我国公共部门人力资源激励机制问题研究.doc

我国公共部门人力资源激励机制问题研究我国公共部门人力资源激励机制问题研究 摘摘 要要 从 20 世纪 80 年代以来，大力加强公共部门绩效管理已成为国际范围内公共 行政改革的潮流，建立高绩效的政府已成为人们广泛关注的问题。目前我国己经 加入了世界贸易组织（wto）并进入“后过渡期” ，经济管理必须按照世贸组织和 国际通行规则办事，这对政府管理方式、管理制度和管理能力也提出了新挑战。 公共部门 （public sector）是提供公共产品和公共服务、谋求公共利益的 一套组织体系。公共部门人力资源是实现组织目标的核心力量。按照人力资源管 理理论，人力资源管理有四个基本目的：吸引、保留、激励、开发。激励是核心 目的。在组织的管理中，要真正地使激励持续地发挥作用，必须形成激励机制。 然而，目前我国公共部门在运行中还存在着服务效率低、公务人员内部管理效率 低、公务人员自身素质不高以及工作缺乏主动性和创造力等现象，这与激励机制 的不完备有着很大的关系。 本文联系我国公共部门人力资源激励机制运行现状和激励机制的结构，运用 公共选择理论、人力资本理论等基本理论，从激励的过程和激励机制结构两个角 度，对我国公共部门人力资源激励机制存在的问题进行了分析，并提出了改进对 策：那就是必须在密切我国的激励机制与个人利益关系的前提下，完善我国公共 1 部门的激励程序、激励形式，建立结构完整的激励机制体系，使公共部门人力资 源得到有效地激励，使我国的公共部门真正成为代表广大人民根本利益的高效组 织。 本文分为四章。第一章介绍激励和激励机制的理论，它们的主要功能及运用 方式；第二章介绍了我国公共部门人力资源管理激励机制的现状，对我国公共部 门激励机制在晋升制度、薪酬管理制度和考核制度中激励功能所存在的障碍因素 进行了系统的分析；第三章介绍了西方发达国家公共部门激励机制的经验做法； 第四章在借鉴西方发达国家、企业人力资源管理中激励机制经验的基础上，力图 对建立和进一步完善我国公共部门人力资源管理激励机制的对策方面进行一些探 索和思考。 关键词关键词：公共部门；人力资源管理；激励机制公共部门；人力资源管理；激励机制 the study on incentive issues in human resource management of chinese public sectors abstract strengthening performance management of public sectors has been the trend of international administration reformation since 1980s. building high performance organization has been paid more attention than ever. up to now china has been the member of wto and gone into the “back transition period”. that economy management should obey the prescriptive rules puts forward new challenges for governments management styles, management systems and management abilities . the public sector is the general well-being of a system which provides public goods and public services and pursuits the public interests. public sector human resources is the core strength to achieve organizational goals. according to human resources management theory, human resources management has four basic 2 objectives: to attract, retain, motivate, develop. motivation is the core purpose. in the management of the organization, to truly make continuing motivation to play a role, we must create motivational mechanism because chinas public sector exists low-defeated phenomenon in the operation. in this paper, in contact with the actual operation and motivational structure of the human resource motivational mechanism in chinas public sector, public choice theory, the law