（会计学专业论文）公共财政改革中交通行业财务管理体系的创新研究.pdf

武汉理工大学硕士学位论文 中文摘要 随着社会经济的发展，社会主义市场经济体制的建立，财政收支结构的变化 及人们驾驭经济能力的不断提高，作为国家经济政策的载体和政府分配、调控的 重要工具，迫切要求确定我国经济转轨中财政改革的走向，建立与之相适应的公 共财政，这一财政改革模式已在国家决策层和理论界达到共识。公共财政实际上 是市场经济条件下的财政，即通过提供公共产品，配置一部分市场无法或低效配 置的社会资源，满足公共需求，弥补市场失灵的缺陷。 我国目前的公共财政改革应主要着眼于部门预算、国库集中支付和政府采购 三个方面，通过近几年改革的初步实施，已经取得了一些显著的成绩，但是尚未 达到预期的效果。如何在借鉴西方公共财政理论的基础上，构建有我国特色的公 共财政体系，已成为理论界议论的焦点。公共交通作为一种“次公共产品”，必然 被纳入公共财政的选择范匿。我国交通行业整个体系最初是在计划经济体制下建 立起来的，在当时其收支完全由政府控制和提供，严重制约了交通行业的发展， 也给国家财政带来了巨大压力。在经历了市场经济的发展变革后，交通行业实现 了前所未有的超速发展，但其资金收支管理和业务规模控制又被过度放宽，使行 业内部出现了管理层次多、管理权限和级次交叉重复等现象，滋生了贪污、腐败 等种种社会问题。因此，在目前国家公共财政改革的大潮中，不失时机地对交通 行业的财务管理体系进行改革创新，有利于保障交通行业的进一步发展。 本文从探讨国内外现有的公共财政理论入手，提出在我国建立公共财政制度 的必然性，并对我国公共财政的基本框架和改革方案进行了思考，然后针对交通 行业财务管理的现状，分析和总结了其发展过程中遇到的诸多问题，最后根据公 共财政改革的要求，对交通行业提出了能适应我国财政改革的新的内部财务管理 办法，指导我国交通事业的可持续发展。 关键词：公共财政，交通行业，财务管理 武汉理工大学硕士学位论文 a b s tr a c t w i t hd e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m y e s t a b l i s h m e n t0 fm a r k c te c o i l o m ys y s t c m ， c h a i l g e so ff i n a n c i a li c o m e 锄dc x p e n s es t n l c t u r e ，a l l dp r o m o t i o no fh u m a nc o n t m l o v e re c o n o m y i t su r g c n tt od e t e m l i n et h ed i r c t i o no ff j n a n c i a lr c f o 珊i ne c o n o m y t r a n s f o 皿撕o a n de s t a b l i s hf i t t i n gp b l i c a n c c1 h a ts e r v e sa si h eb a s eo fe n o m y p o l i c i e s a n dav i t a lm e 锄s0 f a l l o c a t i o n ，r e g u l a t i o n 妯o l l rc o u n t ac o m m o n k n o w l e d g e o ft h i s6 n a n c i a lr c f b r mm o d e lh a sb e c na c h i e v e db o t ha m o g9 0 v e 丌i m e n t s d e p a n m e n t sa i i d i na c a d e m i cc i r c l e s p u b l i cf i n c ei sp h y s i c a l l yd e f i n e da sf i n a n c e u n d e rm a r k e te c o n o m y i e i ts a t i s f i e sp u b l i cn e e d sa l l dm a k eu pm a r k e td f a w b a c l 【s t h r o u g l lp r o v i d i n gp u b l i cp r o d u c t sa i i da l l o c a t i i l gap a n o fs o d a ir c s o u r c c st h a tc a n tb e w e l lo f f b r c db ym a r k c “t s e l f n ec u r i tc m 曲8 s i ss h o u l db ep u to nt h r e ea s p e c t 争_ d e p a n m e n t b u d g c t ，仃e a s u r y c c n t m l i z c d p a y m e n ts y s t c m a l l d g o v e m m e n tp l l r c h a s e i n r e c e n t y e a i s ，t h r o u g h p r e l i m i n a r yp 糟c t i c co fr c f o 珊，s