（工商管理专业论文）青岛海关风险管理的策略研究.pdf

中文摘要 建立海关风险管理体系是新的历史条件下中国海关深入推进改革和现代化建 设的一项重要战略部署，在海关各项业务改革与创新中发挥着中心环节的特殊地 位与作用。如何科学、系统地推进这一战略性、历史性课题的研究与实践，成为 海关系统一个时期以来普遍关注的焦点问题。经过多年的探索，青岛海关对风险 管理的研究和应用已经取得了初步的成效，海关在不同的层面和业务领域对风险 管理的研究和实践不断推进。可以说，在青岛海关的管理理念和管理实践中，风 险管理正逐渐成为主流的管理思想和管理哲学。风险管理理念日渐深入人心，风 险管理意识普遍提高，风险管理手段不断优化、应用更加普及，风险管理的作用 开始显现。但是，海关在风险管理的推进过程中仍然面临许多亟待研究解决的新 情况和新课题。其中一个重要的课题就是：如何将先进的风险管理理念和方法与 青岛海关的业务管理实际有机结合起来，针对海关业务管理过程中面临的主要矛 盾和矛盾的主要方面，探索出科学可行的海关业务风险管理方案。本文从风险基 本理论和研究现状入手，并运用理论与实证研究相结合的方法，结合国际经贸发 展和世界海关组织改革新趋势对海关风险管理提出的新挑战与我国海关业务发展 的现实需要，提出加强海关风险管理的深刻时代背景和现实必要性。然后，从当 前青岛海关风险管理工作的现状和存在的问题入手，对海关风险管理的基本内涵 进行了论述。最后，从实践的角度，系统介绍了发达国家海关在风险管理方面的 先进方法，阐明了我国海关应予以借鉴的经验，提出了加强青岛乃至全国海关风 险管理体系建设的策略研究这一新命题，并从风险管理的一般规律和工作原理出 发，就海关工作实践中如何建立健全海关风险管理体系、基本框架结构、系统应 对风险的主要措施，以及加强此项工作对于推进海关改革与现代化建设的战略意 义及现实作用进行系统、深入的研究与探讨。 关键词：海关；风险管理；策略 a b s t r a c t i ti sav e r yi m p o r t a n tt a s kt ob u i l dr i s km a n a g e m e n ts y s t e mb yc h i n ac u s t o m s u n d e rt h el l e wh i s t o r i c a lc o n d i t i o n s a st h ec o r eo fc u s t o m sm o d e r n i z a t i o n , t h er i s k m a n a g e m e n tp l a y sas p e c i a lr o l ei na l li n n o v a t i o n sa n dr e f o r m si nc u s t o m s h o wt o r a t i o n a l l yp u s hf o r w a r dt h et a s kh a sb e e nt h ef o c u so i lw h i c hw a sc o n c e n t r a t e db y c u s t o m si nt h ec u r r e n tp e r i o d b yy e a r se x p l o r i n g , p r i m a r ya c h i e v e m e n t sh a v eb e e n r e a l i z e db yq i n g d a oc u s t o m s ，a n dr i s km a n a g e m e n th a sb e e na p p l i e di nd i f f e r e n tf i e l d s a n dl e v e l s i nt h em a n a g e m e n ti d e a sa n dp r a c t i c eo fq i n n a oc u s t o m s ，t h ep r i n c i p l eo f r i s km a n a g e m e n th a sb e e nt h em a i nt h i n k i n ga n dp h i l o s o p h y t h ek n o w l e d g eo fr i s k m a n a g e m e n ti sm o r ea n dm o r ep o p u l a r i z e d ，a n dt h em e t h o d so fr i s km a n a g e m e n t b e c o m em o r eo p t i m i z e d ，a n dt h ee f f e c tb e g i n st os h o w h o w e v e r , w es h o u l ds t h a t m a n yp r o b l e m ss t i l le x i s ti nt h ep i o c 伪so f r i s km a n a g e m e n t r e a l i z a t i o n , a m o n gw h i c h i