（行政管理专业论文）利益博弈视角下地方政府政策执行力研究.pdf

i t、 a b s t r a c t a b s t r a c t i n t e r e s tg a m ei sa l li m p o r t a n tt h e o r e t i c a lp e r s p e c t i v et os t u d yt h ei m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c y t h ep u b l i cp o l i c yi sn o to n l yac o n f i r m a t i o nf o r mo fi n t e r e s tb u ta l s oaw a y o fi n t e r e s tt r a n s a c t i o n sb e t w e e nt h ei n t e r e s tg r o u p s b e h i n dt h ea c t i o n so f p u b l i cp o l i c yi s t h ec o m p r o m i s eb e t w e e ni n t e r e s t g r o u p s t h ed y n a m i co fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni s c l o s e l yr e l a t e dt ot h ei n t e r e s t t h i sp a p e ra n a l y s i st h ep r o b l e m s ，e n c o u n t e r e dd u d n g i m p l e m e n t a t i o no fp o l i c ym a d eb yl o c a lg o v e m m e n t si nc h i n a , b a s e do nt h ei n t e r e s t g a m e t h r o u g hs t u d y i n gt h ec o n f l i c t so fi n t e r e s tb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t si np u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n , t r y i n gt or e v e a lt h er o l eo ft h ei n t e r e s t f a c t o ri np u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m s ，s oa st os o l v et h ep r o b l e mo f p o o r e x e c u t i o ni ng o v e r n m e n tp o l i c i e s ，t h a ti s ，t oe n h a n c et h ee x e c u t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t b ys y s t e mi n n o v a t i o n k e y w o r d s ：i n t e r e s tg a m et h ec e n t r a la n dl o c a le x e c u t i o n s y s t e mi n n o v a t i o n i l l 5叭43608 叭1洲y ， 卜l 谭i 重 ， 中文文摘 中文文摘 自从2 0 世纪3 0 年代以来，当国家干预市场社会成为主要的管理模式时，政策 已经成为政府治理模式中最有效的管理工具。在我国政策在政府治理方面一直起着 非常重要的作用，毛泽东同志曾经说过：“政策和策略是我党政治斗争的生命 。进 入8 0 年代以来，政策执行一直受到公众普遍的关注，很多看上去很好的政策都在执 行过程中出现了种种偏差，针对政策执行方面的问题研究始终是理论界的一个热点 话题。长期以来，我国在政策执行方面存在的主要问题是中央政府制定的政策往往 在由地方政府执行时出现不尽如人意，“上有政策，下有对策 现象十分普遍，常常 看似制定的较好的政策在政策执行时的由于地方政府出于利益最大化而得不到很好 的执行甚至不执行。例如：在我国房价调控政策方面，中央政府针对目前居高不下 的高房价出台了一系列抑制房价过快增长的政策，可是由于地方政府在房地产市场 领域获得了巨大的经济收益，地方政府作为政策执行者为了维护自身利益而不原意 执行此类政策。当前政策执行研究可以分为三个方向，一是政策执行的自上而下的 研究模式、二是政策执行自下而上的研究模式，三是政府间关系发展的制度性分析 研究模式。本文主要是从西方的“经济人一假设理论出发，以公共选择理论中的委 托代理理论和利益博弈关系理论来研究我国地方政府政策执行力的问题，来深入探 究我国地方政府政策执行力低下问题形成的历史原因和现实原因以及表现形式，试 图找出解决地方政府政策执行力低下问题路径选择。 