毕业设计（论文）-地方政府绩效评估中的问题和对策研究——以YY市政府为例.doc

摘 要我国现有的政府绩效评价体系主要是以国内生产总值、中央和地方财政收入、固定资产投资总额、居民消费者价格指数和社会失业率等一系列统计指标为参考的。最明显的特点包括其参与的主体为政府内部人员并且实行从上级到下级的逐层考核方式。最近10年政府公布的各种官方统计数据，基本都是在向社会公众传达着国家在各个方面都比过去取得了进步的信息。2012年，世界联合国对全球156个国家及地区进行了公民幸福度排名，我国排在第112，明显落后于世界平均水平。其实，自2000年开始，我国中央政先后提出了“三个代表”、“八荣八耻”和“两个务必”等一系列为民谋福的行动口号的同时还建立和加强了社会公众参与政府绩效的评价机制。但不可否认的是，国内快速上升的各类商品价格、严重的贫富分化和政府官员的普遍腐败等社会各方面问题却是越发变得严重。国家整体进步的同时却是公众普遍的幸福度下降。这不得不从一个侧面反映出公众参与政府绩效评价的正面影响作用非常有限。导致公众参与评价政府绩效机制形同虚设的根本原因包括没有健全有效的保障制度、狭窄的信息沟通渠道和政府内部部分人员的人为障碍等。我国政府为公众服务的职能要想得到进一步发挥和体现，政府绩效评价体系的调整和完善是必须要做的工作。从中央到地方的各级政府应该转变观念，摒弃腐朽落后的官本位思想，树立为民服务的现代化新型政府工作价值导向。政府绩效评价体系的调整和完善可以从三个方面着手。首先是增加公众参与政府绩效评价的渠道，如地方选举投票、网上政府工作效果评议和电话实名举报等。其次是认真倾听公众心声。也即是政府应该多听公众对政府过去和现在一系列工作的想法、感受和建议。站在公众角度重新审视政府自身存在的问题。最后是各类政府绩效统计指标的设计和使用应当体现出以民为本的核心要素。如公众幸福感指数、社会贫富差异程度和食品安全系数等。本文以YY市作为案例分析的出发点。从现象到本质、个体到整体对政府绩效评价体系的各方面现状及其问题的原因进行充分论证，并从公共满意度评测、第三方评测、民生工程组织实施和效能监查四个方面提出相应的改进建议。关键词：绩效；评估；公众参与AbstractThe goal of government reform is to improve the performance, and the performance evaluation is considered to be an effective way to achieve this goal. Since 1970s, the global rise of government performance assessment of the boom, with the deepening of Chinas reform and opening up, deepening the reform of the administrative system, in the face of information disclosure, transparency, and more democratic social background, Xiamen PX event,. Jocie Guo incident. Reflect the publics demand for participation in government affairs is becoming stronger and stronger. In particular, in 2007 the 17th National Congress of the Communist Party of the socialist democratic system in the system of the important role of democracy, which marks the public participation as a change in the public needs of the community, has begun to get the attention and response system level.In the mid 1980s, the western countries in response to the development of scientific and technological development, globalization and international competition environment, to solve the financial deficit and the public to the governments effective, responsive and high quality supply service ability to lose confidence, generally adopted the public responsibility and customer first for the concept