o m es i g n i f i c a l l ta c l l i e v e m e n t sh a v eb e e no b t a i n e d ， a l t h o u g ha n t i c i p a t o r y e f f c c th a t m eb y h o wt oc o n s t n l c to u rs p e c j a l f e a t u r c d p b l i cf 协a n c es y s t e mo nt h eb a s j sd fw e s t e mf j i l a n c et h e o r yh a sb c c o m ef o c i l so f a r g u m e n t a t i o ni na c a d e m i cc i r d c s p u b l i ct r 彻s 呻t i o n ，as o - c a l l e d “b 弘p r o d u c t s ”， w j ui n e v i t a b l yb ei l l d u d e di n p u b l j cf i n a n c e i o u rc o u n t 吼t h cw h o l cs y s t 锄o f t 砌s p o a t i o ni l l d l l s t r yw a si i l i t i a l l yc o n s t r i l c t c du d c rp l a i i n e dc c o n o m ys y s t c m ，a i i d 退 w o r k i n gw a sc o m p l c t c l yc o n 咖l l c db yt h eg o v 咖e n t w h i c l ls c f i o u s l yp r e c l u d c si t s d e v e l o p m c n t 卸dg i v e 芦tp r c s s l 弓t o n a t i o n a l 石n 柚c e a f t c rt l i er c f 细a n d d e v c l 叩m e n t o fm a r k e t e c o 0 m y 打锄s p o r t 撕彻i n d u s t r ye n j o y c d a s p e c d y d “e l o p m c n t h o w e v s o m e s o c i a lp r o b l 锄，s u c ha sb d b e 锡c o 黜p t i o n ，g 沁，o c n 以 d u et od i 雠r c n tm 孤a g c m e n tf a u l t s 丁h e r e f o r e ，i nt l i e 雕o c e 鼹o f p u b l i c 丘n a n r e f o r i n ， f i n a n c i a lm a l l a g c m e n ti l l i l o v a t i o nw i l lb eb e n c 丘c i a lt ot h ef i l n h e r d e v e l o p m e n to f t r a n s p o r t a t i o nj n d u s t b e 舀n n m gw 泔l 铡f r e 嫩p 蝴i c 珏n a n c e 恤e o f yh o m e 髓di b r o a d 恤l s 洳d ep n t s f 0 刑a r dt h ei n e v i t a b i l i t yo fe s t a b l j s l l i n gp u b u cf i i l a n c es y s t 啪s c c o n d l y ，t h ea n i c l e s t u d i c sb 踮i cf h m e w o r ka i l dr e f o n n s c h e m c t h i r d l y t h ca n i d ea n a l v s e sa n d s u m m 撕z e ss e v c m lp r o b l 咖se m e r g i t l gd u r i n gi t sd “e l o p m c n ti l lt l i e l i g l l to fc u 仃c n t s t a t u so ff j n a n c em 如a g e m e n tj nt 璃n s p o r t a t i o l lj n d u s t r y n a l l y ，j no r d e r t og u i d et h e s u s t a i n a b l ed c v e l o p m c n to ft r a l l s p o n a t i o ni n d u s t i mt h e a n i c l ep r o m o t e sn c wm e t h o d s o ff i n a i l d a lm 卸a g c m c n to nt h eb a s i so f 幽e r e ”i r e m e n t o f p u b l i c6 n a i l c er e 】f 0 肿 k e y w o r d s ：p u b l i c f i n a n c e ，t r a 【i s p o r t a t i o nh l d u s t f i n a l l c i a lm a n a g e m e i i t 武汉理工大学硕士学位论文 第1 章导论 1 1 研究的目的和意义 本文研究的目的是为适应我国建设社会主义市场经济的需要，建立新的财政 理论，并在公共财政改革的大潮中，适时地对交通行业的财务管理体系进行研究 和创新。