本文由绪论、政策执行力的概念界定以及执行力利益博弈的关系特点、我国地 方政府政策执行力发展的历史变迁、地方政府政策执行力的问题和表现形势、地方 政府政策执行力出现问题的原因分析、地方政府政策执行力提升的解决路径和制度 创新和结论这六大部分构成，各部分的具体内容有： 绪论部分 主要介绍了本文的研究背景、研究现状，以及本文的主要的研究方法。 正文部分 第一章：本文在这一部分首先界定了政府政策执行力的概念，基本特点和 构成政策执行力的必备要件。其次，从利益博弈关系的角度分析了我国地方政府公 共政策执行力发展的历史变迁过程，并探讨我国政策执行力低下的历史根源和历史 v 福建师范大学管理学硕士学位论文 原因。最后，着重论述了博弈论这一理论方法对政策执行力研究的重要性，阐释了 利益博弈论对政策执行的理论基础关系。 第二章：地方政府在政策执行力上存在的问题及其表现形式。这里本文从政策 主体方面、政策设定目标方面( 即客体) 和政策的外部环境方面论述了政策执行的 问题，同时，也阐释了政策执行中地方政府阻碍政策执行的种种表现形式。 第三章：由第二章政策执行力存在的问题及表现形式的基础上，有利益博弈角 度出发深入分析了地方政府政策执行力低下的原因。构成地方政府政策执行力低下 的原因主要有三方面：首先是政策制定主体与执行主体之间的利益博弈造成的执行 力底下，其次是制度缺陷造成地方政府与上级政府和公众之间的消极利益博弈造成 的执行力出现偏差，最后是信息沟通障碍造成的执行力低下的因素。 第四章：根据地方政府政策执行力低下的原因分析，针对制定政策与执行政策 主体间的利益博弈、制度缺陷、信息沟通不足三个方面，通过应用博弈理论、公共 选择理论中委托代理理论、行政组织理论的应用，结合我国实际情况主张构建科学 合理兼顾多方利益的利益整合机制、完善政策执行相关机制、完善政策监督机制来 切实提高我国地方政府的政策执行力。 三、结语部分： 总结全文并且指出了本文存在的不足，同时展望了我国地方政府政策执行力发 展的前景。 v 1 习 目录 中文摘要。 a b s t r a c t 目录 中文文摘。 目录。 绪论 h i 1 i r 第一章政府政策执行力背景分析及相关概念界定 - l - 5 - 第一节政府执行力的概念和背景关系概述。- 5 - 第二节利益博弈关系下地方政府政策执行力的历史变迁及现状- 9 - 第二章地方政府政策执行力存在的问题及表现形式 - 1 5 - 第一节地方政府在执行政策过程中的执行力所存在问题。- 1 5 - 第二节地方政府阻碍政策执行的表现形式 - 1 8 第三章利益博弈关系下地方政府阻碍公共政策执行原因分析。- 2 3 - 第一节政策执行主体与政策制定者之间的利益博弈 2 3 - 第二节制度缺陷造成地方政府与上级政府及公众之间的消极利益博奔- 2 5 第三节政策执行博弈信息障碍 第四章地方政府政策执行力提升的路径选择 2 9 第一节建立科学合理兼顾多方利益的利益整合机制 第二节实现利益平衡公共政策政策执行博弈 第三节完善政策执行监督机制 结论 参考文献 攻读学位期间承担的科研任务与主要成果 致谢。 个人简历 3 3 - - 3 3 - - 3 5 3 7 - 3 9 - 4 1 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明。 v - 4 5 - 4 7 - - 4 9 一 - 5 l - 一 绪论 绪论 一、研究背景及意义 最近以来，随着各地执行“治理房价过高 政策成为新闻的焦点，地方政府对 中央政策的执行力这个老问题再次成为新的热点。公共政策作为政府组织行为过程 可以划分成制定、执行、评估、终结等几个阶段，而政策执行是其核心部分。可以 说减少政策执行失败的关键就在于提升地方政府的执行力。 当前，研究中国公共政策执行过程中急需解决的一个重要课题是协调和整合政 策活动过程中诸多利益关系。目前中国公共政策执行过程涉及诸多复杂的利益关系 执行主体( 各级政府和部门) 、各个类型的政策相关利益团体、舆论传媒、公众 等均参与到政策执行过程中，为了追求自身利益最大化而与其他相关利益人进行了 利益博弈。如果不深入探析利益与政策制定者、利益与政府组织的政策执行行为、 利益相关团体与政策目标群体之间的关系，那么我们也无法详尽了解政策执行的运 行机制。如果不对政策执行活动进行相应的利益博弈分析，我们不仅难以理解公共 政策执行困境产生的原因也难以找出相应的解决方案。 针对目前我国的政策执行状况，我们必须对我国公共政策过程进行深度考量， 要达到公共政策制定的预计目标，我国政策执行的途径应如何选择? 地方政府在政 策执行中应发挥什么作用? 如何提升地方政府在公共政策执行中的执行力? 如何消 除地方政府阻碍政策执行的因素? 如何协调好地方政府与中央政府的关系及其利益 分配? 这些思考对于我国解决公共政策执行困境具有非常重要的意义，对于提升我 国地方政府政策执行力建设也具有重大的借鉴意义。 二、文献综述 2 0 世纪8 0 年代以来，提高政府部门公共管理的质量和效率已经成为各个国家 公共治理的中心。自从人类社会进入现代社会以来，随着经济和社会的发展，政府 需要面对的社会问题以及需要处理的公共事务变得日趋复杂多样，政府开始大规模 干预社会及经济事务我国政府陆续制定了许多政府规划项目，依照传统执行模式， 这些目的正当、成本巨大的项目理应达到预期目标，但结果往往是事与愿违。