（马克思主义哲学专业论文）论当代中国行政伦理建设.pdf

论当代中国行政伦理建设 马克思主义哲学专业 研究生：乔丹丹指导老师：程思进 行政伦理，简言之是行政活动主体及其行为的伦理，是关于政府及各行政 组织和个人在公共行政活动中的行为道德规范、行政伦理制度、价值观念模式 的总概括。当前我国j 下处于社会转型期，由于政治、经济、文化等原因的影响， 行政管理领域出现了大量行政伦理失范的现象，随着我国公共行政的深入推进， 在我国社会主义市场经济进一步健全的形势下，如何构建与时代相适应的行政 伦理道德体系并应用到现实的行政管理领域中就显得尤为重要。 本文将拓宽行政伦理建设研究的视野，不局限在职业层面上的研究，而是 把行政伦理看作是行政活动这个大的社会领域的伦理现象加以研究：不局限在 伦理学的视角来研究，而是在伦理学和行政学的结合上来研究；不局限于一般 理论的阐述上，而是注重理论研究的现实运用，注重对行政伦理建设的现实推 动。从研究意义来说，加强对社会转型期行政伦理建设的研究，有利于我国社 会的稳定和健康发展，有利于社会道德的整体进步，是实现依法治国和以德治 国相结合的治国方略的客观要求，也是我国政治行政体制改革的必然选择。 本文以转型时期的社会变迁和公共行政改革为切入点，充分探讨与此密切 相关的行政伦理问题。提示当代中国行政伦理建设的客观依据和动力，阐述当 代中国行政伦理建设的必要性，揭示当代中国行政伦理建设的“双重纬度”，探 讨当代中国行政伦理建设所追求的核心价值目标。同时，文中对行政伦理的内 涵、当代中国的行政管理模式和当代中国行政实践的价值困境也作了充分的解 0 释。行政伦理建设作为一项现实的实践活动，它并不是孤立存在的，它是同社 会实践的其他方面密切联系并相互影响、相互制约的，伦理建设活动绝不能局 限于伦理的范围内。所以，我们要跳出伦理来窥视伦理，跳出伦理来建设伦理。 基于这种认识，本文从五个方面探寻了当代中国行政伦理建设的实践途径，即： 推进政治行政体制改革，是行政伦理建设的关键前提；倡导伦理立法和道德制 度化，是行政伦理建设的外在保障；建立和完善行政伦理的社会监督机制，是 行政伦理建设的现实需要；把伦理咨询与伦理培训相结合，引导和完善行政人 员的道德选择能力，是行政伦理建设的主体基础；建立科学的激励机制、巩固 行政主体良性的行政行为，是行政伦理建设的特定内涵。 关键词：社会转型公共行政行政伦理建设 2 t i t l e ：0 nt h ec o n s t r u c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e e t h i c ss y s t e mi nc h i n a i nc a n d i d a c yf o ram a s t e r sd e g r e eo fp h i l o s o p h y n a m e ：d a nd a nq i a ot u t o r ：p r o f e s s o rs ij i nc h e n g a d m i n i s t r a t i v ee t h i c si st h ee t h i c so fa d m i n i s t r a t i v eb o d ya n di t sb e h a v i o ri n s h o r t ，i n c l u d i n gt h em o r a l so ft h ea d m i n i s t r a t i v e e t h i c ss y s t e ma n dp e r s o n a l b e h a v i o r ，t h en o r m a l i z e do r d e r sa b o u tg o v e r n m e n ta n de a c ha d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o b s a n dt h ea d m i n i s t r a t i v ev a l u ei d e at h a tw ea d v o c a t ei n p u b l i c a d m i n i s t r a t i v ec a m p a i g n a tp r e s e n t o u rc o u n t r yi si nt h ep e r i o do fs o c i a lt r a n s i t i o n b e c a u s eo ft h ei n f l u e n c eo ft h er e a s o n ss u c ha sp o l i t i c s ，e c o n o m ya n dc u l t u r e ，a g r e a td e a lo fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sp r o b l e m so c c u ri nt h ea d m i n i s t r a t i v ef i e l d w i t h t h ed e v e l o p m e n to fb o t ht h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y o