of government performance evaluation reform measures. These measures provide a new perspective for the government reform practice and public management research, and take effective management measures to solve the problems of government management, improve the government management, change the government management concept, improve the government management ability in order to obtain development opportunities and meet challenges.This paper is divided into four parts. The first part introduces the background and significance of the research. The second part analyzes the theory of public participation in government performance management. The third part takes Pixian Sichuan as an example, analyzes the existing problems of Chinese government performance management, and puts forward the relevant countermeasures in the fourth part.Key words: Performance; assessment; public participation目 录摘 要IAbstractII目 录III第一章 绪论11.1选题背景11.2理论意义和现实意义11.3国内外研究综述11.3.1国外研究现状11.3.2国内研究现状91.4研究内容与创新点121.4.1研究内容121.4.2创新之处121.5研究方法与研究思路121.5.1研究方法121.5.2研究思路12第二章 政府绩效评估及其模式132.1 政府绩效及其评估的产生与发展132.2 政府绩效评估的理论和方法132.2.1新公共管理理论132.2.2新公共服务理论142.2.3民主行政理论152.2.4政府回应理论152.3 发达国家政府公众参与绩效评估的成功经验162.4 我国公众参与政府绩效评估四种模式192.4.1 目标责任制192.4.2 效能建设192.4.3 社会服务承诺制192.4.4 第三方评价192.5 我国公众参与政府绩效评估的困境分析192.5.1 困境现状描述192.5.2 成因分析202.5.3 提高公众参与度的基本思路23第三章 案例分析：YY市政府绩效评估中的公众参与253.1 YY市政府绩效评估及其公众参与的过程和方式253.1.1群众满意度调查显示了民意考核指标的权重的增加253.1.2YY市政府绩效管理模式的实践状况的客观反映253.2 YY市公众参与政府绩效评估现状分析263.3 YY市公众参与政府绩效评估的困境及成因分析273.3.1机制方面问题273.3.2制度性保障问题283.3.3观念性问题283.4 基于YY市案例的公众参与政府绩效评估的建议293.4.1营造一种公民热情参与背景下的和谐参政的文化氛围293.4.2建立健全公民参与绩效评估法律制度的规范化293.4.3提升公民评价导向下的公民参与绩效评估的满意度30第四章 YY市政府绩效评估中的公众参与关键点分析314.1 公共服务满意度测评314.2 第三方测评324.2.1第三方评估的重要作用324.2.2第三方评估的发展思路334.3 民生工程组织实施334.4 效能监查344.4.1科学确定适宜的公众参与评估344.4.2对参与评估的政府部门合理分类344.4.3科学设计评估指标34结论与展望36致谢37参考文献38 第一章 绪论1.1选题背景我国现有的政府绩效评价体系主要是以国内生产总值、中央和地方财政收入、固定资产投资总额、居民消费者价格指数和社会失业率等一系列统计指标为参考的。最明显的特点包括其参与的主体为政府内部人员并且实行从上级到下级的逐层考核方式。最近10年政府公布的各种官方统计数据，基本都是在向社会公众传达着国家在各个方面都比过去取得了进步的信息。2012年，世界联合国对全球156个国家及地区进行了公民幸福度排名，我国排在第112，明显落后于世界平均水平。其实，自2000年开始，我国中央政先后提出了“三个代表”、“八荣八耻”和“两个务必”等一系列为民谋福的行动口号的同时还建立和加强了社会公众参与政府绩效的评价机制。但不可否认的是，国内快速上升的各类商品价格、严重的贫富分化和政府官员的普遍腐败等社会各方面问题却是越发变得严重。