（公共管理专业论文）失地农民安置中的政府行为研究.pdf

中文摘要 随着我国社会经济的发展、城市化进程步伐的不断加快，以及农村土地的大量 征用，导致越来越多的农民失去了赖以生存的土地，于是，在现实生活中产生了一 个新的社会群体，即失地农民。由于土地对农民来讲具有举足轻重的作用，它在农 民生活中一直扮演着生产资料和生活保障的双重角色，农民一旦失去了土地，便失 去了相应的权益，从而面临着生活、就业和社会保障等一系列问题。如果处理不好 这些问题，很容易引发和激化社会矛盾，影响社会的稳定和城市化建设的顺利进行。 因此，妥善解决城市化进程中失地农民的安置不仅成为摆在我们面前的理论课题， 也是我们当前亟待解决的现实问题，对此进行理论分析和实际考察，具有重要的理 论价值和现实意义。本文从公平与效率的关系出发，客观分析和阐述了在我国城市 化建设进程中，政府在失地农民安置中所应承担和履行的职能和责任，并通过考察 国内外失地农民安置的经验，分析了我国政府在解决失地农民安置中的责任与不足， 并提出相应的思路与对策，希望有助于我国失地农民安置问题的解决，有助于社会 主义和谐社会的建设。 由于失地农民的安置保障问题所涉及的方面比较宽泛，本文主要从政府行为及 责任的角度来探讨失地农民社会安置的相关问题。首先从我国失地农民及政府安置 行为的概念入手，对失地农民安置及政府行为进行了明确的定义和分析，并与国际 上的一般模式相比较，重点阐述了我国失地农民安置的模式和特点。 其次主要从失地农民安置与政府行为的关系分析入手，先比较过去跟现在的不 同安置模式，并从社会公平方面进一步阐述了在失地农民安置过程中政府行为的性 质和意义。同时，在充分肯定政府现有安置行为的基础上，富有针对性的揭示了目 前在对失地农民安置过程中仍存在的问题及产在的弊端，并随之进行了深入的分析 和阐述。 最后，根据失地农民社会安置的现状和存在的问题，分析失地农民安置过程中 权益缺失的原因。并根据具体的原因和经济发展的实际水平，结合政府责任和安置 理论，提出了解决失地农民社会安置问题的一些思路与对策：树立以人为本的理念， 坚持公正平等的原则；加强征地过程的权益保障、建立健全就业安置保障体系、 建立普惠的社会保障机制、加强政府职能转变、加速失地农民文化融合进程。 本文充分借鉴和援引了众多学者在失地农民安置及政府行为责任分析方面所做 的努力，希望通过本文的分析诠释，以期找出一个市场化取向、科学合理的失地农 民补偿和安置模式，真正做到权为民用、情为民系、利为民谋，确保失地农民生活 无忧，发挥政府在和谐社会建设中应有的重要作用。 【关键词】失地农民安置政府行为 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n ti nt h ee c o n o m ya n dt h ea c c e l e r a t i o ni nt h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o ni no u rc o u n t r y , f a r m l a n di st a k e no v e rf o ru s eg r a d u a l l y i nc o n s e q u e n c e ， m o r ea n dm o r ef a r m e r sh a v el o s tt h el a n dt h e yl i v eo n a sar e s u l t an e ws o c i a lg r o u p h a ss p r u n gu pw h i c hi sc a l l e df a r m e r sw h oh a v el o s tt h ef a r m l a n d f a r m l a n di so fv i t a l i m p o r t a n c et ot h ef a r m e r sw h i c hp l a y st h er o l e so fb o t hm e a n so fp r o d u c t i o na n d l i v e l i h o o d o n c ef a r m e r sg e tl o s to ft h el a n d t h er i g h t sr e l e v a n tt oi ta l ea l s o v a n i s h i n g c o n s e q u e n t l y , as e r i e so fp r o b l e m sr e l a t e dt ol i f e e m p l o y m e n ta n ds o c i a l s e c u r i t y w i l l e m e r g e i fs u c hp r o b l e m sa l e n o th a n d l e d a p p r o p r i a t e l y , s o c i a l c o n t r a d i c t i o nw i l lb ea r o u s e da n dt h ea d v a n c e m e n to fs o c i a ls t a b i l i t ya n du r b a n i z a t i o n w i l lb eb a d l yi n f l u e n c e d s ot os o l v et h ep r o b l e mo ft h es e t t l e m e n to ft h o s ef a r m e r s p r o p e r l yi sn o to n l yat h e o r e t i c a lq u e s t i o nf o rs t u d yb u ta l s oar e a l i s t i cp r o b l e mw e u r g e n t l yn e e dt of a c e a n a l y z i n gi ti nt h e o r ya n di n v e s t i g a t i n gi ti nr e a l i t ya r eo fg r e a t v a l u ea n ds i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l ew i l la n a l y z ea n dd e m o n s t r a t et h er e s p o n s i b i l i t y w h i c ht h eg o v e r n m e n ts h o u l db e a