（中外政治制度专业论文）相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例.pdf

l i l ll ii ii l li i iii e iiu l y 18 9 4 1 7 2 a s t u d yo nt h es y s t e mo fr e l a t i v e l yc e n t r a l i z e dp o w e ro f a d m l n n s t r a t l v ed e n a i t v - - t a k i n gt l l ec l t vo lh a n f f z h 0 ua sa u l o l-l a u t h o r ss i g n a t u r e ： 一 s u p e r v l s o r ss i g n a t u r e ： e x t e r n a lr e v i e w e r s ： e x a m i n i n gc o m m i t t e ec h a i r p e r s o n ： e x a m i n i n gc o m m i t t e em e m b e r s ： d a t eo fo r a ld e f e n c e ： 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝婆太堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：淆细血签字日期：州。年罗月夕3 同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝姿盘鲎有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝婆盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：语事勿型l 导师签名 签字日期：阳f o 年歹月参；日 签字同期 毕业论文的定稿，意味着我在浙江大学的三年的学习生活即将结束。回首既 往，自己一生最宝贵的时光能在有着浓郁科研气息的求是园中度过，能在众多学 富五车、才华横溢的老师们的熏陶下度过，实是荣幸之极。在这三年的时间里， 我在学习上和思想上都受益非浅，拓宽了视野，陶；台了情操，健全了人格。这是 浙江大学各位老师、同学和朋友的指导、关心和鼓励的结果，也离不开家人的全 力支持。 感谢我的老师郎友兴教授。郎老师严谨的治学态度，一丝不苟的学风，勤 奋的工作精神对我三年的学习甚至今后的工作、生活都产生了深刻影响。感谢郎 老师三年以来的谆谆教诲，感谢郎老师在我论文写作过程中给予的悉心指导，帮 助我最终顺利完成论文。在此我向郎老师表示诚挚的谢意。 特别感谢我的导师陈剩勇教授。陈老师在我大学生活给予以我悉心的培养， 倾注了大量的心血和汗水。特别是在毕业论文写作阶段，从论文的选题、文献的 采集、框架的设计、结构的布局，从内容到格式，从标题到标点，到开题报告、 资料收集、写作修改，到论文定稿，陈老师一遍又一遍地指出每稿中的各种问题， 严格把关，循循善诱。为了指导我的毕业论文，陈老师经常放弃了自己的休息时 问，时常工作到很晚。当我每次把稿件发给他时，他都很快给予回复，提出修改 意见。没有陈老师的倾力栽培、孜孜教诲，就没有我学业的顺利完成。他的这种 无私奉献的敬业精神令人景仰，在此我向陈老师表示我高度的敬意和衷心的谢 意。祝老师为社会培养更多的优秀人才，担负起对民族与国家的历史使命! 浙江大学硕七毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 中文摘要 脱胎于计划经济时期的行政执法体制，行政权力的运作成本很高，效率很低。 相对集中行政处罚权制度作为解决原有行政执法体制弊端的重要途径，突破了原 有的行政执法体制条块的框架，是对原有行政执法体制的重大改革和创新。在一 定程度上实现了行政许可权与行政处罚权的适当分离，初步探索了新的行政执法 运行机制，对于提高行政执法水平和效率，具有重要意义。 实施相对集中行政处罚权制度是一项崭新的事业，这一崭新制度并不成熟， 没有现成的理论与经验可循。虽然能有效地解决原有行政执法体制存在的诸多弊 端，但新制度在实践中也滋生了一些问题，特别是执法主体资格的合法性备受质 疑，执法方式及队伍形象也深为社会各界所诟病。但不应就此断言废除这新生制 度，而应当在不断改革中加以完善。因此，急需加强这方面的研究，为实践的发 展提供理论指导。 本文从相对集中行政处罚权制度的涵义和历史背景入手，结合杭州市实际对 相对集中行政处罚权制度进行了分析和探讨，系统地总结了杭州市开展相对集中 行政处罚权_ t - 作以来的主要经验，探讨了杭州市在完善立法工作、提升执法水平、 拓展社会基础等所做的努力和采取的举措。然后提出完善相对集中行政处罚权制 度的对策。希冀能对相对集中行政处罚权制度在实践中逐步走向完善提供理论参 考。 