of diminishing marginal utility and the human capital theory etc, from the process and structure of the motivational mechanism. i analyze the questions and improvement measures which exists in chinas public sector human resource motivational mechanisms .motivational mechanism and personal interests must close relationship .we should improve chinas public sector motivational procedures and measures，establishing structural integrity of the system of motivation so that the public sector human resources can be effectively motivated, and chinas public sector will truly become the efficient organization which represents the fundamental interests of the majority of the people. the thesis is divided into four parts: the first part introduces the main functions and exertion ways of motivation and the motivation mechanism; the second part summarizes the actuality of the human resources motivation mechanism in chinese public sector, the obstacles exist in the promotion system, the salary system and evaluating system; the third part analyzes how the motivation mechanism exerts and the experience of the developed countries; the fourth part tries to carry through some exploration, on the basis of the experiences of the developed countries and enterprises human resources management, to further perfect the human resources management of the public sector. key words: public sector, human resource management, incentive mechanism 3 目目 录录 导导 论论 一、本文的选题意义 二、本文的研究思路及主要内容 三、本文的创新及不足 第一章第一章 公共部门人力资源激励机制的相关理论公共部门人力资源激励机制的相关理论 一、公共部门人力资源激励机制的基本概念 （一）公共部门的含义与主要类型 （二）公共部门与私营部门的区别 （三）激励与激励机制 （四）公共部门激励机制与其他部门激励机制的区别 二、公共部门建立人力资源激励机制的理论依据 （一）公共选择理论 （二）人力资本理论 （三）需要层次理论 4 第二章第二章 我国公共部门人力资源激励机制存在的主要问题及主要原因我国公共部门人力资源激励机制存在的主要问题及主要原因 一、我国公共部门人力资源的主要激励方式 （一）薪酬激励 （二）考核激励 （三）晋升激励 （四）培训激励 （五）竞争激励 二、我国公共部门人力资源激励机制存在的主要问题 （一）激励标准设定不合理 （二）激励程序的安排不科学 （三）激励机制缺少反向激励，公共部门人员进入退出机制还不健全 （四）激励机制中缺少竞争激励 （五）激励机制中缺少培训激励 三、我国公共部门人力资源激励机制存在问题的主要原因 （一）思想方面原因 （二）传统行政体制原因 第三章第三章 西方发达国家公共部门激励机制的经验借鉴西方发达国家公共部门激励机制的经验借鉴 一、一、薪酬激励 （一）西方国家公务员薪酬制度遵循的原则 （二）西方国家公务员增资机制研究 二、晋升激励 （一）委任晋升 （二）考试晋升 （三）功绩晋升 （四）年资晋升 三、考核激励 （一）考核内容 （二）考核方法 （三）具体做法 四、培训激励 五、选拔任用机制 第四章第四章 我国公共部门人力资源激励机制的完善对策我国公共部门人力资源激励机制的完善对策 5 一、我国设计公共部门人力资源激励机制的基本原则 （一）功绩主义原则 （二）全面激励原则 （三）公平原则 （四）期望原则 二、我国公共部门激励机制设计的内容 （一）激励因素集合 （二）激励目标制度 （三）激励强度制度 （四）行为规划制度 （五）激励反馈制度 三、我国公共部门人力资源激励机制的完善对策 （一）以制度约束论为依据，进一步完善激励机制的运行程序 （二）以经济人假设为依据，将激励机制的订立与部门个人利益紧密挂钩 （三）建立全方位的监督约束激励机制 （四）加大激励手段的研究和宣传力度 结论结论 参考文献参考文献 后记后记 6 导导 论论 （一）选题的背景和意义（一）选题的背景和意义 中国的人力资源管理问题是一项新的课题，对公共部门人力资源管理中激励机制的研究探 讨目前还处在初级阶段，当前在中国公共部门晋升制度、薪酬管理制度、考核制度及培训等中 有效运用激励机制，对完善中国公共部门人力资源管理有着重要的理论和现实意义。