当前公共财政改革主要包括部门预算、国库集中支付、政府采购三个方 面，它不仅仅是国家的事情，而且涉及到各个行业的经济秩序，也是交通系统必 须认真思考的事情。近年来许多单位和部门对于建立和完善与公共财政相适应的 内部财务管理体系，都在深入思考和尝试实践。但是到目前为止，尽管有关部门 正在制定相应的规则，人们对公共财政内容还远束取得共识，在思想上还存在许 多认识不清的问题。交通作为国民经济发展的基础设施，处于举足轻重的地位， 其健康发展与建设在很大程度上关系到社会主义市场经济发展的成败。随着交通 行业的不断发展，对贯彻公共财政制度也有了更高的要求，为了整顿会计秩序、 保护所有者权益、保证预算资金及时到位，确保交通基本建设的完成，迫切需要 对交通行业的内部财务管理体系进行相应的调整和适度的创新，使其不仅能够配 合国家的整体改革，而且能够与本行业的业务性质、业务特点、资金使用和管理 的特殊性等充分结合。 本文研究的意义在于通过对构建我国公共财政体制基本框架的思考，系统分 析交通行业财务管理的现状，指导交通行业在公共财政改革的过程中，不失时机 地抓住契机，寻求既配合财政改革、又保持自身特点的薪的财务管理体系，从而 引导交通行业的稳步发展。 1 2 国内外研究现状 西方公共财政理论产生与发展的过程事实上也就是市场经济的产生与发展的 过程。1 7 7 6 年，英国著名经济学家亚当斯密所著国富论的出版标志着公共 财政理论的诞生，这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一 角色能够正常运转。上世纪3 0 年代初，西方资本主义国家的经济危机全面爆发， 凯恩斯主义盛行，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺 陷，促进经济资源的合理配置及经济的稳定运行。但是7 0 年代“滞胀”的发生使 得人们重新审视“市场失灵”和政府干预的关系，认识到对经济的过分干预已在 武汉理工大学硕士学位论文 实践中暴露出各种缺陷，于是主张减少国家干预，恢复自由经济。然而进入9 0 年 代后，西方各国又开始重新重视国家干预政策，主张建立新型公共财政体系。当 代西方公共财政理论认为，社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难 以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。政 府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的 主要手段，其他手段的运作也都需要政府财政的支持。在西方，公共交通一般都 被纳入公共财政的选择范围之中，但是常以“次公共产品”的形式出现，由政府 间接引导，并非完全地直接干预。 目前在西方公共财政理论的支持下，我国正在推行公共财政改革，但是，公 共财政介入的范围与一个国家的制度、国情和发展水平紧密相关，从而决定了政 府干预的强度或财政介入的范围也有所不同。另外为了配合这种改革，我国交通 行业应该对自身的内部管理做出如何的调整，这些问题形成了本文研究的焦点。 1 3 研究的对象和内容 交通行业包括许多部门，是囊括企业单位、事业单位以及一些附属单位的大 的综合系统，但本文所讨论的交通行业仅指纳入国家财政预算管理的所有行政事 业性单位，包括交通部、各省交通厅、地市县交通局以及其所属的事业性单位。 本文是以公共财政理论为依托，重点进行交通行业内部财务管理体系的创新 研究，提出一些对于交通行业实施部门预算、国库集中支付、政府采购等制度的 改进建议及改进的理由，以便能结合当前交通部门财务状况和管理水平，从基础 的内部财务管理方法入手，由浅入深，先易后难，逐步完善与交通行业经济发展 水平相适应的财务管理体系。本文首先对公共财政理论进行探讨，其次指出了我 国建立公共财政的基本框架和改革方案，然后针对交通行业财务管理的现状进行 了分析和总结，最后根据公共财政改革的要求，对交通行业提出能适应我国财政 改革的新的内部财务管理办法，指导我国交通事业的可持续发展。 1 4 研究的方法和技术路线 本文以交通行业的财务管理为重点，对湖北省交通厅及其四个直属的事业单 位( 即公路管理局、道路运输管理局、港航管理局、公路规费征收稽查局) 进行 了实地调研，并通过电话、传真、网络等方式，对四川、安徽、湖南、浙江、福 建等省份的交通行业进行资料搜集，了解交通行业财务管理体系的现状，并运用 现代管理学、财政学、宏观经济学、统计学的基本方法和理论知识，对交通行业 2 武汉理工大学硕士学位论文 财务管理适应公共财政改革提出了一些制度创新的建议。 本文研究的技术路线如图卜l 所示。 图卜1 技术路线图 3 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章西方公共财政理论 2 1公共财政的基本内涵 公共财政是指为弥补市场失效两提供公共照务的政府分配行为，它是与市场 经济相适应的财政管理模式，它具有以下涵义： ( 1 ) 存在于市场经济环境中； ( 2 ) 分配的目的是提供公共服务。