国家整体进步的同时却是公众普遍的幸福度下降。这不得不从一个侧面反映出公众参与政府绩效评价的正面影响作用非常有限。导致公众参与评价政府绩效机制形同虚设的根本原因包括没有健全有效的保障制度、狭窄的信息沟通渠道和政府内部部分人员的人为障碍等。1.2理论意义和现实意义我国政府为公众服务的职能要想得到进一步发挥和体现，政府绩效评价体系的调整和完善是必须要做的工作。从中央到地方的各级政府应该转变观念，摒弃腐朽落后的官本位思想，树立为民服务的现代化新型政府工作价值导向。政府绩效评价体系的调整和完善可以从三个方面着手。首先是增加公众参与政府绩效评价的渠道，如地方选举投票、网上政府工作效果评议和电话实名举报等。其次是认真倾听公众心声。也即是政府应该多听公众对政府过去和现在一系列工作的想法、感受和建议。站在公众角度重新审视政府自身存在的问题。最后是各类政府绩效统计指标的设计和使用应当体现出以民为本的核心要素。如公众幸福感指数、社会贫富差异程度和食品安全系数等。本文以YY市作为案例分析的出发点。从现象到本质、个体到整体对政府绩效评价体系的各方面现状及其问题的原因进行充分论证，并从公共满意度评测、第三方评测、民生工程组织实施和效能监查四个方面提出相应的改进建议。1.3国内外研究综述1.3.1国外研究现状第一，政府绩效及其评估的产生与发展十八世纪后期，西方国家便已进入了资本主义的时代。在社会生产力由此空前发展的同时，西方政治管理体制也相应发生了变化，相比于封建王朝时期，政治上的民主空前发展。但不得不承认的一个事实是，资本主义政治体制至今还存在着管理上的难解问题。早先，西方资本主义国家曾一度出现政治上的集权化管理，并且官僚主义占据了主导，政府主要代表资产阶级的利益行使公共管理，资产阶级和无产阶级对立，矛盾激化，社会上贫富悬殊，少数人掌握绝大部分经济财富等。在这样的背景下，以无产阶级为根本利益出发点的社会主义理论诞生了，二十世纪初期，以俄国为等为典型代表的社会主义国家出现了。由于社会主义太过提倡保障公众的高福利等。到二十世纪后期，大多数社会主义国家相继转变为资本主义。从二十世纪中期开始，资本主义国家的政治民主得到充分发展，政府通过颁布法令、建立渠道等各种方式让民众参与政府绩效评估。到了今天，西方经济发达国家政府将社会成本与效率、公众满意度等作为施政的核心出发点。而公众也很大程度上实现了监督政府管理的主体。第二，政府绩效评估的理论和方法公众参与政府绩效评估是一种民主政治的体现，是新时期下的政治体制上的一大进步。世界上各个国家都给公众参与政府绩效评估制定了相关的法律法规。从而确保公众在行使评估的权力时有其合法性。公众对政府绩效的评估，使得政府转换执政理念，将政府的服务效率和质量和公众满意度作为衡量自身工作好坏的最基本参考指标。并且政府为达到这一目标，政府从自身内部开始，从工作人员的文化知识、业务技能和思想观念等多方面提高。1、新公共管理理论1980年以后，西方国家先后陷入了政府财上的困难。并且公众对政府的信任度很低、一度出现了政府公共管理上的失控的威胁。其根本原因在于政过去的政府体制导致了人员众多但是执政效率低下的现象。导致了诸如财政资金等的相对浪费。一场政府体制改进的新公共管里运动应运而生。来自美国的两名学者，戴维奥斯本和特德盖布勒是提出关新公共管理理论的代表性人物，主张通过重塑政府体制的方式让政府向公众提供更多的实惠。他们认为，社会其他私人部门和政府部门在管理上并无实质上差异，所以，政府部门就如同企业的内部的管理层，在执行管理工作的同时也承担着相应的责任。政府工作人员就如同企业内部的各层级管理人员，社会公众通过向政府缴纳税收的方式享受政府部门提供的公共管理服务。政府部门应该考虑像社会其他私人部门一样引入内部工作人员的竞争机制，通过竞聘上岗。以进一步促进政府内部工作人员的整体工作水平的不断提高。政府部门不应该只固执地遵守既定的规则办事而忽视社会效率。相反要增加自身的灵活性，建立以公众至上的、公共管理效率为工作价值取向。两位学者还建议引进市场经济竞争机制来完善政府内部运行机制，制定绩效考核的行政制度。私人；企业和组织参与政府的行政活动，逐渐湿度地给予社会公众的监督政府权力。政府如何掌控，也就是说供何种服务，是按照服务对象，即公众的要求来决定的。并不是由政府一个人决定。政府管理成效取决于公众额满意度，政府的工作内容取决于公众的需求，政府下一步的改进方向取决于公众的绩效评估。，政府绩效评估其实就是一种公众至上的新型服务价值理念。，它强调以社会公众满意为政府绩效的核心参考标准。把社会公众作为政府工作的中心。在广泛的社会公众参与政府绩效评估下，政府的工作好坏也被最为真实和彻底的反馈出来。2、新公共服务理论自1980年以来到2000年初，新公共管理的推行实施使得社会的经济效率和政府服务质量得到显著提升。但是却依然遭受到了社会公众的不少质疑和指责。批评者们认为新公共管理只注重操作层面上的技术理性而缺乏足够的公平正义的特性。这显然也违背了政府在国家法律体系下运作，以保障公众权利和利益，实现社会公平正义为根本的宗旨。罗伯特大卫和珍妮特哈特曾是新公共管理的积极倡导者，对现政府已经付诸实行的新公共管理也表达了自己的个人看法，并特别指出，新公共管理应该更多的是给予公众更多的监督权力，让公众更多地参与政府公共管理中来，以达到更好保障公众的利益。