要建立和 完善公共部门人力资源管理激励机制，研究如何有效地运用激励机制以有利于公共部门组织、 吸引和保留人才。中国公共部门实施激励机制以来在机制本身及其在实施过程中还存在一定的 问题，还面临着一定的困难，需要借鉴各国及企业等先进的理论和实践经验，以进一步完善公 共部门激励机制。本文根据公务员激励机制的基本理论，结合中国公共部门公务人员激励机制 的运行实践，主要针对完善公共部门人力资源管理激励机制中晋升制度、薪酬管理制度和考核 制度，提出一些意见和建议。 （二）本文的研究思路和主要方法（二）本文的研究思路和主要方法 7 1、本文首先介绍了公共部门人力资源激励机制的概念及建立的理论依据，然后分析了我 国公共部门人力资源管理的现状、存在的问题及原因，借鉴西方发达国家公共部门人力资源管 理中所取得的经验，提出我国公共部门人力资源管理在新形势下的完善对策。 第一部分，公共部门人力资源激励机制的相关理论。本部分介绍了公共部门人力资源激励 机制的基本概念、与其他部门激励机制的区别、公共部门建立人力资源激励机制的理论依据， 如:公共选择理论、人力资本理论、需要层次理论。 第二部分，我国公共部门人力资源激励机制的方式、现状、问题及原因分析。本段从薪酬、 考核、晋升、培训、竞争5个方面进行说明和分析。 第三部分，西方发达国家公共部门人力资源激励机制的经验。从薪酬、考核、晋升、培训、 选拔任用5个方面机制进行说明和分析。 第四部分，我国公共部门人力资源激励机制的完善对策。经过分析我国存在的问题和借鉴 外国的成果，结合先进的管理理论，得出需要完善我国公共部门人力资源激励机制的运行程序、 将激励机制的订立与部门个人利益紧密挂钩、建立全方位监督约束激励机制、加大激励手段的 研究和宣传力度。 2.研究方法 （1）综合研究法。由于公共部门人力资源管理涉及到多个学科领域，因而本文采用综合 研究法，尝试运用管理学、政治学、行政学等学科理论，对公共部门人力资源激励机制问题进 行跨学科研究。 (2)比较分析法。本文详细介绍了西方发达国家公共部门人力资源激励机制的做法和经验， 并从中归纳出基本规律，为我国公共人力资源激励机制建立、完善提供理论依据。 （三）创新与不足（三）创新与不足 本文试图运用社会学、管理学、行政学等知识进行分析研究；本文的理论基础不再仅仅依 据某一种理论，而是试图融合多种理论中有关公共部门人力资源激励机制的合理部分，结合我 国以人为本的科学发展观，提出既能和国外理论接轨又符合中国国情的公共部门人力资源激励 机制。然而，由于本人的水平有限加之这方面的文献较少，写作中不能很好地把握宏观层面和 8 微观层面界限，时常出现交叉论述情况 第一章第一章 公共部门人力资源激励机制的相关理论公共部门人力资源激励机制的相关理论 一、公共部门人力资源激励机制的基本概念一、公共部门人力资源激励机制的基本概念 （一）公共部门的含义与主要类型（一）公共部门的含义与主要类型 当代一些社会学家将整个社会部门分为二大部门，第一部门为政府组织，第二部门为工商 企业，这是非公共部门;第二部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门较复 杂，往往被称为公共企业或公益事业，如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城 市公共交通公司等;有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构，例如由 政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非盈利性的公共医疗机构以及类 似于中国青少年基金会的中介组织等等。 从广义上讲，公共部门包括第一部门和第三部门，既包括国家政权组织，尤其是管理社会 公共事务的行政组织，也包括由政府直接投资，在所有制形式上属于国有的国有企业、公立学 校、公立医院等得到行政授权的机构等。从狭义上讲，一般将拥有公共权力、执行国家法律制 度、社会公共事务管理与各种纠纷的裁决等职能部门，视为公共组织或公共部门。公共部门以 公共权力为基础，公共组织存在的合法性受制于公众的信任与支持，它们依法管理社会公共事 9 务，不以市场取向或利润、营利为存在目的，其目标是谋取社会的公共利益，对社会公众负责， 而不偏私于某个政党或集团的独特利益，其产出是维持社会存在与发展的公共物品、公共秩序 与安全、社会价值的分配。 我国学者胡象明教授1认为，公共部门应该包括第二部门。