如何 看待公共政策过程中不同利益群体之间的冲突和妥协，如何正视公民的利益表达， 如何扩大公民选择的机会和范围，并切实提高他们参与选择的权利，以提升各项政 福建师范大学管理学硕士学位论文 策的效果，是政府公共政策过程中必须严肃思考的问题。 自1 9 7 3 年维尔达夫斯基和j 普瑞斯曼合作发表了( 执行一联邦政府的期望在奥 克兰市落空一文，开始了公共政策研究的全新时期。西方国家的政策科学家们从 不同的角度研究政策执行，并形成了种种政策执行理论，有关研究文献比比皆是， 在此也没有必要进行十分具体而系统的阐述。公共政策与公共政策环境的相互作用 非常明显，公共政策的政治环境、经济社会环境、国际环境等方面的因素，也对公 共政策的执行产生很大的影响。因此，西方的公共政策执行理论不足以用于直接解 释中国公共政策的执行问题。 当代社会作为威权性的社会公共治理主体，政府都是把公共政策作为管理社会 公共领域事务的主要方法和手段。公共政策的涵义可以从两方面把握：静态层面的公 共政策，意指公共政策文本：动态层面的公共政策，则是一个行为过程，包括制定、 执行、评估、终结等若干逻辑阶段，其中，公共政策执行是实践政府公共管理活动 的中心环节。 在政策运行中，公共政策执行的作用主要体现在三个方面：首先，公共政策执行 是实现政策目标的根本途径。美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方 案确定的功能只占1 0 ，而其余9 0 取决于有效的执行”。o 这一观点虽然可能有些 片面，但也体现了政策执行对于实现政策目标方面的重要性。作为政策过程中具体 的实践活动，政策问题可否解决、政策方案能否实施以及解决和实施的深度和广度 都有赖于执行。其次，公共政策是否可行取决于公共政策的执行，也是检验公共政 策效果的标准。如果某项公共政策在执行过程中实难以行下去，那么政策的制定者 应该立即终止此项政策，以便减少对政策相关者的利益侵害。最后，政策执行的结 果是修正、评估、补充和完善公共政策的基本依据。针对执行过程中出现的种种情 况，政策方案必须不断进行修正或调谐，以便政策能有效实施而且为制定新的政策 方案提供经验。 基于地方政府执行力在公共政策过程中的重要作用，本论文将其作为选题的基 本范畴进行研究与分析。本文主要是从利益博弈关系视角出发来研究地方政府在政 策执行力，由于改革开放以来我国社会进入了利益多元化社会，我国行政管理理念 。谢炜中国公共政簟执行中的利益关系研究f m l 上海：学林出版社2 0 0 9 年8 月版3 页 张金马政策科学导论【m l 北京：中国人民大学出版社1 9 9 2 年版2 1 0 页 、 ) ，“j 绪论 发生了重大变化由管制型理念转变为治理型理念，公共政策已成为解决利益冲突的 主要治理工具，政策在处理利益矛盾中不断发挥着重要的作用。有涉及到本文所关 注的问题，国内学术界也有了一些相关的研究。概括起来，这些研究主要涉及到以 下几个方面的问题。 第一，把执行作为公共政策的过程进行研究。王传宏、李燕凌编著的l ：公共政 策行为，、张国庆的现代公共政策导论、张金马主编的i ：政策科学导论等都阐 述和探讨了公共政策的基本概念范畴以及其相关的一些主要的实践方面的问题。在 公共政策执行方面，着重指出了公共政策本身制定方面的问题、公共政策执行的可 利用资源状况、政策执行主体、公共政策执行客体、政策执行环境等是对政策执行 造成影响的主要因素。 第二，关于政府执行力薄弱原因的研究。史耀疆在科层组织中执行力弱化的 原因及其强化对策一文中，就认为科层组织中执行力弱化的原因是过分注重人本 意识和欠缺科学理性，具体原因又可划分为两个方面：一是决策者素质差、决策质量 不高，造成执行力偏低。二是执行政策的各级政府组织的具体执行人想法各异、意 见不统一和对政策消极执行、抵制执行采取放纵的态度，造成政策执行力偏低。于 风荣、王殿春在提高我国公共政策执行力的对策研究一文中从我国公共政策执 行中存在的问题出发研究了对公共政策执行力造成影响诸多因素。 第三，关于政府执行力提高的路径选择。国内诸多的学者都把制度建构作为政 府执行力提高的主要路径，这主要是完善政府组织的管理体制、绩效考核体制、监 督机制等。例如：黄峰在 依靠制度提高领导班子的执行力一文中提出，完善制 度是提高领导班子执行力的最主要措施、要求：一是要健全班子的学习态度，提高 领导班子的学习力。二是要建立健全领导班子的决策制度，提高领导班子的决策力。 三是要建立健全班子的的培养、激励制度，提高领导班子的创新力。四是要坚持和 完善民主集中制，增强领导班子的凝聚力，等等。o 第四，从公共政策的本质看，公共政策不仅是一定利益获得合法认可认的确定 形式，而且也是利益进行再次分配计划和重新调整的手段，政策意志背后体现的是 各种利益进行博弈后的妥协和均衡。丁煌、吴湘玲等在“上有政策、下有对策”的 博弈缘由探析一文中，有博弈论的视角出发探究了中央政府与地方政府在政策执 毋黄峰依靠制度提高领导班子的执行力【j 】领导科学学报2 0 0 4 年第i 6 期 福建师范大学管理学硕士学位论文 行中利益博弈关系。