当前农村宅基地管理的困境及对策研究优秀毕业论文 参考文献 可复制黏贴.pdf

中国农学通报2010,26(19):450-454 chineseagricultural science bulletin 0 引言 农村宅基地是农村土地的重要组成部分， 是亿万 农民的安身立命之所， 是国家赋予农民的一种社会保 障福利的体现1。农村宅基地管理是中国土地管理 的重要内容， 也是实现新农村建设和城乡统筹和谐发 展的一个重要突破口2。随着城市化、 工业化、 市场 化进程加快， 农村宅基地长期闲置荒废和粗放利用的 行为普遍存在，“空心化” 现象是中国农村宅基地利用 现状的一个缩影。如何完善农村宅基地制度， 规范宅 基地管理， 在新形势下充分调动广大农民的积极性和 参与性是实现节约与集约利用土地的关键。当前众 多研究主要集中在宅基地置换与整治、 宅基地法律体 系建设、 宅基地使用权制度探讨以及宅基地流转等方 面的研究3-11， 而针对农村宅基地管理进行系统研究的 甚微。笔者剖析比较了不同收入水平和不同文化程度 下宅基地使用情况的差异， 在实地调研的基础上进一 步分析在宅基地管理过程中存在的问题和利用现状， 从而提出推动宅基地管理规范化、 合理化、 制度化的措 施建议， 为当前发展循环经济和建设节约型社会提供 新思路。 基金项目： 江西农业大学科学研究基金青年项目 （2999） 。 第一作者简介： 何维佳， 女， 1983年出生， 江西萍乡人， 助理实验师， 硕士， 主要从事土地资源管理与农村居民点利用研究。通信地址： 330045 江西农 业大学国土资源与环境学院。tel： e-mail： hlyf2005。 通讯作者： 陈美球， 男， 1967年出生， 江西赣州人， 教授， 博士， 研究方向： 土地资源管理。 收稿日期： 2010-05-06， 修回日期： 2010-06-07。 当前农村宅基地管理的困境及对策研究 何维佳 1， 陈美球1， 王亚平2 （1江西农业大学国土学院， 南昌 330045； 2江西省国土资源厅建设用地管理中心， 南昌 330046） 摘 要： 探究当前影响和制约农村宅基地规范管理的瓶颈， 为针对性地制定完善和规范宅基地管理对策 提供参考。问卷调查和实证分析法。农村宅基地利用效率低已成为了土地资源管理的一个焦点问题， 发现法律制度建设、 市场运行、 农民意识和农村保障等方面对当前宅基地管理在具体操作和实施中有 着不同程度的影响。研究表明， 要从制度改革、 操作规范、 科学规划、 加强社会保障等方面去改进优化 宅基地管理。 关键词： 宅基地； 管理； 对策 中图分类号： f301.21文献标志码： a论文编号： 2010-1401 analysis on the difficulties and countermeasures of rural residential land management he weijia1， chen meiqiu1， wang yaping2 (1college of land resource and environmental, jiangxi agricultural university, nanchang 330045; 2construction land management centre of jiangxi province, nanchang 330046) abstract: the purpose of the paper is to explore the current impact and constraints of rural residential land. the countermeasures to standard and improve the rural residential land management were put forwarded. methods of survey and empirical