而不是政府作为主导使之成为形式。两位学者进一步指出，新公共管理的内容的核心精神要求政府应该更多的是将自身定位于帮助公众实现公众的利益。具体有七个要点。其一是政府不应该再像以前一样充当控制和驾驭社会的角色，而应该更像是个服务者的角色。其二是公众的利益是政府工作的中心，所以政府工作人员必须在观念上加以转变以适应新公共管理运行发展机制的需求。要做到利益共享和责任共担。其三是始终以集体、团结、友爱和互助的精神完成公共管理中的战略制定和政策执行。其四是新公共管理的公众利益也并不是所有人的简单累加，而是大多数人共同价值利益和方向。其五十政府工作人员不单单要对公众的需求及时回应，还要建立起长久良好的政府公众之间的团结协作、互利互相的合作机制。了解社会共同价值观念的变化。调整相应的国家宪法与法律以适应公众利益诉求。坚持优良的政治行为操守和职业道德。其六是除了要关注社会整体的经济生产效率外，政府更要对公众的日常集体社会行为加以关注和掌握。并且要在做到充分尊重公众权利的基础上，创造良好的条件以帮助其各类民间非社会组织的建立和运行。其七是政府工作人员应该在充当企业管理者的角色上也要做好一个社会服务者的角色。让政府工作人员和公众都能同样怀有社会做出贡献的想法，以此让社会公众利益能被更大程度地实现。服务于全体社会公众利益是新公共管理最根本的价值体现。所以建立起由公众参与政府管理的机制、强化新公共管理理论的宣传教育。显然是让政府绩效得以上升到新的台阶的可行办法。新公共管理理论促使政府必须用的站在新的角度、以新的方法对社会进行分析评估。新公共管理理论着重强调政府和公众是管理的彼此不可分割的统一整体。政府和公众之间必须保持良好的互助关系。这是政府适应当下全球一体化发展形势的客观要求，实现社会进一步民主的必然。也即政府管理的根本是对公众个人的管理。帮助公众的个人发展进步。保障其个人自由权利。3、民主行政理论长期以来，政府在进行公共管理时都会尝试在效率上寻求进一步的提高。在这方面经过不少的专家学者等努力。分析研究得出了一系列能够提高政府公共管理效率的方法措施，并且在此基础上建立了有关于政治行政理论体系。伴随文化、科技等各方面的快速进步，传统政治行政理论体系过于注重管理效率和太过依赖行政手段和工具的不足日益显现。一些诸如社会公平正义，公众民主和公众监督等难以得到充分实现。社会公众的根本利益由此遭受到损害。所带来的社会问题原来越多，越来越严重。政府也因此在公共管理上变得茫然。从1940年开始，西方国家主流学界对现有的政府公共管理理论和运行模式进行了分析和总结。并最终提出了适应社会现实发展需求的民主行政管理理论。民主行政管理理论主要研究政府在实行公共管理的过程中如何做到更好保障公众的民主权益。并将政府的权力认为是由公众所给予的。即公众委托专业的政府工作人员对社会进行公共管理。政府是为公众利益服务而非对公众进行管治。政府与公众之间应通过相互团结与合作共同对社会进行公共管理。即通过建立更加民主的行政管理体制以进一步满足社会公众参与公共管理的要求。其具体做法包括建立地方公众参与投票选举、公众听证会、公众举报和公众建议等各种渠道。一些事关政策制定及实施，地方自治等都要能让公众参与进来。最终让政府公共管理的效果符合更多公众的根本利益诉求。保障公众利益的最大化的得到保障和实现。无疑这是政府的绩效有效提升的最直接办法之一。直接式的民主发展促使政府进行公共管理的的作用在发生变化。从过去30年世界各国政府的民主化改革进程来看，公众参与政府公共管理的程度才是最衡量其民主政体的主要依据。民主行政管理理论发展到现在，已经有相对成熟的理论体系。并且在西方国家被运用实践中不断发挥出积极的贡献。公众参与政府公共管理的主流思想在社会上被广泛认可。在世界范围来看，这都是一种全新的政府公共管理模式。公众由此渐渐地成为了公共管理的中不可缺少的部分。在公共管理的各个地方都体现着公众民主的思想。者也就为公众参与政府绩效评估奠定了最有力的基础。而政府的绩效也由此取得了比以往任何时候都要大的进步。4、政府回应理论政府回应指的是对公众的心理愿望、动作行为和思想意识的变化给予相应的反应。政府在为满足公众不断变化的利益诉求时必须通过采取政策调整等方式来实现。政府公共管理过程中，必须充分掌握当下社会中的问题症结所在及公众对其的利益要求，然后通过各种工具和手段进行科学分析、合理预测。在保证社会能够良性发展下去的前提下，对问题采取相应的政策措施使其得以解决。在解决掉额过程中药做到及时信息反馈。以便对突发的意外做到从容应付。整个过程的至始至终都必须对公众给予真诚的回应。让政府为公众服务的的特性得以进一步展现。让人本的新型化思想真正实现。公众参与公共管理与政府回应有其统一性，首先两者之间由此体现出双向互助与合作的关系。两者互为动态关系。政府凭借内部的全面的信息资源和专业化的技术手段与公众进行友好对话交流，公众的理性由此增加。由此便能够充分掌握公众利益诉求，分析公众利益诉求产生的原因以及如果解决这些利益诉求的最优化方案选择。使得公众的利益诉求能够被解决。政府也不再由此作为单方面的行为举动。着重阐明与公众保持良好的沟通。公众利益的总结升华才是真正的公众利益诉求的变化实现。