（经济法学专业论文）论住宅保障法的基本原则.pdf

华中科技大学硕士学位论文 i 摘 要摘 要 住宅保障法基本原则是住宅保障法基本精神的体现，它集中反映了住宅保障法 的本质，体现了立法者在住宅保障领域所奉行的政策，其效力贯穿于住宅保障法始 终。对住宅保障法基本原则做系统性的理论研究有利于加快我国住宅保障法的制定 步伐，有利于各项具体住宅保障制度的统一与协调，并且对它们的完善具有指导意 义。 本文主要采用了理论联系实际的方法、文献资料法以及分析归纳法等研究方法， 综合运用了经济学与法学等学科的相关知识，围绕我国住宅保障法应具备的基本原 则进行了尝试性的系统理论研究。 加大对弱势群体住宅权保护力度的现实需要要求我国早日出台统一的住宅保障 法。我国住宅保障法应当遵循以下几项基本原则：第一，国家负担为主原则，国家 作为社会资源的最大拥有者，应当以财政为后盾为其公民提供住宅保障，同时用人 单位和个人也应当承担缴纳部分住宅保障费用的义务；第二，适度保障原则，国家 应当为其公民提供基本的住宅保障，以使每个社会成员都能够获得最基本的生活资 料，保证他们拥有基本的生存与发展机会，但住宅保障的标准不应当脱离国家的经 济发展水平而盲目确立，保障水平应当与一国的经济发展水平相适应；第三，公平 与效率相结合的原则，住宅保障法应当兼顾公平与效率，公平与效率不仅应体现在 制度层面，而且还应当体现在制度的实施过程与结果之中，住宅保障法的实施应当 是有利于促进经济增长的。 关键词： 关键词：住宅保障法 适度保障 国家负担为主 公平 效率 华中科技大学硕士学位论文 ii abstract the essential principles of the housing security law are its spirit, they reflect concentratively the inbeing of the housing security law and embodies the policy which the legislator purses. the validity of the essential principles will be carried out through the whole law. the systematic and theoretic study of the essential principles is profitable to speed the step of enacting the law, and is in favor of unionizing and perfecting the current housing security systems. this issue mainly attempts to do the first systemic work over the essential principles of the housing security law, adopting a series of writing means, such as the method of theory contacting reality, the method of literature and data, and the method of analysis and conclusion, etc, and managing synthetically correlative knowledge of law and economics. the demand to strengthen the protection for the people short of housing starves for the establishment of the housing security law, which should contain the following essential principles: the first one is the principle of the government taking the main responsibility of guarantee, which means, as the maximal owner of the social material, the government is in duty bound to guarantee its people getting basic housing, at the same time, the enterprise and the individual take the subsidiary responsibility. the second one is the principle of moderate guarantee, it means the government should ensure the basic housing for its people in order to make everyone can get basic living