analysis were employed. the results show that the inefficient use of rural residential land is a focus problem of land resource management. simultaneously, legal system, market operation, awareness of farmers and rural protection have different degrees impact on the operational and implementation of rural residential land management. there is the conclusion that we should take relevant measures such as reform, operating norms, scientific planning, strengthening of social protection to improve optimization of residential land management. key words: residential land; management; countermeasures 何维佳等： 当前农村宅基地管理的困境及对策研究 1 调研对象 调研组于2007年410月开展了 “江西省农村居 民点用地节约与集约利用现状” 的专题调研， 调研采取 了材料总结、 座谈讨论、 问卷调查和典型事例剖析相结 合的办法， 对全省宅基地管理和利用现状进行了初步 调查汇总。在问卷中设计了两部分内容， 第一部分为 农户的基本情况， 包括家庭人口、 宅基地面积、 房屋布 局结构及空间坐落情况， 家庭年收入及耕地收入， 被调 查人年龄、 文化程度等； 第二部分为宅基地情况调查， 共设计了22个问题， 涉及农户宅基地现状、 相关政策 认识与理解、 农户建房意愿与用地行为及农村公共服 务配套设施等内容。结合问卷从农户宅基地情况来 看， 农户平均宅基地面积约为156.73 m2， 其居住用地仅 占76.07%， 且大多为80年代以来自建的砖混结构的房 屋。在村庄布局方面， 与邻院距离最近的约为2.09 m， 而最远的多达70.58 m， 农户使用宅基地有的过于分 散， 很难集中连片。新旧宅基地面貌各异、 鲜明的生活 环境反差已经逐渐成为了目前村庄风貌主要特征之 一。旧村是脏乱差的代表， 新村是新农村建设的典 范。老宅基地上的房屋主要是土木结构， 破旧不堪， 多 属危房， 是脏乱差的代表。而新的闲置房则多为三层 的砖混结构， 属当地质量好的房屋， 成为村庄富裕户的 代表。 2 当前农村宅基地管理现状和存在的问题分析 农村宅基地是仅限本集体经济组织内部符合规定 的成员， 按照法律法规规定标准享受使用， 用于建造自 己居住房屋的农村土地。关于加强农村宅基地管理的 意见 中提出从四个方面进一步加强农村宅基地管理： 第一， 严格实施规划， 从严控制村镇建设用地规模； 第 二， 改革和完善宅基地审批制度， 规范审批程序； 第三， 积极推进农村建设用地整理， 促进土地集约利用； 第 四， 加强法制宣传教育， 严格执法。而通过实地调研笔 者发现在操作和执行宅基地管理过程中仍存在不少的 问题。现实中的农村宅基地管理不到位、 不规范， 致使 宅基地扩张迅速。 2.1 宅基地管理法律体系和政策规定有待进一步完善 改革开放以来， 农村宅基地法制建设取得了明显 的绩效， 初步建立了宅基地管理体制。但也存在不少 问题， 缺少专门的宅基地法律法规， 立法内容粗糙滞 后， 立法技术不高， 可操作性差12-15。虽然 土地管理 法 明确规定， 村民一户只能拥有一处宅基地， 面积也 不得超过省 （区、 市） 规定的标准。但在农村中超面积 使用宅基地， 一户多宅的现象却很普遍。