从而，政府在公共管理过程中，工作开始拥有了更多的弹性空间和确定性。公众的利益需求要向被政府能够准确全面掌握。公众也就必须更大范围和更深程度地参与到政府绩效评估中来。第三，发达国家政府公众参与绩效评估的成功经验政府绩效评估是西力一发达国家政府再造的重要内容和根木性措施，是在科技发展、全球化和国际竞争环境下政府管理方法的重大革新。21世纪70年代以来，随着西力一-新公共管理运动浪潮的掀起，政府成本意识得到强化，公众监督意识逐渐加强，政府绩效评估作为政府改革的重要组成部分而蓬勃展开，有效地促进了政府绩效的提高。西方政府绩效评估提出了3E评估法、标杆管理法、平衡计分卡等多种政府绩效评估模型，使政府及其部门逐步形成公共责任和顾客至上的管理理念，逐步趋向侧重效益和公民满意度，逐渐转为多元评估和规范化、制度化管理。尽管西方国家的政府绩效评估活动还存在着种种缺陷，了11它改变了英美等许多西方国家政府的行政架构、组织和)报务供给模式，并以其独特的政治功能和管理功能赢得了在西方国家的蓬勃发展。20世纪70年代末80年代初，西方政府绩效评估侧重点主要是经济和效率，追求投入产出比值的最大化，以英国最为典型。1979年，在效率战略的指导下，英国撒切尔政府任命雷纳勋爵为其顾问，并推行以顾客导向为特征的新公共管理。雷纳评审提出了/:二三E0的评估模型，建议在财务管理改革中设立包括/经济(ecollomy)、效率(effieieney)、/效益(effeetiveness)0在内的/三E0评估体系。后来，英国审计委员会将/三E0指标纳入到绩效审计框架中。此后，/三E0模型逐渐成为西方国家公共部门绩效评估的基本框架。39由于/三E0的评估模型单一纯强调经济性与存在的政府在社会中所追求的民主等价值理念的存在内在矛后，促使政府绩效评估方法的进一步探索。20世纪80年代，出现了标准管理法。与/二三E0评价法相比，标杆管理方法最首要做的是选好标杆，并将标杆作为政府赶超的目标对象。政府在阶段性工作完成后，首先是总结本次工作的成果。然后再将其与选定的标杆进行对比。发现其进步与不足。从而，为下阶段的工作方法制定提供经验参考。一旦所选标杆被赶超，那么政府就应该再次寻找下一个更高难度的标杆重复循环下去。这样最直接的一个影响就是可以促进政府进自身进步。为帮助公众解决未来更大更难的公共管理问题奠定基石。随着市场化的进展，顾客上以成为政府绩效评忆，所蕴含的最重要的管理理念。政府绩效评估的标准转为强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向，增强对公众需求的回应性。20世纪80年代初，丹麦提出/回应性lX1家的概念，要求政府把公民当作顾客而不是选民。德国、荷兰、澳大利亚、法国等国也纷纷仿效。回应性国家开始在西方国家中流行起来。20世纪80年代后期，撒切尔夫人推行的下一步行动方案0、/公众宪章0运动、/竞争求质量运动等，扭转了80年代以来的/效率战略0改革方向，开辟了重视质量和顾客满意的新改革方向。/特别是1987年英国推行的著名的 (NextStePs)报告，提出借鉴社会上私人部门的商业化管理手段来完善政府的公共管理水平，促使政府绩效的提升。并且政府应该社会上的私人部门等进行彼此的相互竞争。公众由此来最终决定最佳的公共管理组织。政府部门应该更多地接触社会公众，接受公众的监督和批评。尊重公众的利益诉求。将公众像社会私人部门那样之为至上的顾客。在管理过程中与之良好沟通互动。让公众充分了解政府各个方面的绩效。正确引导公众对政府公共管理的评判。同时也能让公众更好理解政府在公共管理过程中所遇到的难题。以此让公众在政府公共管理上面临难以解决的难题给予必要的协助。距今23年前，来自哈弗大学的两位教授为企业研发设计出了一款以战略管理为逻辑主导的应用软件。该应用软件通过四个角度来对企业进行综合评估，以计分的方式，对企业的财务运营、顾客体验服务质量、内部的流程和运行和自身的学习进行打分。综合企业战略发展的需要，将企业内部的指标汇集整合后再分解为财务运营、顾客体验服务质量、内部经营过程、学习和成长在内的多元绩效评估指标。美国得克萨斯州将平衡计分卡法运用于政府的绩效评估，构建了由外部效益、顾客满意度、雇员发展、内部过程优化四个要素构成的政府绩效评估体系。4月平衡计分卡将效率与效益的关系巧妙结合起来，注重定性定量分析，很快得到了广泛应用，成为政府绩效评估的一种新工具。1993年，克林顿上台，开始了大规模的政府改革)/重塑政府运动。此外，克林顿还签署了设立顾客服务标准(Settingeustome:serviccstal飞da，ds)的第12862一号行政命令(ExecutiveOrder)，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。这些手段包括：正确寻找并确定联邦政府应该服务的细分公众联邦对象。通过各种渠道搜集整理公众对联邦政府提供的服务内容是什么，对服务质量的建设性要求和统计层面上的整体满意度。公众必须时刻了解联邦政府的服务水平和对其相应的评估结果。联邦政府通过合理措施创造条件以便公众更好的选择公共服务资源和主体。联邦政府设立公众信息化服务系统，以便于更加接近公众。