满足公共需要： ( 3 ) 服务范围只能限定在市场失效的领域，具有非盈利性”1 。 在市场经济条件下，建立公共财政必须要解决以下几个问题： 1 合理确定公共事务的范围，即解决政府要不要买该公基产品的问题。凡是 政府管理更有效率的事务皮由政府管理，凡是市场更有效率的，政府煲i j 应当退出， 让位给企业和私人。 2 合理确定公共事务的管理方式，即谁来付款的问题。这里有个观念，即 政府管理的公共事务未必都应当由政府出钱，政府进行规划、组织和号召，由个 人或社会团体( 即第三者力量) 来运作，或者政府补助一部分，另一部分向个人 收费等，同样是政府管理公共事务的方式。体现在公共支出上，如果在政府管理 的前提下部分收费比完全政府提供( 实际上只是用税收方式来分摊成本) 更有 效，或者效率损失更小，则应当采取部分收费， 3 合理确定公共产品的价格。政府预算也可看作公共产品或劳务的价格，因 此，也存在着功能价格比问题。如何提高政府公共产品的功能价格比，这显然 是提高财政效率的重要问题。在西方近年来主要通过实行绩效预算来降低其成 本，提高公共服务质量。 4 接受益原则和适宜原则来调整多级政府下的各级政府事权范围。受益原则 也称为公共产品的外部效益内在化，即“谁受益。谁付款”原则；适宜原则是指 哪级政府管理成本最低，效率最高，烈该项公共事务就应当交给这一级政府管理。 按这一原则，在财力划分上应当在保障各级政府职能的基本支出的同时，要充分 体现地方的努力程度。 2 2 公共财政理论的产生与发展 公共财政是市场经济下的政府财政，西方公共财政理论产生与发展的过程事 实上也就是市场经济的产生与发展的过程，也就是人 c 1 对于政府在市场中作用韵 4 武汉理工大学硕士学位论文 认识的发展过程。 1 7 7 6 年，英国著名经济学家亚当斯密所著国富论的出版标志着公共财 政理论的诞生，亚当斯密崇尚经济自由主义，把市场经济描述为“看不见的手” 调节的经济，他认为市场能够有效配置资源，供求双方在市场竞争的环境中，每 个人各自理性地追求自身的利益，可以带来整个经济的高效率，因此，反对国家 干预，主张自由竞争，极力要求缩小国家活动的范围，提出“守夜人”、“廉价 政府”的口号以及“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观 点“3 。这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正 常运转，认为政府财政的管理范围应该限定在公共安全、公共收入、公共服务、 公共工程、公共机构、公债范围之内。此后，约翰穆勒、威克塞尔、林达尔都 进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政 理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。 上世纪3 0 年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自 由放任的古典经济理论的破产，从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义 经济学开始，政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财政开始对 经济进行大规模于预，以便弥补市场缺陷，充分剩用市场的功能作用，促进经济 资源的合理配置、收入和财富的合理分配以及经济的稳定运行。随着经济的发展， 政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，7 0 年代的“滞胀”使得人们重新 认识“市场失灵”和政府干预的关系，以理性预期学派和供给学派为代表的新自 由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预恢复自由经济。 进入9 0 年代以来，又开始重新重视国家干预政策。 在这个过程之中，财政的职能也相应地不断调整，但是，从总体发展趋势来 看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职瞧呈现出不断增强 的趋势，财政的职能也相应地不断增强。随着许多经济学新领域的开拓，特别是 随着宏观经济学和福利经济学的发展和成熟，财政学经历了一个从公共财政学到 公共经济学的发展过程，与传统经济学相比，公共经济学更注重财政收支对整个 经济的影响。当然，公共经济学仍然是围绕着财政而展开的，是对公共财政学的 继承和发展。 2 3 现代西方公共财政的基本理论 现代西方公共财政理论产生于市场经济环境，着重研究在确保市场发挥配置 资源基础性作用的前提下，政府如何通过自身的经济活动，对市场体系存在的种 种不足与缺陷，即“市场失灵”问题进行克服与矫正，以促进市场经济的正常运 5 武汉理工大学硕士学位论文 行等问题。也即现代西方公共财政理论是以市场经济为立足点，把市场失灵作为 财政存在的根本理由，把提供公共产品作为财政活动的基本任务，把满足社会大 众的公共需要作为财政活动的目的，把社会抉择作为财政决策的政治过程，把公 共财政作为财政运行的模式，从而建立起来一套关于公共财政的基本理论。 2 2 。