在公共政策全过程当中，政策问题提出、政策方案制定、政策 计划的执行与政策结果评估这四个阶段中，利益角逐和争夺一直贯穿其中；从公共政 策分析方法上看，事例分析、价值分析、比较分析、制度分析，这些分析方法都脱 离不了利益博弈分析，利益博弈分析一直是很重要的政策分析方法。 公共政策执行作为公共政策过程中的核心阶段，其过程本身就充满了人们利益 角逐与争夺的过程，而且人们进行政策执行活动的动力也是由利益驱动的。巴瑞特 和福吉曾说过，政策执行过程是“一个政策( 行动) 的连续统一体，在这一连续统一 体中，那些寻求将政策付诸实施的人和那些采取行动需要依靠的人之间的互动和谈 判过程，随着时间的推移，一直在进行着 ，正是在这种连续的交易和利益达成妥 协过程中，公共政策的执行结果才能体现出各个政策参与方利益的均衡。 归根结底，公共政策执行是相关群体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利 益博弈过程。不深入探究利益与政策文件、利益与政策执行行为之间的关系，我们 就不能详尽了解政策执行的运行机制状况，不进行利益博弈分析，我们就难以找出 解决政策执行阻碍问题发生的原因及解决办法。 三、研究方法 本文采取的研究方法主要有： 第一，问题研究法。针对我国公共政策执行中出现的大量问题着手，探讨问题 出现的原因及解决方法。 第二，比较法。针对我国公共政策过程中地方阻碍政策执行的大量偏差性现象 必须研究大量的文献资料，通过比较国内外的文献资料，以及以前和当今的文献材 料，提出比较科学的对策和制度化解决策略。 第三，归纳演绎法。本文从我国实际情况出发，应用诸多政策相关理论在 政策情况中即利用利益博弈理论归纳出政策执行相关主体利益相互作用的一般规 律，再从政策执行参与各方博弈规律推导( 演绎) 出具体提升政策执行力的路径。 这整个过程完全遵循了先归纳后演绎的过程。 。米切尔黑尧赵成根译现代国家的政策过程【m 1 北京。中国青年出版社2 0 0 4 年版1 1 8 页 、 ； 一 第一章政府政策执行力背景分析及相关概念界定 第一章政府政策执行力背景分析及相关概念界定 第一节政府执行力的概念和背景关系概述 一相关概念的界定和概述 2 0 0 6 年3 月5 日，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的政府工作报 告中明确提出，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。这是“执行力 概念第一次被写进政府工作报告，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范 畴。2 0 0 7 年3 月5 日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上所作的政府工作报 告中再一次表明了中央提高政府执行力的坚强决心。执行力是指贯彻组织的战略 规划，完成组织预定目标任务的操作能力。执行力这一概念最早用于行政法学领域 也被称为行政行为的执行力。法律上执行力的概念有多种解释如罗豪才就认为行政 行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为， 则相对人必须执行，如果相对人不履行其义务，行政机关可依法定程序强制执行， 有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行o 而日本知名的公法学者南博 方认为：在许多情况下，法律上行政厅无须获得判决等名义，只需以行政行为自身 为依据，便可强制实现其内容。这种可以实现其内容的效力便称为执行力o 随着 社会、经济的发展，执行力这一理念逐渐被应用于政治、经济、社会、文化等多个 领域，并且被不断的赋予新的内容。很长时间以来，我国存在着重计划、轻执行， 重结果、轻过程的的弊端，政策制定与执行严重脱节，常常是政策本身是为照顾广 大人民的，由于施政的错误，政策执行偏差，造成广大人民不能从政策上得到真正 的实惠。伟大领袖毛主席曾说：“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束之高 阁，并不实行，那么理论再好也只是没有意义的 o 任何制定完美的政策都还是要 看它能否被执行。现阶段我国地方政府执行能力低下，是造成公共政策无法真正贯 彻实行，人民不能从政策中真正受惠，民心涣散的主要原因之一我国大陆的学者 也已观察到提升地方政府执行力对于公共政策贯彻实施的重要性例如知名学者陈 。罗豪才行政法【m 1 北京t 中国政法出版社8 9 年版1 3 7 页 。南博方日本行政法【m 】北京：中国人民大学出版杜1 9 8 8 年版4 3 页 毛泽东选集( 第1 卷) 【m 1 北京t 中国人民出版社1 9 9 1 年版2 9 2 页 福建师范大学管理学硕士学位论文 锦文从政府的有效性方面阐述了政府执行力的重要性，他提出：“政府的有效性以适 应社会与经济的快速发展，满足人们物质与精神需求为最终目的。不同的政府组织 在同样的时代背景与行政环境中，在同样的政治意愿与政治战略下，对社会与公民 体现的有效性却不能一概而论。其关键因素是是否具备政治执行力。政府对公共政 策的执行力，决定着政府政治治理的的有效性。政府政策的执行力，是决定着地方 政府能否有效实施中央政府的公共政策的关键因素。 