关键词：相对集中行政处罚权城市管理行政执法 i i i 浙江大学硕士毕业论文 相对集中行政处罚权制度研究一以杭州市为例 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v e - l a w - e n f o r c i n gs y s t e mb o r no u to fp l a n n e de c o n o m yp e r i o di s h i g hc o s ta n dl o we f f i c i e n c y a sa ni m p o r t a n tw a yt od e a lw i t ht h ed i s a d v a n t a g e so f t h eo r i g i n a la d m i n i s t r a t i v e l a w e n f o r c i n gs y s t e m ，t h es y s t e mo fr e l a t i v e l yc e n t r a l i z e d p o w e ro fa d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yi sas i g n i f i c a n tr e f o r ma n dc r e a t i o n t h er e a l i z a t i o n o fa p p r o p r i a t es e p a r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea l l o wp o w e ra n da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y p o w e ra n dt h ee x p l o r et ot h en e wa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c i n gs y s t e m ，i th a sg r e a t m e a n i n gt or a i s et h el e v e la n de f f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c i n g h o w e v e r , c a r r y i n g o u tt h e s y s t e m o fr e l a t i v e l yc e n t r a l i z e dp o w e ro f a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yi sb r a n dn e w , s ot h en e ws y s t e ma l s oc a u s e ss o m ep r o b l e m si n p r a c t i c e ，e s p e c i a l l yt h eq u a l i f i c a t i o no ft h el a we n f o r c e m e n tm a i nb o d y , t h em e a n so f l a we n f o r c e m e n ta n dt h et e a mi m a g e b u tt h a td o e s n tm e a ni ts h o u l db ea b o l i s h e d t h e r e f o r e ，i ti sn e e d e dt oe n h a n c et h er e s e a r c ho ft h en e ws y s t e mt op r o v i d e t h e o r e t i c a lg u i d ef o rp r a c t i c a ld e v e l o p m e n t s t a r tw i t h i m p l i c a t i o n a n dh i s t o r i c a l s e t t i n g o ft h e s y s t e mo fr e l a t i v e l y c e n t r a l i z e dp o w e ro fa d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y , c o m b i n e dw i t hh a n g z h o u sp r a c t i c e ，t h e e s s a ya n a l y z e sa n de x p l o r e s t h e s y s t e m o f r e l a t i v e l y c e n t r a l i z e dp o w e ro f a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y i tm a k e sas y s t e m a t i cs u m m a r yo fm a i ne x p e r i e n c eo f h a n g z h o ua n dp r o b e si n t ot h ee f f o r t sa n