通过农户调 查问卷的分析， 有68.25%的农户同时拥有新、 旧两处 宅基地， 甚至多的一户有五处住宅。当农户被问及 “你 是否知道国家在宅基地管理政策中关于一户一宅的规 定” 时， 有高达56.40%的农户表示不知道。通过与知 道 “一户一宅” 规定的农民进行深入交谈， 发现农户对 这项政策的理解是模棱两可， 其中一些农户误认为是 新房 “一户一宅” 。而据瑞金市的农居点利用现状初步 调查， 在17个乡镇中， 有 “一户多宅” 的高达11862户， 超面积用地约35.586万m2。在对村庄宅基地使用情 况调查中， 仍然有14.29%的村庄没有村镇规划， 有个 村庄常年无人居住的宅基地户数比例高达32.88%。 与从事农村土地管理人员交谈中发现， 尽管宅基地管 理正在逐步规范化， 但农村经济和农民意识难以保障 制度和法律的执行。 2.2 农户私下交易的宅基地 “隐性” 市场存在 根据中国相关法律规定， 除符合土地利用总体规 划并依法取得建设用地的企业， 因破产、 兼并等情形致 使土地使用权发生转移外， 农民集体所有的土地使用 权不得出让、 转让或出租， 这在法律上就禁止农村宅基 地的流转。调研中， 大部分村民都知道这一法律规定， 但同时也对农村宅基地 “隐性” 市场的存在表现出极大 的理解和默认， 相反却对法律禁止农村宅基地的交易 很不理解。村民们普遍认为， 农村宅基地 “隐性” 交易， 是不得已而为之， 农民都希望能光明正大地进行交易， 按正规的手续进行产权转移， 他们很不理解为什么国 家不认可农村宅基地的市场经济价值。在问卷中， 笔 者设计了这样一个问题： 你认为闲置宅基地该如何处 理？在432份问卷中， 只有81份选择了 “无偿收回” ， 这 一数据充分说明农村宅基地在农民心中具有经济价 值， 对宅基地使用权的放弃， 应得到相应的经济补偿， 在流转过程中也就要体现有偿流转的基本原则。 2.3 宅基地权责不明晰， 农民占而不用现象普遍 人们常说， 没有义务就不可能有权利， 获得和拥有 权利的先决条件是承担义务和责任的能力和意愿， 接 受义务和责任是为了获得权利而必须付出的代价16。 宅基地属于农民集体所有， 由村集体经济组织或者村 民委员会经营与管理。农民依法取得宅基地使用权， 实现了农村基本的社会保障， 是国家赋予农民建造房 屋宅院、 使用居住的权利。然而， 农民在享受权利的同 时并没有承担相应的义务。一些农民把宅基地看成是 私有财产， 随意扩大建设甚至占用耕地违法搭建， 未经 法定程序许可擅自占地建造房屋。随着新农村建设和 农村经济的快速发展， 农村新的宅基地在不断壮大， 而 老的宅基地并没有退出来， 造成 “满眼新屋却不见新 村” 的现象。村民心里很明白， 农村宅基地是一种资 451 中国农学通报 源， 也是一种资产， 但现行的政策规定宅基地不能买 卖， 如果放弃， 得不到补偿， 不如保留 （至少目前这种保 留是无成本的） ， 因此， 就形成了当前 “宁愿闲置， 也不 给别人利用” 的心理。 2.4 农民建房规划观念淡薄， 农村经济滞后阻碍宅基 地利用集约化 农村受传统习俗影响很深， 农村居民点建设基本 处于无规划指导的自发建设状态： 农民建房先请风水 先生看风水， 在座落、 朝向的选择上基本听风水师的， 沿袭着 “零星” 建房的习惯， 很少采用专业的建筑队伍 建房， 大多数还是 “亲帮亲、 邻帮邻” 的建房方式。这种 各自为政的建房习惯造成农村居民点内部布局杂乱无 章、 基础设施建设难以配置的最主要的原因， 也成为当 前推进农村宅基地节约集约利用的最大障碍。如果这 种现象得不到及时改正， 将会把农村宅基地利用推入 一个恶性循环。 在调查中， 笔者经常看到这样一幅情景： 在一片废 弃的宅基地上孤零零地立着几间破房， 这些还住着人 的危房不是城市拆迁中的 “钉子户” ， 而是农村宅基地 改造中的 “困难户” ， 这些 “空心村” 的留守户多为村里 的贫困户和老弱病残者， 经济条件差， 无力外迁， 也无 力改造旧房。