公众可以通过各种渠道表达自己对联邦政府公共管理过程中的不足进行反馈。这些举措为改善联邦政府和公众的关系，促进公众对政府加深信任、实现/更有回应性、更有责任心和更富有一效率的政府改革目标提供了具体措施。1997年，英国布莱尔政府在保证上届保守党政府改革路线不变的情况下，进一步提出政府公共管理的服务质量和效率。全面强化公众对政府提供的服务感受作为本届政府执政的中心。通过设立公众评估小组，制定推广最优化的政府服务标准和建立互联网信息电子政府等一系列措施将新公共管理理论推升到新的实践水平中。并以此来增加政府的回应性。随着现代科技的迅猛发展和国际竞争一的日趋激烈，政府的性质、政府与市场和社会公众之间的关系发生一系列变化。如何提高政府效率以及服务质量、强化公共责任和提高公众的满意度，如何使政府部门更有回应性、更有责任心和更富有效率，成为时代关注的焦点。在这一时期内，北美中的美国和加拿大也对公众进行了大方围的满意度调研。并由此体现出将政府绩效中使得公众满意成为最终目标。被誉为美国的硅谷心助一的萨尼韦尔开了一段政府公共管理绩效跟踪监测系统。被社会各界公认为使美国国内最好的绩效评估模型。同时，该市一直将年度市民满意度一调查作为其/组织有效性项目的组成部分，并将调查结果如实反馈给市政官员和市民，作为各政府部门年度评估的一部分，取得了良好的效果。2001年，小布什接任美国政府总统后，美国政府的关注的重心依然是政府绩效改革上。小布什明提出，政府必须政府的工作结果为指导原则，在注重政府公共管理的执行过程时更要关注政府绩效。新政府为此还专门制定出了有关于政府绩效改革方面的三原则。以公众为中心、以结果为导向和以市场为基础。渐渐地，在这些西方发达国家里，越来越的非政府机构组织参与到政府绩效评估中来。这些评估机构组织各式各样，比如有的国家的政府审计部门、审计小组和地方审计组织等，甚至民间的一些高等院校也成立专门的研究评估机构。如果美国的卡贝尔研究组织就是隶属于锡拉丘茨大学，该研究组织在1998年时国内50多个州的政府绩效进行了影响范围很广的绩效评估。此后的仅仅儿年时间，其成效就得到了政府部门和社会公众的关注和认可。在政府绩效评估模式得到大范围推进并取得不错效果的情况下，西方国家政府又开始了架构同样以公众满意度为施政方向的互联网电子政府，并且政府通过互联网信息渠道可以更为方便的向公众提供各类在线服务。政府也通过该渠道获得了更多且更及时的与公众相关的信息。美国联邦政府是第一个构建电子政府的国家，也被公认为是成为电子政府建设的发起者，并很快发展到英国、奥地利、加拿大、德国和法国等国家以及欧洲其他国家。其后的布莱尔的电子政务运动，为评估和改善政府绩效活动提供了更加便利的信息。综观西方国家政府绩效评估的发展历程，无论是英国的下一步行动方案、公众宪章运动、竞争求质量运动等，还是美国的平衡计分卡、设立顾客服务标准的第12862号行政命令，都是在确立政府绩效要求的同时，将公众的需求、满意度和对政府公共服务的真实感受纳入到政府绩效评估和结果的衡量中。政府绩效的内涵经历了从单纯强调政府产出的效率到更多地关注公共服务的实际质量和作为政府服务的顾客)广大公众的满意度过程。政府绩效评估的侧重点、评估主体、价值标准等也都在发生不停地变化。评估侧重点从经济和效率慢慢地发展为效益和质量；从突出内部评估，评估主体比较单一，漫慢发展为突出外部评估，突出服务意一识，强调顾客满意；评估主体由公共组织自身扩展到社会公众；关注焦点逐渐转向了公共服务的质量一效益和顾客满意，效率优位逐渐被质量优位所取代:政府管理目标也由单一追求效率目标发展到全方位地追求社会公平、提高效率和服务质量、改善公共责任机制和提高公众满意程度；/结果导向和外部原则逐渐成为当代西方政府绩效评估的主要特征。分析比较西方国家的政府绩效评估发展历程可以看出，政J行绩效评估的发展内涵就是增进、维护与实现公共利益、提供公共服务、保障社会公平与公正。要实现这个目标，必须强化公众参与政府绩效的评估。第四，国外研究总结作为西方经济发达国家中的典型代表，美国在1960开始制定和实施了一系列有利于国内黑人群体的政策。通过给予黑人群体更多权利和广范围地参与政府绩效评价，使得黑人群体遭受歧视的现象得到了大幅度的改观。并且美国也由此彻底迈入了公众参与政府绩效评价的全新阶段。自1970年后，美国公众参与政府绩效评价的广度和深度进一步增加并最终实现了质的飞跃。比如、为确保政府绩效评价体系的经常规范性和系统性。美国政府在1972年开始制定并于次年颁布实施了联邦政府生的产率效率测定方案。在英国，政府绩效评价体系应该以1979年的雷纳评审作为开始建立的标志。这一评审重点关注的是国内的经济发展效率。但该评审由英国政府内部人员为完全的参与主体。数年之后，英国政府将除政府以外的国内公众也纳入参与评审的主体范围。评审的内容侧重点也开始发生转变，由先前的纯粹国内经济发展效率到更加注重经济发展给公众的带来的服务质量。并让公众作为评审参与主体的一部分的地位进一步提升。评审结果也随之进一步向社会公开。国外对公众参与政府绩效评价的研究大致可分为三个方面。其一是公众参与政府绩效评价的发展历程。1969年时美国的学者雪莉阿恩斯坦提出了公众参与阶梯理论。该理论将公众参与划分为三个不同阶段。第一阶段是政府主导、控制和宣传的阶段。