material to guarantee their chance to survive and develop. simultaneously, the guarantee level shouldnt break away the level of the economic development, but match it. the last one is the principle of combination of justice and efficiency, which means the housing security law should embody the two values not only on the design of the system but also on the functioning result, and its implement should be advantageous to promoting the economic growth. key words: the housing security law moderate guarantee government taking the main responsibility justice efficiency 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密 ，在_年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华中科技大学硕士学位论文 1 引引 言言 （1）研究意义）研究意义 “人人享有适当住宅”作为一项基本的人权已经得到普遍赞同。对此， 经济、 社会及文化权利国际公约与世界人权宣言等国际公约中都有相关的陈述。发 达国家均以“政治、安定、公平”作为建立住宅保障制度的基本动因，通过各种手 段为其中低收入居民提供适当住宅，包括通过住宅立法建立住宅保障体系、制定住 宅发展规划、对住宅发展进行宏观调控管理，成立专门的住宅管理机构等来保障中 低收入者的住宅权利。 我国现行的住宅保障制度主要包括：住房公积金制度、经济适用住房制度和廉 租住房制度。住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企 业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下 统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。经济适用住房，是指纳入政府经济 适用住房建设计划，建设用地实行行政划拨，享受政府提供的优惠政策，向城镇中 低收入家庭供应的普通居民住宅。廉租住房是政府和单位向城镇最低收入家庭提供 的租金相对低廉的普通住房，保障措施包括房租补贴、实物配租、租金核减等。这 些制度主要体现在住房公积金管理条例、经济适用住房管理办法以及城 镇最低收入家庭廉租住房管理办法等规范性文件之中。在这些规范性文件之中， 除了住房公积金管理条例属行政法规之外，其他均属部委规章，立法层次都较 低，且各项制度都存在许多有待完善的地方。另外，各项制度之间独立性较强，不 具备住宅保障法律制度该有的统一性与协调性，不利于我国住宅保障制度的顺利实 施。 我国现行的住房公积金制度、经济适用住房制度和廉租住房制度无论是在立法 还是在理论研究方面均是独立进行的，各项制度的基本原则也是分开制定的，没有 从住宅保障法的角度进行统筹。关于基本原则，住房公积金制度没有做任何明确的 规定；经济适用住房制度则规定，“发展经济适用住房应当坚持在国家宏观政策指 导下，各地区因地制宜、分别决策的原则，由市、县人民政府根据当地经济社会发 展水平、居民住房状况和收入水平等因素，合理确定经济适用住房的政策目标、建 华中科技大学硕士学位论文 2 设标准、供应范围和供应对象等，并负责组织实施。”廉租住房制度则规定，“城 镇最低收入家庭廉租住房保障水平应当以满足基本住房需要为原则，根据当地财政 承受能力和居民住房状况合理确定。”分析这两项规定可知，现行经济适用住房制 度要求遵循住宅保障水平与经济发展水平相适应的原则，而廉租住房制度则要求遵 循基本住宅保障原则，这与住宅保障法的基本精神是一致的。但在现实操作中，这 两项原则均各自独立地发挥着指导作用，没有能够在住宅保障法的高度得以统一与 协调，并且仅这两项原则也不足以涵括住宅保障法的所有原则要求，它们对国家在 住宅保障中应负法定保障义务等均未体现。 加大对中低收入居民或家庭基本住宅保障力度的现实需要急切呼唤住宅保障统 一立法，并且此前也已经有学者提交了住宅法（建议稿），在建议稿的基础上 学者们经过讨论已初步形成了中华人民共和国住宅法（征求意见第五稿）。对 住宅保障进行统一立法，势必要求对其基本原则进行梳理，并从理论上进行论证。 只是，我国学界对住宅保障法的相关基本理论包括基本原则在内的研究基本上还处 于初始阶段，还没有人对此做过系统的理论研究。本文旨在对住宅保障法基本原则 做尝试性研究，因为对住宅保障法基本原则做系统性的理论研究有利于加快住宅保 障法的制定步伐，有利于住宅保障各项具体制度的统一与协调，并对它们的完善具 有指导意义。 （2）研究目的）研究目的 本文本着求实创新的科学精神和严谨慎密的学术准则，对住宅保障法基本原则 做初次系统性理论研究尝试。本文以现行住房公积金制度、经济适用住房制度以及 廉租住房制度为基础，对公民住宅保障权益相关方面进行了实然与应然两个方面的 分析，总结出住宅保障法应当遵循的三项基本原则。以期对住宅保障立法工作起到 一定的理论铺垫作用，并对现行住房公积金制度、经济适用住房制度以及廉租住房 制度的修改与完善起到一定的借鉴作用。 （3）研究现状）研究现状 对于住宅保障法基本原则，至今仍无学者做过系统的理论研究，但也有部分学 者对部分原则做过一些探讨。如来自山东的全国政协委员郭松海在十届政协四次会 议上提交了制定保障做到弱势群体安居的提案。这份提案指出， 华中科技大学硕士学位论文 3 住宅是一种价值大的特殊商品，单靠市场机制的作用，无法解决为数众多中低收入 家庭买卖、租赁住宅的问题。为此，国家应采取措施帮助这部分居民实现住宅权， 而最能从根本上保障这一权利的方式就是立法。这一提案还建议将完善住宅保障、 提供公共住宅产品、解决中低收入者的住宅问题作为政府的行政义务，并用法律的 形式加以确认。学者孙宪忠、常鹏翱在其论住宅权的制度保障一文中也指出， 社会的低收入者应该获得政府和社会的扶助和保障，以便能够获得住宅，从而使住 宅对他们而言从应然的权利转化为实然的权利。他认为，在现代国家里， “居者有其 屋”即是一项自然人的基本人权，也是政府方面的一项政治义务和法律责任。国家 要解决现实中的中低收入人群的住宅困难问题，必须制定严密的法律制度。四川大 学经济学院博士生杜文在其发达国家住宅保障制度建设的基本经验一文中指出， 住宅保障制度是一项重要的社会政策，政府作为一国经济的宏观调控者和管理者， 担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责。伴随着市场经济的 发展，目前我国低收入居民的住宅问题正在成为一个日益突出的社会问题，政府应 义不容辞地承担起构建住宅保障体系的重任，努力成为构建公共住宅供应体系的主 体，与其他参与者如房地产公司、房屋中介公司、房屋租赁公司和其他民营力量等 合作，采取灵活的、适宜的手段，发动全社会的力量，加大公共住宅供应，加快建 立住宅保障体系，以维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。他还认为，住宅保 障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。我国应制定出符合我国国 情的统一的住宅保障法规，从法律上规定住宅保障的对象、保障标准、保障水平、 保障资金的来源以及建立专门管理的机构。中国社会科学院社会政策中心副主任杨 团在2004年 “公共部门在城市住宅开发中的授能作用亚洲和欧洲的趋同与差异” 专题国际研讨会上，于答记者问的过程中认为，住宅政策要把解决人们的住宅基本 需要与促进社会平等，缓和社会矛盾，增进社会团结的目标结合起来。因此关键的 措施是把一定的资源通过再分配的办法，转移给低收入群体，以减小人们在住宅方 面的不平等。按照这个原则，住宅福利就必须向低收入者倾斜。收入越低者，应当 受益越多；收入较高者，受益应当相对较少。住宅福利制度的设计，应当尽量避免 其中出现享有不公平。特别是要避免出现收入与福利成正比的“逆向福利” ，避免住 宅福利政策成为扩大不平等的工具。这些学者虽没有从住宅保障法的角度来系统阐 述各项基本原则，但他们均提出了国家保障原则的想法，指出国家对保障居民基本 住宅权具有不可推卸的义务，并对公平原则做了相关阐述。另外，也提出了居民享 华中科技大学硕士学位论文 4 有基本住宅保障法定权利的观点。 关于住宅保障法的基本原则，国外有许多学者进行了理论论证。如 david hulchanski and scott leckie 的the human right to adequate housing，rajindar sachar 的the right to adequate housing以及 janet ellen stearns 的voluntary bonds: the impact of habitat on u.s. housing policy均指出，住宅权就 是公民有权获得可负担起的适宜于人类居住的、有良好的物质设备和基础服务设施 的、具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住宅权利，为实现住宅权，政府、个人 和国际社会组织承担着重要的责任与义务。这些文章都对基本住宅保障原则以及国 家负担为主原则进行了论证。 （4）研究方法）研究方法 1.理论联系实际的方法。住宅保障法的理论性和实践性都很强，现有的不同的 理论分析和实践经验为本文的研究提供了基础。在写作过程中，本文避免从理论到 理论的机械研究，而注重对实践情况的分析，注重理论和实践结合。 2.文献资料法。