dm e a s u r e so fh a n g z h o ut op e r f e c tt h e l e g i s l a t i o n ，p r o m o t el a w e n f o r c e m e n tl e v e l ，a n de x p a n ds o c i a lb a s i s t h e n i t p r o m o t e sc o u n t e r m e a s u r e so fp e r f e c t i n gt h es y s t e mo fr e l a t i v e l yc e n t r a l i z e dp o w e ro f a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y i th o p e st h ee s s a ym a yp r o v i d et h e o r e t i c a lr e f e r e n c et ot h e p e r f e c t i o no ft h es y s t e mo fr e l a t i v e l yc e n t r a l i z e dp o w e ro fa d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y k e yw o r d s ：r e l a t i v e l yc e n t r a l i z e dp o w e ro fa d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y , c i t ym a n a g e m e n t ， a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t 浙江大学硕士毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 目录 致谢i 中文摘要i i i a b s t r a c t i 、f 1 导言l 2 相对集中行政处罚权的概念及与相关概念的区别7 2 1 相对集中行政处罚权的概念7 2 2 “相对集中行政处罚权”与“城管执法 的关系9 2 3 “相对集中行政处罚权 与“综合行政执法 的关系1 0 2 4 “相对集中行政处罚权”与“联合执法 的关系1 l 2 5 集中行使行政处罚权的行政机关管理体制的类型1 2 2 5 1 独立型：。1 2 2 5 2 联体型：1 2 2 5 3 附属型：1 3 3 杭州市相对集中行政处罚权工作的开展1 5 3 1 相对集中行政处罚权制度产生的背景1 5 3 1 1 城市化浪潮带来的城市管理压力1 5 3 1 2 早期城市管理领域的行政执法体制面临变革1 6 3 1 3 杭州市改革城市管理行政执法体制的早期探索1 9 3 2 相对集中行政处罚权制度的诞生及发展2 l 3 3 杭州市相对集中行政处罚权试点工作的开展及扩大2 3 4 相对集中行政处罚权集中的范围和职责2 6 4 1 相对集中行政处罚权集中的范围2 6 4 2 杭州市城市管理行政执法机关的管理体制2 7 4 3 杭州市城市管理行政执法队伍的建制2 8 4 4 杭州市城市管理行政执法队伍的人员编制3 1 4 5 杭州市城市管理行政执法机关的职责3 4 4 5 1 杭州市城市管理行政执法机关的法定职责3 4 4 5 2 杭州市城市管理行政执法机关的执法依据3 5 4 5 3 杭州市区两级城市管理行政执法机关职权划分的原则3 6 4 5 4 杭州市市级城市管理行政执法机关的职责3 7 4 5 5 杭州市各区级城市管理行政执法机关的职责3 8 5 相对集中行政处罚权制度取得的成效及其存在的问题4 1 5 1 相对集中行政处罚权制度取得的成效4 l 5 1 1 执法机构有所减少4 1 5 1 2 有效消除了重复处罚、执法扰民的问题4 2 5 1 3 执法效率大大提高4 2 5 1 4 权责明确，有利于监督4 3 5 1 5 队伍素质明显提高4 4 5 2 相对集中行政处罚权制度目前面临的主要问题4 5 5 2 1 执法主体资格不明确4 5 5 2 2 出现新的职责交叉4 7 5 2 3 执法权限不明确4 8 5 2 4 管理体制不统一4 8 v 浙江大学硕士毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 6 从杭州经验看完善相对集中处罚权制度的对策5 1 6 1 参与立法明确权限5 1 6 2 建立快速反应机制5 5 6 3 严格规范执法行为5 6 6 3 1 严格限制自由裁量权5 7 6 3 2 设定办案时限5 8 6 3 3 加强对罚没物品的监督5 9 6 3 4 推行阳光执法6 0 6 4 建立公众参与机制6 2 6 4 1 建立投诉受理系统6 3 6 4 2 组建城市管理志愿者队伍：6 3 6 4 3 成立法律咨询委员会6 4 6 4 4 推出执法进社区活动6 5 6 5 建立协作机制6 6 6 6 落实行政执法责任制7 0 6 7 建设职业化的行政执法队伍7 3 6 7 1 设置准入标准7 4 6 7 2 严格执行行政纪律7 4 6 7 3 加强培训7 5 6 8 推行长效化管理7 9 6 8 1 推行街面秩序管理目标考核8 0 6 8 2 建立日常督查机制8 0 6 8 3 推行区域级差管理8 1 6 8 4 推行错时管理8 1 6 8 5 明确交界区域责任8 2 6 9 消弥执法对抗8 2 7 结束语8 8 参考文献8 9 v i 1 导言 脱胎于计划经济时期的行政执法体制，行政权力的运作成本很高，效率很低。 