fo u rc o u n t r y , h o wt oc o n s t r u c tt h ea d a p t i v ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c ss y s t e mt h a ti sn o t c o n t r a d i c t o r yt or e a l i t yb e c o m e sap a r t i c u l a r l yi m p o r t a n tp o i n t t h i sp a p e rs t a r t sw i t hb r o a d e n i n gt h er e s e a r c hr a n g eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c s c o n s t r u c t i o n i tw o u l dn o tl i m i tt h er e s e a r c ht ot h es t u d yo fp r o f e s s i o n a le t h i c s c o n s t r u c t i o na n dg e n e r a lt h e o r i e s ，b u tt a k et h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sa st h ec e r t a i n p h e n o m e n o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e si nt h es o c i a ld o m a i n t h ec o m b i n a t i o n o ft h ee t h i c sa n da d m i n i s t r a t i o nw o u l db ea d o r e dd u r i n gt h er e s e a r c hp r o c e s s m e a n w h i l er e s e a r c hf o c u sw o u l db el a i do nb o t hp r a c t i c a la p p l i c a t i o no ft h et h e o r e t i c a l s t u d ya n dt h er e a l i s t i cp r o m o t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sc o n s t r u c t i o n a sf a ra s t h er e s e a r c hs i g n i f i c a n c ei sc o n c e r n e d ，s t r e n g t h e n i n gt h er e s e a r c h o ft h e a d m i n i s t r a t i v ee t h i c sc o n s t r u c t i o ni nt h es o c i a lt r a n s i t i o np e r i o dw i l ib eb e n e 矗c i a lt o t h e s o c i a ls t a b i l i t ya n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y a tt h es a m et i m e ，t h i s w o r kc a nb r i n go v e r a l lp r o s p e r i t yt os o c i a lm o r a l i t ya sw e l la sf u l f i l lt h eo b j e c t i v e r e q u i r e m e n to fn a t i o n r u n n i n gs t r a t e g yo fa d m i n i s t e r i n gt h ec o u n t r ya c c o r d i n gt o b o t hl a wa n dm o r a l i t y i ti sn o td o u b tt h a ta d m i n i s t r a t i v ee t h i c sc o n s t r u c t i o a ai st h e i n e v i t a b l ec h o i c ef o rt h en a t i o n a lr e f o r m a t i o no fp o l i t i c a la n da d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h i sp a d e ra r g u e sa b o u tt h er e l a t e da d m i n i s t r a t i v em o r a lp r i n c i p l e sw i t ht h e 3 r e s e a r c ho fs o c i a lc h a n g