第二阶段是象征性与公众进行信息分享，并向公众进行政策制定和实施过程中的咨询，与公众形成名义上的地位平等等。第三阶段为政府给予公众参与政府绩效评价的相关实质权力，评价的具体过程执行方式则也由公众来主导设计。并总结出公众参与政府绩效评价时信息时代社会下的必然发展需要，并且政府各项政策制定、发布和实施都应该更多考虑民意诉求。其二是公众参与政府绩效评价的方法，马克赫哲从公共行政管理学提出了政府以结果为工作导向的理论。公众参与政府绩效评价能够促使政府更加清楚眼前所需要做的事情，在有关于公众生活与工作等各方面才会有真正意义上的政府服务质量提升。政府和公众之间也会形成动态的互动关系。具体的方法如：英国公众评审团、意见咨询组织和焦点工作小组，意大利城镇电子会议和政府展示大会，法国街区议事会议和公共调查组织。上世纪9年代后期，世界联合国组织的一份报告上更是直接把公众置于与政府平等的政治地位上。其三是公众参与政府绩效评价的困难，公众作为参与评价主体中重要的一部分，某种程度上而言，其知识和能力等个人综合素质也会对评价结果造成不利的影响。公众又是来自于不同行业、不同家庭。对于同一件事物的评价上也是各不相同。政府在制定长期发展规划上也因不少公众的狭隘和短视受到阻碍。在这方面，西方国家也有不少专家进行研究，但依然很难找出能从根本上解决这些问题的理论和方法。1.3.2国内研究现状在十七大的政府工作报告上首次明确提出了让公众成为我国特色社会主义政治事业建设中的重要力量，要对公众参与政府绩效评价进行相应的制度设计和创新。我国对公众参与政府绩效评价方面的研究也应该是从这个时候正式开始的。虽然公众参与政府绩效评价体系的真正建立和运行到现在为止也才只有短短的约7年时间，并且较西方经济发达国家晚了至少30年 但是国内的专家学者对此的研究也有不错的成果，具体体现在四个方面。其一是公众参与政府绩效评价的社会价值和意义。关于这方面，国内不少专家学者都是站在公民主体角度出发，进而论证公民参与政府绩效评价给自身利益和国家发展所带来的积极作用。其代表作有周志忍教授发表的政府绩效评估中的公众参与：我国的实践历程与前景（1998）和卓越、杨道田两位学者共同发表的基于战略的公共部门绩效评估模式构建（1999）等。其二是公众参与政府绩效评价的方式方法。这方面的研究文章多从我国依法治国的原理，从政策规定和法律规章为分析重点，从而在满足公众参与规范合理化要求的前提下，提出一些方式方法上设计和实施过程中的建议。其代表作有李剑锋发表的完善网络问政运行机制推进法治政府建设（2005）和李国旗发表的论行政决策中的公众参与权（2009）等。其三是公众参与政府绩效评价存在的问题和困难。在这方面，国内专家学者基本都从参与政府绩效评价的公众自身的知识、能力、家庭状况等个人情况和政府行为的最终目的为着重点。深刻反映了政府绩效评价中公众个人情况的负面影响，进一步阐明政府行为最终目的是为民服务。有针对性地提出了许多相当不错的解决方法。比如，易承志提出现有政府绩效评价存在着价值观被扭曲现象，必须逐步建立起以公众幸福度为核心评价标准。何会涛指出，在传统行政管理模式向现代管理模式转变的过程中，公众作为公共部门的评价主体还不能很好地发挥作用，存在着知识能力和观念意识等多层次不足。这需要国家通过各种可行办法来提高公众的个人素质。其四是与国外尤其是西方经济发达国家的对比和借鉴，国内部分专家学者在研究国内公众参与政府绩效的同时也注重对国外成功经验的借鉴。再结合我国实际提出合理化的政策参考。如孙洪敏，刁兆峰共同发布的国外地方政府绩效评估及其对我国的重要启示（2010）等。总的来说，国外的研究理论相对系统成熟，其侧重点是公众参与政府绩效评价根本目的在于降低社会运行中的整体成本降低。国内的研究虽然相对起步比较晚，但是在公众参与政府绩效评价体系建立的政策及其存在的缺陷方面的研究也是具有重要的参考价值的。20世纪60年代中期，美国总统约翰逊推行反歧视政策，1964年通过平等机会法，使黑人和其他普通公众除实现投票权以外的更多更广泛地参与政府和公共事务的权利。他提出“社会计划”是在实行平等机会基础上实行最大限度的简单化参与，这一“新公众参与运动”大大推动了公众参与的实践发展。政府绩效评估的大规模实践始于20世纪70年代初期。1973年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使政府机构绩效评估系统化、规范化、经常化。1979年英国政府绩效评估始于“雷纳评审”，评审的重点是政府机构的经济和效率水平，后来政府机关内部的评审又发展到社会进行评估。评估内容侧重于顾客服务和质量，评估主体突出公民和服务对象，评估结果公开化并直接向公民和服务对象负责。公共行政学管理专家马克赫哲基于“结果导向的政府”的理念认为，市民的参与能够通过激励公共行政管理者超越传统的输出产出评测，从而集中于生活质量和社区目标而增加业绩评估的影响，并最终促使他们改善所提供的公共服务的质量。约翰克莱顿托马斯提出公众参与是信息时代政治社会生活中不可或缺的一部分，在公共政策制定和执行中融入公民意识是非常必然的，同时公民参与的实现，必须依赖于具体或设计精良的公民参与途径和手段。