相对集中行政处罚权制度作为解决原有行政执法体制弊端的重要途径，突破了原 有的行政体制条块的框架，是对原有行政执法体制的重大改革和创新。 在城市管理领域实行相对集中行政处罚权制度在全国范围已经呈现星火燎 原之势，然而，这一崭新制度并不成熟，虽然能有效地解决原有执法体制所未能 解决的一些问题，但在实践中也存在种种的问题，特别是执法主体资格的合法性 - 。 备受质疑，执法方式及部门形象也深为社会各界所诟病，取缔( 撤销) 这个部门 的声音一直不绝于耳。面对各种关于合法性诘难，行使相对集中行政处罚权的执 法部门却一直没能直接正面回应，现有的理论尚不足以让它能够自圆其说! 相对集中行政处罚权制度在城市管理领域已经确立多时，学界似乎对这一新 型行政处罚制度没有给予以应有的关注，没有对这一崭新制度进行深入研究。已 有的一些论述往往也是浅尝辄止，仅仅是对其作扼要的介绍。所以，城市管理领 域的相对集中行政处罚权制度的权力来源的合法性也一直缺乏学理上合理的解 释。 近几年来，研究行政处罚的理论成果不少。研究行政处罚的学者对于行政处 罚制度的一些创新之处比较感兴趣，特别是对于行政处罚中的听证程序制度，总 是不厌其烦地大谈特谈其对于中国法制建设的重大意义。然而，总是有意无意地 回避了相对集中行政处罚权制度这项崭新的制度。这类关于行政处罚制度研究的 专著中居然完全没有涉及相对集中行政处罚权制度，似乎把这项新制度归类到已 有的三类行政处罚主体中去是一件比较困难的事，于是干脆就把它忽略掉了。如 肖金明的行政处罚制度研究( 山东大学出版社2 0 0 4 ) 、杨小君的行政处罚 研究( 法律出版社2 0 0 2 ) 。 当前，对相对集中行政处罚权制度进行研究的主要有三个角度，新闻传媒、 公共行政学和行政法学。 对相对集中行政处罚权制度研究最多的是新闻传媒，这类研究一般只是对现 实中的个案以新闻稿的形式进行表层分析，研究还不够系统，也不全面，缺乏深 度，但数量较多。例如：刘武俊的( ( 让和谐执法成为行政执法的主流( ( ( 中国青 浙江大学硕士毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 年报，2 0 0 6 年1 0 月1 9 日) ；汤传稷的暴力缘何缠上了“城管”( 河南日 报，2 0 0 6 年8 月2 5 日) ；张先国的天门城管打死人事件迫执法改革( 晾望 新闻周刊，2 0 0 8 年0 1 月1 6 日) ；陈中伟的( 从相对集中行政处罚权到综合行 政执法改革( 城管前沿，2 0 0 4 年第4 期) ；王亦君的城管遭遇暴力是否缘 于国情( 中国改革报，2 0 0 6 年11 月9 日) 等等。每当有关于城市管理行政 执法队伍重大负面新闻发生时，这类新闻评论就会大量涌现。他们更多地是探讨 相对集中行政处罚权制度施行中目前存在的问题，却完全偏离了相对集中行政处 罚权制度本身。他们更多地把焦点转移到普通民众关注的问题上来，比如队伍形 象、队伍身份、执法方式等。以新闻稿的形式予以时政性的分析。 公共行政学领域的学者似乎没有注意到相对集中行政处罚权制度的破茧而 出的理论价值。很少有学者从行政管理学的视角出发，对这一行政执法体制的创 新进行评述。很少看到有这方面的专著问世。从公共行政学的角度对相对集中行 政处罚权制度进行研究的论文也不是很多。如宋超城市管理相对集中行政处罚 权应正确处理的几大关系( 行政论坛，2 0 0 6 年第2 期) ；王宝治我国相对 集中行政处罚权制度存在的问题及对策(法学研究河北大学学报( 哲 学社会科学版) 2 0 0 8 年第4 期第3 3 卷( 总第1 4 2 期) ) ；青锋行政执法 体制改革的图景与理论分析( 法治论丛 20 0 7 年1 月 第2 2 卷第1 期) ； 陈海萍论城市管理相对集中行政处罚权的配置( 城市管理2 0 0 5 年第 2 期) 。这类研究大多是从公共行政学的角度对城市管理综合执法的现状进行分 析，来探讨相对集中行政处罚权制度的理想模式。这类文章一般首先是回顾了这 些年来我国行政执法体制改革走过的历程，深入分析了行政执法体制改革的概 念、特点、取得的实效和存在的问题，提出了今后改革的方向和目标。认为相对 集中行政处罚权制度取得了明显的成就，一定程度上解决了实践中长期存在的多 头执法，重复执法、执法扰民现象。同时也暴露了诸多弊端，存在着诸如法律责 任不明确、领导体制混乱、机构设置还不规范、权力范围模糊、监督机制也不健 全等问题，许多重要的制度完善措施都没有跟上，缺乏关于相对集中行政处罚权 制度的全国性法律规则。