相应事权，以及上下级政府之间、政府与非政府 组织之间、不同区域之间的办事程序和协作机制，利用多样的手段、推动多元化 主体共同实现区域整体发展目标。 ( 3 ) 国内都市连绵区的区域规划实践已经为“空间管治规划”的理论构建作 出了有益的探索。空间管治规划将传统的“空间管制”手段在协调和多样化的基 础上，在理念和内容上作了延伸和丰富： 在理念上：促进区域经济的协调发展，保护生态环境是统领一切的核心。 在方法上：经济地利用土地、确保可持续发展是空间管治规划的一切技术手 段和方法的出发点。具体的形式，一般都是根据发展条件、发展需要，划定不同 分区，针对不同分区提出不同的发展政策。每一空间分区一般是大块的、具有相 同性质的土地，如人口密度、基础设施体系，发展水平和自然系统。 】2 中山大学硕士论文珠江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 在共同关注的管治空间类型方面：经济增长区：对那些目前享有或未来将 享有良好公共设施服务的地段，规划应鼓励其进行开发、更新改造或促进经济增 长；生态敏感区和历史遗迹：对于那些开发建设可能损害环境质量或破坏自然 资源地段，规划应限制其发展；注重基础设施，尤其是交通设施对区域发展的 引导作用，重要的基础设施通道成为重要的空间管治类型。 ( 4 ) 国外区域城市管治实践为我国都市连绵区的管治提供了很好的借鉴经 验：都市连绵区管治的模式可以是多样的，重要的是多方的协商。 在内容实质上：管治反应了都市连绵区的发展客观上需要有一个公平、公开 协调系统，寻求更为有效的、既能兼顾各市镇利益又能适应整个都市连绵区发展 要求的管理机制。 协商管治的重点是：空间规划编制过程的广泛参与；空间安排事务上的多方 协商。从国外的实践来看，在多方合作的前提下，组建各种形式的区域协调机构， 促进都市连密区的经济发展、设施配套、生态建设的一体化，应该是都市连绵区 管治的发展方向。管治机制有效运行的关键因素，可能是上下级政府事权的划分， 或者是协调机构及其构成成员之间的事权的划分。比较成熟的做法是：作为上一 层次的管治机构( 大都市政府、区域协调机构) 所承担的权利和义务，应该是从 区域发展整体出发，偏重于地方政府所无法解决的跨行政区的规划相关的事宜。 但是，针对我国的实际情况如薄弱的公民社会、长期且强有力的城市行政等 级体系等，因而进行管治研究时应该在强调政府掌握城市与区域空间资源分配决 定权的前提下充分政府与市场的作用。借鉴谣方国家早期大都市政府失败的教训， 上下级政府事权的划分是成败的关键。 1 4 2 本文研究的启示 珠江三角洲作为中国发育程度较高的一个都市连绵区是一个无可争议 的事实，促进这一区域的协调发展，方法和手段可能是多样的，但从空间管治的 角度入手，应该是可行，而且是针对性很强的。本章的相关研究已经在研究方向 上已经提供了相当充分的理论、实践依据，作为具体的手段，应当依赖空间管治 规划及为其实施提供保障机制。 1 3 中山大学硕士论文 珠江三角洲都市连缔区空间管治研究初探 2 1 研究背景及意义 第2 章论文设计 2 1 1 研究背景 1 9 9 0 年代以来，受经济全球化影响，城市集团( 城市群、大都市连绵区) 已 经成为参与国际竞争的基本单元，并越来越处于核心地位，都市连绵区的整体发 展问题日益受到关注。在国外，区域规划出现了复兴，对大都市区的研究不断加 深，尤其是“管治”理念的提出和实践的不断深入，有许多值得我们借鉴的经验， 需要进行深入的研究。在国内，城市管治、大都市区管治研究理论研究虽然起步 较晚，但应经成为热点。国内主要的都市连绵区在规划( 包括珠江三角洲城镇群、 苏锡常都市圈、南京都市圈等) 编制和实旌管理中，都不约而同地提出了“空间 管治”的内容。