s h o wt oc o m b i n et h ea d v a n c e dm a n a g e m e n ti d e a s 丽lt h eq i n g d a oc u s t o m sf a c t s ，a n d s t u d yaf e a s i b l eb l u ep r i n ta c c o r d i n gt ot h em a i np r o b l e m si nt h ee u s t o r n so p e r a t i o n d u et ot h eb a s i ct h e o r i e sa n dm a n a g e m e n ta c t u a l i t y , t h i se s s a yb r i n g sf o r w a r dt h e b a c k g r o u n da n di n e v i t a b i l i t yo fr i s km a n a g e m e n tb yu s i n gt h ew a yo fc o m b i n gt h e o r y w i t hp r a c t i c e t h e n , t h ee s s a yi l l u s t r a t e st h eb a s i cc o n n o t a t i o no fc u s t o m sr i s k m a n a g e m e n tr e f e r r i n gt o t h ea c t u a l i t ya n dp r o b l e m si n q i n n l l 0c u s t o m sr i s k m a n a g e m e n t l a s t ，f r o mt h ea n g l eo fp r a c t i c e , t h i se s s a ys y s t e m a t i c a l l yi n t r o d u c e st h e a d v a n c e dm a n a g e m e n tc x p e l r i e n c ei nf b 而印c u s t o m sa n dp u t sf o r w a r dt h en e w p r o p o s i t i o no ft h es t r a t e g yr e s e a r c h f o rr i s km a n a g e m e n ti n q i n g d a oc u s t o m s m o r e o v e r , a c c o r d i n gt ot h eg e n e r a lp r i n c i p l eo fr i s km a n a g e m e n t , t h i se s s a ye x p l o r e s t h em a i nm e t h o d sa n dm e a s u r e sf o rb u i l d i n gt h eq i n g d a oc u s t o m sr i s km a n a g e m e n t s y s t e ma n dd e a l i n g 谢t l lt h eo p e r a t i o nr i s k s ，i n c l u d i n gt h e i rm e a n i n g sa n de f f e c t k e y w o r d s - c u s t o m s ，m s km a n a g e m e n t ，s t r a t e g y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：电气药乙签字日期：2 矿矿夕年乡月? 日 、| 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名币3 良 签字日期：弘尸知莎月f 召日 f 翮虢引咏 签字日期矽p 歹年月肛日 致谢 本论文的工作是在我的导师彭兆祺老师的悉心指导下完成的，从我开始斟酌 论题，搜集相关研究资料，到后来确定文章结构，具体撰写论文的过程中，彭兆 祺老师始终热心的给予我无私的帮助和指导。在此衷心感谢彭兆祺老师对我的关 心和指导。 我还要感谢我的同事和家人在我参加m b a 学习和写作论文期间给予的支持 和关心。同事们尽量不安排我加班，这让我非常感激。我的家人始终支持我的继 续学习，他们几乎承担了所有家务，给我创造了良好的学习环境。我衷心的感谢 他们对我的理解、支持和鼓励。 l 绪论 1 1选题背景与研究意义 1 i 1 选题背景 本文从宏观背景和微观背景分析选题的意义。 宏观背景 国际经贸发展的新趋势给我国海关风险管理带来的新挑战： ( 1 ) 经济全球化要求货物、服务、信息、资金和人员要在全球范围内迅速、 便利的流动，贸易便利化要求海关简化手续，加强口岸建设和管理，提高货物流 通效率，这些都对海关促进贸易活力和效率提出了更高的要求，海关风险管理效 率面临贸易量增长和贸易便利化的挑战。 ( 2 ) 作为世界第三大贸易国，我们的货物出口到世界各地。贸易协议协定越 来越多，要求海关在原产地、归类、估价等风险识别和管理能力要有明显的提升， 海关风险管理的能力面临贸易协定和专业技术能力的挑战。 ( 3 ) “9 i i 以后，以反恐为中心内容的非传统的安全问题，已经被各国政府 列入重要议事日程。有组织犯罪、洗钱、毒品、易制毒化学前体运输，特别是实 现全球供应链的安全等，要求海关在国际经济安全领域中发挥更为重要的作用， 海关的风险管理面临新的安全观的挑战。 ( 4 ) 现代信息技术和网络通信技术的发展，使得国际贸易的运作方式和效率 发生了革命性的变化，要求海关改变传统的监管思维和监管方式，更多通过电子 海关建设来适应企业的电子商务和政府的电子政务发展要求，海关风险管理面临 信息化的挑战。 微观背景 随着国家改革开放的扩大和深入，海关工作面临严峻挑战：对外经济贸易高 速增长，使海关管理资源与监管执法任务不相适应的矛盾愈加凸现；科技发展日 新月异促进生产、运输、经营等方式的深刻变化，产品多样化、个性化，物流速 度不断加快，海关监管执法复杂性和技术性明显增强；市场竞争日趋激烈，企业 市场主体意识增强，要求海关进一步提高通关效率，管理模式和方式方法要体现 差别化、便利化；走私违法活动组织更加严密，走私手法更加隐蔽，加之企业结 构多元化及诚信体系不完善，使海关执法环境变得更为复杂，查缉难度进一步加 大。与此同时，随着国家整个发展理念、管理体制和管理方式的变革与创新，靠 外延扩张、加大资源投入来应对变化、维持发展越来越行不通。为了适应全球贸 易化发展的需要，努力解决海关既要有效监管，又要简化手续、便利贸易这对矛 盾，风险管理为海关实现解决这对矛盾提供了机会，将其作为一种先进的现代海 关管理手段，已经为世界各国海关所重视，并在海关监管执法的实践中得到积极 的运用。 青岛海关的通关管理工作面临着地方外贸经济快速发展的良好机遇，也承受 着监管业务量激增，企业、地方政府和社会各界对通关便利化要求呼声日高，海 关自身通关管理工作理念、工作手段和方式有待更新的挑战。依靠人力增长和希 望外界降低要求来解决矛盾都是不可能的，那么青岛海关只有进行管理变革，更 新工作理念和工作手段、方式来完成把关和服务任务。实施风险管理是青岛海关 业务管理实现飞跃迎接新形势下挑战的必然选择。 1 1 2 研究意义 风险管理作为一种管理思想和管理方法最早起源于银行业和保险业，其动因 是由于上个世纪3 0 年代的世界经济危机，使人们开始思考如何采用科学的方法， 减少或消除风险给人类带来的灾难性影响。1 9 5 0 年，美国加拉格尔在题为费用 控制的新时期：风险管理的调查报告中，首先使用风险管理一词，使得风险管 理有了新开端。到上个世纪5 0 、6 0 年代，风险管理以科学的形式发展起来，形成 了独立的理论体系。到上世纪8 0 年代，在以欧美为代表的发达国家中，风险管理 的研究、应用和交流已经建立完备的体系。随着风险管理的不断发展，目前无论 是理论还是组织形式、技术，现代风险管理的系统性、客观性和复杂性已远非昔 日可比，其影响也越来越大。基于风险管理的重要作用及其在实践中取得的巨大 成效，风险管理在金融和经济等领域继续广泛深入运用的同时，进一步跨越到行 政管理上来。美国、荷兰等发达海关于上世纪9 0 年代中叶开始率先在海关领域内 引入风险管理。世界海关组织在修订京都公约时，也将风险管理纳入其中， 作为一项简化和协调海关手续的具体措施。其作用主要体现在：一是优化管理资 源配置：二是提高监管执法科学性和有效性；三是实现有效监管和高效运作的有 机统一。从世界海关范围来看，目前风险管理应用水平的高低，已发展成为衡量 一国海关现代化水平的重要标志之一。以全面推进风险管理为中心环节，整合并 带动海关各方面的改革与创新，也就成为新的历史条件下加快我国海关现代化建 设的必然选择。 本文着眼于提升管理整体效率与效能的发展要求，结合国外海关先进经验和 2 青岛海关风险管理的工作现状，提出了加强风险管理的相关策略。期望本文能为 我国的海关风险管理提供实践借鉴。 1 2研究内容与研究方法 1 2 1 研究内容 ( 1 ) 风险管理理论与决策理论； ( 2 ) 学者对风险管理尤其是海关风险的研究成果； ( 3 ) 青岛海关风险管理的现状与问题； ( 4 ) 国外海关风险管理的先进经验； ( 5 ) 完善青岛乃至我国海关风险管理的策略。 1 2 2 研究方法 ( 1 ) 规范研究与实证研究相结合的方法 本文运用规范研究与实证研究相结合的方法，从风险管理的一般规律和工作 原理出发，基于战略和系统思维，就海关工作实践中如何建立健全海关风险管理 策略、基本框架结构、系统应对风险的主要措施，以及加强此项工作对于推进海 关整体建设的战略意义及现实作用进行系统、深入的研究与探讨。 ( 2 ) 文献法 本文参考了国内外学者在风险管理尤其是海关风险管理领域的研究成果，阅 读了与风险管理有关的学术文章，进一步研究了风险管理的理论。这种分析方法 有助于本文的研究。 ( 3 ) 比较分析法 通过对美国、荷兰、澳大利亚海关风险管理的研究。对比青岛海关风险管理 存在的问题，找出了值得我国海关借鉴的风险管理对策。 