这类文章大都对相对集中行政处罚权制度存在的问题及 产生原因进行了分析，再对完善相对集中行政处罚权制度提出对策，具体的对策 是主要是主张通过完善立法、规范机构设置、强化监督、加强协作、健全听证程 浙江大学硕士毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 序、提高队伍素质等多个方面对相对集中行政处罚权制度进行修补。 大部分学者是从行政法学的视角来看待这项制度创新，却也很少对此进行深 入的探讨，一般是都是在行政处罚中谈到这个问题，对这个问题的研究没有进行 深层次的探讨，只是在其著作中点到为止如胡建淼教授在( ( 行政法学( 法律 出版社2 0 0 3 年第二版p 3 0 3 - 3 0 4 ) 中在论述行政处罚的主体时就对此做了简单 的论述。他认为相对集中行政处罚权制度是一种调配行政处罚权的制度。“在一 定的条件下，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权。这就是行政处 罚权的调配制度。”在下了这个定义后，他又对相对集中行政处罚权制度作了评 价：“行政处罚权的调配对于提高行政处罚的工作效率是极为有利的”。同时他也 对这项制度的操作中的随意性表示了担扰：“但对它若不加以严格的法律限制， 可能会导致我国行政职权设定规则的破坏，从而影响行政法治。”然后，他又根 据行政处罚法的相关规定对相对集中行政处罚权制度设置了三点前提条件， 就匆匆忙地结束了论述。并没有说明这项新制度与原有的三类行政处罚主体的差 异所在。还有的学者是在论述行政处罚时论及城市管理综合执法问题，但对于城 市管理综合执法问题没有具体展开。如李牧中国行政法学总论( 中国方正出 版社2 0 0 6 年版) ；马怀德行政法与行政诉讼法( 中国法制出版社2 0 0 0 年 版) 。 有的法学研究者对相对集中行政处罚权针度做了认真的研究，但大都是论述 相对集中处罚权的基本概念、产生背景以及存在的问题和对策研究。他们往往把 注意力集中在质疑相对集中行政处罚权制度的合法性上面，好像是要从法律上否 定这项制度的合法性，进而取消这项制度的存在。他们往往从严格行政法治的原 则出发，认定这一制度在理论上违背了职权法定、法律优先、法律保留、法制统 一等若干原则。得出结论认为应该停止推行这项制度。如姚爱国在论相对集中 行政处罚权( 苏州大学硕士专业学位论文2 0 0 4 年9 月) 一文中就认为相对集 中行政处罚权制度在理论上违背了职权法定、法律优先、法律保留、法制统一等 若干原则。其付诸实施的依据一国务院法制办的复函，无论在内容和程序上均存 在着诸多是否合乎法律的疑问，况且试点并没有取得实质效果，反而给行政管理 带来了诸多负面影响。并据此认为应当尽快停止国务院有关文件的执行，通过综 合行政执法试点、扩大对行政权的司法介入以及调整执法机构等，推进行政体制 浙江大学硕士毕业论文 相对集中行政处罚权制度研究一以杭州市为例 改革。依法解决行政处罚的“软”与“乱”的问题。这类研究一般都认为，相对 集中行政处罚权是我国的一项制度创新，但是这一创新存在着合法性方面的问 题。相对集中行政处罚权制度在权力来源、权力主体和权力范围等方面与现行法 律存在冲突。提出在进行制度创新的同时，也需要制定配套措施，解决合法性问题， 以维护我国法制的统一性。 有的学者从行政法学的角度对此问题进行讨论，对相对集中行政处罚权制度 作了肯定。比如从事城市管理行政执法研究的专家王毅教授( 扬州大学城市管理 中心) 在相对集中行政处罚权制度发展研究一一一以城市管理领域为例( 法 学2 0 0 4 年第9 期) 一文中就认为，相对集中行政处罚权工作经过多年的试点， 取得了令人注目的成效：精简行政机构，明显地提高了行政执法的质量和水平； 初步形成了新的行政执法机制，为改革现行行政管理模式，初步积累了一些经 验。但相对集中行政处罚权制度在其发展中，遇到了一些理论困惑和实践难题， 并且影响到这项法律制度的顺利发展。王毅教授认为，在行政法理论上，一个完 整的行政处罚权是不能被分割的，而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的 划定上，却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。实行相对集中行政处罚权的 行政机关依法不享有行使强制拆除权，行使这项权力缺少法律依据。国务院法制 办对试点的批复的法律效力远远低于法律、法规，既然低于法律、法规，那么试点 复函又怎么能划转法律、法规赋予有关行业行政主管部门的行政职权呢? 行政相 对人不服行政处罚提出申请复议，只能向本级人民政府申请复议；剥夺了行政复 议申请人申请复议的选择权。怎样解决相对集中行政处罚权制度发展中遇到的困 境呢? 王毅教授认为，解决相对集中行政处罚权制度发展中的问题，关键是要完善 法律制度，保障相对集中行政处罚权制度有法可依，依法进行。一方面是要提请全 国人大常委会制定中华人民共和国城市管理法，作为城市管理领域行政执法 的基本法，另一方面是要创建城市管理警察制度，将地方各城市管理行政执法局 的职能，通过国家立法划转给城市管理警察行使，以保障良好城市管理秩序，促进 城市经济发展。然而王毅教授却似乎把注意力放在了具体的行政执法事务去了， 专注钻研行政执法技巧，却忽视了对相对集中行政处罚权制度本身的深入研究。 以上研究主要是从合法性或合理性的视角对相对集中行政处罚权制度进行 了思考，具有一定的理论与现实意义。