查阅了国务院和建设部、财政部、人民银行、银监会等部委关 于住房公积金制度、经济适用住房制度以及廉租住房制度的法规、政策及其它指导 性文件，查阅了有关人权、社会保障、以及住宅保障等方面的法理学、经济法学以 及社会保障法学等方面的论著，查阅了国外及港澳台有关住宅保障的立法、著作及 文献。 3.分析归纳法。将搜集到的大量资料、专家所持的态度、观点进行综合分析， 结合制度实际运行情况，提出自己的观点。 （5）创新点）创新点 1.本文最大的创新点在于在前人基础上，对住宅保障法基本原则做初次的系统 性理论研究； 2.提出了住宅保障法的国家负担为主原则，从理论上具体分析了国家承担主要 保障责任的理由以及国家在住宅保障中最主要的三项职责； 3.提出了住宅保障法的适度保障原则，并从保障居民基本住宅权利与保障水平 应与经济发展水平相适应两个方面对适度保障原则来进行了理论分析； 华中科技大学硕士学位论文 5 4.提出了住宅保障法应遵循公平与效率相结合的原则，结合我国现行住宅保障 制度的运行情况，从理论上分析了住宅保障法在价值追求上应同时兼顾到公平与效 率这两个基本价值目标。 华中科技大学硕士学位论文 6 1 住宅保障法的基本理论 住宅保障法的基本理论 1.1 住宅保障法的定义 住宅保障法的定义 住宅保障法是调整以国家为主要义务主体，为保障有住宅困难的中低收入居民 获得基本住宅而发生的社会关系的法律规范的总称。住宅保障法与住宅保障是两个 不同的概念。通常所谓的住宅保障是一种以保障社会弱势群体基本住宅权为目标的 社会安全保护和防范对策系统。住宅保障法则是为建立住宅保障体系，维持住宅保 障体系的正常运行而制定的各种法律规范。 住宅保障法的调整对象是国家为有住宅困难的中低收入居民提供基本住宅过程 中而产生社会关系住宅保障关系。住宅保障关系具有以下三个方面的属性： 1.它同时具有人身关系与财产关系的双重属性。作为住宅保障的受益主体，只 有在他具备了一定的主体资格时才能享受这一保障待遇；住宅保障的核心是给付， 通过给付，使社会弱势群体获得住宅这一生活必需品，因而，住宅保障关系又是一 种典型的财产关系。 2.住宅保障关系既不完全是平等主体之间的关系，也不完全是体现国家权力的 管理和服从关系。平等主体之间的关系属私法调整范畴，国家管理关系则属公法调 整范畴，住宅保障关系中既有国家权力干预的关系，如住宅保障主管部门对被保障 者资格进行审查的过程中产生的社会关系，又有平等主体关系，如经济适用住房的 购买过程中产生的社会关系。 3.住宅保障关系中的权利义务具有非对等性与对等性两种。非对等性是指在住 宅保障关系中，既有无须履行义务的法定权利，也有不享受任何权利的国家义务， 如经济适用住房与廉租住房待遇的给付。享受这两种住宅保障待遇的公民，只要符 合法定条件或主体身份，只需履行很简单的义务甚至不需要履行任何义务，即可享 受住宅保障的权利。对等性主要表现在住房公积金制度中，住房公积金的使用以使 用者履行交缴义务为前提。 住宅保障法所保护的对象是中低收入者的住宅权。住宅权作为一项基本人权应 为人人所享有，但住宅保障法并不是为社会的高收入阶层和已经有充分住宅的阶层 华中科技大学硕士学位论文 7 而设置的，他们的相关权益应属于物权法的保护范畴。住宅保障法是为社会的低收 入阶层，在我国为中低收入阶层，尤其是为那些依据自己的收入难以解决适当住宅 的阶层提出来的。 1.2 住宅保障法的定位 住宅保障法的定位 1.2.1 住宅保障法是社会保障法的一个重要组成部分住宅保障法是社会保障法的一个重要组成部分 社会保障法是调整以国家、社会和全体社会成员为主体，为保证社会成员的基 本生活需要并不断提高其生活水平，以及解决某些特殊社会群体的生活困难而发生 的经济扶助关系的法律规范的总和。无论是从调整对象还是从功能上来讲，住宅保 障法都应当是社会保障法的一个重要的组成部分。 （一）从调整对象上来分析 1.社会保障法的调整对象是社会保障关系，而社会保障关系同时具有了人身关 系与财产关系的属性。我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利与社 会优抚等，其中除社会福利以外的其他社会保障都是针对特定人群的，只有具备了 一定的主体身份才能获得相应的社会保障待遇；社会保障是政府通过再分配手段向 特定人群提供帮助或服务的一项制度，这使得社会保障关系同时又具有了财产关系 的属性。 2.社会保障关系既包括平等主体之间的关系，也包括体现国家权力的管理和服 从关系。社会保障关系主要包括以下几种：国家与社会保障管理机构的委托和授权 关系、社会保障管理机构与公民间的给付关系、社会保障管理机构与用人单位间的 强制履行义务关系、社会保障管理机构与受托单位间的委托和管理关系、受托单位 与公民间的给付关系等。这其中有平权关系，也有非平权关系。 3.社会保障关系中的部分权利与义务具有不对等的特点，主要表现在： （1）某 些法定权利不附义务负担。在社会救济、社会优抚、社会福利法律关系中，享受社 会保障权利的公民，不需要承担任何社会保障义务。只要他具备法定的身份或条件， 就有权享受相应的社会保障给付，不承担缴费等义务； （2）某些社会保障义务不附 有实质性权利。在社会保障法律关系中，义务主体往往无实质性权利。国家承担了 保障全体公民基本生活的义务，但并无实质性权利。