2 风险管理的研究现状与基本理论 2 1研究现状 风险管理作为一套科学的管理理念和方法体系，从2 0 世纪6 0 年代开始在西 方发达国家的保险、银行业等领域内使用，至今不过4 0 多年的历史。但是它发展 迅速，已从金融领域广泛地引用到经济和企业管理的各个方面，成为管理科学的 主流理论之一。风险管理理论真正发展起来经历了传统风险管理和现代整体化风 险管理两个阶段。 ( 1 ) 传统风险管理 风险管理这一名词最早是由美国宾夕法尼亚大学的所罗门许布纳博士于 1 9 3 0 年美国管理协会发起的一项保险问题会议上提出的。最早论及风险管理的文 章是拉赛尔加拉尔发表在1 9 5 6 年的：哈佛商学评论上的风险管理一成本控 制的新名词。1 9 7 0 年到1 9 9 0 年是风险管理发展的重要阶段。这一时期，传统风 险管理理论在发展过程中形成了不同的学说，最具代表性的有美国学派和英国学 派( 其他学派都是他们的分支，或在此基础上派生出来的) 。美国学派将企业风险 管理的对象放在企业静态风险的管理上，将风险的转嫁与保险密切联系起来。该 学派认为风险管理的基本职能是将对威胁企业的纯粹风险的确认和分析，并通过 分析在风险自保和进行保险之间选择最小成本获得最大保障的风险管理决策方 案。美国学派的观点是保险型风险管理的理论基础。英国学派则将企业风险管理 的对象设定为企业的全部风险，包括了企业的静态风险( 纯粹风险) 和动态风险 ( 投机风险) ，认为企业的风险管理不仅要把纯粹风险的不利性减4 , n 最小，也要 把投机风险的收益性达到最大。该学派认为风险管理的中心内容是与企业倒闭有 关的风险的科学管理。英国学派的观点是经营管理型风险管理的理论基础。 ( 2 ) 新型的整体化风险管理 1 9 9 0 年以后，风险管理进入了一个全新的阶段整体化风险管理阶段。整 体化风险管理冲破了传统风险管理对风险的狭隘理解，从整体上去认识风险，研 究和解决的是风险对企业的整体影响。从风险因素的角度看，整体化风险管理的 核心思想是：风险管理包括针对各个风险因子的风险管理活动和从整个组织战略 管理的角度将各个风险因子整合在一起进行的全面风险管理活动。目前关于整体 化风险管理的理论主要有以下两大类：第一类是基于组织结构体系全面风险标准 化度量的全面风险管理方法- - - - e r m ( e m e r p r i s e w i d er i s km a n a g e m e n t ) 。e r m 的 4 概念是由美国最大的几家银行和证券公司最先提出的。其核心理念是从企业整体 的角度，对整个机构内部各个层次的业务单位和业务环节的各个种类的风险进行 通盘管理。e r m 要求对市场风险、信用风险、操作风险等各种风险、各种风险所 涉及的金融资产与资产组合( 利率、汇率、股票、期权等) 以及承担具体风险的 各个业务单位，进行全面有效的整合风险管理。第二类是基于风险决策因素的全 面风险管理理论t r m 。t r m ( t o t a lr i s km a n a g e m e n t ) 是从风险决策角度提出的 另一种全面风险管理理论，其核心思想是从系统决策的角度出发，引入风险管理 策略的三因素概念，这三个因素包括概率、价格和偏好因素。风险管理的目标是 谋求三要素的最优均衡。价格用来确定风险防范所需支付的成本，概率用来估计 风险发生的可能性，而偏好则用来确定决策者愿意承受风险的程度和信心。 通过以上梳理可以看出，传统风险观关注损失性风险和纯粹风险，具有风险 管理的被动性、管理效率与协同效应的相对低效性等特征。现代的整体化风险观 是一种全新思维的管理活动和管理系统，具有管理过程的全过程性、管理对象的全 方位性、管理参与的全员性与管理手段的综合性等理论特征。因此，风险管理应 该被定义为“研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科，各个经济 单位通过风险识别、风险衡量、风险评价，并在此基础上优化组合各种风险管理 技术，对风险实施有效的控制和妥善处理风险所导致损失的后果，期望达到以最 小的成本获得最大安全保障的目标。该定义强调了风险管理是一门新兴的管理学 科，而不仅仅是一种管理方法。它是以观察、实验和分析损失资料为手段，以概 率论和数量统计为数学工具，以系统论为科研方法，来研究风险管理理论、组织 机构、风险和风险所致损失发生的规律、控制技术和管理决策等。 中国对于风险管理的研究开始于2 0 世纪8 0 年代。主要是介绍将风险管理和 安全系统工程等理论，在企业界仅有极少数企业使用。中国大部分企业缺乏对风 险管理的认识，也没有建立专门的风险管理机构，作为一门学科，风险管理学在 中国仍旧处于起步阶段。但是近年来，随着我国经济建设步伐的加快，一些大企 业已越来越重视对风险管理的研究和实际应用，特别是经过企业化改革的银行业 和保险业在风险管理的应用上已取得初步的成绩。但在公共管理领域，风险管理 需要进一步研究和推广。 5 2 2基本理论 2 2 1风险理论 风险是客观存在的，无时无处地存在于自然界和我们的日常生活、工作中， 诸多现实存在和潜在的各种风险几乎都存在不确定性。但风险作为一个客观概念 是可以度量的，也是可以通过某种形式分散、转移和预防、控制的，对此，人们 很自然的想方设法对这些风险加以管理，以最大程度的降低未来的不确定性可能 给人们带来的种种伤害。