原因有:第一，第二部门主要是 一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，这与政府组织及“纯粹的”公 共部门的目标是一致的;第二，第二部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和 方式往往由政府控制或管制;第三，第二部门为社会提供的产品往往是一种公共物品或“准” 公共物品，这样政府为社会所提供的物品一致，至少基本一致;第四，第二部门的投资或提供 资源的主体主要是政府；第五，第二部门行为价值取向与政府基本一致。因此，第二部门很难 被归入私人企业部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，但将它称之为“准”公共部门是合 理的。 本文认为，公共部门是相对于私营部门的一种重要的组织形态，是泛指拥有公共权力，依 法管理社会公共事务，以谋取社会的公共利益为目的的组织体系，以及由政府投资、开办，以 国有制形式运作的国有企业、学校、医院等组织结构。本文的论述侧重于把政府机关及其公职 人员作为主要的研究对象。 （二）公共部门与私营部门的区别（二）公共部门与私营部门的区别 1、二者的活动目的不同。公共部门以实现社会公共利益为目标，通过提供公共物品和公 共服务来管理公共事务，其目的是促进社会的全面进步和人的全面发展。私营部门谋求的则是 组织自身的利益或组织成员的私人利益，是为组织的相关利益者或组织成员服务的，是维护社 会个别利益团体的生存与发展的。 2、二者的活动结果不同。公共部门为社会提供公共物品或服务，社会成员在支付国家成 本(纳税)的基础上不必再支付其他成本即可享用，个人的消费行为不具有排他性。而对于私营 部门提供的商品和劳务，消费者必须另行“埋单”才可享用，且专属权归个人，即个人消费行 为具有排他性。 1胡象明，关于公共部门的界定与公共管理学的研究范围，武汉大学学报（社会科学版），2001，（5）：56 10 3、二者的活动依据不同。公共部门行使的是公共权力，以国家法律为活动依据，依法管 理是公共部门的重要特点。私营部门行使的是协议性权力，以组织成员的自愿组合及他们共同 订立的规章制度为活动依据。公共部门的管理活动在很大程度上缺乏像私营部门那样的自主性 和独立性，公共部门的内部活动受到了比私营部门多得多的限制和规范。首先，公共部门的活 动是在国家宪法、法律、规章的约束下进行的，所有的行动均是以法律形式授权的；其次，公 共部门的活动受到了公众的高度监督，以唯其行为符合公众要求；再次，公共部门之间存在着 较强的相互依赖性和相互的牵制，基于职能划分和权力分割，公共部门之间具有相互影响性。 在这种状况下，公共部门与私营部门人力资源管理的不同之处就表现在；一些重要职位公职人 员的任用和晋升往往不可能在本组织内完成，需要其他部门的评价和批准；公职人员的工资不 可能由某一公共部门自主决定，国家公务员工资增幅是由国家立法机关批准实施的;组织激励 可动用的手段较少，灵活性也较小。 4、二者的服务对象不同。公共部门是各类社会组织中规模最大的组织，其管辖领域涉及 社会生活的各个方面，生活在现代社会中的人直接或间接地都要受到各种公共部门的管理，接 受公共部门所提供的各类服务。 5、公共部门组织与个人绩效的评价比私营部门更困难，更不易定量测量。一方面，公共 部门所履行的责任和实现的目标有的具有抽象和符号意义；有的为了满足公共利益实现社会效 益，不以经济指标作为主要衡量依据；有的产出是无形的，无法用价格计算，或无法短期内看 到其成效；有的则是公职人员共同合作产出的产品与服务。另一方面，公共服务的差异性大， 公民对其期望的多样性，使得在考查公共部门组织和人员的绩效时，往往会出现多目标和多因 素之间的冲突。所以，对人力资源绩效评估有时很难定量化，并需要组织在多个评价因素中寻 求平衡。盲目追求定量化的评估指标，有时会产生一些负面的作用。 总之，公共部门是以社会公共事务为管理对象，以全体社会成员为服务对象的。私营部 门只能以本组织成员为管理对象，以与组织自身利益相关的成员为服务对象，其管辖领域是有 限的，服务对象是特定的。由于组织环境的不同，公共部门和私营部门在使命、愿景、组织架 构、运作方式等方面各不相同，导致在人力资源管理方面的一系列差异，最终决定了它们必然 11 各自适用两种类型的激励机制。 （三）激励与激励机制（三）激励与激励机制 1、激励 （1）激励的概念 美国管理学家贝雷尔森(bevelson)和斯坦尼尔(steiner)提出，“一切内心争取的条件、 希望、愿望、动力等都构成了对人的激励。它是人类活动的一种内心状态” 1。中国学者刘正 周则提出，所谓激励，就是通过组织设计适当的外部奖酬形式和工作环境，以一定的行为规范 和处罚性措施，借助信息沟通，来激发、引导、保持和规划组织成员的行为，以有效地实现组 织及其成员个人目标的系统活动。在本文看来，所谓激励就是创设满足员工各种需要的条件， 激发他们的动机，使之产生实现组织目标的特定行为的过程2。激励通过高水平的努力实现组织 目标的意愿，而这种努力以能够满足个体的某些需要为条件，它是管理过程中的关键环节，从 管理心理学的角度来讲，就是激发鼓励的意思，是将外部适当的刺激(如目标、诱因、反馈)转 化为内部心理动力，从而增强或减弱人的行为。 1929年，美国哈佛大学的心理学教授梅奥率领研究小组；美国西屋电器公司的霍桑工厂进 行了“系列的实验和观察”这就是著名的霍桑实验。