e sa n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i v er e f o r m a t i o ni nt h ep e r i o do f s o c i a lt r a n s i t i o n t h i st h e s i sd e m o n s t r a t e st h eo b j e c t i v ee v i d e n c ea n dd r i v i n gf o r c e f o rt h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v em o r a lp r i n c i p l e si n c h i n a e x p o u n d st h e n e c e s s i t yo fi ta n dd i s c u s e st h ec o n t e n t s ，f u n d a m e n t a l sa n dk e yv a l u eg o a lo ft h e c u l t e u tc o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s b e s i d e s ，s u c hi s s u e sa r ea n a l y z e di n d e t a i l sa st h ec o n n o t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，t h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i o np a t t e r n s o fc h i n aa n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v em o r a lp r i n c i p i e s a sat r u l y p r a c t i c e c o n s t r u c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c si sn o ti s o l a t e db u ti n t e r r e l a t e dw i t h o t h e ra s p e c t so fs o c i a lp r a c t i c e i ti so b v i o u st h a tt h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v e e t h i c si sb yn om e a n sl i m i t e dt ot h er e s e a r c ho ft r a d i t i o n a le t h i c st h e o r i e s t h e r e f o r e ， w en o t o n l y h a v et oo b t a i nac o m p r e h e n s i v e u n d e r s t a n d i n ga b o u t b a s i c a d m i n i s t r a t i v ee t h i c st h e o r i e s ，b u ta l s od om o r ee f f o i tt oc o m p l e t et h es u i t a b l et h e o r y s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sw h i c hc a nb ea p p l i e dt op u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，b a s e o ns u c hc o n c l u s i o n ，t h i sp a p e rh a sp u tf o r w a r df i v e p r a c t i c a lw a y s f o rt h e c o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sj nc h i n a t h a ti s f i r m l yp r o m o t i n gt h ep o l i t i c a l a n de c o n o m i cr e f o n - n a t i o nj st h ei m p o n a n tf o u n d a t i o nf o rt h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c s c o n s t r u c t i o n ；m o r a l i t yl a w m a k i n ga n dm o r a l i t ys y s t e m a t i cc o n s t r u c t i o na r et h e e x t e r n a lg u a r a n t e ef o rt