1 “市场失效”准则 在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，市场上的一切经济行为 均按照价格机制运作。古典经济学家认为，完全竞争的市场机制可以通过供求双 方的自发调节，使资源配置和社会生产达到最佳状态，即所谓的“帕累托最优” 。1 。但是现实生活中，完全竞争市场所需的必要条件不可能同时具备，价格信号 并非总能充分反映社会边际效益和社会边际成本，市场机制在实现资源配置的效 率方面就有可能出现运转失灵，市场难以发挥作用或者发挥不好，具体表现在公 共产品供给不足、无法解决外部效应问题、宏观经济失衡、收入分配不公、市场 垄断、信息不充分等方面。市场失效是与市场经济相伴随而产生和存在的，许多 市场失效的领域对于市场领域的正常有效运行和社会公众的正常生活是必不可少 的，这就需要通过非市场的手段对市场失效进行弥补，通过非市场的手段，依靠 公共活动，借助政府力量的介入，才能纠正市场失效的状态。 所谓“市场失效”准则即是指在市场经济条件下，政府及财政只能以弥补市 场失效作为自己的行为准则。只有市场失效的领域才是公共财政可以介入的领域， 只有市场所要求而本身又无法有效发挥作用的活动，才是公共财政必须开展的活 动，公共财政不介入市场有效运行的领域。因而“市场失效”准则包含两层含义： 一是市场要求公共财政为其提供必不可少的服务：二是公共财政活动要避免对市 场活动的侵犯和危害。这就决定了公共财政只能活动于市场失效的领域内公共 财政所以能够解决市场失效的问题，在于它具有非市场性的本身特征，即其非市 场价格性、非市场分配性、非市场失效性、非市场营利性。政府与非政府组织的 不同，在于政府能够以非市场的手段进行活动，达到弥补市场失效的日的。因此。 公共财政是通过非市场的方式，按非市场的程序，在非市场的领域，基于非市场 的目的来开展活动的。这样，当市场本身无能为力只能依靠非市场的方式去克服 市场失效时，具有非市场性的公共财政不仅必须存在，而且能够发挥强有力的弥 补市场失效的作用。 2 2 2 公共产品理论 人类社会需要的各种各样的物品和服务，依据需求主体的不同分为私入产品 6 武汉理工大学硕士学位论文 和公共产品两大类。公共产品具有非排他性和非竞争性。所谓非排他性是相对于 个体对私人产品的独占权而言，是指纯公共物品由于在技术、经济利益、所有权 确定上往往具有不可分性，或因排他成本高昂而不具有排他性；所谓非竞争性是 指当一种产品在增加一个消费者时其边际成本为零。公共产品理论是现代西方财 政学的核心理论。其主要内容包括：国家职能、公共经济、公共产品的主观价值 与公共产品供应、外溢性及公共产品的帕累托效率等方面的问题。 公共产品理论把财政分析的视野从单纯的财政收支拓展到支出所提供的服务 上，使西方财政理论真正延伸到财政活动的终点。该理论通过林达尔模型和萨缪 尔森模型，将私人经济的市场效率准则运用到公共产品的最佳供应的分析上来， 建立了相应的数学模型，并力求对财政收支进行数理分析。 2 2 ，2 1 林达尔均衡模型 林达尔认为公共产品的最佳生产水平是由社会总需求曲线与社会总供给曲线 相交之处所决定的。假定两个模型中第一人支付的税收价格为q f ，第二个人支付 的为f e ，将个人需求曲线垂直相加与供给曲线相交于e 点，即林达尔均衡点0 1 ( 如 图2 一l 所示) 。该模型的特点在于：首先，总需求曲线是在征询每一位消费者之后 才得知的，然后垂直加总，这样就不能得到人们真实的偏好显示水平，因为多显 露真实偏好实际是意味着多缴税款，需求越高，支出也就越多。其次，每个消费 者负担不同的税收价格，但享用同量的公共产品，满足帕累托最优条件。我们知 道，帕累托最优分配方案有两种以上，如果在一种方案中某些人的处境会交得好 些，但如果还有一种方案会使这些人的处境变得更好的话，消费者中就会出现意 见分歧，那些处境变差的消费者就不会同意后一种方案而重新寻找更有利的方案。 最后，这种决定理论与税收相联系，但没有考虑社会的私人产品均衡问题。 p 税收 p 图2 1 林达尔均衡模型 7 武汉理工大学硕士学位论文 林达尔模型还分析了两个消费者共同分担一件公共产品的成本问题，即每人 在总额中应纳税的份额应与他从该公共产品消费中所享有的边际效用相等。这就 从价值论上解决了公共产品供应与其费用来源的关系问题，说明了税收是公共产 品的“价格”，是个人为享用公共服务所必须付出的代价，从而在财政理论中直 接体现了市场经济的要求。 2 2 2 2 萨缪尔逊均衡模型 萨缪尔逊于2 0 世纪5 0 年代在林达尔均衡的基础上提出了公共产品决定的均衡 理论。他比较了在竞争条件下私人产品决定和公共产品决定二者之间的区别。在 图2 2 中，左图为私人产品决定示意图，假定有两个消费者，d 。和d ：分别代表他们 的需求曲线，它们水平相加便得到社会需求曲线现。当需求与供给相交于c 点达到 均衡时，每个消费者对其商品消费的边际收益等于其消费的边际成本，这时的产 量也为最优状态。1 。毫无疑问，他们愿意对其商品数量所支付的最高价格是他们 的边际消费收益，即a q 。与b q 。而供给曲线s 实际上就是该产出水平条件下商品的 边际成本曲线，即0 如产量的边际成本为c q 。，就是说a q i - b q 。= c 如。这里，0 q 。与o q ： 分别为两个消费者的购买量，o q 。+ o q 产o 如，均衡点为c ，它决定了最优产量o q 3 。右 图中，公共产品与私人产品情况的主要区别在于，此时d ，与d z 纵向相加才能求出市 场需求曲线d 。