（法学专业论文）我国农地流转中的资源保护研究.pdf

摘要 土地问题是事关我国经济、政治以及社会生活等方面的重大问题。而土地流 转中的农地资源保护问题更是重中之重。农地保护关乎农户的切身利益，关乎农 业的可持续发展，在对待这个问题上，我们要采取慎重的态度。土地如何流转能 够实现对农地资源的保护是我国的土地法律制度和土地经济制度的研究方向。 本文对在土地流转中我国的农地资源保护问题进行了研究，对如何完善农 地保护机制提出了构想。具体内容如下： 第一部分，对土地流转和土地流转中的农地资源保护进行了界定。明确这 些概念在本文中的含义。 第二部分，叙述我国现阶段土地流转过程中的关于农地资源保护的现状， 以及全面分析造成这种现状的原因。 第三部分，本文对一些国家和地区的农地资源保护作了研究，以同样人多 地少并且气候相近的韩国为例，进行了归纳和分析，希望从中能够获得一些有用 的域外的经验教训。 第四部分，从法律的角度来解决土地流转过程中的农地资源保护问题。从 法律制定的准备阶段，如何制定，制定的内容有哪些，到最后阐述如何进行有效 的法律监督。 关键词：农地流转，农地资源保护，法律机制，农地管理 a b s t r a c t t h el a n di s s u ei sc h i n a sm a j o re c o n o m i c ，p o l i t i c a la n ds o c i a lp r o b l e m l a n d t r a n s f e rs y s t e mi nt h ep r o t e c t i o no fa g r i c u l t u r a ll a n di sa t o pp r i o r i t y a g r i c u l t u r a l l a n dp r o t e c t i o nc o n c e r n st h ev i t a li n t e r e s t so ff a r m e r s ，r e l a t i n gt ot h es l l s t 血a ：b l e d e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r ei nt h et r e a t m e n to ft h i si s s u e ，w em u s tt a k ec a u t i o n 。h o w t ot r a n s f e rt h el a n dt oa g r i c u l t u r ec a nb ea c h i e v e dl a n dr e s o u r c e s ，l a n dp r o t e c t i o ni s c h i n a * sl e g a ls y s t e ma n de c o n o m i cs y s t e mo fl a n dr e s e a r c h i nt h i sp a p e r , t h ec i r c u l a t i o ni n t h el a n do fa g r i c u l t u r a ll a n dl e s o u r c p 一q c o n s e r v a t i o ni nc h i n ac o n d u c t e das t u d yo nh o wt oi m p r o v et h ep r o t e c t i o no f a g r i c u l t u r a ll a n dp u tf o r w a r di d e a s d e t a i l sf i r ea sf o l l o w s ： f i r s tp a r ts h o w st h a tt h el a n dt r a n s f e ra n dl a n dt r a n s f e ri nt h ec o n s e r v a t i o no f a g r i c u l t u r a ll a n dw e r ed e f i n e d t h e s ec o n c e p t si nac l e a rm e a n i n g i nt h i sa r t i c l e thes e c o n dp a r td e s c r i b e st h ep r o c e s so fl a n dt r a n s f e ra tt h i ss t a g eo nt h e s t a t u so fa g r i c u l t u r a ll a n dc o n s e r v a t i o na n dc o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h er e a s o n s c a u s i n gt h i ss i t u a t i o n t h et h i r dp a r t ，t h ep a p e ro fs o m ec o u n t r i e sa n dr e g i o n sm a d eo fa g r i c u l t u r a l l a n dr e s o u r c ep r o t e c t i o n ，w i t ht h es a m ep e o p l ew i l lb el e s sa n dt h ec l i m a t es i m i l a rt o s o u t hk o r e a ，a n ds e ts o u t hk o r e aa sa n e x a m p l e ，w e r es u m m a r i z e da n da n a l y z e d ， h o p i n gt og e ts o m eu s e f u ll e s s o n se x t r a t e r r i t o r i a l t h ef o r t hp a r t ，f r o ma l e g a lp o i n to f v i e wt os o l v et h el a n dt r a n s f e rp r o c e s si n t h ep r o t e c t i o no fa g r i c u l t u r a ll a n dr e s o u r c e s f r o mt h ep r e p a r a t o r yp h a s eo f l a w - m a k i n g ，h o wt of o r m u l a t e ，d e v e l o pt h ec o n t e n to fw h i c h , i nt h ee n de x p l a i n s h o wt oc o n d u c te f f e c t i v el e g a ls u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：l a n dt r a n s f e r ，a g r i c u l t u r a l l a n dr e s o u r c ep r o t e c t i o n ，l e g i s l a t i o n m e c h a n i c a l ，a g r i c u l t u r el a n dm a n a g e m e n t n 引言 引言 2 0 1 0 年9 月，国土资源部第一次依据“1 5 号令 对在2 0 0 9 年土地执法监察 中发现的问题进行了问责。 按照“1 5 号令”的有关规定，凡是地方违法违规的土地面积占到当年新增建 设用地面积1 5 以上者，其行政首长将被记大过、降级或撤职。到目前为止，一 些违法严重的行政首长已被约谈。2 0 1 0 年1 2 月1 7 日，国土资源部以国家土地 督察机构的名义约谈1 2 个土地违法严重的县市地方政府的主要负责人。近些年 来，土地流失问题日益严重，尤其是一些优质的农耕地由于各种各样的原因流失 的速度在逐年加快。经济学家威廉配弟曾经说过：“劳动是财富之父，土地是 财富之母”。农地资源的价值尤其是耕地资源价值日益凸显，农地保护的重要性 尤为突出。但是我国现阶段农地资源的保护却是起步不久，尤其是在法律保护方 面更加的薄弱。所以，本文着重诠释从法律的角度来保护农地资源。 从现阶段来看，我国农地资源的研究还存在以下问题：农地资源保护价值的 理论研究还处在探讨阶段，零散且不系统：从不同的角度来保护农地资源的研究 也很不深入：评价农地资源的保护价值在我国研究的并不够，还远远不能够满足 实践的需要。同时，一个最重要的问题就是农地资源保护的法律机制急需完善。 农地资源中尤其是耕地资源它的价值意义是重大的，但是对于它的保护的 研究却迟迟没有跟上它被破坏的脚步。在我国这样的个人口大国，三农问题是 促进进一步发展的基础，而农地资源保护问题又是三农问题中的重要内容，必须 从各个角度保护好农地资源。 在本篇文章中，着重指出了在农地流转中农地资源保护的重要性。然后从 农地资源保护的内容界定、特殊意义、保护的现状、保护的原因、国外一些农 地资源保护的相关经验出发，最后归纳总结出我国农地资源保护的相关途径，主 要是从法律的角度进行诠释。 第一章农地流转与农地资源仪护界定 第一章农地流转与农地资源保护界定 一、农地流转概述 “从理论上，农村土地的流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的 流转两个方面。”根据宪法和物权法的规定，我国农村的土地所有权属于农村集 体所有，例外的情况下属于国家所有，因此我国的土地所有权不可以随意的转变， 只允许农村集体所有的土地转变为国家所有。而我国目前的农村土地流转从根本 上来看是对土地的利用关系进行流转。我国农村土地分为乡镇建设用地、宅基地 以及农业用地，其中，农业用地是农民的根本。土地承包经营权流转中的农业用 地流转问题是根本方面，是解决“三农 问题的重中之重。 在我国，“土地流转”这一概念最早是1 9 9 5 年提出的。国发( 1 9 9 5 ) 7 号国 务院批转( 农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知) 的意见中明确的 提出“建立土地承包经营权流转机制”，在1 9 9 8 年1 0 月1 4 日的中共中央关于 农业和农村工作若干重大问题的决定中规定“土地使用权的合理流转要坚持自 愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”中发( 2 0 0 1 ) 1 8 号 中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知中进一步明确“允许土 地使用权流转。2 0 0 2 年8 月2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十 九次会议通过的农村土地承包法( 自2 0 0 3 年3 月1 日起施行) 第3 条第2 款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取 家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公 开协商等方式承包”。留根据上述规定可以得出，家庭承包和其他方式承包是我 国农村土地承包的两种主要方式。另外，根据农村土地承包法的内容可以得 知：该法“对家庭承包的土地实行物权保护”( 注：见全国人民代表大会农业与 农村委员会副主任委员柳随年于2 0 0 1 年6 月2 6 日在第九届全国人民代表大会常 务委员会第二十二次会议上所做的“关于中华人民共和国农村土地承包法( 草 案) 的说明”。) ，即通过家庭承包方式使农户得到的土地权利是物权性质的土 地承包经营权；该法对其他方式承包的土地主要实行债权保护，但对农村土地 承包法第4 9 条所讲的“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经 依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书 ，并确认承包方取得物权性 质的土地承包经营权的情况除外。 