戴维赫兰德发表的民主与全球秩序从现代国家到世界治理也强调了全球范围的、多层次的、民主参与的治理。联合国全球治理委员会1995年的报告把公民和私人组织放到了和政府平等的政治地位上，成为公共治理的直接主体，可见，全球治理变革把公众参与提到了一个更高的地位。从公众参与发展过程的角度来看，美国学者雪莉阿恩斯坦1969年提出“公民参与阶梯理论”，将公众参与分为三个阶段：1、政府主导型阶段下的政府操纵、宣传教育方式；2、象征性阶段下的给予信息、政策咨询、组织形成、合作伙伴等形式；3、完全参与型下的授予权力、自主控制参与方式。从公众参与的方法来看，英国的市民评审团、意见咨询组、焦点小组，法国的街区议事会、公共调查，意大利的城镇电子会议、政府展示会等形式多样。马克赫哲等人立足信息时代的大背景，认为公民参与正从传统的“静态信息传播”发展到政府/公民之间的动态互动。从公众参与政府绩效评估的障碍和困境来看，大部分集中于：评估主体的能力和素质、诉求，政府的制度制约，目标利益追求和信息的不对称等。同国外相比，国内对绩效评估的公众参与的研究较晚，研究多集中在2007年之后，这是中国公众参与的元年，十七大明确认可了公众参与社会主义政治文明，是一个重要的理论创新与制度创新，从此之后，公众参与在中国蓬勃开展起来，相关研究主要体现在一下角度：1.公众参与政府绩效评估的意义研究角度。此类观点多数从公民这个主体和实施评估的重要意义角度进行分析。如周志忍撰写的政府绩效评估中的公众参与：我国的实践历程与前景，卓越、杨道田共同撰写的基于战略的公共部门绩效评估模式构建等。2.公众参与的方式角度。此类文章多按照法治政府治理的要求，力图从制度的层面上找到公民参与的有效方法，同时强调公民参与的规范性和合法性。比如李剑锋撰写的完善网络问政运行机制推进法治政府建设、李国旗撰写的论行政决策中的公众参与权等。3.存在的问题和障碍因素角度。此类观点多从政府绩效评估中的公众参与实施的问题和障碍角度进行研究，剖析特点、成因，并提出科学的建议意见。易承志提出当前绩效评估存在着价值观被扭曲的现象，需确立以增进公共利益、提高公民满意度为尺度的价值取向。何会涛指出，在传统行政管理模式向现代管理模式转变的过程中，公众作为公共部门的评估主体还不能很好地发挥作用，存在着意识、制度、知识三个层次的障碍。4.借鉴与比较别国经验的角度。此类文章通过对国外经验的研究以及国内外经验对比，力图借鉴国外较成熟的公众参与实践为我国政府绩效评估的完善提供参考。如孙洪敏,刁兆峰共同撰写的国外地方政府绩效评估及其对我国的重要启示。综上所述，国外的研究倾向于从降低预算财政成本分析的角度去解读公众评价政府业绩，具有较为系统和成熟的理论，国内的研究更多侧重于研究公众参与评估绩效的政策及体系缺陷。1.4研究内容与创新点1.4.1研究内容本文共分为四个部分，第一部分介绍了研究背景和研究意义。第二部分对政府绩效管理公众参与研究理论进行了分析。第三部分以YY市为例，分析了我国政府绩效管理公众参与存在的问题，第四部分有针对性的提出了相关对策。1.4.2创新之处本课题致力于研究公众参与政府绩效评价的缺陷和对策。YY市因为涵盖人群的知识能力、思想意识等层面的不同，导致其也存在自身的特殊性。文章将以YY市绩效评估中公众的参与的现状及缺陷为研究对象，逐一提出具有实践意义的对策和建议。本文要实现的研究目标是：政府绩效评价中应该增加公众参与的范围和力度，但是要提供更科学的参与方式和规范参与机构，同时还要大力提升信息的及时、全面、公开和透明程度1.5研究方法与研究思路1.5.1研究方法（1）文献研究法：通过对本课题相关文献的大量检索查阅，获取国内外相关课题研究的前沿成果，为课题研究提供理论和学术支持。（2）实地论证法：通过政府相关部门获取第一手材料。同时综合利用多种方法，例如在阐述当前公众测评现状时，采用调研统计的方法，在论述公众参与政府绩效存在的问题时将采用个案分析方法。（3）比较研究方法。对国内外一些政府的模式进行分析和比较借鉴。1.5.2研究思路阅读文献提出对策建议公众参与政府绩效评估YY市的政府绩效评估研究现状比较分析第二章 政府绩效评估及其模式2.1 政府绩效及其评估的产生与发展十八世纪后期，西方国家便已进入了资本主义的时代。在社会生产力由此空前发展的同时，西方政治管理体制也相应发生了变化，相比于封建王朝时期，政治上的民主空前发展。但不得不承认的一个事实是，资本主义政治体制至今还存在着管理上的难解问题。早先，西方资本主义国家曾一度出现政治上的集权化管理，并且官僚主义占据了主导，政府主要代表资产阶级的利益行使公共管理，资产阶级和无产阶级对立，矛盾激化，社会上贫富悬殊，少数人掌握绝大部分经济财富等。在这样的背景下，以无产阶级为根本利益出发点的社会主义理论诞生了，二十世纪初期，以俄国为等为典型代表的社会主义国家出现了。由于社会主义太过提倡保障公众的高福利等。到二十世纪后期，大多数社会主义国家相继转变为资本主义。从二十世纪中期开始，资本主义国家的政治民主得到充分发展，政府通过颁布法令、建立渠道等各种方式让民众参与政府绩效评估。到了今天，西方经济发达国家政府将社会成本与效率、公众满意度等作为施政的核心出发点。而公众也很大程度上实现了监督政府管理的主体。2.2 政府绩效评估的理论和方法