要全面了解公共管理领域“政府执行力一的概念内涵，我们必须首先弄清楚公 共领域内“执行 这一概念。纵览公共行政发展的各个相关理论，不同的理论派别 对执行的含义都有各自的定义，这些定义从不同的角度对政府执行进行解释界定， 主要有以下两种解释。过程方面说像普雷斯曼和韦尔达夫斯基认为可以将执行看作 在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用的过程。圆保罗a 萨巴蒂尔和丹尼尔a 马兹曼尼安认为可以将执行视为这样一种过程，即用法律、上 诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定 的过程。 政治行为说古德诺则认为行政是“从事政府意志的执行和普遍利益规划的 执行 。托马斯r 戴伊也认为“政策的执行就是以其他方式和途径对政治的继续”。 由于政府“执行”概念的内涵具有政治统治行为和管理组织在公共活动过程组织行 为两方面的内容，政府执行力也就包含了这两方面概念。从政治统治方面上讲，政 府执行力是指政府组织实施立法以及上级组织制定的有关国家重大事政治决策的执 行力；从公共组织活动过程上讲，政府执行力则是指政府组织实行日常各项公共基 本事务政策的政府执行力。 综上所述，我的理解是作为公共治理视域下的政府执行力可以定义为政府组织 内部通过协商、达成共识、支持和认同政府组织的目标以及方向，充分准备计划方 案和实施计划方案，并且尽量运用各级政府组织的行政资源包括人员、财物、信息、 制度规则来有效的实施公共决策、政策计划、规划、战略以及日常公共事务和组织 即定方针的政府工作能力。 4 ，l 睐锦文有效政府与政治执行力川求是加年第5 期 。张骏生公共政策的有效执行【m 】北京：清华大学出版社狮6 年版7 页 美斯图亚特s 纳格尔政策研究百科全书【m 】北京：科学技术文献出版社1 9 9 9 年版1 1 2 页 。美古德诺政府与行政彭和平等译国外公共行政理论精选【m 】北京：中共中央党校出版社1 9 9 1 年版勰页 美托马斯藏伊鞠方安等译自上丽下的政策制定【 q 北京；中国人民大学出版社2 0 0 1 年版1 3 7 页 - i i j j 第一章政府政策执行力背景分析及相关概念界定 二政府执行力的内容和特点 政府执行力所包含内容十分广泛，政府执行力应是行政“理性人 处理社会各 种公共事务的综合能力，其特点和必备的要件具有以下几方面的内容，组合力、服 从力、适应调整力。 1 政府执行力是一种组合力 政府执行力是各级政府组织在完成相应的政策目标时，将涉及到政府执行的各 个资源包括人力、财力、设备和相关的信息组织充分结合起来去完成这个政策目标。 首先，政府组织内的各种行政资源即人力、财力、设备和信息等资源都能决定和影 响着政府执行的效果。当政府组织在执行过程中投入相关的行政资源十分完备并且 合理的配置，执行力就越强，相应的执行的效果也很好；相反，当政府组织在执行 过程中投入的相关的行政资源不充分或者投入的行政资源配置不合理，执行力就会 比较弱，相应的执行的效果就不是很好甚至是无用的。其次，执行力不是依靠政府 组织简单的投入大量的行政资源就能获得提高，而是需要政府充分调动它所获得各 种行政资源并且按照一定的机制配置所产生的组合协调力。以动物世界中蚂蚁的生 活为例可以充分印证组合工作的重要性蚂蚁就它的单个个体来说，蚂蚁是在动物 界中非常弱小的生物，很难在竞争激烈的自然环境下生存。但是，事实上，蚂蚁依 靠着群体的力量，充分组合配置自身所具有的资源，形成了一个高效有序的团队去 有效地完成工作任务，完全避开了蚂蚁个体弱小的缺点。同样的道理，政府执行力 的形成以及强弱都与行政资源的组合配置紧密相关的，这也是政府执行力的的一个 重要要素。 2 政府执行力是行政执行主体的服从力 服从是政府执行的重点，是实现中央政府意志的体现。上级政府的决策的实行 必须依靠各级行政执行主体来执行。行政执行主体是执行活动过程中的决定性因素 和执行力的源泉，政府执行主体的价值理念、利益偏向、理解程度、执行意愿和态 度行为以及工作能力都决定了政府政策执行运作机制能否有效运作。主体本是一个 哲学用语，意指具有意识的人。“行为科学所讲的主体即行为主体，它是指行为的发 出者或实施者，是指具有行为目的、行为意识和行为能力的人和以人为单位所形成 的社会组织或社会群体。”因此，行政执行主体是指政府组织内服从上级命令执行 丁煌政府执行阻滞机制及其防治对策【m 1 北京t 人民出版社2 0 0 2 年版9 9 页 聪心。曩镰噬扩t毫呵，o譬。 l，扣_mno棼r。 福建师范大学管理学硕士学位论文 法律法规、政策和各类政府日常工作事务的个人或组织。若果说执行是政策过程中 的核心的话，那么执行的核心就是执行主体，一项政策即使再好，也要依靠人来执 行，所以说执行主体是执行中的重中之重。现实中，政策执行者如果能够认真理解 和真正服从上级政府作出的决策，做到贯彻得力、令行禁止，并以积极的态度创造 性的去完成执行任务，那么政策执行就会达到良好的效果，就会制造出更高的执行 力：反之，假如政策执行者由于理解政策水平较低或出于自身利益考虑不服从上级 政府的政策，而不执行或消极执行上级的决定，就会造成政策难以达到预期成果甚 至政策彻底失败。 3 政府执行力是适应行政生态环境的适应调整力 几乎所有政策的执行都要受到所处社会环境的影响和制约。