ra n dp e r f o r mi nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni n0 1 1 1 c o u n t r yo nt h eb a s i so fe q u a l i t ya n de f f i c i e n c y a n db ys t u d y i n gt h ee x p e r i e n c eo f o t h e rc o u n t r i e s ，t h ea r t i c l ew i l lp o i n to u tt h ew e a k n e s so fo u rg o v e r n m e n t sw a y so f s o l u t i o na n dp u tf o r w a r dt h er e l e v a n tt r a i no ft h o u g h ta n dp r o p e rs o l u t i o n s ，h o p i n gt o b eh e l p f u lt ot h er e s o l u t i o no fs u c hp r o b l e m sa n dt h ec o n s t r u c t i o no ft h eh a r m o n yo f o u rs o c i e t y b e c a u s et h ep r o b l e m so ft h es e t t l e m e n ta n ds e c u r i t yf o rt h ef a r m e r si n c l u d ea l a r g en u m b e ro fa s p e c t s t h i sa r t i c l ew i l li l l u s t r a t ef r o mg o v e r n m e n t sb e h a v i o ra n d r e s p o n s i b i l i t yw h i c hd i f f e r sf r o mo t h e rm a t e r i a l sr e l a t e dt ot h i sp r o b l e m t h ea r t i c l e w i l ls t u d yt h er e a s o nf o rt h ep r o b l e m so ft h ef r a m e r s i g n o r e dr i g h t s a n da c c o r d i n gt o t h es p e c i f i cr e a s o n ，t h ea c t u a ll e v e lo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h eg o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t ya sw e l la st h et h e o r yo fs e t t l e m e n t , s p e c i f i cr e a s o nw i l lb ei l l u s t r a t e d a n ds o l u t i o n sw i l lb ep u tf o r w a r d s e c o n d l ym a i n l yp e a s a n t sf i n dar o o mf o ra n a l y z i n ga n ds t a r t i n gw i t h 、 ，i t h g o v e r n m e n t sb e h a v i o r a lr e l a t i o nf r o mt h el o s tt e r r i t o r y , p l a c e dt h em o d ew i t ht h e p r e s e n td i f f e r e n c ei nt h ep a s tf i r s t ，a n df u r t h e re x p l a i n e dg o v e r n m e n t sb e h a v i o r a l p r o p e r t ya n dm e a n i n gw h i l et h ep e a s a n t s f i n a l l y ，a c c o r d i n gt oc u r r e n ts i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e mw h i c hp e a s a n t s s o c i e t yo fl o s tt e r r i t o r yf i n dar o o mf o r ，i ti sa n a l y z e dt h a tap e a s a n tp l a c et h er e a s o n w h y t h er i g h t sa n di n t e r e s t sl a c ki n 也ec o u r s ei nt h el o s tt e r r i t o r y a n da c c o r d i n gt o t h ec o n c r e t er e a s o na n dr e a ls t a n d a r do fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h i st e x th a s f u l l yd r a w nl e s s o n sf r o ma n dq u o t e dn u m e r o u ss c h o l a r sa n d a n a l y z e dt h ee f f o r t sm a d eo ft h er e s p e c ti np e a s a n t sf i n d i n gar o o mf o ra n d g o v e r n m e n t sb e h a v i o r a lr e s p o n s i b i l i t yo fl o s tt e r r i t o r y , i nt h eh o p eo f , a n n o t a t e t h r o u g hh e r e i na n a l y s i s 。 