现代风险管理方法和理论是人类在不断总结同各类风险 作斗争的经验中逐步发展的，并将其作为认识世界和改造世界的一种有力武器。 关于风险管理的概念，学界有多种表述。其中比较规范的是：风险是由于环境中 的不确定性和系统中的不稳定性所引起的与其预期目标发生的偏离。风险管理就 是对这些不稳定性和不确定性所带来的负面影响加以规避和消除。 对于现代企业来说，风险管理就是通过风险的识别、预测和衡量、选择有效 的手段，以尽可能降低成本，有计划地处理风险，以获得企业安全生产的经济保 障。这就要求企业在生产经营过程中，应对可能发生的风险进行识别，预测各种 风险发生后对资源及生产经营造成的消极影响，使生产能够持续进行。可见，风 险的识别、风险的预测和风险的处理是企业风险管理的主要步骤。 风险的识别是风险管理的首要环节。只有在全面了解各种风险的基础上，才 能够预测危险可能造成的危害，从而选择处理风险的有效手段。风险预测实际上 就是估算、衡量风险，由风险管理人运用科学的方法，对其掌握的统计资料、风 险信息及风险的性质进行系统分析和研究，进而确定各项风险的频度和强度，为 选择适当的风险处理方法提供依据。风险的预测一般包括以下两个方面：预测风 险的概率：通过资料积累和观察，发现造成损失的规律性。预测风险的强度：假 设风险发生，导致企业的直接损失和间接损失。对于容易造成直接损失并且损失 规模和程度大的风险应重点防范。风险的处理常见的方法有： ( 1 ) 回避风险。回避风险是指主动避开损失发生的可能性。 ( 2 ) 预防风险。预防风险是指采取预防措施，以减小损失发生的可能性及损 失程度。 ( 3 ) 自留风险。自留风险是指自己非理性或理性地主动承担风险。”非理性” 自留风险是指对损失发生存在侥幸心理或对潜在的损失程度估计不足从而暴露于 风险中：“理性 自留风险是指经正确分析，认为潜在损失在承受范围之内，而且 自己承担全部或部分风险比购买保险要经济合算。自留风险一般适用于对付发生 概率小，且损失程度低的风险。 6 ( 4 ) 转移风险。转移风险是指通过某种安排，把自己面临的风险全部或部分 转移给另一方。通过转移风险而得到保障，是应用范围最广、最有效的风险管理 手段，保险就是其中之一。 2 2 2 决策理论 所谓决策就是人们为实现一定的目标而制定行动方案，并付诸实施的过程， 是系统科学研究的一个基本对象，也是一种重要的方法。决策包括4 个主要阶段： 一是找出决策的理由，即了解环境，寻求要求决策的条件，称为情报活动；二是 找到可能的行动方案，即制定和分析可能采取的行动方案，称为设计活动：；三是 在诸多方案中进行决策，即从多个备选方案中选择一种行动方案，称为决策活动； 四是对已经选定的方案进行再评价，称为审查活动。 以决策理论来解释风险管理非常实际，可以说明如何实施风险管理，因为在 处理有关风险管理问题的过程中，我们所遇到的问题就是如何在不同的方案中选 择最理想的一个。同样，决策理论处理问题的基本方法，是首先列出所有方案， 以及所有在未来有可能发生的事件，再通过比较每个方案的期望值或者是最小的 最大损失等方法，选定最理想的风险管理策略。例如，最小的最大值( m i n m a x ) 的结论倾向于建议风险转移的方法，而用期望值来衡量往往会得到风险自留的结 论。 为了维持风险管理理论的一致性，风险管理界发展了3 项风险管理定律作为 风险决策的原则：一是不要冒无法承受的风险；二是考虑可能性；三是不要为一 点儿利益而冒很大的风险。上述决策理论的基本方法可以帮助我们理解一项风险 决策的产生过程，风险决策的基本原则可以帮助我们解释风险管理过程中为什么 要采取这样的决策而不采取那样的决策。 7 3 青岛海关风险管理问题研究 3 1海关风险管理的基本内涵 ( 1 ) 海关风险管理的定义 海关风险管理一词的定义在关于简化和协调海关制度的国际公约( 即京 都公约) 中是指有系统的采用一套使海关能够收集必要信息将监管重点集中于高 风险货物的作业模式和制度。海关监管中的操作性问题主要是对风险的鉴别和处 置。从基本流程来看，海关风险管理是由收集风险信息、识别风险特征、分析与 评估风险、处置风险、反馈处置结果、绩效评估等步骤组成的一个循环往复的过 程。根据我国海关的业务管理实际和引入风险管理的目的，海关总署最新制定的 建立海关风险管理体系框架将海关风险管理定义为：承认风险的客观存在， 而且在不能完全避免和消除的前提下，通关海关各层级、各部门、各环节在信息 采集、风险识别、风险分析与评估、风险处置等方面分工负责、协调运作，立足 于现有的管理资源，对海关业务管理中的各种风险进行有效防范和控制的动态管 理过程。如图1 所示。 图1 海关风险管理框架图 ( 2 ) 海关引入风险管理的原因 政府部门的一个基本职能就是管理风险。海关工作中引入风险管理，始于上 个世纪九十年代。究其根本原因，在于海关外部执法和内部管理中存在风险。一 是外部环境的不确定性，如企业在报关时可能如实申报，也可能不如实申报，对 它的行为海关不能确定；二是海关内部的不稳定性，如海关执法人员可能依法办 事，也可能不依法办事。并且随着国际贸易迅猛发展，监管作业量不断增长与海 关管理资源相对不足的矛盾日益突出，海关面临的风险进一步被放大。