h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ；a c c e p t a b l yb u i l d i n g a n dp e r f e c t i n gt h es o c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mi st h eb a s i cr e q u i r e m e n to fp r o c e s so f t h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sc o n s t m c t i o n ；e s t a b l i s h i n gt h ec t h i c sc o n s u l t a t i o na n d t r a i n i n go r g a n i z a t i o nw h i c hc a nh e l pt os t r e n g t h e nf o r m a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e e t h i c sq u a l i t i e so ft h ea d m i n i s t r a t i v eb o d yi st h ee s s e n t i a lf a c t o ro ft h ea d m i n i s t r a t i v e e t h i c sc o n s t r u c t i o n ；c o r r e c t l ys e t t i n gu pa d m i n i s t r a t i v ei n c e n t i v em e c h a n i s mo f r i g h t sa n di n t e r e s t sw h i c hc a np r o v i d en e c e s s a r yp r a i s ef o rt h ea d m i n i s t r a t i v eg o o d d e e d s ，e s p e c i a l l yi n t e n s i f y i n gm o r a l i t yr e s p o n s i b i l i t i e s i nt h ea d m i n i s t r a t i v e p a r t i c i p a t i o no fa d m i n i s t r a t i v eb o d yi su n i q u ec o n t e n t so ft h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c s c o n s t n l c t i o n k e yw o r d s ：s o c i a lt r a n s i t i o n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n c o n s t r u c t i o no f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s 4 四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师猩星进塑攫指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中己经注明引用的内容外，本论文不含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷 版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位论文 作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 敝作者鹳：彳矗甘 2 0 0 6 年3 月3 1 日i 本文创新之处： 笔者对中西理论界关于行政伦理内涵的学术观点进行重新归纳、整理和分 析，关注从不同的视角对行政伦理进行的界说，并在此基础上推演出自己对于 行政伦理内涵的定义。在对当代。p 国行政伦理建设实践途径的探寻上，笔者认 为，我国应设立行政伦理咨询、评议机构，该机构的主要职责是进行行政伦理 的咨询、评议和监督，这是实现中国公共行政伦理文化自觉的关键措施。 月l j品 我国目前正处在社会转型期，这是一个嬗变、振荡的历史时期。社会转型 意味着社会结构、社会运行机制和社会功能的异质性转变过程，主要表现为社 会分层结构的变迁、制度转型和社会意识形态的突变。随着市场经济的发展越 发受到全球化、市场化、信息化以及知识经济的影响，在社会系统中，“相对稳 定和复杂的社会角色变成极不稳定和流动的现代专门化职位系统。”。尽管在维 系社会系统的实践中，公共行政管理依然发挥着主导性的作用，但传统行政管 理的价值理念和实践方式受到巨大冲击。行政主体面对多元的伦理观念和剧烈 的价值冲突，需要有一个主流、权威的价值导向，以帮助他们进行伦理的抉择。 于是行政伦理步入人们的视野，它体现着行政制度的合理化和行政实践的道德 化。