用人单位履行缴纳社会保险费 华中科技大学硕士学位论文 8 的义务，也无实质性权利相对应，只是就社会保障功能而言，分散了本应由用人单 位承担的各种用人风险。 同时，社会保障关系中的部分权利与义务具有对等性特点，其对等性主要表现 在社会保险范围内，公民对医疗保险、失业保险等待遇的获得，以其支付适应的保 险金为前提。但国家给付这些保障待遇时，也不享有实质性的权利。 如前文分析，住宅保障关系正好具备社会保障关系的以上三大特点。 （二）从功能上来分析 住宅保障法在保障人权的实现、维护社会稳定和实现社会公平、促进经济发展 与增长这三个方面的功能也正好与社会保障法的基本功能相符。 1.社会保障法具有保障和实现人的生存权的功能。人的生存权，不仅仅在于有 一块面包简单地维持生命的延续，而且在于追求有质量的存在，如身心健康发展， 有舒适的住宅，较高水准的福利待遇等等，这些都是社会保障法积极予以促进的。 市场经济条件下，由于各生产部门之间生产力发展水平不同，并且现阶段实行 的是按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度，因此，社会成员收入存在着较 大差距，有部分劳动者的收入甚至不能满足其个人和家庭的基本生活需要。为保障 这部分劳动者及其家庭的生存权，国家制定了社会保障法。社会保障法通过对国民 收入进行合理再分配，帮助中低收入阶层获得基本生活资料，维持其基本生活水平。 而住宅保障法所要提供的基本生活资料就是住宅，目的是减少因收入差距而形成的 住宅拥有上的不平等，从而保障中低收入者的住宅人权。 2.社会保障法具有维护社会稳定、实现社会公平的功能。社会公平体现在经济 利益方面主要是社会成员之间没有过分悬殊的贫富差别。 1而市场经济必然会产生社 会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至是悬殊。为解决这一问题，政府就必须 采取措施对国民收入进行再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给低收入者， 从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，以弥补市场机制的缺陷，缓和社 会矛盾，促进社会公平，维护社会稳定。社会保障法就是解决这一问题的最为有效 的措施。并且，社会保障法在维护社会秩序的过程中，不同于暴力系统对社会秩序 的带有强制性的维持，它可以减少对抗并付出较少的代价。同时，社会保障法具有 预防性，即不是在人们因生活极度贫困和两极分化而引起社会动乱时才发挥作用， 1 王益英社会保障法m 北京：中国人民大学出版社，2000，11 华中科技大学硕士学位论文 9 而是预先防止人们生活的解体及反社会情绪的产生，从而使社会秩序免遭威胁。 住宅保障法在实现社会公平、维护社会稳定方面的作用是不可忽视的。大多数 国家为解决居民住宅问题，都实行按高、中、低收入家庭分类供应不同的住宅体系。 我国根据居民收入的不同提供三个层次的住宅体系：高收入家庭根据自己的支付能 力购买商品房改善居住条件，中低收入家庭购买经济适用住房，最低收入家庭租住 政府提供的廉租住房。经济适用住房与廉租住房的提供过程就是政府对经济弱势群 体给予物质帮助，减少贫富差距、实现社会公平的过程。有效的住宅保障制度可以 帮助中低收入家庭获得适宜的住宅，避免居民居无定所，避免类似“抢房”事件的 发生。 3.社会保障法对经济发展与增长的促进功能，可以从间接和直接两个层面上来 分析：其一，间接的促进功能，是指社会保障法通过保障人的生存权及其他人权、 巩固社会秩序、维护社会稳定来为经济发展提供良好的社会环境，从而推动经济增 长；其二，直接的促进功能，是指社会保障法从维持劳动力的供给、提高劳动者素 质、增强劳动力的流动性和降低企业成本以强化其竞争力等方面来提高经济效益， 使经济得以发展与增长。 住宅为人们提供了繁衍后代、发展自我、实现自我的基本条件，为维持社会劳 动力的有效供给提供了可能。住宅保障法通过向中低收入人群提供住宅帮助来保障 他们的住宅权，使居民因普遍获得适宜住宅而拥有了休养生息的场所，具有了学习、 娱乐、科研、创作的第二场所（对部分劳动者来说是第一场所） ，有利于保证社会劳 动力的有效供给。同时，住宅保障机制避免了居民因流离失所而造成社会动荡的局 面。因此，住宅保障法也具有促进经济发展与增长的功能。 根据以上的分析可知，住宅保障法应当是社会保障法的一个重要的组成部分。 但现状是，我国目前的社会保障体系主要着眼于医疗、养老、就业三方面保险制度 的建设，住宅保障还没有被正式纳入到社会保障体系之中。即使提到住宅保障也只 是孤立地就住宅谈保障，没有将住宅保障与其他社会保障结合起来统筹考虑和综合 设计。我国的住宅保障制度是在我国经济体制转轨过程中产生的，是从市场中剥离 出来的纯粹的政府行为，是实现“人人享有适当的住宅”目标所必须采取的保障举 措。我国社会保障资深专家，中国人民大学郑功成教授指出： “既然拥有住宅是人们 的基本生活需求之一，那么完全可以将其纳入社会保障来加以统筹考虑。 ” “我国的 最低生活保障制度是保障贫困人口的最低生活需求，就不仅应当涵盖人们的营养标 华中科技大学硕士学位论文 10 准，还应当包括人们的居住条件。 ” “在社会保障制度中建立针对贫困人口的房租费 补贴项目，并将这种补贴项目直接纳入居民最低生活保障制度予以保障。 ” 2因此，我 国应当尽早将住宅保障法纳入到社会保障法的体系之中。 1.2.2 住宅保障法属于社会法领域住宅保障法属于社会法领域 （一）社会法的产生 社会法是国家为保障社会利益，通过法律加强对社会生活干预而产生的一种立 法。当今，随着市民社会与政治国家的相互渗透，特殊的私人利益受到普遍公共利 益的限制而形成了社会利益。私法与公法的相互交错，出现了作为中间领域的、兼 具有私法和公法因素的社会法。如果将以国家本位为特征的公法看作是第一法域； 以个人本位为特征的私法看作是第二法域；那么，私法与公法相融合而产生的，以 社会本位为特征的社会法则是第三法域。 社会法形成于“私法公法化”与“公法私法化”过程之中。就西方国家而言， 最初，古典自由主义者认为市场机制是能够使资源配置得到最大效益的手段，在市 场竞争中，个人利益和社会利益是一致的，追求个人利益的结果就是促进了社会利 益。然而，市场并不如同古典自由主义者所认为的那样万能，市场本身并不可能使 个人利益总是与社会利益自然地协调一致。垄断资本主义经济出现以后，市场经济 的负面影响日益突出，自由竞争导致的垄断大大限制了自由竞争，个人利益不仅不 能与社会利益相一致，而且还直接危害着社会利益。 市场失灵产生的负面影响，个人利益与社会利益的矛盾，促成了国家干预理论 的诞生。国家不能再充当“守夜人”的角色，而是要运用“看得见的手”对经济生 活进行干预。在处理个人利益和社会利益时，须充分考虑社会利益，对不利于社会 利益的行为加以限制，以保护和促进社会公平和经济发展。国家对经济生活和社会 生活的干预，表现在法律上，出现了所谓“私法公法化”过程。从维护社会公共利 益和保护弱者利益出发，国家越来越多干预传统的私法领域，从而逐步形成了社会 法这一法域。 就我国而言，社会法形成于“公法私法化”过程之中。在计划经济条件下，我 们不承认任何“私人的”东西，在人们看来，经济领域的一切都属于公法范围，法 2 郑功成住房保障制度改革应有新思路中国经济导报，2001-11-17（社会周刊版） 华中科技大学硕士学位论文 11 律并无公法与私法之分。市场经济体制的建立既要求国家培育和促进市场的发展， 通过鼓励交易实现资本利润的最大化，同时又要求国家通过干预来矫正市场经济自 身所带来的弊端。反映在法律上，国家既要制定人们从事经济活动时所必须遵守的 各种规则，同时也要对社会经济生活进行必要的干预和调节，这使得我国法律结构 呈现多元化特征，公法、私法和社会法并存。 （二）住宅保障法属于社会法法域 社会法有三个基本特征：一是以社会利益为本位；二是以社会公平为其价值追 求；三是对传统的私法领域进行公法的强制性干预。住宅保障法因其具有社会法的 这些基本特征而应被归属于社会法法域，具体分析如下： 1.住宅保障法是以社会利益为本位的一项社会保障制度。 庞德认为，利益是存在于法律之外的一个出发点，法律必须为这个出发点服务。 他把利益分为个人利益、公共利益和社会利益，并将社会利益定义为“以文明社会 中社会生活的名义提出的使每个人的自由都获得保障的主张或要求” 。 3社会利益包括 一般安全、个人生活、维护道德、保护社会资源的利益以及经济、政治和文化进步 方面的利益。以社会利益为本位应当包括以下几个方面的内容： （1）增进人类社会 共同福祉，维护社会安全； （2）促进社会均衡发展，对社会阶层中资源占有权相对 稀少的“弱势群体”予以特别关注、特别保护，以促进社会利益结构的均衡化； （3） 增强人类社会的合作协调能力。 住宅保障法通过社会再分配，向社会弱势群体提供住宅帮助，让住宅资源占有 相对稀少的社会成员也能享受到社会进步所带来的利益，以减小贫富差距。同时住 宅保障法旨在使居民能够普遍获得基本住宅，避免因住宅匮乏、流离失所而引起社 会动荡。因此，我们说住宅保障法是以社会弱势群体为获利对象，以社会利益为本 位的。 2.住宅保障法所追求的正是住宅领域内的社会公平。 实现社会公平源于人们对平等的追求，而现实社会中，绝对的平等是难以做到 的。因为每个人背景、机遇以及明显存在的智力和体力方面的差异使得每个人成功 的机率不同，弱势群体在市场竞争中所能获得成功的机率是相对较低的。因此，平 等更多地被认为是一种理想，重要的并不是能够达到完全的平等，而是追求平等的 3 美罗科斯庞德通过法律的社会控制法律的任务m 沈宗灵、董世忠译北京：商务印书馆， 1984，41 华中科技大学硕士学位论文 12 过程。 4政府干预市场，调节社会收入就是一个追求平等的过程，社会保障就是实现 正义与公平的有效手段之一。住宅保障是国家通过对国民收入进行再分配来实现的。 国家通过税收等手段将社会高收入群体的部分利益收归国有之后，又以房租补贴等 形成转移到中低收入群体手中，以保障中低收入人群也能获得住宅，共同分享社会 发展成果。 3.住宅保障法体现着对传统私法领域进行公法强制干预的特征。 