，它表明二人愿意接受一定数量的公共产品及其所提供的价格。由于 二人共用该产量的公共产品，所以他们所付价格应当为二人愿意并能够支付的价 格之和。供给曲线s 与社会需求曲线d 3 相交达到均衡时，整个社会对公共产晶消费 的边际收益等于消费的边际成本；这时社会的边际收益为二人边际收益之和，即 二人的需求曲线在垂直方向叠加所得出的曲线d 。为二人的边际收益曲线。就是说， 在o q 供给量下的社会边际收益可用o r 来表示，换言之，此时公共产品o q 的供给量 所决定的社会边际成本为q c ：由于0 p f q c ，所以0 q 为公共产品的最优产出水平。 由此可见，在公共产品的供给与需求中，二人合起来的价格是0 p 3 ，而他们分别 所付了不同的价格，即o p ，和o p 2 ，于是o p 产o p 。+ 0 p 2 。 萨缪尔逊均衡说明：首先，在私人产品的情况下消费者的边际收益与边际成 本相等，而在公共产品情况下他们的边际收益有所不同，但其总和等于边际成本。 其次，在公共产品条件下，如果产出水平小于o q ，那么再继续扩大生产量是有利 可图的，因为这时边际成本小于边际利益之和；但当产出水平超过o q 时，就意味 着产生了福利损失，因为此时边际成本超过了边际利益的总和。最后，概言之， 私人产品的帕累托最优供给条件为边际替代率等于边际转换率( m r s = m r t ) ，即每 个人的消费总量等于生产总量；而公共产品供给的帕累托最优条件是m r s ：m r t ， 即所有入的躲s 之和等于确r t 。帕累托最优要求它能被所有入享用，否则就没有达 8 武汉理工大学硕士学位论文 私人产品价格 公共产品价格 图2 2 萨缪尔逊均衡模型 品产量 到帕累托最优。这样，政府在决定其最优供给量时，应该把所有人的边际利益之 和与其边际成本相比。但是，萨缪尔逊的上述最优均衡条件没有注意到为供给公 共产品而筹措资金的财政方法，这种帕累托最优条件只是理想之中的均衡，在现 实生活中很可能无法实现。 2 2 3 财政的法制化 市场经济是“法治”经济，公共财政的法制性是市场经济和私有化规范政府 行为的根本要求。“市场”的一个基本内涵，可以理解为是一个由具有独立地位 和平等权利的社会成员自愿活动所形成的有机统一体。财产的“私有化”和经济 主体的独立化，为市场经济的形成提供了基本的前提，并在社会成员拥有自己独 立的个人权乖j 的基础上形成“公共性”的范畴。它直接要求和决定了“公共领域” 的存在及其运作状态，决定了公共财政的形成、存在。社会公众以法治方式对政 府及财政理财的制约。就是市场和资本对政府及财政的制约，政府及财政的活动 必须以无数的私人所构成的社会成员的意志为转移，必须处于社会成员的根本制 约、监督和决定之下。公共财政与全体社会成员的切身利益直接挂钩，不仅财政 收入要来自于社会成员的缴纳，财政支出也要面向全体社会成员，就是收支出现 差额而带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上。正是通过法律形式， 依靠法律手段，社会公众才得以真正决定、约束、规范和监督政府及财政理财活 动，才能确保政府及财政的行为必须遵循市场和私人资本的根本要求。 2 2 4 公共选择理论 9 武汉理工大学硕士学位论文 公共选择论是现代西方公共财政理论特有的内容，是由西方政府预算决定过 程的特点所决定的。现代西方财政理论将公共产品的有效供应建立在个人效用与 偏好基础上，这就有个由谁来以及如何来揭示千千万万的社会公众每个人对公共 产品的欲望和偏好问题；而揭示了个人偏好之后，又有一个如何将这些偏好转化 为政治决定的问题：而做出的决定是否能够正确的反映公众意愿也是一个问题； 最后，一个国家具体的政治制度对于政府决策、公共产品的抉择又有什么影响等， 所有这些都使公共选择论进入现代西方财政研究的视野内。公共选择的研究对象 为非市场决策或公共决策问题；其研究工具为经济学的理论假设和分析方法，尤 其是价格理论；它把政治舞台理解为市场，把选民、官僚和政治家视为政治市场 中的博弈者 巴选票看成是货币。它以市场经济条件下政府行为的局限以及政府 失灵问题为研究重点，分析政府行为的效率并寻找使政府最有效率工作的规则制 约体系，其主要贡献在于证明：市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充 分条件。 2 2 5 成本效益分析方法 成本效益分析方法就是在不同的项目或同一项目的多种选择方案之间， 通过对其可能产生的效益和成本进行比较分析，得出各项目或方案可能产生的净 效益，从而保证公共产品供应效率的一整套技术分析方法啪。成本效益分析 一般采用贴现法，估计项目未来的效益和成本的现值，项目的净收益总值，就是 每个时期的成本和收益现值的代数和。计算公式( 2 一1 ) 如下： 其中，n s b 代表社会净效益，p v 代表现值，b 代表收益，c 代表成本，r 代表贴 现率，t 代表年限，h 代表时间界。根据上式计算出来的结果，就可以对某一项目 的投资可行性做出判断：如果n s b o ，该项目可行；如果n s b = 0 ，则需计算内部收 益率( 净现值等于零的贴现率) ，如果内部收益率大午银行借款利息，该项目可 行；如果n s b 及实施细则中又进一步确 定为人民银行经理制，并对国库的组织机构、国库的职能和任务、国库业务的操 作程序等，都做出了明确的规定。