通过对玉山县江口村收集到的常住人口 人均宅基地面积与人均年收入进行相关性分析 （见图 1） ， 发现收入水平越高的农户所占用的宅基地面积越 少， 同时也发现这一特征人群其文化水平也较高， 由此 表明农村经济发展有助于推动宅基地管理。 2.5 农村宅基地利用低效， 农村空心化现象凸显 随着农民外出打工浪潮的经久不衰， 农村的常住 人口实际上存在减少的趋势， 甚至举家迁出的农户也 在逐年递增， 使得农村宅基地的利用率持续下降。宅 基地闲置率与村庄规模、 历史悠久成正相关， 这是笔者 在调研中发现的一个明显规律。笔者对吉安市永丰 县、 南昌市安义县、 上饶市玉山县中的9个不同村庄规 模2006年宅基地的利用现状进行了分析比较 （见表 1） ， 结果反映出： 随着村庄规模的逐渐扩大， 宅基地闲 置率普遍呈上升趋势。 究其原因， 主要是农村宅基地盘活是一个历史性 难题。规模越大的村庄， 一般其历史渊源也越悠久， 长 村庄名称 永丰县下屋村 安义县小刘村 玉山县金家滩村 永丰县坝上村 安义县新基村 安义县榨下村 永丰县上屋村 玉山县江口村 玉山县均郑村 总户数/户 26 26 46 48 50 70 75 94 221 农村居民点用地规模/hm2 1.2 1 2 4.2 1.33 4.67 3.8 14 42 宅基地闲置率/% 13.33 15.71 25.56 12.5 16.2 22.44 14.29 32.29 36.25 表1 不同村庄规模的宅基地闲置率情况表 图1 历年常住人均宅基地面积与年人均收入对比图 0 5 0 0 1 0 0 0 1 5 0 0 2 0 0 0 2 5 0 0 3 0 0 0 3 5 0 0 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 年份 农民人均收入/ 元 0 . 0 0 1 0 . 0 0 2 0 . 0 0 3 0 . 0 0 4 0 . 0 0 5 0 . 0 0 6 0 . 0 0 7 0 . 0 0 8 0 . 0 0 9 0 . 0 0 1 0 0 . 0 0 常住人均宅基m 2 农民人均收入（元）常住人均宅基地 452 何维佳等： 当前农村宅基地管理的困境及对策研究 期积累的问题也就越多， 盘活的阻力也就越大。而规 模较小的村庄， 往往社会关系比较简单， 一般是一个小 家族， 相互的意见容易统一， 互让协作精神也比较好。 3 加强宅基地管理的对策建议 3.1 推行农村宅基地使用制度改革， 在规范宅基地科 学流转的同时， 尽快出台农村宅基地一户一宅管理实 施细则 当前农村基层国土资源管理部门反映最多的就是 缺乏操作性强的政策依据， 工作常常处于被动状态。 农村宅基地是中国农村集体建设用地的主要内容， 然 而由于种种原因， 中国农村集体建设用地使用制度的 改革远远滞后于城镇国有建设用地使用制度改革， 对 于集体建设用地的产权界定、 流转及收益分配等问题， 都未得到解决， 从而直接导致目前农村集体建设用地 管理较为混乱和无奈的局面。因此， 必须加快农村建 设用地使用制度改革， 就农村宅基地节约集约利用而 言， 则应推行农村宅基地使用制度改革。首先， 要引导 和规范农村宅基地的流转， 面对农民对宅基地经济价 值认识的提高和大量宅基地 “隐性” 市场的存在， 应采 取 “疏” 而不是 “堵” ； 第二， 完善农村宅基地一户一宅管 理实施细则， 健全宅基地管理法律体系； 第三， 科学地 对待农村宅基地的改造工作。对于农村古、 旧建筑物 的拆除改造， 要分门别类地予以区别对待， 如族房、 祠 堂， 通过科学评估， 确实有保存价值的， 要投入资金修 复； 再利用没有保存价值的危房， 必须拆除； 零星分布 的小村庄， 则可结合 “拆迁并点” 工作， 适时进行复垦， 增加耕地生产面积。 3.2 完善农村居民点发展规划， 提倡因地制宜的节约 集约用地方法 首先， 要落实农村宅基地登记制度， 摸清家底， 分 析集约利用潜力。