相比较来看，在研究过程中出现了实证研 4 浙江大学硕士毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 究得多、理论研究得少；微观研究得多、宏观研究得少。理论与实际结合不够， 理论创新不强，对实践指导不够。很少有人把相对集中行政处罚权制度放在当前 中国城市化进程、社会急剧变迁、行政执法体制改革、法治政府建设的时代背景 中去看待。很少有学者对相对集中行政处罚权的实践经验进行提炼，对制度推行 中出现的问题缺乏实证性研究。有鉴于此，本文将从公共行政学的视角出发，从 相对集中行政处罚权制度推行的历史背景入手，通过对于杭州市城市管理领域相 对集中行政处罚权制度的实证考察，探究现存的一些问题，然后提出完善相对集 中行政处罚权制度的几点对策。 相对集中行政处罚权制度的确立，是对现行行政执法体制的重大改革，在一 定程度上实现了行政许可权与行政处罚权的适当分离，初步探索了新的行政执法 运行机制，对于提高行政执法水平和效率，具有重要意义。实施相对集中行政处 罚权制度是一项崭新的事业，没有现成的理论与经验可循。虽然这一制度在实施 过程中出现了一些问题，但不应就此断言废除这新生制度，而应当在不断改革中 加以完善。因此，急需加强这方面的研究，为实践的发展提供理论指导。 相对集中行政处罚权制度是一项崭新的行政执法制度，它的诞生及发展是对 原有行政执法体制的一次重大突破和革新。在城市管理领域实行相对集中行政处 罚权制度，对于探索一条执法成本低、执法效率高、适应市场经济的行政执法体 制具有示范意义，相对集中行政处罚权制度为改革我国现行的行政管理体制提供 了一条新的有效的法律途径。 世界上没有哪个国家设置了只行使处罚权的行政机关，相对集中行政处罚权 制度目前尚属我国独创。从行政管理学的视角出发，对这一行政执法体制的创新 进行研究论述，在理论上论证城市管理领域的相对集中行政处罚权制度的正当 性，对十年来城市管理领域的相对集中行政处罚权制度的诞生发展历程进行系统 性的总结，将是一项开创性的工作，有助于深化人们对开展相对集中行政处罚权 工作的认识，有助于这项制度的规范化及其深入有序发展，有助于催化其它领域 的相对集中行政处罚权制度快速推进，有助于多个领域的相对集中行政许可权制 度的诞生发展，进而为行政管理体制的深入改革积累理论及实践经验。 本文采用经验实证分析法，以杭州市城市管理行政执法系统八年来的实践为 个案，通过亲身经历体验、访问了解、查阅文献等形式收集资料。收集的资料主 浙江大学硕士毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 要包括杭州市城市管理行政执法系统涉及的法律规范、各类收发文件、各类信息 材料( 执法简报、法制简报、受理简报、历年工作意见及总结、各类分析资料) ； 杭州市有关部门的相关调研报告。运用系统分析法对实践所得的各种材料由表及 里、从现象到本质的分析，再运用演绎与归纳法，分析出现这些问题的内外原因， 系统总结杭州市开展相对集中行政处罚权工作所取得的成效和实践经验，从中揭 示出一些带有普遍性的问题。 本文从相对集中行政处罚权制度的涵义和历史背景入手，结合杭州市实际对 相对集中行政处罚权制度进行了分析和探讨，通过对于杭州市城市管理领域实施 相对集中行政处罚权制度的实证考察，提炼实践中证明有效的经验，用以指导相 对集中行政处罚权制度的深入发展，希冀能对相对集中行政处罚权制度在实践中 逐步走向完善提供理论参考。 本文正文共分五个部分：第一部分为相对集中行政处罚权理论分析，探讨了 相对集中行政处罚权的涵义和特征，以及其与其他相关概念的联系和区别。提出 自己对相对集中行政处罚权制度在理论上的认识。第二部分为相对集中行政处罚 权制度的开端及其社会背景，以及杭州市对改革行政执法体制的早期探索。第三 部分探讨了行政处罚权的集中范围和集中行使行政处罚权的行政机关的主要类 型，重点阐述杭州市城市管理行政执法机关的管理体制、职责及其所属队伍的建 制和编制。第四部分结合杭州市的实际分析开展相对集中行政处罚权工作取得的 成效目前面临的主要问题。第五部分从杭州经验看完善相对集中处罚权制度的对 策，是本文的重点，系统地总结了杭州市开展相对集中行政处罚权工作以来的主 要经验，探讨了杭州市在完善立法工作、提升执法水平、拓展社会基础等所做的 努力和采取的举措。系统总结改革取得的经验，然后提出完善相对集中行政处罚 权制度的对策。 浙江大学硕七毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 2 相对集中行政处罚权的概念及与相关概念的区别 2 1 相对集中行政处罚权的概念 相对集中行政处罚权的法律渊源是中华人民共和国行政处罚法( 下称行 政处罚法) 第十六条的规定：即“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直 辖市政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自 由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一条款即被视为是相对集中行政处罚 权制度得以确立的直接法律依据。 