这种委托国库制下所形成的现行国库管理体系， 在计划经济条件下对保障国家预算的正常运行起到了一定的促进作用，但是随着 社会主义市场经济的建立和财税、金融体制改革，尤其是专业银行实行企业化管 理后，现行的国库管理体制己暴露出诸多问题，主要表现在： 1 对国库管理工作缺乏足够的重视，条例赋予人民银行经理国库的职能无 法真正落到实处。虽然条侧中明确经理国库是中央银行豹主要职责之一，但 武汉理工大学硕士学位论文 在实际工作中，由于受人民银行内部长期存在的“代理”观念的影响，国库工作 没能得到足够重视，表现为国库的组织机构不健全。国库人员调动频繁，有关国 库工作的重大事项往往排不上日程等，从而形成了“人民银行管不好、各级财政 管不了”的尴尬局面。 2 专业银行在库款入库和资金拨付过程中，截留、占压财政资金的现象比较 普遍。金融体制改革后，政策性金融与商业性金融分离，专业银行逐步向商业银 行过渡，成为独立核算的经济实体。而在现行国库管理体制下，国库资金的收纳、 拨付相当大一部分是通过各专业银行进行的，这在目前国库资金成分多样化、分 配层次复杂化、人民银行对财政资金的收付又无法全程监控的情况下，专业银行 受其自身经济利益驱使，对不付利息的财政资金普遍存在着截留、占压问题。 3 国库资金汇划渠道不畅，上划下拨周转环节多，速度慢，影响财政资金使 用效益。目前，人民银行和各专业银行自成联行系统，相互间不能直接通汇。国 库结算采用的方法又比较繁琐，征收机关所收款项都要经过缴款人向银行经收处 缴纳，由经收处上划管辖行，管辖行集中汇总后通过票据清算划到人行国库；库 款支拨又按相关路径逐层逐级返回，最终到达用款单位。这种层层征收、逐级上 解和下拨的结算手续，客观上造成了大量资金在途，也为征收机关和代行职能的 专业银行提供了占压财政资金的条件和理由。 4 国库无法对财政资金实施有效监控。条例赋予了国库对财政资金实施监 督的职能，但在现行体制下，由于国库接触到的只是财政资金在整个运动过程中 的一个阶段，其他阶段的资金运动均在财政和预算单位内部，国库无法对财政资 金实施有效的监督。 5 现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重 账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市 场经济体制下公共财政的发展要求，其弊端越来越突出：其一，重复和分散设置 账户，导致财政资金活动透明度不高，大量预算外资金游离子预算管理之外，不 利于对其实施有效管理和全面监督；其二，财政收支信息反馈迟缓，难以及时为 预算编制、执行、分析和宏观经济调控提供准确的依据；其三，收入执行中的征 管有漏洞，财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，财政收入流失的问题时有 发生；其四，支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位， 财政资金的使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题屡禁不止，不仅降低了 资金使用效率，而且容易诱发腐败现象。 因此，现行的资金缴拨方式已经不适应现代国库制度的发展要求，必须从根 本上进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础的现代国库管理体系。 它有助于规范操作，使所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内动 武汉理工大学硕士学位论文 作；有助于管理监督，增强财政收支透明度，使收入缴库和支出拨付的整个过程 都处于有效的监督管理之下：有助于方便用款，减少资金申请和拨付环节，使预 算单位用款更加及时；有助于分步实施，改革方案要体现系统性和前瞻性，使改 革目标逐步得到实现。 3 3 2 2 国外国库管理体系的比较分析 建立公共财政，必须改革我国现行的国库管理体系，其核心就是建立国库集 中支付制度。国库集中收付制度在国外称为国库单一账户制度( t r e a s u r ys i n 9 1 e a c c o u n t t s a ) ，它是将所有的政策性财政资金的收付全部集中到国库单一账 户，所有财政收入都纳入国库单一账户，所有财政支出都从国库单一账户中开支， 从而实现对财政资金的流向、流量的全程控制”1 。体现在支付体系方面就是各国 普遍采用的国库集中支付制度。 表3 1 各国国库管理体系一览表 纳入国库集 国家国库管理机 账户设置 收缴方式( 主 支出方式中收付的资 名称构名称要指税收) 金范围 所有政府现 经济财政部国库单一账户、 纳税人直接财政直接支付金资源( 包括 法国申报，以支票( 控制实际支税收和其他 公共会计司国库分类账户 形式缴税出资金)预算内外收 入) 财政部 国库单一账户、 纳税人直接所有财政收 匈牙利国库总分类账财政直接支付 国库局 缴库入 册系统 国库单一账户、 纳税人向商 国库国库单一账户 业银行缴募。税收收入、公 巴西银行在两天财政直接支付债收入及其 秘书处代理户( 零余额 内划转到国他收入等 账户) 库 税金由纳税 命令机构和国库单一账户、 人直接申报税收收入和 日本纳税，岁入金财政直接支付非税的岁入 出纳机构银行代理店 由岁入征收金 官征收汇缴 纳税人通过税收收入和 意大利国库部国库单一账户商业银行直财政直接支付其他预算内 接缴库外收入 财政事务 纳税人直接税收收入和 美国国库单一账户在网上缴税财政直接支付其他各种财 管理局 划款政收入 通过各国国库管理体系一览表( 如表3 1 所示) 可以看出，国库集中支付制 度已被许多市场经济发达国家普遍采用，他们在收缴方式上普遍采用直接缴库， 武汉理工大学硕士学位论文 在支出方式上一般采用财政直接支付，只是在管理机构、账户设置、资金范围的 界定等方面有细节上的差异。 