目前绝大部分乡村的宅基地现状 使用情况， 还是一本糊涂账， 必须加强农村集体土地 所有权的政策宣传， 强化农村宅基地的登记发证工 作， 借此摸清家底， 特别是对长期闲置住房进行统 计。摸清家底、 分析潜力是农村居民点节约集约利用 的基础， 便于宅基地的管理和开发利用， 有利于分析 农村居民点用地节约集约利用潜力， 统筹规划合理安 排未来农村居民点用地。第二， 进一步完善农村居民 点发展规划， 既要重视村庄建设规划， 也要重视区域 农村居民点体系规划。近年来， 随着新农村建设的推 进， 农民已深深感受到规划在基础设施建设、 公共服 务配套等方面带来的各种好处， 农户的住房规划意识 得到了明显的加强。调查中， 笔者发现目前在村庄建 设中存在一个误区， 那就是重视单体村庄的建设规 划， 而忽视了区域内村庄居民点的整体布局的体系规 划， 单个村庄的建设规划对于提高村庄本身的节约集 约利用固然非常重要， 但就整个区域的农村居民点用 地的节约集约而言， 更重要的是区域内居民点体系的 合理布局。通过拆迁并点，“空心村” 改造， 从而推动 区域居民点的合理布局， 有利于在区域整体水平上最 大限度地挖掘潜力。第三， 提倡因地制宜的节约集约 用地方法。农村因自然、 经济、 社会条件的不同而呈 现千姿百态的面貌， 应因地制宜， 建立各自适宜的节 约集约利用模式。应鼓励农民新建住宅向中心规划 建成区、 中心村集中， 积极推进中心集镇和中心村建 设。 3.3 加强农村社会保障体系的建立， 合理安置农村弱 势群体 许多农村老弱妇孺和贫困农民仍分散在广大农 村， 他们是常年居住在农村并以种地赚钱来维持生计， 也是社会弱势群体的主流之一。改革开放以来， 中国 各项事业得到了蓬勃发展， 然而农村社会保障体系建 设却相对滞后， 实现 “老有所养” 、“病有所医” 的社会保 障目标， 还有相当长的路要走。农村的弱势群体的安 置问题也成为了农村居民点用地改造中的最大阻碍。 如何安置和保障这一群体的基本生活水平不降低是目 前 “空心村” 改造中亟待解决的问题， 也是农村宅基地 节约集约利用中必须面对的一个现实问题。农村居民 点基础设施建设和社会保障辅助设施建设的投资规模 大， 建设周期长， 经济效益低， 不像城市基础设施建设， 有政府的财政大力支持。虽然近几年国家对 “三农” 的 政策扶持， 农民的经济生活得到了一定的提高， 但是资 金仍然是农村居民点用地节约集约利用的一个主要瓶 颈。通过调动多方社会资源， 争取更多的公益性团体 的支持， 构建一个以政府为主体、 民间组织、 企业和机 构等共同参与的多方动员机制， 将更多的资金用于改 善农村基础服务设施， 为新农村建设、 农村宅基地改造 注入新的活力。在农村弱势群体有资金扶持的基础 上， 加强老年公寓、 敬老院等多种农村社会基础设施和 公共服务配套设施， 进一步完善社会保障体系的建立。 参考文献 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meiqiu(江西农业大学国土学院,南昌,330045)， 王亚平,wang yaping(江西省国 土资源厅建设用地管理中心,南昌,330046) 刊名： 中国农学通报 英文刊名：chinese agricultural science bulletin 年，卷(期)：2010,26(19) 被引用次数：2次 参考文献(16条)参考文献(16条) 1.陈柏峰 农村宅基地限制交易的正当性期刊论文-中国土地科学 2007(04) 2.孙丹 基于新农村建设的宅基地利用与管理期刊论文-农业经济与科技 2008(04) 3.王延强.陈利根 基于农民权益保护的宅基地权益分析期刊论文-农村经济 2008(03) 4.付玥.梁丹辉 建设新农村视角下宅基地使用权制度研究期刊论文-农业经济 2008(12) 5.于华江.王瑾 我国农村宅基地管理调查分析-基于陕西、浙江和河南等地的农户问卷调查期刊论文-中国农业大学学报(社会科学版) 2008