虽然行政处罚法在法律上确立了相对集中行政处罚权制度，却没有使用 “相对集中行政处罚权”这一概念。所以“相对集中行政处罚权”并不是一个法 律概念。 经过广泛研究讨论，目前学界对“相对集中行政处罚权”概念的内涵基本形 成了一致意见，即“将若干相关行政机关的全部或部分行政处罚权集中起来，交 由一个行政机关统一行使，相关行政机关不再行使已移交的行政处罚权”。其核 心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，交由特定机关 统一行使，以求在行政机关内部形成行政管理权与行政处罚权的相对分离与制 衡，促进效率与公平。简言之，就是在不修改原有相关单行法律、法规规定的情 况下，通过法律规定的方式来重组行政处罚权，由此创立另一个行政执法主体的 制度。行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使己被集中的行政处罚权。 “行政处罚权相对集中后，原有部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的 行政处罚权，仍然行使的，做出的行政处罚决定一律无效”。可见，相对集中 行政处罚权制度是变更了行政处罚的主体。 “相对集中行政处罚权”有下面几个方面的特征： ( 1 ) ，相对集中行政处罚权所集中的是行政处罚权。中国各级行政机关均享 有广泛的行政权力，如行政许可权、行政收费权、行政强制权、行政调查权、行 政命令权、行政确认权、行政裁决权等。行政处罚权是其中一项重要的权力，因 国务院办公厅关卡继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知( 国办发( 2 0 0 0 6 3 号) 7 浙江大学硕士毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 为它与当事人的关系较为密切，行政处罚权的行使直接关系到当事人的人身或财 产权利。相对集中行政处罚权不是将所有的行政权力都归并在一起，而是从解决 当前行政执法领域存在的诸多问题的角度出发，把职责交叉的相关的行政处罚权 交由一个特定的行政机关来行使。相对集中行政处罚权所要集中的仅仅是行政处 罚权，而不涉及其他行政权力。 ( 2 ) 、相对集中行政处罚权对行政处罚权的集中是相对的。所谓相对的意即 不是绝对的，不一定是所有的行政处罚权都要集中，可以是有的方面全部集中， 有的方面部分集中，有的方面不集中。而集中就是分散的行政处罚权集合在一起， 分散的行政处罚权原由不同的行政执法主体行使，集中后就由一个特定的行政执 法主体来行使相对集中行政处罚权是在特定的领域进行，是对原有关行政机关 全部或部分行政处罚权的集中。“只是行政处罚权的集中，而非审批许可权、收 费权或其他行政管理权的集中，同时集中的行政处罚权只能是相对的，而非绝对 的集中”。 ( 3 ) 、相对集中行政处罚权是对行政处罚权行使主体进行调整。通过调整， 原行政执法机关不得再行使某个方面的行政处罚权，本不具有某个方面行政处罚 权的行政执法主体得以行使该项行政处罚权。按照行政处罚法的规定，而这 个集中行使行政处罚权的组织应当是行政机关，至少在法理上应当是行政机关。 ( 4 ) 、确定实施相对集中行政处罚权资格的只能是国务院或经国务院授权的 省级政府。行政处罚法第十六条是一个授权条款，即通过法律规定将行政处 罚主体资格的重组权赋予了国务院或经国务院授权的省级政府。换言之，只有国 务院或经国务院授权的省级政府才有权确定实施相对集中行政处罚权的主体资 格。除此之外，任何地方政府及其部门都无权确定实施相对集中行政处罚权制度。 任何未经授权的行政部门都不能违反职权法定的界限，集中行使行政处罚权。 ( 5 ) 、确立相对集中行政处罚权的目的，是要解决现行行政执法领域多头执 法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，进一步深化行 政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行 政执法体制，提高行政执法效率与水平，维护公民、法人和其他组织的合法权益。 秦甫现代城市管理i ：海：东华大学：乜版社2 0 0 5 年第1 版第1 3 7 页 浙江大学硕上毕业论文 相对集中行政处罚权制度研究一以杭州市为例 2 2 “相对集中行政处罚权力与“城管执法力的关系 “城管执法”，即“城市管理综合执法”、“城市管理行政执法”或“城市管 理综合行政执法”的简称。 “相对集中行政处罚权”与“城市管理综合执法”( 或“城市管理行政执法” 和“城市管理综合行政执法”) 都不是法律概念，现行法律自然也没有对这二个 概念做出具体的阐述，实践中也曾经交叉混合使用过这二个概念。在相对集中行 政处罚权开展试点工作的过程中，针对这项暂新的法律制度，国务院法制办曾分 别交替使用了“相对集中行政处罚权”和“城市管理综合执法”两种提法。1 9 9 6 年，国务院在关于贯彻实施 的通知( 国发( 1 9 9 6 13 号) 中率先使用了“相对集中行政处罚权”的提法，然而国务院法制办在对各 地申请开展相对集中行政处罚权试点的批复中却使用了“城市管理综合执法”的 提法，一度造成人们思想上的混乱。 