但是，如何在理论上对“空间管治”作出阐述，需要作进一步的 探讨、研究。 从国内城市规划法规体系来看，城市规划体系并不完备，主要是区域层面的 规划在编制内容、程序、法律地位等方面均不明确，面对大都市连绵区纵错复杂 的矛盾，区域规划在理论和实践上均面临着前所未有的挑战。如何对都市连绵区 的空间进行科学识别、如何从机制上保障都市连绵区的健康发展，已经引起了政 府部门和学术界的重视，有关实践、探索不断进行。 基于以上的背景，本文试图从国内外都市连绵区的空间管治理论研究和实践 出发，结合珠江三角洲空间发展的实际情况，提出珠江三角洲区域空间管治模式 的建议，并提出保障有效管治的制度保障。 2 1 2 研究意义 ( 1 ) 区域空间发展的引导、管治是调控社会经济发展的最重要的手段，探索 大都市连绵区空间管治具有重要性和紧迫性。目前关于大都市连绵区的研究主要 集中在两个方面：对空间形态进行研究；二是基于“管治”理念在机制方面( 包 括行政区划、社会公平、城乡差别、人口转移等) 进行研究。运用“管治”的理 念从空间的角度介入研究的，目前尚比较零散，而且在内容上系统性不强。故而 1 4 中山大学硕士论文殊江三角洲都市连绵区空间管治研究初探 选题具有一定的创新。 ( 2 ) 对国内大都市区管治理论发展，国外相关理论、实践方法的引进具有一 定意义。本研究将对国外区域管治相关研究的进展进行综述，并深入对国外区域 协调、都市连绵区空间规划等关于空间管治的实践探索进行了研究、评析，并与 珠江三角洲都市连编区的空间发展现状、区域协调的制度基础作了对照，并进面 提出了区域空间管治的一般内涵，以及符合珠江三角洲实际情况空间管治的模式， 制度保障体系。无论在理论上还是实践上都具有一定的探索价值。 ( 3 ) 本研究选取的对象珠江三角洲是很具代表性的，珠三角与长三角、 环渤海湾是我国目前发育比较成熟的三大城市群，也是牵引中国经济发展的“三 驾马车”。珠三角作为大都市连绵区的空间特征最为明显，经济最具活力，发展面 临的空间闻题也最为严峻。提出关于珠三角空间管治的建议，对国内其他都市连 绵区问题的解决有一定的借鉴意义。 2 2 研究的思路和框架 2 2 1 研究思路 本文研究的基本思路是：在总结国外、国内都市连绵区空间管治的理论的基 础上，得出区域空间管治的一般性特点总结。随后，具体针对珠江三角洲的空间 特征和制度基础，有针对性地借鉴国外的相关理论和实践案例，在区域空间管治 的理念、模式、措施、制度保障等方面汲取相关经验，然后提出珠三角地区空间 管治的方案和保障体系。 2 2 2 内容框架 本文的研究框架如图2 1 。 2 3 研究方法 ( 1 ) 理论演绎和实证分析相结合。本文采取了多种途径收集基础资料，广泛 收集了国内外关于空间管治和都市连绵区规划、管理的文献、规划资料，进行了 深入的分析。 ( 2 ) 大量使用案例分析和比较分析。对多个区域规划、都市圈规划的空间管 1 5 中山大学硕士论文珠江三角i j l 都市连绵区空间管治研究初探 概 念 界 定 理论研究 理 论 基 础 区 域 空 间 管 治 的 研 究 进 展 空 间 管 治 的 基 础 空 间 管 治 的 借 鉴 实证研究 空 间 管 治 的 方 案 空 间 管 治 的 保 障 攒憔l 结论 图2 1 ：论文框架 治内容进行分析、归纳，并对国内外的规划、实施进行比较。本研究提出的主要 结论，包括珠江三始洲区域空间管治的空间引导框架、管治模式、保障措施，基 本上是借鉴国外的实践经验提出的。 ( 3 ) 注重实用性。研究的最后一部分将对珠三角城镇群进行空间管治的探索， 并提出相