通过一系列的调查实验，梅奥等人总结出 这样的观点，员工的心理因素和社会因素对生产有很大的影响，而物质环境、奖金对工人的生 产效率有很大的影响。于是，形形色色的激励理论相继登场，“物质人”到“主权人”，x理 论到超y理论，马斯洛的5大需求层次，赫兹伯格的激励-保健理论，近代的erg理论麦克莱兰德 的需求理论等。这些已有的激励理论主要是从心理学和组织行为学的角度来展开研究的，激励 被认为是通过高水平的努力实现组织的意愿，而这种努力以能够满足个体某些需要和动机为条 件。因此，流行的管理激励理论可以分为两类。一类是以人的心理需求和动机为主要研究对象 的激励理论，这包括默里的需求理论、麦克莱兰的成就激励理论、马斯洛的需求层次论、阿德 佛的erg理论、弗雷德里克赫茨伯格的双因素理论。另一类是以人的心理过程和行为过程相 1 (美)小詹姆斯基等，管理学基础m，北京：中国人民大学出版社，1982年版，第185页 2（法）拉丰、马赫蒂摩，激励理论（第一卷）委托代理理论m，北京：中国人民大学 出版社，2002年版，第1页 12 互作用的动态系统为研究对象的激励过程理论。这种理论以系统和动态的目光来看待激励，这 主要包括弗鲁姆、波特和劳勒的期望理论、亚当斯的公平理论、迈克尔罗斯的归因理论和轨 迹控制理论、斯金纳的强化理论。由于激励过程的复杂性，激励往往被认为是属于管理艺术和 领导艺术的范畴，个体的行为表现和行为效果在很大程度上取决于他所受到的激励水平和激励 程度。由于激励对于调动人们的潜在积极性，努力实现既定目标，提高工作绩效，都有十分重 要的作用。 (2）激励的作用 提升个人工作绩效。个人工作完成的好坏，取决于工作能力和工作态度两个因素。也就是 说工作能力相仿的人，其工作绩效的高低取决于其工作态度是否积极，而工作态度同样积极的 人，其工作绩效的高低又取决于其工作能力的强弱。1美国哈佛大学教授威廉詹姆斯通过研究发 现：“在缺乏激励的环境中，人员的潜力一般仅发挥出20%30%。如果受到充分的激励，同样 的人的能力可以发挥出80%90%。同样道理，激励充分的情况下，人的工作积极性也肯定高于 缺乏激励的情况，由此可见采用恰当的激励对于个人的潜力挖掘、能力提升、积极工作态度的 培养都具有良好的作用，从而使得个人能力绩效比之无激励情况提升效果明显。 有利于培养个人的团队合作意识。恰当的激励手段既可以创造彼此竞争的工作气氛又可以 营造互帮互助的团队氛围。组织运用激励手段刺激个体去作为最终要实现的是组织目标，而组 织目标的实现是个体实现自身需求的前提。组织目标的实现不是依托于某个人的努力，而是取 决于整个团队的合作，这就要求组织的每个成员必须尽快融入到团队中去，有意识的加强与他 人的合作。 促使组织目标与个人目标紧密关联。组织目标的实现是由组织中每个成员的努力完成的， 在激励因素的作用下，可以引导个人积极地工作使得组织目标逐步接近乃至实现，同时激励又 使得个人在这一过程中获得相应需求的满足，从而实现其个人目的，也就是说个人如果不为组 织目标努力工作，就不能获得组织激励所承诺的结果，其个人需求就得不到满足，个人目标就 无法实现。因此说激励促使组织目标与个人目标紧密关联。 1丛建阁主编，(公共部门人力资源开发与管理mi，北京：中国财政经济出版社，2002年版，第263页 13 （3）激励的方式 激励的方式是多种多样的，对公共部门工作人员一般采用以下几种方式： 物质激励。它是相对于精神激励而言的。一般通过发奖金、奖品和工资晋级，还可以让工 作人员享受特别休假或免费旅游等，给予物质上的奖励。物质奖励可以满足公共部门工作人员 的物质需求，使其从个人物质利益的角度去努力工作。物质需要是人们的基本需要，只有满足 了人们的基本物质生活需要，才可能使更高的精神需求发挥作用，所以物质激励是激励的最基 本方式。 精神激励。当人们的物质需求得到一定程度的满足时，人们在精神方面的需求增大，满足 这些需求，能更持久有效地激发人们的积极性。精神激励是对员工精神需要加以满足，如经常 表扬员工，对他们的工作成绩予以肯定，以及职务提升，给予荣誉方面的表彰，以满足人的精 神需求，增强其工作的光荣感和责任感，从内心调动其积极性。多采用口头表扬、书面嘉奖、 授予荣誉称号等形式。 目标激励。目标激励是指通过设定一定的目标，促使员工按照目标的要求采取行动。任何 组织都有自己的活动目标，每个人又在组织整体目标的指引下设定个人的行动目标，通过个人 目标的完成而实现组织的目标。这一方面满足了个人目标实现而带来的自我价值实现，另一方 面通过组织目标与个人目标的结合，使个人的价值充分体现出来，产生巨大的激励作用。 领导激励。领导激励是指通过领导的表率作用而产生的激励效果。领导在员工的心目中常 常是行为的指引者，领导如果能够做到廉洁自律以身作则、谦虚民主，就能鼓舞广大员工的士 气，激励他们为实现组织目标而奋斗。 公平激励。公平激励是指在各种待遇上公平对待每一个员工而产生的激励作用。根据员工 的实际劳动成果给予相应的待遇，多劳多得，使组织形成一个公平合理的环境；使每个员工在 其中受到激励而多做贡献。 强化激励。强化激励是通过奖励合理行为或惩罚不合理行为来强化人们的正面行为和抑制 反面行为，从而达到激励的效果。通过奖励强化人们的合理行为，即从正面引导，可以使人们 为得到奖励而产生实施符合规范行为的动机；相反，由于受到处罚或害怕受到处罚，人们往往 14 会自觉遵守规范要求。 