同时，现 代信息技术的应用，贸易方式、企业生产和经营方式的变化，现代物流管理的出 现，这些都对海关的监管方式和服务水平提出了更高的要求，要求海关既要提高 通关效率和服务水平，又要有效防范和控制在这种条件下所承受的风险，履行把 关职责。这就势必要求海关打破传统思维，在现有的人力资源和内外部条件基础 上，从提升管理水平上寻求突破口，风险管理的引入也就顺理成章。 ( 3 ) 海关风险管理的特点 一是不可回避性，风险是客观存在的，并且不能完全消除，因而对风险进行 管理是必须的； 二是运行环节封闭性，从信息的采集、分析、评估到处置与反馈，各环节紧 密衔接，相互依存，不可或缺； 三是实施主体层次性，各层级、各部门、各工作环节和各岗位共同参与，但 承担的职责和任务各有不同； 四是风险处置具有可选择性，针对不同程度的风险，实施与之相适应的监管 措施。 所有这些都决定了海关风险管理是个系统工程，必须注重对包括个案信息在 内的各种信息进行综合提炼，根据不同的海关风险类型和程度，以及处置对象的 不同特点，灵活选择、组合应用各种风险处置的策略和方法，使不同的风险得到 最适当的处置，最大限度的优化海关资源配置，提高风险处置措施的针对性、有 效性和可操作性，实现管理效能的最大化。 ( 4 ) 海关风险管理的应用范围 海关风险管理可以是战略性的、操作性的或战术性的，风险管理程序可在上 述各个层面上使用。 战略性风险管理_ i 面过对综合信息的研究，海关可以确定风险范围，筛除 非重点的风险，凭经验或实际判断只有必须时才干预。海关工作中的风险范围包 括社会问题、进出口禁限物品( 如濒危动植物) 、公共卫生、环境、商业政策措施 ( 如知识产权) 、配额以及税费问题。 操作性风险管理为有效处理已评估的风险所必需的监管力度的确定。例 9 如，决定对某一进口商实施稽查，再如，决定如何有效地使用有限的人力和设备。 通过这一步骤，海关从对每票货物进行检查的“守门人”，转移到有选择的对显示 出最大风险的货物进行监管。 战术性风险管理由海关关员在各自岗位上处理紧急情况。在战术性因素 方面，海关关员通过现有的制度，结合情报、经验和技巧，确定需要更加重点监 管的领域。 3 2青岛海关风险管理的现状与存在的主要问题 3 2 1发展现状 青岛海关建于1 8 9 9 年，始称胶海关，1 9 5 0 年更名为青岛海关。青岛海关是国 家设在山东口岸的进出关境监督管理机关，行政级别正厅局级，业务管辖范围为 山东省全境。下设2 4 个隶属机构、9 个缉私分局，总关内设2 0 个部门。关区2 4 3 4 人，其中海关2 0 6 0 人、缉私警察3 7 4 人。 ( 1 ) 风险管理工作进展 2 0 0 4 年，青岛海关作为全国的试点海关开始探索直属海关层面实施风险管理 的途径。经过五年多的实践，风险管理的理念逐渐深入人心，风险管理的思维和 方法逐渐渗透到海关管理的过程中，取得了初步的效果。风险管理的试点实施过 程主要经历了风险管理理念培训和思想更新、直属海关风险管理机构和机制建设 和风险管理在通关业务领域内的应用等三个阶段。青岛海关通过风险管理理念培 训统一关员的管理思想，使风险管理理念深入人心，这是试点工作的第一步。第 二步则是从组织和制度建设入手，完善风险管理的运行机制。在直属海关层面上 设立风险管理处，负责山东关区海关的风险管理制度的建设。风险管理处先后制 定了8 项风险管理工作制度，如风险管理联络员制度、风险管理会议制度、 风险信息管理制度等。第三步是开发了通关风险作业识别平台，将通关业务 过程中进行的风险识别、风险布控、风险处置、风险评估以风险识别单的形式在 风险作业平台上完成。 ( 2 ) 风险作业识别平台的应用 在以往的通关工作中，审单关员在审核企业提交的进出口货物报关单时，往 往是凭借着个人经验做出是否查验货物的判断，查验关员执行完毕查验任务后， 在查验作业系统录入查验结果，审单关员和查验关员之间缺乏必要的沟通，本来 是一个完整的通关管理过程实际上是割裂的。在开发了风险作业识别平台之后， 上述的作业以风险识别单进行贯穿，将审单关员和查验关员的行动紧密联系起来， l o 审单关员在审核报关单时，必须根据以风险点的识别为依据提出布控指令，并将 风险点填写在风险识别单上，风险识别单在通关风险作业识别平台上转到查验关 员岗位，查验关员根据审单关员列明的风险点进行针对性的查验，在查验完毕之 后要将查验结果通关风险识别单进行反馈，审单关员根据查验结果可以验证自己 风险识别的程度，以提升风险分析的能力。借助风险识别作业系统全力推进风险 管理在各业务领域的应用，风险式作业模式不断深化。据统计，2 0 0 9 年1 - 6 月份， 青岛海关总体风险识别有效率保持增长趋势，共计提出风险识别单1 2 6 8 份，识别 有效4 9 3 份，风险识别有效率达3 9 。其中，通关现场各部门共主动布控1 1 9 4 票， 其中单货不符3 7 1 票，主动布控有效率为3 1 0 7 。这种风险管理模式下的通关作 业过程，和以前的工作模式相比有四个方面的改变。