根据行政生态学理 论的观点，自然或人类文化环境与公共行政之间存在着千丝万缕的联系。行政生态 学认为，“要了解一个国家的公共行政，不应该仅局限于行政系统本身，而应跳出行 政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的 关系。 适宜有利的环境，使得公共政策比较容易和较快的得以执行，能够极大地 提升政府的执行力。相反，恶劣糟糕的环境，使得公共政策的执行收到各种外部力 量的阻碍和干扰，甚至遭到扭曲及变异，从而降低了政策的政府执行力。因而，政 策执行必须适应其所处的外部环境，如果政策在执行中不适应环境则必须做出相应 的调整来适应相关的外部环境。依据雷格斯的行政生态学理论，影响政策执行的环 境大致上可以分为以下四个方面：( 1 ) 、经济环境方面，经济越发达，物质文明发展 程度越高，相应的政府的财政收入会比较高，政策执行得到的物质支持就会较多， 可以很大程度上提高执行力；与此相反，经济落后，物质文明发展程度较低，就会 使得政府获得的相关行政资源匮乏，执行手段比较单一，导致执行比较困难，执行 力低下。( 2 ) 、政治环境方面，政治是否安定影响着政策的执行，政策作为政治活动 的的继续，政治环境稳定与政策能否有效执行密切相关。历史已经证明，安定的政 治环境有助于政府公共政策顺利实施，而动荡不安的政治环境会造成公众普遍不信 任政府的公共政策，不利于公共政策的实施。( 3 ) 、公共舆论环境，当今这个全球网 络信息化社会，舆论导向在政策执行过程中扮演着十分重要的角色政策能否实施， 不但取决于政策目标群体对政策的认同和合作，而且也需要绝大多数公众的支持。 d 唐兴霖公共行政学：历史与思想【m l 广州：中山大学出版社2 0 0 0 年版3 2 0 页 一，rij毒-如沁。o ， 、。 ：一， ok电弹。q。 ，rr：。卜_二；，、扎毒、卜。飞锕，、妒k、010； ，1一lf o，。膏 1， ，t，_一i、 h 、， 第一章政府政策执行力背景分析及相关概念界定 可以说，公众舆论导向影响着政策的公众支持度，舆论可以让民众详细了解政策， 来很好的推动政策的实施。( 4 ) 、社会心理环境，社会心理是人们在日常生活中形成 的物质关系及社会关系的普遍性反映，主要表现为人们的自发的倾向和信念以及感 情、风俗、习惯等。社会心理是一种民众的潜在的力量，它在现实的政治生活中具 有很大的影响力，直接可以影响公众对政策的支持度。如果某项政策得到公众心理 上的认同，它就会得到公众的帮助和支持，这项政策也会比较容易执行，政策预计 目标也比较容易达到；相反，如果某项政策不能为公众心理上所能接受或为公众抵 触抗拒，那么这项政策不仅难以执行甚至可能根本就无法执行。 从上述执行力的三个特点可以看出，政府执行力由行政资源及其分配机制、行 政政策执行主体、行政生态环境四个必备要件构成，执行力的实现依赖这四个要件 相辅相成、相互作用的综合组合效应。 第二节利益博弈关系下地方政府政策执行力的历史变迁及现状 一利益博弈的概念及其与政策执行力的关系 利益博弈是研究政策执行力很重要的视角之一。公共政策就是利益集团间经过 斗争而达成的一种平衡。o 随着我国进行的政治分权化改革与经济市场化改革的不断 向前迈进，中央地方之间的利益差异日渐凸显。政策执行力提高与否和中央与地方 的利益博弈关系密切相关，同时也和地方政府与政策目标相关群体的利益博弈关系 相关，可以说现在政策执行当中出现的问题和偏差其根源就在于此。 利益通常是指对人们自身有好处的事情。美国学者庞德认为，利益是“人类个 别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求 。嘴察人类生存发展至今的 历史，一切活动都可归因于利益及人的逐利行为，“人们奋斗所争取的一切，都与他 们的利益有关。o 利益关系是行为主体之间最基本的社会、经济关系，不同的行为主 体即利益主体之间的利益差异及诸主体对这种差异的追求是利益关系演变的动力所 在。利益在社会关系中是客观存在的，我们不能忽视其在现实中所起的作用。按照 西方的经济人理论学说，政府执行主体及具体执行人都是经济人，都会去追求其自 。美托马斯藏伊孙彩红译理解公共政策【m 】北京t 北京大学d i 版社2 0 0 8 年版1 8 1 页 。关庞德通过法律的社会控制。法律的任务i m 】+ - i b m , 商务印书馆1 9 明年版8 1 页 。马克思恩格斯伞集第一卷【m 】北京t 人民l j l 版社7 2 页 。张方华由政策调整到制度创新【j 】南京社会科学学报，2 0 0 0 ( 5 ) 福建师范大学管理学硕士学位论文 身利益的最大化，而这种追求自身利益最大化的倾向就会决定政府执行政策的方式。 作为一个完整的系统，中央政府与地方政府之间的一直存在着利益关系，只要中央 政府与地方政府具有相应的管理独立性，它们就会分别有自身相应的利益关系。由 于政府执行主体同时也是利益主体，作为政策实施者的地方政府及其所统辖的具体 执行人员，就会出于考虑他们自身相关利益受影响的程度，按照自己对政策的领会 和自身的目的来实施不同的政策执行方略，这样往往会使得政策执行演变成政策执 行过程中各个主体之间围绕自身利益展开的或明或暗的博弈活动。