社会法强调国家干预，用强制性规定限定私人间协议的范围，对所有权、契约 自由、意思自治等私法权利进行限制，积极创造条件保障全体公民健康权、劳动权、 物质帮助权、休息权、受教育权、环境权等社会经济权利的实现。 5它以维持社会经 济弱势群体的生存及增进普遍福利为目的。住宅保障法也体现着对传统私法领域进 行公法强制干预的特征，如住宅保障资金的来源与发放的过程是将高收入者的一部 分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，它本身就是对高收入者所有权绝 对化的一种修正；再如政府对经济适用房价格的限制是对私法领域中意思自治的一 种限制。 1.3 住宅保障法基本原则的含义和功能 住宅保障法基本原则的含义和功能 1.3.1 住宅保障法基本原则的含义住宅保障法基本原则的含义 住宅保障法的基本原则是指集中反映住宅保障法的本质，贯穿住宅保障法律规 范始终并对整个住宅保障法律规范起主导作用的准则。住宅保障法的基本原则是住 宅保障法基本精神的体现，它集中反映了住宅保障法的本质，体现了立法者在住宅 保障领域所奉行的政策，并且它的效力贯彻始终于住宅保障法体系之中，它具有根 本准则的地位和属性。 （一）住宅保障法的基本原则集中体现了住宅保障法的本质 住宅保障法的本质在于它是保护社会弱者住宅安全的法。人类生活的安全建立 在一定的物质基础之上，住宅保障法所保护的是因各种原因在而存在住宅困难的社 会弱势群体的住宅权。住宅保障法的基本原则应能够充分体现住宅保障法的这一本 质特征，即以对社会弱势群体提供住宅安全保障为基础。 4 林嘉社会保障法的理念、实践与创新m 北京：中国人民大学出版社，2002，31 5 蒋月社会保障法m 厦门：厦门大学出版社，2004，11 华中科技大学硕士学位论文 13 （二）住宅保障法的基本原则能鲜明地体现立法者的目的 住宅保障法的建立，旨在保障弱者住宅权利，实现社会公平，让每一个社会成 员都能分享社会进步、经济发展所带来的成果，杜绝社会成员因劳动能力的丧失、 个人能力的限制等原因而缺少其像人一样生存所必需的基本住宅现象的发生。同时 住宅保障法的运行应当是有利于经济发展的。住宅保障基本原则应能充分体现这一 点。 （三）住宅保障法基本原则效力贯穿于住宅保障制度的始终 住宅保障法的基本原则是全部住宅保障法律规范的价值主线和灵魂所在，它负 载着这一制度的基本理念，对其中的全部法律规范都具有效力，它体现着立法者所 认为的在住宅保障领域内的最重要的价值。住宅保障法律规范只有在其基本原则的 指导下才能发挥整体性规范功能，离开了基本原则的价值指导作用，住宅保障法律 规范可能出现违反立法目的的适用。所以，住宅保障法的基本原则的效力须完全地 贯彻于住宅保障法律规范始终，才能完成其对全部住宅保障法律规范的价值导向作 用。 1.3.2 住宅保障法基本原则的功能住宅保障法基本原则的功能 （一）指导功能 住宅保障法基本原则的功能应突出表现在它的指导性上。住宅保障法基本原则 的指导功能应同时体现在立法与司法两个方面。首先是立法方面，住宅保障法的基 本原则是整个住宅保障法律体系得以构建的基础，是立法者制定法律时的出发点。 立法者在制定法律之前就应当先行确定基本原则，然后以它为指针制定住宅保障法 的各项具体制度和具体规范，使它们具有共同的基本价值取向，在体系上保持一致； 其次是司法方面，司法机关以住宅保障法基本原则为指导才能正确理解、解释和适 用住宅保障法律规范。在因条文模糊不清与语义不明等原则出现适用困难时，由有 权机关依据基本原则和基本精神来做出法律解释。 （二）补充功能 由于社会生活无限纷繁复杂、不断发展，而立法者的认识能力又有限，因此立 法不可能穷尽一切。法律的稳定性要求使得法律不可能朝令夕改，因此会出现现行 法律规范不能完全适应社会实际生活需要的情况，即出现法律条文调整的“漏洞” 。 当住宅保障法出现法律漏洞时，住宅保障法的基本原则必须能够起到补充法律漏洞 华中科技大学硕士学位论文 14 的作用，即在新的住宅保障关系发生而无具体住宅保障法律规定的情况下，司法机 关可以直接适用住宅保障法基本原则处理案件。可见，住宅保障法基本原则应当具 有克服成文法的局限性、弥补法律规范漏洞的功能。 1.4 住宅保障法基本原则确立的标准住宅保障法基本原则确立的标准 关于法的基本原则有许多不同的说法，按照布莱克法律词典的定义，所谓 基本原则，是指“法律的基本真理或准则，一种构成其他规则的基础或根源的总括 性原理或准则” ，是“确定的行为规则、程序或法律判决、明晰的原理或前提，除非 有更明晰的前提，不能对之证明或反驳，它们构成一个整体或整体的构成部分的实 质，从属于一门科学的理论部分” 。周旺生编著的法理学中给出法的基本原则的 定义是： “体现法的基本精神和基本价值取向的原则，是法的原则体系的上位阶原 则。 ” 6张文显主编的法理学中给出的法的基本原则的定义是： “体现法的根本价 值的法律原则， 它是整个法律活动的指导思想和出发点， 构成法律体系的神经中枢。 ” 7 以上三种概念虽然表述不一，但都包含着一些共同的要素。根据这些概念，可 以总结出确立法的基本原则的标准应主要包括：1.法的基本原则应具有概括性。基 本原则也是法的原则的一种，是经过高度抽象加工后的产物，它“不预先设定任何 确定的、具体的事实状态，没有规定具体的权利义务，更没有规定确定(条件成就后 自动发生)的法律后果” 。 