我们经常所说的土地流转指的是土地使用权流转，而土地使用权流转的含 孟勤国：中国农村十地流转问题研究，2 0 0 9 年版法律出版社，第4 4 页。 。参见丁关良：农村二e 地承包经营权转让研究，载经济地理，2 0 0 6 年1 2 月第2 6 卷增刊。 2 第一章农地流转与农地资源保护界定 义，指的是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权( 使用权) 转让给其他农户或 经济组织，即保留承包权，转让使用权。2 0 0 4 年国务院颁布关于深化改革严 格土地管理的决定，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流 转 的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所 有建设用地使用权可以依法流转。 据统计，我国1 9 9 0 年以各种形式流转的土地约占承包土地总面积的4 一5 ， 2 0 0 0 年则达到了7 7 ，发达地区土地流转的比例更高，约为8 一1 0 ，有些县市 已达到了2 0 - 3 0 。 二、农地资源保护概述 “法国社会学家孟德拉斯在2 0 世纪6 0 年代研究法国农民时说，其他职业 是人们吼来形成的，但传统的“农民”具有身份化特性，生来即为农民而非变成 农民。”随着现代化大农业的建成，农民职业化已经在很多国家得以实现，但是 在我国，由于传统观念及其他各方面的原因，农民在很大程度上还是因为生来就 是农民，但是我们的最终目标不是让农民只记住他的身份，而是让农民成为一种 职业，但这也要求农民必须有地可种。土地承包经营则实现了这一目标，但是在 流转的过程中如何确保农民都有地可种，是一个长期而艰巨的任务。 我国是一个农业大国，耕地、林地和草地三项面积占土地总面积的8 2 ( 根 据中国统计年鉴2 0 0 1 年) 。其中已经开发利用的园地、耕地、林地、牧草地约有 9 8 亿亩左右，占全国土地总面积的6 8 。而适宜于林地、园地、耕地、牧草地， 待开发利用的土地大约有1 1 亿亩。 从我国的实际来看，虽然我国农地资源在总量上排在世界前列，但是由于 人口众多，人均占有的资源量却很少，在排在世界前l o 位的国土面积的国家中， 我国人均土地资源占有量除草地、林地略高于印度外，与世界其他国家的占有水 平相差甚远。如耕地不到世界平均水平的1 2 ，林地不到世界平均水平的1 5 ， 草地大约是世界平均水平的1 3 。随着全国范围内的城市化水平的不断深入， 土地流转不断的付诸于实践，越来越多的农地被占有，被挪做他用，使得本来就 很糟糕的情况更加的雪上加霜。 三、农地资源保护的主要内容 ( 一) 农地保护主体错位甚至缺失 政府作为国家利益的代表者，它关注的是国家土地收益的最大化，同时它 西卢荣善：农业现代化的本质要求：农民从身份到职业的转换，载经济学家，2 0 0 6 年第6 期。 o 参见唐文金：农户土地流转意愿与行为研究，2 0 0 8 年中国经济出版社，第9 4 页。 3 第一章农地流转与农地资源保护界定 又是相关政策的决定者和执行者。在不同的历史时期，由于国家利益的需要，政 府会制定不同的土地政策。由于政府具有这种决策能力和强制执行的能力，它一 般在农地流转的过程中起着决定作用。并且政府在通常情况下能够制定一系列的 政策来平衡各方面的利益。各级政府会根据当地的实际制定相关的政策。 中央政府基于各方面的综合考虑，应当是最坚定的耕地保护支持者，应当是 目前耕地保护的最主要的主体，但是由于鞭长莫及，其下达的各项有效的农地保 护政策常常被下有对策而导致失效。 地方政府在当地制定相应的农地政策时，应当要综合考虑当地的经济利益， 生态利益，社会利益以及可持续发展的空间。但是由于目前我国正处于社会主义 初级阶段，各级地方政府都只是孤立的把发展经济作为目标甚至是唯一的目标， 在决策的制定过程中就忽视了生态利益甚至是以破坏当地的生态环境为代价来 谋求发展。这样的例子在我国不胜枚举。 有些地方政府为了招商引资，不惜将一些优质的农地低价出售给商家，只 是因为它的地理位置好，能够吸引到大量的投资。但很多时候，“商”你招到了， 但是“资”根本就没有到位，这种情况下有衍生出很多社会问题：农民赖以生存 的土地没有了，曾经被许诺的地款和一份就近打工的工作也就没有办法实现。这 些情况下，不仅导致了农地的大量流失，也使得农民无地可种。“据调查统计， 近些年来，我国每年因耕地转化为非农建设用地而产生了几百万失地的农民，累 计失地农民约有40 0 0 万人之多，而其中的大部分还留在农村。农地与农民息 息相关，它不仅仅是农民生活的来源，同时很大程度上也是农民生活有指望的保 障，他们有保护土地内在动力。其实农民应当成为农地保护的主体，但是由于我 国一直以来执行的政策是农民只有农地的使用权，但是不具备农地的所有权。在 集体主义思想占主流的农村地区，一旦当地的地方政府有征用农地的行为时，农 民不论是从思想上，还是从行动上，都处于被动的地位，无法去维护自己的权益。 而当农地农用经济效益低下时，农民在强大的经济负担面前，弃耕、抛荒现象就 屡见不鲜，甚至出现了大量倒贴承包的怪现象。据统计，1 9 9 6 年底，全国闲置 耕地总量达6 3 万平方千米，相当于当年占用耕地总量的3 1 4 ，这是耕地保护 的目标很难实现的重要原因。 ( 二) 农地保护重数量，轻质量 随着社会经济的不断发展，越来越多的招商引资流入到经济欠发达地区，也 就意味着各种各样的建设用地要占用农地。企业由于发展的需要，各地方部门为 了更多的吸引外资，纷纷提供各种优惠措施：这其中有税务上的优惠；还有提供 的优越的地理位置。一般我国建设时所占用的农地都是地势比较平坦的；土质相 。黄烈佳： 2 0 0 1 年第6 期 1 8 韩鹏，许惠渊：日本农村土地制度的变迁及其启示，世界农业2 0 0 2