成就激励。1成就作为一种基本需求，是许多动机和行为的基础，人们面临挑战，往往能激 发起斗志，焕发潜能，为取得成功而付出不懈的努力。有时任务本身就能激励员工。所以，赋 予员工以挑战性的工作任务，激发他们的成就欲，可以起到很好的激励效果。 （4）激励的手段 激励的具体做法多种多样，因每个职工个体的特性不同、需求的层次不同，导致激励所采 用的手段必然不同。只有建立在每个职工的需求有充分认识的基础上有针对性地给予激励，才 可能产生最佳效果。 物质激励与精神激励结合。物质激励是通过满足个人物质利益的需要，来调动一个人完成 任务的积极性。只有在物质需要得到一定程度的满足之后，才会产生并凸显出来精神需要。两 种激励有机结合才可以更持久有效地激发人的动机。 正激励与负激励结合。正激励是从鼓励的角度出发，当一个人的行为表现符合部门期望的 方向时，要通过奖赏的方式来支持和强化这种行为，以达到调动工作积极性的目的。负激励是 从抑制的角度出发，当一个人的行为不符合部门的期望方向时，单位将对其采取惩罚措施，以 杜绝类似行为的发生。正负激励良好的结合，有利于产生积极的效果。 内激励与外激励结合。内激励指的是工作人员在内酬的引发下，善于激励自己，调整自己 的工作动机，控制自己行为的趋向。内酬是工作本身的刺激，即在工作进行过程中所获得的满 足感，它与工作任务是同步的。外激励又称之为他人激励，指的是由外酬引发的，即由来自上 级的、同事的、组织等外部因素带来的刺激所引发的，与工作任务本身无直接的关系的激励。 在这里，外酬是指工作任务完成之后或在工作场所之外获得的满足感，外酬与工作任务是不同 步的。例如，在完成这项工作后能得到一定的诸如加班费、奖金及其他额外待遇等外酬。 整体激励与个别激励结合。作为一个整体的组织，为了顺利实现部门要求的目标，需要做 到团结、协助、高效。这就需要有一定的激励员工共同奋斗、努力实现组织目标的方法。从分 工、奖励等方面实现组织内的公平，消除员工的不满情绪2；通过充分信任、一定范围内授权， 1（英）沃纳主编，管理学大师手册m，沈阳：辽宁教育出版社，2000年版，第276页 15 激励员工自主决策、自我管理、承担责任，实现组织整体效率的提高。另外，由于每位员工都 是有差别的，需求各有不同，因此，针对不同的人应采取具体不同的激励方法，使每个员工的 独特需求与一定的激励方法相结合，真正达到激励的效果。 2、激励机制 （1）激励机制的内涵 激励机制，是指组织系统中激励主体通过激励因素或激励手段与激励客体之间相互作用的 关系的总和，也就是指激励内在关系结构、运行方式和发展演变规律的总和。激励机制理论就 是以制度化为基础的，并且组织的激励机制一旦形成，它就会内在地作用于组织系统本身，使 组织机能处于一定的状态，并进一步影响组织的生存和发展。 （2）激励机制的作用 动机强化作用。激励是强化动机的一种手段，公务人员在工作过程中，也会有各种不同的 需求，对于这些需求的追求是公务人员工作发展的动力，激励机制的作用就是通过一系列制度 性保障手段的建立，将公务人员工作积极性发挥的动机加以强化，不断促使动机的行为转化， 从而推动行政工作的展开。 潜能开发作用。公务人员队伍的相对稳定性与工作程式化和操作性特征，很不利于公务人 员潜能的开发。激励机制是激活公务人员内在潜能的一种有效工具，在工作的程式化和操作性 之外设置适量的对于枯燥工作的调节性措施，使公务人员积极发挥创造性。 吸引和保留人才作用。公务人员在相当大程度上会用“经济人”1的思维模式对加入或退出 公务员队伍进行“成本效益”的分析，衡量决策产生的机会成本问题。只有制度为公务人员 提供了良好的激励条件，确保公务人员的工作得到正确的评价，公务人员的努力得到一定形式 的认可，并能为公务人员的个人发展与实现自我提供了可靠条件，才能将人才吸引并保留在公 2邰国庆，浅谈激励机制，经济师j，2000年第11期 1注：“经济人”的假设是18世纪英国学者亚当斯密提出来的，在斯密看来，自利的动机是人 类与生俱来的本性，“毫无疑问，每个人生来首先主要关心自己；而且，因为他比其他任何人都 更适合关心自己，所以，如果他这样做的话是适当和正确的。因此每个人更加深切地关心同自己 直接有关的、而不是对任何其他人有关的事情。”人们怀着这种自利的动机从事经济活动，就成 为斯密所谓的“经济人” 16 务人员队伍中。 竞争环境创造作用1。激励机制唤起了人的内在积极性与创造性，这种人的内在力量发挥 又形成外部的竞争环境。科学的激励机制中含着竞争精神，能有效促进公务员之间的竞争。 （四）公共部门激励机制与其他部门激励机制的区别（四）公共部门激励机制与其他部门激励机制的区别 公共部门人力资源与私营部门人力资源在激励机制的基础理论、具体应用上，有多相似之 处。尤其在新公共管理(new public management，npm)运动的推动下，公共部门倡导“效法企 业”，“以企业家精神重塑公共人力资源管理”，主张学习私营企业管理的一些精神和手段， 强化管理主义（managerialism）以提高公共部门人力资源管理的有效性。格厄姆.艾利森 (graham ai11son)就指出，不论是公共事业管理还是私营企业管理，一些普遍性管理工作的主 要职能是共同的，而不是相互孤立和隔离的。但是，由于公共部门与私营部门的人力资源和组 织环境有着显著的不同，致使在激励机制的建立和使用上有诸多不同。 