一是审单关员由凭经验进行 查验布控转变为依据明确的风险点进行查验布控；二是审单关员和查验关员由缺 少互动转变为密切互动，共同验证风险布控的有效性；三是通关管理活动在不同 部门间的割裂进行转变为由风险识别单贯穿为统一作业平台上管理闭环；四是风 险布控的效果由原来的不测量转变为可测量。 从风险管理在青岛海关通关作业环节的试点实践来看，风险管理运行机制已 经初步发挥效果，逐渐化解着通关管理过程的客观矛盾。关员的风险管理意识普 遍增强，采集风险信息，研究开发风险分析方法的工作逐渐深入。 3 2 2 存在的主要问题 青岛海关实施风险管理以来，风险管理技术在日常通关和监管工作中的应用 已取得了一些成绩，积累了不少经验。初步实现了严密和高效的结合，监管更具 针对性和有效性，行政成本有效降低。但从整体上来说，目前风险管理机制在实 际工作中的运用还处在初级阶段，风险控制方面还存在不少失控的现象，海关业 务也存在不少风险点，在对风险管理的基本内涵、运作机制、方法手段的研究、 认识和实践方面还没有取得普遍共识尤其是在如何从科学的管理理念和方法上 去加以系统理解、把握和运用方面还处于起步阶段全系统的协调运作机制也 未建立起来，风险管理工作的整体意识有待强化。毕竟风险管理的应用在海关系 统还是一项新事物，青岛海关在运用风险管理方面还有很大的提升空间，在理念 层面和实践层面上主要有以下几个方面需要进一步总结和完善： ( 1 ) 理念层面 理念指导、影响着实践，错误的风险管理理念对于实践的危害不言自明。当 前，对于青岛海关中存在的对于风险管理的错误理解主要表现在以下几个方面。 风险管理是海关的管理目标 当前，在青岛海关风险管理工作中存在若干模糊认识。其一，把海关风险管 理当作一种口号化的抽象目标，忽视了其作为一项技术的复杂性和一个过程的艰 巨性。其二，把风险管理当作是由目标派生出来的一项新增职能，认为没有专门 机构、编制和设备就无法实现风险管理，一味等、靠、要，而不是因地制宜、因 繁就简、力所能及地开展起来。其三，将风险管理工作神秘化，忽视了风险管理 的普遍性和应用性，没有把其与其他业务工作融合起来，而是分割开来，甚至凌 驾于其他工作之上，造成了曲高和寡，挫伤了其他部门和大多数人员参与的积极 性和创造性。 如此种种，都是将海关风险管理看作海关的管理目标，而不是将海关风险管 理看作一门科学的管理技术。实际上，风险管理只是一门以趋利避害为目标，以 系统环境为基础，以管理对象和管理资源为要素，通过定性和定量分析的结合， 对如何突出管理重点、合理配置资源动态地做出科学决策的管理技术，属于实践 性极强的方法论范畴。所以，风险管理只是实现既定管理目标的一门技术或日一 种方法，而不是这个目标本身。 风险管理只是传统的情报工作 海关风险管理实践活动客观上一直以来以打击走私为主要目标，目前，一定 程度上还存在部分海关缉私人员在开展情报经营活动中重侦查、情报手段而轻情 报信息分析工作，没有主动把情报工作融合到风险管理的大格局中。部分基层风 险管理人员从通关部门接受了风险管理的职能后，认为风险管理没有什么新鲜的 东西，只不过是情报工作的“新瓶装老酒 。很多关于风险管理的文章、报告单一 性地着重对通过开展风险分析查获多少案件、罚没多少收入、补税多少金额的表 述。目前，海关风险管理工作在一定程度上仍然局限于“严防死守这样一个非 常狭小的领域内。 实际上，海关风险管理与海关传统反走私情报的关系，既不是互相割裂，也 不是“新瓶装老酒 那样等同。两者关系应该是互相交叉的两个圆，其中作为海 关风险管理的圆要大些。两个圆交叉的是大部分，该部分属于两者的共同部分， 包括共同的终极目标、共同的内容、共同的对象和共同的手段( 都是搜集社会公 共信息和海关内部相对公开的信息) 。不交叉的部分是各自有所区别或侧重的，主 要体现在4 个方面： 首先是直接目的有区别，反走私情报工作以查处案件、打击走私违法为主要 目的，而风险管理则要兼顾全面；宏观层面来说就是既要从严把关，又要服务经 济，中观层面来说就是既要高效运作，又要有效监管，以合理配置海关管理资源； 其次是内容有区别，反走私情报所搜集的是以组织实施打击的行动情报为主， 而风险管理所搜集的则是以加强规范管理的战略性、动态性信息和关于进出e l 企 1 2 业、人员和商品的基础性、知识性信息为主； 再次是具体手段有区别，反走私情报主要靠侦查、谍报手段获取，而风险管 理信息则主要靠提取海关内部办公自动化系统和通关系统、物流监控系统、税收 征管系统以及风险管理平台自动生成或统计加工而成的文件、数据资料； 最后是操作主体的区别，反走私情报任务原则上只能由依法享有侦查权的缉 私人员去执行，而风险管理方法和技术的应用则几乎涉及每一个业务工作岗位， 甚至包括监察、审计等内控部门的工作岗位。由此可见，风险管理是一种涵盖了 反走私情报工作大部分内容的一种更广泛意义、更高层次的信息活动。 风险管理仅仅是某个职能部门的事情 海关风险管理的主体包括每一个业务工作岗位，但在青岛海关风险管理实践 中，有3 种不同认识。一是认为风险管理是风险主管部门的事情，与其他部门关 系不大。二是认为基层海关既无条件调阅大量的业务数据开展风险监控，更无时 间对逐票货物进行风险判别，风险管理主要靠上级职能部门负责，基层关员只能 被动地等候布控指令或者随机查验以满足查验率要求就行了。三是认为风险分析 需要依托大量通关业务数据，因而只适用货管、征税和加工贸易等业务部门，非 业务部门没有条件开展风险管理。