如何正确认识行政伦理的社会基础、价值取向，不仅关系到行政管理理念 的创新，更影响到行政秩序的维系和完善。 政府职能转变是当前社会转型期的必然要求，政府职能的转变既是其权责 的转移，也是人们的意识特别是行政人员行政意识的转变。政府职能变化中行 政行为责任的明确化为行政伦理的责任化、可操作化提供可能。实现政府职能 的转变，改善公共行政，提高行政水准，就必须将行政伦理纳入一种秩序和规 范之中，从而成为一种持续、稳定的发展潮流。与此同时，行政管理的伦理道 德化并不能忽视或排斥对行政人员自身的道德要求。于是现代行政伦理建设包 含着双重价值维度：制度伦理的建构和行政人员个人伦理的养成。树立民主、 责任、公正的行政伦理价值目标，加强行政制度道德化建设、重塑社会公正环 境，培育行政人员完整的行政人格，实现制度伦理的外部控制和伦理反省的内 部控制的结合，是促进政府职能转变，推动公共行政发展与完善，构成现代行 政伦理建设的基本路径。 。厄恩斯特盖尔纳公民社会的历史背景国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 8 年，第9 卷第3 期：薜1 2 页。 l 一、行政伦理的核心理论阐释 重视行政伦理理论建设已经成为世界性潮流。近年来，我国关于行政伦理 学的研究也开始起步。在这种情况下，对“行政伦理”这一范畴的界说进行研 究是十分必要的。笔者拟从“法、道德与伦理”和“公共行政与行政伦理”两 组关系层面上，对行政伦理的内涵进行阐析。 ( 一) 法、道德与伦理 1 、关于道德与伦理的关系 “道德是由社会经济关系决定的，依靠社会舆论、风俗习惯和人们的内心 信念维系的，以善恶为评价标准的，调整人们之间以及个人与社会之间利益伦 理关系的社会意识和行为活动的总和。”道德是特殊的调节方式。与法律规范 相比，道德规范是种非制度化的规范，是人们在长期共同生活过程中逐步积 累形成的要求、秩序和理想，表现在人们的视听言行之上，深藏于品格、习性、 意向之中。道德规范不使用强制手段为自己开辟道路，而主要借助传统习惯、 内心信念和社会舆论来实现。而“伦理”一词来源于西方的古希腊文“e t h o s ”， 即由“风俗、品性、风尚”等概念演绎而来的。公元前4 世纪，亚里士多德首 先使e t h o s 成为一个形容词e t h i k o s ，使之具有道德品行和道德行为规范的涵 义。伦理不仅是一种特殊的行为规范，而且是人类把握世界的特殊方式，是人 类完善自身的活动。伦理作为实践精神，是主体的需要同满足这种需要的对象 之间的价值关系。正确的伦理价值取向能有效调节人与人之间的交往、协作， 完善个人人格品质，保持人类社会的和谐状态。“伦理”常被作为“道德”的同 义词使用，在众多的学术文刊中，“伦理道德”则作为一个整体概念而被广泛运 用。人们通常接受这样的观点：“伦理学，是- - i 关于风俗或道德的科学”。 尽管如此，从严格的意义上，我们依然应该重视道德与伦理的区别，以便 在不同的情况下分别使用道德与伦理的概念。简要地说，两者的区别主要表现 。安云凤主编新编现代伦理学北京：首都师范大学出版社，2 0 0 1 年第3 2 页。 【德】弗里德里希包尔生伦理学体系何怀宏、廖申白译北京：中国社会科学出版社，1 9 9 7 年第7 页。 2 在三个方面：其一，伦理是道德发展的高级阶段。关于这一点，黑格尔在法 哲学原理中作了非常深刻的辩证分析：抽象法是客观外界的法，是抽象人格 的定在，是意志的普遍性。道德是主观内心的法、内心信念的规定、自我的特 殊规定和意志的特殊性。伦理调整主观和客观、内在和外在、普遍和特殊之间 的关系，并在伦理的关系中实现人格的定在。这三个阶段不是孤立的、并列的， 而是有机联系的、由低级向高级不断丰富和充实的过程。其二，伦理是法与道 德的统一。法律与道德都是调整人与人之间关系的行为规范。二者相比，法律 规范的基本特征是他律。正如列宁所说：“意志如果是国家的，就应该表现为政 权机关所制定的法律。”国家采取强制措施，保证法律规范得以履行。道德规 范的基本特征是自律。尽管道德这种特殊的规范在调整人与人之间的关系时还 要靠社会舆论的监督，但从实质上讲，只要道德规范对其约束范围的所有成员 的道德要求是平等的、公正的，只要它恰当地反映了其约束范围内所有成员的 道德要求和愿望( 在形式上往往是通过“理性存在的普遍意志来实现的) ，道 德规范就应当是一种自律的规范。显然，对于社会关系的健康发展来说，他律 与自律都是不可或缺的。所谓伦理是法与道德的统一，主要就是指伦理规范具 有法与道德的两个基本特征，即行为规范的他律与自律的统一，客观性与主观 性、外在性与内在性的统一。其三，伦理是道德活动现象、道德意识现象和道 德规范现象的统一。一般说来，可以把丰富的道德现象分为三个部分，即道德 活动现象、道德意识现象和道德规范现象。所谓道德活动现象，主要是指人类 生活中围绕一定善恶而进行的、可以用善恶标准评价的群体活动和个体活动； 所谓道德意识现象，是指在道德活动中形成并影响道德活动的各种具有善恶价 值的观念体系；所谓道德规范现象，则是指一定社会条件下评价和指导人们行 为的准则。道德现象的三个部分之间是紧密联系的。其中，道德活动是形成一 定道德意识的基础，并能使已经形成的道德意识得以巩固、深化和提高。道德 意识一经形成，对人们的道德活动便具有指导或制约作用。道德规范是在一定 的道德活动和道德意识的基础上形成和概括的，同时又约束或制约着人们的道 德意识和道德活动。