1、公共部门人力资源与私营部门人力资源的区别 （1）私营组织人员行使企业所有者所授予的职能，而公共部门人员从根本上讲，行使的是 公众所授予的公共权力，这是公共部门人员所具备的根本特征。 （2）私营组织人员仅就其所有的由企业所有者授予的权力对企业所有者承担有限责任，公 共部门内部人员则就自身拥有的权利对自己因实施权力而引起的经济、政治、社会、法律后果 承担有限公共责任。 （3）私营组织人员的行为客体是组织内部的管理和经营活动，公共部门人员行为的对象主 要是公共事务。 （4）目前私营企业的价值取向虽然日趋多样化，趋于社会与经济效益的协同，但就私营组 织内部人员而言，价值取向主要还是维护本组织、集团利益，而公共部门人员则主要是维护和 扩大公共利益。 2、公共部门激励机制与私营部门激励机制的区别 (l)目标导向不同。任何形式的正式组织都可以通过定义自己的使命和目标来明确自己的 陈振明，国家公务员制度m，福州：福建人民出版社，2001年版，第324页 17 努力方向。企业可以围绕利润去制定目标;公共部门则主要致力于社会效益。这一区别预示着 在公共部门中把组织目标与个人目标统一起来更为困难。企业员工的所得往往与企业的经营状 况密切相关，因此，企业的员工比较容易理解他们的利益和企业的利益是高度一致的;然而由 于公共部门的分配属于再分配环节，直接与国家财政关联，故而员工的所得与其所在部门创造 的社会效益难以建立一种直接、灵敏、有效的联系。因此，若要将组织目标根植于公共部门的 员工心中，必然意味着艰巨的努力。如果缺乏这种努力，员工的个人目标和组织的目标将严重 脱节，从而扭曲所有试图利用愿景进行激励的尝试。 (2)激励方式不同。 相对企业来说，公共部门因为往往受到既定的法律、法规、政策和规定的限制，通常在同 一系统、同一部门内要遵循相同的规范，不能各自为政来制定所谓的适合本部门实际的方法来 对本单位的公职人员进行激励，所以公共部门分配形式的灵活性比较低。而企业甚至企业内的 不同部门可以根据自身的实际情况来制定一套行之有效的薪酬、福利激励体系，对企业所拥有 的各种资源进行合理的分配，力求做到奖优罚劣来提高企业的生产效率。 (3)绩效的评价不同。 企业是独立核算的经济实体，企业中绩效的评价通常可以采用相对直接的指标，个人对组 织的贡献也能相对清楚地反映在公司的业绩上；但公共部门作为一个庞大的社会服务体系，其 员工的绩效评价往往只能采取一些间接性的指标，因为公共部门所创造的社会效益通常要在一 个比较长的周期内才能体现出来，且有时无法以货币性的指标去衡量。 (4)约束机制不同。 针对员工对企业不负责任甚至是渎职等行为的预防和制约。这里涉及两个问题，一个是对 这类问题的有效发现，一个是对这类问题的有效惩戒。对于第一个问题，公共部门解决起来可 能更为困难，因为对公职人员的行为进行监督往往代价高昂，且难以靠一个部门本身来完成。 而企业却可以直接去考察结果，再从结果推出问题。对于第二个问题，企业和公共部门在手段 上的取向也有所不同，公共部门倾向于采取行政性或刑事性处罚，而企业在更多情况下倾向于 采取经济性的处分。 18 综上所述，我们可以看出，在公共部门激励机制的发展过程中，它的标准、手段和过程在 不断地加以完善，但是由于公共部门的特殊性以及公职人员身份的特殊性，这种激励机制在实 际运用中总是很难达到预期的效果。与此相比，企业在实际运用激励机制时却表现出了很强的 针对性、实效性和灵活性。这自然会启发我们去寻找公共部门激励机制和企业激励机制的结合 点，乃至在公共部门中引入企业化的激励机制，以弥补公共部门原有激励机制的不足。 二、公共部门建立人力资源激励机制的理论依据二、公共部门建立人力资源激励机制的理论依据 自二十世纪二三十年代以来，古今中外的管理学家、心理学家、社会学家们从不同的角度 研究了怎样激励人的问题，提出了许多激励理论和观点。如行为改造型激励理论、内容型激励 理论、过程型激励理论、综合型激励理论等，这些理论对我们思考、解决公共部门人力资源激 励机制的建立问题非常有帮助有启发。然而，受国际新公共管理浪潮、我国行政改革及市场经 济发展的影响，我们可以从经济学的角度，同时借鉴传统激励理论，对公共部门建立人力资源 激励机制问题进行探讨。 （一）公共选择理论（一）公共选择理论 公共选择理论产生于20世纪40年代末，并于60年代末70年代初形成的一种学术思潮。该 理论的特点是从经济学角度分析政府管理活动，也被称为“官僚经济学”。其宗旨是要把市场 制度中的人类行确良为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道，即经济人模式，修正传统 经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。主要代表人物有詹姆斯.m.布坎南(james mcgill buchanan)、戈登.图洛克(gordon tulloek)等。主要观点有: 1、经济人假设。经济人假设缘于自由主义经济学家亚当斯密，他认为，人的行为最根 本的动机是自利动机，人是一个追求自我利益最大化的人。公共选择理论认为，西方经济学中 广泛采用的“经济人”假设不仅适用于经济活动领域，也完全适用于政治活动领域。人们在政 治领域中的行动与在经济领域中的行动在本质上是一致的，都遵循趋利避害、舍小利求大利的 行为准则。