1 9 9 7 年初，北京市政府办公厅向原国务院法制局送交了关于开展城市管 理综合执法试点工作的函( 京政办函( 1 9 9 7 2 号) 原国务院法制局于1 9 9 7 年3 月7 日给北京市政府办公厅的复函，标题就是“关于在北京市宣武区开展城 市管理综合执法试点工作的复函”，在这二个文件中，均使用了“城市管理综合 执法”这一概念。 直到2 0 0 0 年7 月，“全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会”在深圳召 开。在这次会议上，国务院法制办提出，在试点工作初期，针对城市管理领域分 散执法的情况提出并使用“城市管理综合执法”的概念是可以的，但使用“城市 管理综合执法”这个概念缺少法律上的依据。即城市管理综合执法的法律依据是 什么不清楚，会造成执法实践的困惑。依据行政处罚法的规定，“相对集中 行政处罚权”的提法更准确。因此，会议决定，国务院法制办在今后复函中将不再 使用“城市管理综合执法”的概念，而将统一使用“相对集中行政处罚权”的概 本 l e a - o 在2 0 0 0 年9 月国务院发出关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的 通知( 国办发 2 0 0 0 6 3 号) 以后，国务院法制办对各地申请开展相对集中行 政处罚权试点的批复上就改用“相对集中行政处罚权”的提法。 9 浙江大学硕士毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 相对集中行政处罚权制度依法确立后，考虑到城市管理领域的法律关系比 较复杂，涉及面较广，执法主体较多，多头执法、重复处罚、野蛮执法现象比较严 重，市民反响强烈，中央有关部门认为在城市管理领域开展相对集中行政处罚权 试点工作，有利于取得经验并推进工作。由此，相对集中行政处罚权试点工作首 先在城市管理领域开展。 原北京市宣武区在1 9 9 7 年率先进行了探索，在城市管理领域开展了相对集 中行政处罚权试点工作，并成立了城市管理行政执法队伍，专门负责查处城市管 理领域的违法行为，这才出现了“城管执法”这个称呼。 由于相对集中行政处罚权制度目前主要是在城市管理领域实施，有人就把 “相对集中行政处罚权”制度与“城管执法”等同起来。 “城管执法”指在城市管理领域集中行使行政处罚权的行政执法机关及其所 从事的活动。相对集中行政处罚权制度作为一项独立的法律制度，除了城市管理 领域外，还可以在其它行政管理领域实行。“城管执法”是相对集中行政处罚权 这项法律制度在城市管理领域的具体实践。“相对集中行政处罚权”与“城管执 法”是基本原则与具体实践的关系。相对集中行政处罚权是行政执法体制改革的 原则和方向，其有赖于不同阶段、不同领域的具体实施。而“城管执法”即是在 城市管理领域实行相对集中行政处罚权制度，是实施相对集中行政处罚权制度的 切入点和突破口。 2 3 “相对集中行政处罚权”与“综合行政执法力的关系 “相对集中行政处罚权”与“综合行政执法”这二者都是为了解决执法扰民、 多头执法、重复执法和执法机构膨胀的问题的新举措，也都是深化行政管理体制 改革、推动行政执法体制创新的重要内容。于是有人便把这二个概念等同起来。 例如有学者认为：“行政综合执法是指依法成立或依法授权一个跨部门的行政机 关，由它行使两个或两个以上的行政处罚权”。 在2 0 0 2 年10 月11 日中央机构编制委员会办公室( 下称中编办) 在关于 清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知( 国办发 2 0 0 2 ) 刘磊仇超行政综合执法问题略论岱宗学刊2 0 0 4 年3 月第1 期第4 5 页 1 0 浙江大学硕士毕业论文相对集中行政处罚权制度研究以杭州市为例 5 6 号) 发布前，人们这样认为并无不妥，因为之前国务院法制办在使用这二个 概念时，都是对相对集中行政处罚权这项法律制度的阐述。但此后再把这二者等 同起来，尤其是把综合行政执法也视为是相对集中行政处罚权的具体表现形式是 很不妥当的，因为综合行政执法所集中的并不仅仅是行政处罚权。如果这二者的 内涵是相同的，那么，在相对集中行政处罚权已经开展试点多年并已决定在全国 各城市全面推行的情况下，中编办也就没有必要再发文要求地方政府申报组织综 合行政执法的试点工作了所以有必要对这二者作一区别。 相对集中行政处罚权集中的仅仅是行政处罚权，不涉及其他的行政管理权， 目前开展这项工作的范围也仅仅局限于城市管理领域。国务院法制办负责开展相 对集中行政处罚权试点工作的指导和协调。 综合行政执法是在相对集中行政处罚权基础上对行政执法体制的深化改革， 是行政执法体制改革的发展方向。综合行政执法所集中的行政权力除行政处罚权 外，还包括监督检查权和部分其他的行政管理权，比相对集中行政处罚权所涉及 的范围更广，内容更多，影响更深。综合行政执法目前已在城市管理、农林、交 通、文化等多个领域开展试点。中编办负责综合行政执法试点工作的指导和协调。 2 4 “相对集中行政处罚权骨与“联合执法力的关系 “联合执法”是实践中经常使用的整顿行政管理秩序的一种