而伦理或伦理现象，从所包含内容和范围上讲，正是道德 活动现象、道德意识现象和道德规范现象的综合与统一，因而更具有全面性和 o 列宁全集第2 5 卷北京：人民出版社，1 9 8 4 年版第7 5 页。 3 完整性。简言之，伦理是一种包含着道德，同时又高于道德的社会现象。 2 、关于法、道德与伦理的关系 在分析法、道德与伦理三者关系时，黑格尔认为，人的本质是自由的，自 由是人类通过实践不断加以实现的根本目的。他指出：“人类自身具有目的，就 是因为他自身具有神圣的东西那便是我们从开始就称作理性的东 西；它的活动和自决的力量称作自由”。“自由的东西就是意志。意志而没有 自由，只是一句空话；自由只有作为意志，作为主体，才是现实的”。“任何定 在，只要是自由的定在，就叫作法。所以一般说来，法就是作为理念的自由。 黑格尔把自由意志的发展分成三个阶段：第一，抽象法阶段。在这个阶段，自 由意志概念是直接的、抽象的人格。它的定在就是直接的外在的事物。这是属 于抽象法或形式法的领域。此时的法作为自由的定在、客观的意志，还不能完 全实现自己，于是需要向前发展。第二，道德阶段。道德是法发展的一个阶段， 它也是一种法，一种特殊的法，一种具有特殊规定的内心的法，即主观意志的 内在法。在这里，道德是对抽象法的扬弃，是自由意志的主观内部规定。它不 再是靠外物来规定自己，实现自己，而是在内心里规定自己，实现自己。就是 说，人们把自己内心作为实现自由的基地。因此，道德就成为自由意志在人的 主观中的体现，是自由意志进一步向人格定在发展的更高阶段。道德是法的真 理。简言之，“道德的观点是这样一种意志的观点，这种意志不仅是自在地而且 是自为地无限的。”第三，伦理阶段。在这个阶段，自由不仅作为主观意志而 且也作为现实性和必然性而实存。伦理是抽象法与道德的统一。抽象法是客观 的、直接的，即自由意志必须靠外物才能实现自身；道德则是主观的、间接的， 是自由意志在内心的规定。这两方面都是没有完成的，都是不完整的。因而， 自由意志必须继续向前发展，进入伦理阶段。它只有在伦理关系中才能完全实 现自己。伦理属于自由意志发展的高级阶段。“主观的善和客观的、自在白为地 存在着的善的统一就是伦理。” 这就是说，道德是就个人主观内心来说的，是 主观内心的法。但是这种主观内心的法只有在人与人结成的社会关系之中才能 。黑格尔法哲学原理范扬等译北京：商务印书馆，1 9 6 4 年版第3 6 页。 黑格尔法哲学原理范扬等译北京：商务印书馆，1 9 6 4 年版第1 2 页。 黑格尔法哲学原理范扬等译北京：商务印书馆，1 9 6 4 年版第6 2 页。 4 实现，而人与人的社会关系就是伦理。抽象法是自在的自由，道德是自为的自 由，伦理则是自在自为的自由。伦理作为自由发展的高级阶段，表现为各种关 系，首先是家庭，其次是社会，最高表现是国家。伦理关系对个人来说，它是 个人的本质，即个人道德必须以社会关系为基础，离开这个基础就没有个人的 道德。 从一定意义上讲，伦理学是研究自由的发展和实现，即研究道德和伦理的 发展和实现的环节与规律。自由意志发展的三阶段是一个统一的、由低级到高 级的过程，是一个逐步完善过程。正是基于对自由所作的深入、辩证的考察， 黑格尔建立起以实现自由为最高道德理想的伦理学体系，它给我们以深刻启示。 在法治社会中，法、道德与伦理都存在着价值、规范和秩序等不同表现形态， 不能对其简单机械地审视，必须进行多维度、总体性的动态认识和系统把握。 具体些说，在价值层面上，法律应服从道德评判和伦理价值导向。法律并非纯 粹机械的规则，而是目的性与工具性的统一体。也就是说，人们之所以选择法 律作为主要的社会控制手段，绝不仅仅因为它的国家强制力，更重要的是通过 这种普遍有效的理性规则，去内在地表达、传递、推行能被社会认同并接受的 一定的价值原则和价值要求。因此，可以这样认为：法律的内在价值主要是由 伦理、道德来提供的，法律只有最终发展成为社会生活中的道德与伦理规范， 法律秩序才有可能在现实中建立起来。在规范层面上，二元社会结构使法与道 德成为并立互补的不同规则。从根本意义上讲，法与道德不但在价值层面上是 高度统一的，在规范层面上也表现出相当程度的同化。只是到了近代，出现了 政治国家与市民社会的分离，法律规范与道德规范的分离和独立走上日程。在 现代社会，我们需要重新重视法律规范与道德规范的统一性。在秩序层面上， 伦理秩序是基础，法律秩序是主导。规范和秩序是紧密相联而又相异的存在形 态。尽管法治社会中必须倡导和建立法律秩序，但决不可忽视伦理秩序的基础 作用和必要支撑。否则，法律秩序是很难真正得以建立的。 ( 二) 公共行政与行政伦理 要深入把握行政伦理的本质内涵，除了对法、道德与伦理之间相互关系作 认真探讨外，还需要从公共行政发展进程中对公共行政伦理进行界定。行政伦 理是公共行政领域中的伦理，是伦理在公共行政领域的体现，这是研究行政伦 理价值取向的应有语境。 公共行政不仅是管理理性的领域，而且是价值追寻的领域。换言之，公共 行政除了是管理活动的领域之外，还应该是伦理活动的领域，而且这后一个方 面由于公共行政的公共性显得更为重要。公共行政的活动是在千变万化的行政 环境中进行的，许多时候需要行政主体随机作出裁决和自主作出决定，这是刚 性的政府管理规则没法也无力约束的。在公共行政领域，公正与非公正、是与 非、善与恶等基于价值的行为选择是存在于社会治理全过程中的基本问题，因 为，只要是属于人的行为，就必然有一个规范与约束的问题，而公共行政行为 更是如此。