所谓博弈是指一 些人、队组或其他组织，在面对一定的情况下，按照一定的规则，同事或先后，一 次或多次，从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施，并从中取得相应 结果的过程。博弈论最早源于1 9 4 4 年，美国数学家冯诺依曼和摩根斯坦著的博 弈论和经济行为一书，该书主要研究的是经济领域中的博弈现象，现在博弈论被 广泛应用于正与行政学领域。根据博弈参与人的相互作用时参与人能否达成对博弈 双方具有约束力的协议，博弈可以分为合作博弈和非合作博弈。一般来说，对博弈 双方的协议有强大外部力量保证其施行的就是合作博弈，相反的，对博弈双方的协 议没有外部力量来保证其施行的就是非合作博弈。在我国公共政策执行过程中，既 存在合作博弈也存在着非合作博弈，但多数情况是非合作博弈。在非合作博奔中根 据博弈参与人采取行动( 即做出抉择) 的先后顺序，非合作博弈又可以划分为动态 博弈和静态博弈。静态博弈是指博弈参与人同时选择行动的博弈，动态博弈是指博 弈参与人先后、依次选择行动，后选择行动的参与人往往能观察到先选择行动参与 人的行动方式及策略。信息是博弈参与人对关于博弈活动中理解的各种知识，是实 施抉择政策执行活动方式的重要依据，也是在博弈中能否取的满意结果的关键因素。 根据博弈参与人对其他博弈参与人信息掌握程度，非合作博弈就可划分为完全信息 博弈和不完全信息博弈。完全信息博弈是指博弈参与的各方对其他的所有参与人的 信息状况以及真实的类型和特征；反之则是不完全信息博弈。在长期以来我们都人 为地忽视政府之间的利益博弈关系，但实际上利益博弈关系对政府政策执行力有着 极其重要的意义。在此，我们有必要探讨我国政府政策执行的历史变迁状况并进行 比较来找出现实地方政府政策执行力存在问题的历史根源。 二地方政策执行力的历史变迁 。莫勇渡公共政麓执行中的政府执行力向愿研究【m 】北京中国社会科学出版社2 0 0 r 7 年版1 2 7 页 l f j 孳 l l 奄 ! l 2 ) ， ?； ；j 、 第一章政府政镱执行力背景分析及相关概念界定 作为一个具有悠久中央集权主义传统的国家，我国自建国以来政府政策执行力 历尽了下列几个阶段的历史变迁。第一阶段，从建国初期到改革开放以前，我国在 经济上实行是集中统一的计划经济体制，政治上实行绝对中央集权的政治体制，在 计划经济体制下，中央与地方之间的利益关系表现为以中央利益为主的整体统一性。 中央政府使用行政命令性计划来实行利益的分配，地方政府虽然也存在自身的利益， 但这种局部利益必须无条件服从于中央政府的整体全面利益。这种服从是以行政绝 对威权作为基础的，具体而言，中央政府通过政治或者行政力量对经济活动的分类 划分，分级分层的横向、纵向平衡规划，制定方针政策，并命令下级以绝对服从形 式来贯彻执行甚至于采用直接派人或政治运动方式越过地方政府政策执行主体来执 行政策。在这种利益组织形式下，地方政府的利益主体被人为的忽略，从而造成了 中央与地方利益关系的单一，即过多地表现出统一性而掩盖了差异性。这一时期， 中央政府出台了大量严重扭曲事实而制定错误的政策并且其中的很多政策是绕过了 政府行政机构由党的下级组织以及一些党领导下的群众组织来执行。这种情况下， 地方政府政策执行的意愿被大大挫伤，地方政府在政策执行中不根据本地区实际情 况来执行政策只是机械僵化的执行政策。同时政策执行过程中行政和经济资源浪费 严重，政策执行中的个人威权主义盛行、盲目攀比现象严重，例如当时的大跃进中 的“浮夸风 和“大炼钢 现象就充分印证了这种情况。这就造成了政策制定的目 标往往难以有效实现，政策执行力表面虚高，政策执行的实际效力十分低下。 第二阶段是随着改革开放的深入，我国逐步由计划经济体制向市场经济体制转 变。在市场经济条件下，社会利益资源的配置是通过市场需求进行的，这种配置方 式使作为利益主体的地方政府逐步实现了利益意识的觉醒进而产生了追求自身利益 的动力。同时这一时期中央与地方之间的利益差异开始呈现出多样性和公开性的特 点，因此只有承认并肯定利益差异的存在，才有利益交换的产生和发展。市场经济 条件下利益组织形式的变化改变了传统的成本高效率底下的利益配置方式，也加速 了利益多元化格局的出现。针对改革开放以来出现的诸多政治经济问题，国家进行 了一系列的改革重新建构了政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系，切实提 高了公共政策的整体效能，增强了政府的政策执行力水平。首先是政企分离，改变 了政府对经济的不适当的干预，建立了现代企业制度把企业本身应具有的权力像经 营权、用人权还给了企业，使企业真正成为现代市场经济的主体，政府只是在宏观 方面干预、调控市场而不是自己作为微观经济主体去参与到市场中。其次是国家对 ，o，0，。孰r；。，、一“乒饕一噱二二h 0 ；0 福建师范大学管理学硕士学位论文 中央与地方的政府间关系作了适当的调整，由绝对的中央集权体制转变为以中央为 主、地方享有一定的自主权的行政指导关系体制。中央给地方适当分权将一定范围 内的地方事务政策决策权、干部任用权、地方发展事务权下放给地方政府，增强地 方政府独立的政策决策能力，提升了地方政府执行政策的积极性。