3 3 2 3 借鉴国外经验，建立我国特有的国库集中支付体系 国库集中支付制度在发达国家已得到广泛应用，它能够有效地减少财政资金 的周转环节，提高财政资金的使用效率。但是由于各国的基本国情、市场经济发 。 图3 1国库单一账户体系 武汉理工大学硕士学位论文 达程度、经济体制、财政体系等均存在差异，其国库集中支付模式也不可能完全 相同，因此我国应建立适合自身特点的国库集中支付体系( 如图3 1 所示) 。 实行国库集中支付制度后，预算单位不再自行开设账户，而是由财政部门统 一在国库单一账户体系内设立各类账户，用于财政资金的集中管理。基于我国的 特殊国情，需要设置以下五种账户： 1 国库单一账户。这是国库存款账户，用于记录、核算和反映财政预算资金 和纳入预算管理的政府性基金的收支，以及上下级财政之间的收付活动，与财政 零余额账户、特设专户进行清算，实现支付。省级国库单一账户由省财政厅在人 民银行分行开设，由省财政厅使用和管理，按收入和支出设置分类账，收入账按 预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分类账。 2 预算外资金财政专户。用于记录、核算和反映预算外资金收入和支出活动， 与财政零余额账户、单位零余额账户进行清算。预算外资金财政专户收入按预算 单位或资金性质设置分类账户，并按预算科目进行明细核算：支出按预算单位设 置分类账户。该账户由省财政厅按规定在商业银行开设，省财政厅使用和管理， 对该账户设置相应会计账簿，进行总分类核算和明细分类核算。预算内资金不得 违反规定进入预算外资金专户。 3 财政零余额账户。用于记录、核算和反映实行直接支付方式的财政性资金 活动，并与国库单一账户和预算外资金财政专户进行清算。该账户按支出类型和 省级预算单位设置总分类账和明细分类账。其中：省级工资支出分账户，用于记 录、核算和反映实行工资统发的省级行政事业单位工资支出活动；省级政府采购 资金分账户，用于记录、核算和反映省级集中性政府采购项目的资金归集和支出 活动，该账户由省财政厅国库收付局使用，省财政厅进行监督管理。 4 预算单位零余额账户。用于记录、核算和反映预算单位实行授权支付方式 的财政性资金活动( 其中授权支付资金部分为零余额) 以及预算单位的日常现金 支付活动，与国库单一账户和预算外资金财政专户进行清算。该账户按收支类型 设置分类账，进行明细核算，并由预算单位使用和管理，财政部门进行监督。 以上四类账户相互配合，构成财政支付过程的基本账户。为了保证财政资金 在实际支付发生前不流出国库单一账户或预算外资金财政专户，财政资金支付实 行由代理银行垫付，每日终了再由代理银行向国库单一账户或预算外资金财政专 户要款清算。当日清算后，财政零余额账户和预算单位零余额账户余额为零。 5 特设专户。用于记录、核算和反映经省政府批准或省政府授权省财政厅批 准的特殊专项支出活动。该账户按资金使用性质设置总分类账和明细分类账进行 核算，预算单位不得将特设专户资金与本单位其他银行账户资金相互划转。代理 银行应按照省财政厅要求和账户管理规定，具体办理特设专户支付业务，由省财 武汉理工大学硕士学位论文 政厅或预算单位使用和管理，省财政厅负责对该账户进行监督。允许开设特设专 户，是因为目前政策性财政支出项目还比较多，对账户和支出的管理有特殊要求， 有的还需要通过政策性银行封闭运行，如粮食风险基金、社保基金等，但这类账 户的开设要经过严格的审批手续，即经国务院和省级人民政府批准。 建立国库集中支付制度，则意味着预算执行实行集中统一管理，即库款集中、 支票签发集中、支付过程集中。具体是指：财政部门在银行设立单一账户，按照 预算应拨给各单位的资金，通过该单一账户下设立的分类账集中管理，不再拨付 到各单位的银行账户上分散管理，各单位依据用款进度，在批准的预算额度和项 目内自行决定经费的使用，但款项的支付由财政部门统一管理，如购买商品和劳 务，则由财政部门把款项直接支付给供应商。 3 3 3 公共支出管理体系需要改革：政府采购 3 3 3 1 我国目前公共支出管理体系存在的问题 我国目前的公共支出管理存在以下几个问题： l ，财政预算资金使用效益不高。重复购置、盲目购置、随意购置的现象相当 普遍，造成资源的严重浪费。 2 预算资金不按预算目标使用。挪用、挤占现象严重，影响了匿家预定采购 计划的落实。 3 采购资金使用缺乏透明度，容易产生腐败现象。 3 3 3 2 政府采购制度的积极作用 政府采购是指各级政府为了满足开展日常政务活动或为公众提供公共服务的 需要，在财政部门的监督下，以法定的方式、方法和程序，从市场上为政府部门 或所属公共部门购买商品、工程和服务的行为。政府采购制度不仅是提高政府资 金使用效益、抑制采购活动中的腐败行为的有效办法，也是许多国家包括发展中 国家管理公共支出、调节经济运行、维护本国利益的一项基本制度和重要手段。 1 实行政府采购制度可以加强财政资金管理，提高资金使用效益，保证采购 质量，防止“暗箱操作”，遏制腐败。 2 政府采购制度将政府干预和市场调节的作用充分结合。在市场经济条件下， 政府采购制度是从公共支出入手，重新确定政