进一步地说，接纳与实现行政行为的规范与选择又要以行政主体的 良心、责任感、正义感作为内心依托，即需要行政伦理的作用。为了规范行政 行为，以公民的期望去实施行政，在强调外在强制性的刚性规范的同时，还必 须重视行政伦理的自律意识，以提高行政主体的伦理修养来弥补政治法规等的 有限作用。这样就形成了对行政行为的伦理判断。 最早意识到行政伦理问题的是英国著名学者伊顿( d o r m a n b e a t o n ) 。1 8 8 0 年他在英国公务员考试一文中很明确地把公务员改革作为一个基本的道德 行为。在悲叹“长期制造公共权力商品的活动”中，他指出这一活动已污染和 麻木了英国关于公共行政这一主题的道德感，以致使公务员的改革比以往困难 十倍。受实证主义方法论的影响，2 0 世纪主流公共行政学强调价值与事实的区 别与分离，试图建立一种“价值中立”的科学。理论研究上，重点在于“技术 的合理性”和“工具的合理性”，完全忽视了“目的合理性”，在工具理性的指 导下，视“效率”为公共行政的终极目标，把公共行政管理简化为一套行政程 序和管理技术，从而忽略了对公民基本价值的捍卫，缺乏对公共行政管理的基 本价值和目的的探讨和重视，以至于在公共行政实践中政府出于缺乏对自身行 为价值的反思、认同和内化，逐步受到商品化、官僚化的侵袭和法律、道德的 挑战。张康之曾在其寻找公共行政的伦理视角一书中从威尔逊、古德诺的 政治一行政二分这一主流公共行政学的逻辑前提出发，对在“2 0 世纪的政治统 治、公共行政和社会各类组织的管理中最具有影响的理论”韦伯的官僚制 张康之寻找公共行政的伦理视角北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年第7 7 页。 6 理论进行了深入的探讨和剖析，认为“工具化、技术化在官僚制的运行中的典 型化把整个社会都推向了窒息着人的生存价值与正义，排斥人类的价值判断和 道德自觉。”而且“当基于工具理性的官僚制排斥了道德的价值时，实际上却 无法避免不道德的价值的纠缠”，因此，“无视价值因素甚至排斥价值的因素是 不可能的，关键在于应当选择什么样的价值因素”，他指出“官僚制在2 0 世纪 中的所有失败都在于它根据工具理性的原则排斥了正向的道德价值的介入”，解 决官僚制的弊病出路就是要“在政治生活和公共行政体系的建设中，超越工具 理性的思维，引入政治的和行政的道德价值，走以德治国和以德行政之路”，固也 就是通过价值因素的引入和政府的道德化来实现对现代官僚制的超越。 产生于2 0 世纪6 0 年代末和7 0 年代初的新公共行政学在反观了主流公共行 政学弊端的基础上，开始关注与政府社会目的有关的价值取向问题，主张以公 共行政的“公共 部分为研究重心，它不仅认为公共行政应以经济、有效的方 式为社会提供高质量的公共物品，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求 的目标。“他们建议的是以顾客为中心的行政管理，以及非官僚制、民主决策和 行政过程的分权，这一切都是为了更有效、更人道地提供公共服务。” 这实际 上就意味着行政管理人员不能是价值中立的，他们应当担负起对社会的责任， 应当把出色的政府管理与社会公平作为一种新的公共行政的基本追求、应履行 的必要职责和应遵循的社会准则，而且社会公平这一社会准则本身又赋予了新 公共行政以崭新的使命，即它有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍 社会公平的政策与影响实现社会公平目标的政府行政管理体制。受到新公共行 政学思潮的影响，8 0 年代公共行政学中兴起的诠释学和批判学派正是力图发掘 公共行政的意义及价值层面，从而高扬公共行政研究的“超越理性行动。” 他 们突显了“精神”在公共行政中的作用，重新为公共行政注入或者唤起公共行 政原有的“价值”：公共行政管理不仅是一个执行法律和实施政策的过程，而且 是一个实现伦理价值的过程，它有着丰富的伦理学内涵。主张政治一行政二分 的美国公共行政学的创始人伍德罗威尔逊认为“行政管理的领域是一种事务 张康之寻找公共行政的伦理视角北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年第1 0 4 页。 圆张康之寻找公共行政的伦理视角北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年第1 1 1 页。 【美】菲利克斯a 尼格罗、劳埃德- g 。尼格罗公共行政学简明教程北京：中共中央党校出版社，1 9 9 7 年 第1 8 页。 【美】罗伯特丹哈特公共组织理论第2 版北京：华夏出版社，2 0 0 2 年第1 6 3 页。 性的领域，却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事 实根据就在于通过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及 政治进步所具有的永恒真理直接相关联的。删行政伦理学家特里l 库珀宣称 “负责任的行政不仅仅是公共行政工作者的任务，它更是所有的试图在行政事 务中追求民主社会的人的事业。 