82.法的基本原则应具有指导性。法的基本原则应对该法的 立法、执法、司法和监督等环节都具有指导作用。3.法的基本原则应具有基础性。 法律原则可以分为具体原则和基本原则。具体原则是指在法律中只对一个或几个等 具体方面起指导和协调作用的法律原则，而基本原则是指在法律中对该法的制定、 适用均起根本性的指导和协调作用的、并体现法的根本价值的本源性的规则。 9因此， 基本原则不仅是一般法律规范产生的依据，而且也是具体原则的上位准则，这二者 都不得与基本原则相抵触。4.法的基本原则应当能够体现立法目的。因为法的基本 原则是立法者在立法之前就已经确立下来了，用以指导立法、并体现立法者意图的 6 周旺生法理学m 北京：人民法律出版社，2002，49 7 张文显法理学m 北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1999，75 8 张文显二十世纪西方法哲学思潮研究m 北京：法律出版社，1996，391 9 吴志刚论现代行政法基本原则之确立标准j 辽宁行政学院学报，2006（1） ：31 华中科技大学硕士学位论文 15 根本准则。5.法的基本原则应能体现法的根本价值。因为法的基本原则体现了法的 宗旨、承载着立法者对该法的价值性预期。 用以上标准来衡量住宅保障法的相关原则和基本理念，笔者认为，我国住宅保 障法的基本原则应当包括三个方面的内容：国家保障为主原则、适度保障原则和公 平与效率相结合原则。由国家通过国民收入再分配手段，为中低收入者提供适当住 宅，以体现社会公平，维护社会稳定，促进经济增长，是住宅保障法立法的根本原 因所在，也是其价值目标所在。这三项基本原则对整个住宅保障法律制度应具有统 帅作用，它们应成为指导住宅保障立法、执法、司法和监督的根本准则。 华中科技大学硕士学位论文 16 2 国家负担为主原则 国家负担为主原则 2.1 国家负担为主原则的内涵 国家负担为主原则的内涵 所谓国家负担为主原则，是指在住宅保障法律关系中，承担主要责任的主体应 当是国家，其他主体所负的均为辅助性责任。国家负有住宅保障主要责任的原因， 应追溯到国家对社会保障领域的界入。国家界入社会保障领域是有一个过程的，最 初人们都奉行自由主义的国家观，这种观点认为，国家的功能只限于保护其成员的 权利不受其他成员的侵犯。任何人都有保证其人身和财产安全的权利以及行动自由 的权利，只要他不利用该自由去侵犯其他人的权利。国家的任务是禁止任何运用暴 力侵害这些权利的行为，阻止任何人损害另一个人的人身、财产和自由的行为，如 果阻止未获成功，则予以惩罚。国家的职能只有这些，没有更多的；如果一个国家 力图超越这些限制，那就超越了它的合法职能。 10然而，过分强调国家的消极无为， 会产生了大量的社会问题。上世纪 30、40 年代之后，凯恩斯主义的盛行、资本主义 国家各种经济和社会问题及危机的出现以及社会主义运动的风起云涌等，都促使奉 自由竞争为圭臬的资本主义国家，在理论上和实践中实现了彻底的政策转型，国家 或政府更广范围、更深程度地加强对经济和社会的干预。 11在现代社会条件下，作为 亲情基础的家庭保障、作为经济手段的市场机制以及劳动者之间的互助机制都无法 承担社会成员中弱者群体保护的主要责任，这是至今世界绝大多数国家政府都不可 回避地建立、发展并不断寻求完善社会保障社会政策的基本原因之一。 12一个合格的 政府就应该尽力保障其公民基本生活，这是毋庸置疑的。住宅保障作为一种公共产 品，不可能由市场有效供给，也不可能由民间力量来主导完成，它只能由社会资源 的最大拥有者政府来牵头负责。也就是说，住宅保障需要国家来组织和领导， 通过国民收入分配和再分配手段来实现。国家应以财政作为住宅保障的坚强后盾， 对住宅保障的实现负有终极义务和责任。即国家财政对住宅保障应具有兜底功能。 这既是国家的职能使然，同时也是住宅保障制度稳健运行的需要。如果没有国家财 10 董保华社会保障的法学观m 北京：北京大学出版社，2005，81 11 沈岿平衡论：一种行政法认知模式m 北京：北京大学出版社，1999，150 12 刘燕生社会保障的起源、发展和道路选择m 北京：法律出版社，2001，序言 1-2 华中科技大学硕士学位论文 17 政的强力支撑，住宅保障制度本身就暗藏着巨大的经济风险，甚至可能走向崩溃、 破产。 国家负有给予住宅保障利益的义务或解除社会成员住宅困境的责任，没有置若 罔闻的自由权或免除提供给予义务的豁免权。住宅保障权表现为公民对国家的请求 关系。在这种关系中，公民处于积极地位。国家应公民的请求为当为的行为而使公 民受益，国家活动的内容受公民请求的支配。公民的请求一旦得到满足，其结果就 是实在化的权利，国家负有满足公民请求的法定义务。 13 尽管国家是住宅保障的主要义务主体，但并不意味着它是唯一的义务承担者， 用人单位和个人也应当承担相应的责任。因为如果由国家过分承担住宅保障责任的 话，势必会影响到经济的发展，并且也会和西方福利国家一样造成福利依赖和福利 养懒的问题（在这些国家中，有相当数量的人钻社会保障的空子，主动失业，以领 取政府的失业津贴为生