政治家和政府官员们也是有理性的“经济人”，会受到对其行动有影响的刺激机制 的支配，如果某行为对其有利，则会吸引他从事该行为，反之，如果对其不利，则会引导他取 消该行为。官僚与任何人一样，受到其自身利益的刺激而不是受到公共利益的激励，因此官僚 19 个人总是谋求私利的最大化而不顾公共利益，官僚制组织也总是通过其等级制的组织结构以加 强自身权力、声望、名誉和收益，而不是推动组织目标的实现，其结果是产生“搭便车”、 “大政府”、“寻租”等后果，从这点看官僚制的运作状况并不好。因而，没有理由把政府看 作是超凡至圣的机构，没有理由把政府的行为理想化。布坎南明确指出，人们并不是为了追求 真善美而是为了去实现各自的利益而参与政治活动。 2、政府失败论。公共选择学派从“经济人“假设出发，运用成本收益分析方法，得出 了“政府失败”的必然结论：政府并不是神的造物，它并没有纯洁无私和正确无误的天性。国 家是一种人类组织，在这里做出决策的人与其他人没有本质区别，他们同样是个人效用最大化 者。公共选择理论认为市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。过多的国家干预 只会扰乱和破坏经济生活的内在自然秩序，带来一系列灾难性的后果，严重危害民主制度的生 存。因此，必须大力减少国家干预，尽力发挥市场的功能。 3、制度约束论。“政府失败论”的分析，使公共选择学派得出了一个具有逻辑必然性的 结论：当代西方民主社会的问题，不是市场制度的失败，而是政治制度的失败；所面临的主要 挑战也不在经济方面，而在制度结构方面。要从根本上限制国家干预的无限扩大，就必得进行 一场制度结构改革，建立起一个能够有效地制约政府行为的政治决策体系。这就是公共选择学 派的“制度改革论”。公共选择学派重视制度结构改革的作用，认为政府行为的非理想化主要 不是人(政府官员)的问题，而是约束政府行为的制度结构问题。因而布坎南寄希望于通过制度 结构的改革来约束政府行为。他认为制度的约束是最有效的约束。因此，公共选择学派把构造 新的、能够有效地制约政府不合理行为的公共选择制度作为首要的政治任务。 公共选择理论还指出了传统的行政管理模式的困境：(1)由于官僚是理性经济人，追求个 人私利。因此，理想的官僚，即“服务于公共利益的公仆”并不存在。(2)政府产出的非市场 性特征导致官僚机构缺乏竞争，使得政府没有动力降低成本，从而变得没有效率或低效率。(3)韦 伯模式下的严格的等级制度扼杀了公务员的创造性与积极性，官僚机构缺乏内部激励机制。(4)官 僚追求预算最大化，追求更大的自主权与垄断力，导致政府规模扩大，出现“政府扩张”。(5)伴 随“政府扩张”，政治权力可能介入经济活动，而产生寻租行为。因此，公共选择理论认为通 20 过政府与市场、政府与社会的关系重新界定来解决政府面临的问题，即进行外在控制与引入市 场机制。 （二）人力资本理论（二）人力资本理论 20世纪60年代，美国经济学家舒尔茨和贝克尔创立了人力资本理论，并因此荣获了诺贝尔 经济学奖。人力资本理论在最近几十年受到理论界的广泛重视。 人力资本的定义从个体讲是存在于人体之中、后天获得的具有经济价值的知识、技术、能 力和健康等质量因素之和；从群体角度讲是指存在一个国家或地区人口群体每一个人体之中， 后天获得的具有经济价值的知识、技术、能力及健康等质量因素之整和。人力资本分初级和高 级两个层次。前者是指健康人的体力、经验、生产知识和技能。后者是指人的天赋、才能和资 源被发掘出来的潜能的集中体现智慧。人力资本具有不同的生产力形态，有异质型人力资本 和同质型人力资本之分。前者是指在特定历史阶段中具有边际报酬递增生产力形态的人力资本。 后者是指在特定历史阶段中具有边际报酬递减生产力形态的人力资本。 人力资本产权有三大特征:第一，人力资本天然属个人；第二，人力资本的产权权利一旦 受损，其资产可以立刻贬值或荡然无存;第三，人力资本总是自发地寻求实现自我的市场。如 果对人力资本产权形式的上述特点一无所知，要理解现代经济学中非常热门的“激励”理论就 困难重重了。为什么土地和其他自然资源无须激励，厂房设备无须激励，银行贷款也无须激励， 单单遇到人力因素就非谈激励不可?其实都是人力资本的产权特性使然。 人力资本理论主要包括:(1)人力资源是一切资源中最主要的资源，人力资本理论是经济学 的核心问题。(2)在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用。人力资本投资与国民 收入成正比，比物质资源增长速度快。(3)人力资本理论的核心是提高人口质量，教育投资是 人力投资的主要部分。不应当把人力资本的再生产仅仅视为一种消费，而应视同为一种投资， 这种投资的经济效益远大于物质投资的经济效益。教育是提高人力资本最基本的主要手段，所 以也可以把人力投资视为教育投资问题。生产力三要素之一的人力资源显然还可以进一步分解 为具有不同技术知识程度的人力资源。高技术知识程度的人力带来的产出明显高于技术程度低 的人力。(4)教育投资应以市场供求关系为依据，以人力价格的浮动为衡量符号。 21 人力资本理论突破了传统理论中的资本只是物质资本的束缚，将资本划分为人力资本和物 质资本。这样就可以从全新的视角来研究经济理论和实践。该理论认为物质资本指现有物质产 品上的资本，包括厂房、机器、设备、原材料、土地、货币和其他有价证券等，而人力资本则 是体现在