公共行政作为- - f q 独立科学，始终存在着所谓的“科学上的认同危机”，究 其原因，核心在于公共行政伦理性质的忽略。“公共行政从管理科学中借用了如 此多的东西，人们更多的倾心于私人管理方法和技术在公共管理上的应用，而 完全忽视了公共行政与企业管理领域的重大区别。我们可以这样断言：公 共行政若不重视其内在本质和规定性的研究，将失去其作为科学领域之一的合 法地位。 美国行政学家帕特里夏英格拉姆也认为：“有许多理由说明为什么 政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追 求的唯一的目的，还存在其他目标。比如在世界许多国家中，公共组织是最 后的依靠。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。”螂关于 公共行政内在本质和规定性方面的研究，现在已经得到相当多的行政学研究者 的关注和重视，在许多著作中也有不同程度的涉及。但是，这种探讨还仅仅停 留在感性、模糊、零散的层面。理论和实践从两个维度都呼唤着公共行政研究 有质的突破和深化。公共行政的科学研究和理论设计与一切人文社会科学一样， 都不能够放弃对价值问题的关注，失去了价值内涵的任何人文社会科学研究活 动，都会把自己导向片面化、形式化的“科学 追求中去，而这种对科学的追 求恰恰是不科学的，所以不可能实现真正的科学理论建构，也不可能得出任何 真正科学的结论。公共行政的发展出路在于公共行政道德化问题，这是当代公 共行政研究中的一个极其重要的问题，也是行政改革和构建新型公共行政模式 的一个重要突破口。“公共的就应当是道德的，在公共领域如果回避或忽视道德 【美】伍德罗威尔逊行政学研究载彭和平、竹立家等编译国外公共行政理论精选，北京：中共中央 党校出版社，1 9 9 7 年第1 4 页。 【美】特里l 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径第4 版北京：中国人民大学出版社，2 d 0 1 年第 2 3 6 页。 张成福论公共行政的“公共精神”兼对主流公共行政理论及其实践的反思中国行政管理，1 9 9 5 年第2 期。 【美】帕特里夏英格拉姆公共管理体制改革的模式载西方国家行政改革述评北京：国家行政学院 出版社，1 9 9 8 年第6 2 6 3 页。 8 的审视，就无法把握公共领域的性质，就无法确立公共行政的方向。”因此， 呼唤公共行政研究伦理化的回归，挖掘公共行政的伦理价值，是当前公共行政 发展的重要契机。对行政伦理的研究为“公共行政中道德问题的探索开辟了一 个新的视界，使人们在公共行政的科学研究中发现了价值的王国。” ( 三) 行政伦理界说 公共行政领域从最初排斥伦理价值，到接受伦理规范作为行政活动的“内 部控制 机制，实现了“事实”与“价值”的融合。伦理价值作为公共行政领 域认同的普遍信念，成为了评价行政行为的重要依据。而针对行政伦理确切内 涵的界定，目前理论界并没有形成统一的看法和观点。在这种情况下，笔者认 为有必要对中西理论界关于行政伦理内涵的学术观点进行系统归纳、整理和分 析，关注从不同的视角对行政伦理进行的界说，并在此基础上推衍出自己的观 点。 1 、西方学者对行政伦理内涵的认识 西方学者对行政伦理的界定众说纷纭，没有统一的看法，他们从不同的视 角对行政伦理进行界定。 ( 1 ) 从公共利益的角度来分析行政伦理，把行政伦理看作是公共道德的一部 分。沃尔多认为公共道德是为“范围更广泛的全体居民而不是为自我、家 庭、小集团或一帮人的利益服务。” 另外，马克斯在论述行政责任时也指出， 行政责任就是一些行政官员决心牺牲自己私人利益以便执行立法政策，决心把 自己的精力、创造力注入工作中，就是唤起行政官员对民众及其根本利益尊重 的良知。从他对行政责任的认识可以看出，行政伦理包含职业道德因素的责任， 个人利益服从全体公民利益以及公共官员角色的责任等内容。 ( 2 ) 从决策及其过程的角度来分析行政伦理。亚伯拉罕卡普兰认为“( 政 治道德) 内在所有政策之中，这些政策的决定明显影响着人们对各种事物的价 张康之寻找公共行政的伦理视角北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年第2 0 5 页。 张康之寻找公共行政的伦理视角北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年第1 9 7 页。 。r e r r y l c o o p e r h a n d b o o ko f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s m a r c e l d e k k e r i n c1 9 9 4 ，p l l l 9 值观，公共道德是公共政策的道德。”虽然他没有直接论述行政伦理，但我们 可以把行政伦理置于公共道德之内来考虑，即行政官员在制定行政政策时，一 定要道德地决策，行政伦理涉及道德的行政决策。另外，登哈特认为行政伦理 是公共管理者确定涉及诸如在代理的环境、一些决策标准等范围内等问题的道 德标准和公共管理者提出的决策负有个人和职业上的责任的一个过程。他说“要 想使( 行政官员) 道德的，就需要行政官员能够独立地从事合理地验证和探究 制定行政决策的标准的过程。最低限度，行政决策是根据那个组织的标准而制 定的。当