第三是转变政府 职能，进行了政府行政机构的改革，简化了政府行政流程提高了政府的效能；政策 制定方面趋向于合理，政策制定执行过程中公民参与度得到了加强减小了政策执行 中公众阻碍力；政策执行中的的资源浪费现象有所减少，政策执行成本与过去相比 有了降低；政策执行活动走向规范化、程序化、合法化的正常行政化管理，政策执行 活动得到了有效的行政内部监督和外部监督，政策制定与执行的信息具有了一定的 沟通，一定程度上增强了政策执行的组织执行力。这一阶段，政策执行活动脱离了 过去那种以政治运动为主的管理方式，转变为以行政程序管理为主的管理的方式， 政策执行在政府组织之间和部门之间以及公务人员内部实现了有效地配合，在正视 了地方正常的利益后，下级政府的积极性和创造力得到了巨大的提高，政策执行的 实际效力有了很大的提升。 人们对利益目标追求的差别性是产生利益竞争的主要根源，在一定的外部条件 的作用下政府之间的利益冲突就演变为政策博弈活动。在改革开放之前的计划经济 时期，由于政治行政体制上实行绝对的中央威权体制，地方政府严重依赖中央政府， 地方政府对很多牵涉地方自身的事务没有政策制定参与权、政策决策权、政策收益 权，因而在政策博弈中处于被动地位难以与中央政府对抗，地方政府也不具备与中 央政府利益博弈的能力和条件，但这也导致地方政府在执行政策时为了执行而执行 根本不认真领会政策制定的目标动机，只是一味的僵硬的执行政策毫无创造性，结 果是地方政府政策执行力表面较高但缺乏制度性保证而难以持久。改革开放之后， 随着市场经济体制的逐步确立，政治体制逐步转变为中央为主的行政知道体制，中 央政府向地方放权、让利，政治上地方开始享有管理一定地方事务政策的权力，经 济上政府全面从微观经济层面撤出，地方政府在发展本地区经济方面获得了更多的 自主权，地方政府拥有了比过去大得多的行政管理权限，地方政府由过去的绝对服 从中央的政策执行模式转向为服从结合自主的政策执行模式，地方政府作为中央政 府管理地方事务的代表的同时也作为独立的利益主体开始维护地方自身的利益，地 方政府在政策执行方面也就具备了与中央政府博弈的条件改革开放后，过去的利 益的单一化、整体化演变为多元化、个体化，个人利益意识、组织主体独立的利益 i 1 i ， i j ； 第一章政府政策执行力背景分析及相关概念界定 意识以及地区自身利益意识大大加强，人们保护自身合法的利益主动性、积极性空 前高涨，就像美国学者赛纽尔亨廷顿说的，“现代化意味着所有集团一新的和旧的、 传统的和现代的一在它们与其他组织发生关系时都意识到自身是作为组织存在的， 意识到各自的利益和要求。 在此种承认利益客观现实存在的情况下，政府由管制 模式转向治理模式，政府在制定和执行政策过程中就需要得到公众和下级政府组织 的一致支持，因而使得政策执行利益博弈具有了现实的存在条件，结果是公共政策 博弈成为了一种客观的社会状况也成为了政策执行力方面重要的研究视角。 o 塞缪尔亨廷顿e 冠华译变革社会中的政治秩序【m 】上海t 上海人民出版社2 0 0 8 年版2 9 页 ，；rll_ !pln 第二章地方政府政策执行力存在的问题及表现形式 第二章地方政府政策执行力存在的问题及表现形式 改革开放以来的三十多年间，我国政府的行政治理模式由管制走向治理，政府 治理不再是过去的单纯的指令计划模式而是以政策为主的多种综合手段的治理模 式，政策作为一种主要的治理工具发挥着越来越重要的作用，就像西方著名法学家 卡罗尔哈罗所说：“行政官员和政客都不是从法律而是从政策中寻求他们的授权的。 换句话说，他们是以政策为中心的 。政策已经成为了政府当今管理经济社会的主 要手段。在市场为主导的治理框架下，我国的政策执行模式克服了过去那种过于僵 化的执行模式，充分调动了各级政府及人员和社会公众的积极性和创造性，政策制 定者与执行者之间的信息沟通得以加强，政策执行力大为加强，经济、社会再次焕 发了活力，我们的社会主义建设事业取得了举世公认的巨大成绩。在肯定成绩的同 时，我们也应看到政策执行力方面出现的新问题，中央政府与地方政府利益冲突日 益尖锐，各级政府之间的“上有政策，下有对策 现象十分普遍，众多的公共政策 其中包括很大一部分的中央政策都在执行过程中被人为的扭曲、抵制、更改，或者 是阳奉阴违印表面上执行实际上却是不积极执行的敷衍了事进而不执行政策以至于 政策目标部分或全部无法达到，甚至造成政策失败。 第一节地方政府在执行政策过程中的执行力所存在问题 现阶段我国地方政府阻滞政策执行力的主要有以下三方面问题： 一政策执行中主体方面的问题 首先是执行过程中政策执行主体的思想认识存在不足，一些地方政府组织及人 员不是从全局利益角度出发来实施政策而是只从自己切身利益出发来执行政策。执 行过程中“官本位 思想严重，管制意识强烈毫无为民服务的思想，不能正确领会 政策精神。造成在政策执行中的种种偏差情况的出现。另外，由于受“追求政绩 错误思想主导，政策执行主体执行政策时只会盲目去执行政策，而不向广大受政策 影响的民众群体进行有效政策宣传和解释，政策执行中也缺乏一定的公民参与，甚 至个别地方政府组织和个人在政策执行中滥用职权、违法强制执行政策，造成政策 。卡罗尔哈罗杨伟东等译法律与行政【m 】北京。商务出版社2 0 0 4 年版1 6 5 页 福建师范大学管理学硕士学位论文 执行演变为他们追逐个人利益的工具导致政策完全偏离最初的目标而失败。其次， 政策执行过程中主体调配组合政策执行资源能力较低，