这3 种意见听起来似乎都有一定道理，但是都 忽视了风险管理系统性原理的要求。 作为一个发展中国家，中国目前对商品进出口和人员进出境的管理仍然是一 个涉及部门多、政策法规繁杂的庞大体系，这就决定了以维护进出口管理秩序， 促进涉外型经济、技术、文化、贸易活动发展为目标的海关风险管理系统是一个 开放的、复杂的系统。这样一个具有法治性质的开放、复杂的系统工程的建立和 运作，必须遵循法治系统工程的3 个基本原理，即整体性、有序性和协同性原理。 海关风险管理是一个横跨所有职能部门，纵贯各个业务环节的系统工程。只 有切实把这个横跨纵贯的运作框架搭建起来，并且每一个从事风险管理的岗位上 的人员都按照既定的运行规则各司其职，能够完成设定目标、识别风险、分析风 险、布控风险、处置风险以及监控、评估、反馈等一系列风险管理的作业程序， 才能保证海关风险管理的效果。 风险管理仅仅是一种信息的发布过程 一方面有些业务部门，时常满足于上级领导和基层海关看到各类风险信息数 量大幅增长的状况，缺少研究如何将这些风险信息转变为业务风险参数、布控指 令，忽视运作效果，也不是太关注那些发布出去的信息是否客观、准确，是否具 有可操作性和可持续性，缺乏反馈评估；另一方面，基层海关认为业务职能部门 “信息满天飞一，要从原来“一个萝卜一个坑 的岗位设置中抽出入力来核查、处 置这些信息，力所不及，而且感到业务职能部门下发的风险信息通常是要素失之 宽泛、不够具体，措施失之笼统、不够明确，可操作性和实际效果欠佳，久而久 之，趋于麻木，视而不见，见而不为。 因此，要改变风险管理是一种简单的信息发布的错误认识。首先，业务职能 部门要提高所发布的风险信息的准确性和精确性，形成风险参数，提出具体的措 施、指令；其次，基层海关应该发挥见货、见人的优势，积极将日常监管中掌握 的大量的信息和风险点运用到实际监管工作环节中，同时，还要将处置结果，包 括正面的和负面的，反馈给业务职能部门供其监测与评估，从而提高修正后的决 策水平。 在风险管理过程中偏重强调技术手段的作用 在推广风险平台和风险识别作业平台、推进风险管理机制建设中，往往过分 强调技术手段的重要性，忽视了身边大量日常信息资源的整合和传统的最简单的 分析法的应用。依靠先进技术和人才没有错，但身边大量看得见、摸得着的数字 信息不能没人管，即使利用最传统的手法、最简单的分析也要重视。风险分析是 通过理性活动来加工整理感性材料的一种思维活动，它首先是一个理念的问题， 有风险信息平台，有先进的技术手段和分析工具，有助于提高风险分析广度和深 度，但不能绝对地简单认为搞风险管理、做风险分析就只能依靠高科技、智能化 的手段才能实现。有些违反监管的现象、违法违规案件的线索隐蔽性并不强，突 破难度也不大，只要肯动脑筋，完全可以凭借关员丰富的工作经验和敏锐的洞察 力予以破获。 作为一种方法论，海关风险管理应是以风险的观念来处理海关业务各方面问 题以实现海关资源最优配置的思想、程序、方法、工具的总和，是一个有机的体 系，而不是分散于各个部门的孤立方法的简单组合。青岛海关开发了风险信息平 台，并且制定风险信息的报送量化标准，对各隶属海关进行考核，但是忽视了对 运用风险信息实行风险控制的考查，导致业务工作人员想尽办法的采集风险信息， 甚至进行抄袭其他关区的风险信息，而不考虑风险信息的价值和对青岛海关现场 业务的针对性和指导性，直接导致了风险信息作用的弱化。 风险管理就是重点管理，只是找目标，不重视处置和反馈 海关风险管理是个系统工程，必须注重对包括孤立案件在内的各种信息进行 综合提炼，从企业、商品和海关管理等不同角度出发，整体上认识和把握风险， 抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，然后针对不同的领域和层面，不同的海关管理 风险类型和程度以及处置对象的不同特点，灵活选择、组合应用各种风险处置的 策略和方法，通过科学、高效的协调，合理调动各方面资源，选择最直接、最适 度、最经济、最科学的处置方案和具体实施的手段和方式与之相适应，使不同的 风险得到最适当的处置，以最大限度地优化海关资源配置，提高风险处置措施的 1 4 针对性、有效性和可操作性，实现管理效能的最大化。 ( 2 ) 实践层面 风险管理的机构设置 青岛海关虽然自2 0 0 4 年开始启动风险管理工作，但直到2 0 0 6 年初才组建风 险管理处。且该部门目前在直属海关组织体系中还无法超脱，工作基本局限在汇 总和整理信息、设置布控指令等基础工作上，其协调推进、检查监督、考核评估 等职责和作用还未真正确立起来。 风险管理的适用范围 风险管理作为一种科学的管理方法和手段，在海关工作的各个领域都是普遍 适用的，这种管理技术的应用范围也不是一成不变的，海关业务领域可以引用， 海关其他领域也同样可以运用，它应随着海关事业的发展和工作的需要而不断扩 大和充实。风险管理不仅涵盖海关货、征、统、缉私等所有业务范围，而且还要 贯穿应用于海关人事、财务、技术设备等资源配置以及廉政建设、重大改革措施 实施等各项行政管理中。但是，目前我国海关风险管理多局限于业务领域，而涉 及业务外领域不够。 风险管理的人员素质 人才是事业的根本，海关