k e y w o r d s ：t h ep e a s a n t so fl o s tt e r r i t o r y ；s e t t l e m e n t ：b e h a v i o r so fg o v e r n m e n t 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名惠! 童隗 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电 子信息形式刊登) 授权东南大学研究生院办理。 一签照一名：趣魄出 导言 垦吉 弋r 口 城市化是现代社会的重要特征，也是我国的必由之路。随着我国城市化进程的推进， 一方面有利于发展农村经济；另方面在城市化进程的阵痛期内，一系列问题也随之来 而，其中在失地农民的权益保障问题上政府决策和执行的两难性尤为突出。如何看待城 市化这把“双刃剑”? 如何从政府行为角度找出一条切实维护失地农民权益的保障之路? 这是学术界关注的一个热点话题，也是政府迫切需要解决的问题。可以说，失地农民与 政府的关系问题，既是一个理论问题，也是一个严峻的现实问题。进一步认清政府与农 民关系的变迁走向，研究探索有利于保护失地农民权益的政府行为和途径，使失地农民 能够平等分享城市化这一改革成果，对于我国经济发展与和谐社会建设具有极其重要的 意义。 第一节研究缘起 一、选题背景 随着经济的快速发展和城市化的推进，城市规模不断扩大，突出表现在原有城 市范围向外扩展。在城市扩展的过程中，大量土地被征用，用于企业的发展、道路的 修建和公共设施的建设。城市化进程改变着中国土地数千年来不变的生产方式，按 照全国土地利用总体规划纲要预测，从2 0 0 0 年截止至u 2 0 3 0 年，全国被占用的耕 地面积将超过5 4 5 0 万亩，与此相应的将会有更多的农民失去赖以生存和养老的土 地。农民失去了土地就失去了最根本的生存基础。一个庞大的利益受损人群失 地农民，正是伴随着城市化和工业化进程而出现的特殊群体，且有不断扩大的趋势。 据统计，“目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4 0 0 0 - - 5 0 0 0 万人， 且每年还要新增近2 0 0 万人，随着城市化的发展，预计至1 j 2 0 2 0 年还会有4 0 0 0 余万人进 入失地农民的行列 。n 1 失地农民的生活问题主要表现在以下几方面：收入减少，支 出增加，导致生活水平下降；失地农民不能实现顺利就业、失业、不充分就业情况 严重；其劳动权益得不到有效保障。 其实近几年，中国的城市化水准己经有了大幅的提升，应该说，农民离开土地不 仅可以为经济社会发展破解瓶颈、拓展空间，而且也符合农民自身的利益。但在现 实过程中，不少农民却并不情愿，有的甚至十分反对。因征地纠纷引发的上访已经 成为很多政府部门信访量中的大头，好事办糟的状况值得我们认真研究总结。失地 农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外， 大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其它工作岗位竞争 中均处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是4 0 岁以上的劳动力多陷于一种失地、 失业、难创业的境地，况且农村的社会保障体系目前还不完善，农民唯一的保障途径 【1 1 鲍海君论失地农民社会保障建设 j 管理世界，2 0 0 6 ( 1 0 ) ：3 5 l 东南大学硕士学位论文 土地被征用后，如果现行的征地补偿标准过低，就会使很多农民沦入“种田无 地、上班无岗、低保无份”的境况，而进一步加剧了人地矛盾和社会矛盾。 但是，征用农村集体土地是国家建设的需要，是社会公共利益的需要，也是农村 实现城镇化和现代化之必然，关键在于我们如何进一步解决好农村土地征用过程中 利益分配不均的问题，采取措施切实保障失地农民的合法权益，使农民真正地能享 受到经济社会发展的成果，提高失地农民的生活水平，减少社会不安定因素，促进我 国经济社会的又好又快发展。 二、研究目的和意义 如前所述，当前失地农民问题已经不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题、 政治问题，它关系着社会的和谐与可持续发展，已引起了社会各界的广泛关注。据 统计，目前我国因城市扩展产生的失地农民有4 0 0 0 多万人，据研究显示，如果按照 当前的城市化发展速度，预计到2 0 3 0 年，我国失地农民群体数量将达到1 1 亿，其 中将有5 0 0 0 万以上的失地农民处于既失地又失业的状态。n 1 而从动态来看，这一数 字很有可能达到8 0 0 0 万人，这已经成为我国社会稳定和经济发展的巨大隐患。因此， 如何妥善对待失地农民，帮助他们实现身份的顺利转变，就成为了当前社会发展和 政府政策的首要课题。国务院总理温家宝曾在2 0 0 3 年的中央农村工作会议上特别 强调“要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的 生计。羽 失地农民因失地而丧失了虽低微但相对稳定的基本生活来源，失地后又没有得 到妥善的安置处理，再就业困难重重，而且也没有社会保障，从而使得生活前景充满 风险，多数会沦为“务农无地，上班无岗，低保无份”的“三无人员 ，导致生活状况 堪忧。而一些地方政府由于不善于妥善处理社会矛盾，常常动用行政和司法力量进 行强制性征地，从而使各种土地纠纷、拆迁冲突和地权矛盾的冲突升级，导致矛盾进 一步激化。据统计，目前全国1 3 以上的群众上访起因是由于土地问题，而其中又有 6 0 左右则是直接由征地引起的，并且这种上访越来越具有明显的群体性、组织性、 对抗性和持久性，将对社会的稳定和经济的发展造成极大危害。所以，加强对城市 化进程中失地农民问题的系统研究，探讨解决失地农民问题的对策，对于维护社会 稳定和国家的长治久安，具有极其重要的意义。同时也有利于我国现代化进程的良 好推进；有利于目前存在大量社会问题的顺利解决；有利于执政党执政基础的巩固 和执政能力的提升；有利于科学发展观的贯彻落实，实现以人为本的全面协调可持 续发展；有利于和谐社会的建立。 i l l 王晓明城市化进程中失地农民权益问题研究 j 浙江大学学报，2 0 0 6 ( 1 2 ) ：8 【2 】杜伟加强失地农民合法权益保护的思考 j 农业经济，2 0 0 5 ( i o ) ：2 2 2 导言 第二节相关研究综述 一、国外相关研究综述 早在1 9 世纪末期，土地所有权的社会性就逐渐成为土地产权的重要特征之一。 政府基于公共利益的需要，对所有权的行使作了一定的限制。征地就是主要的形式 之一。世界上最早出现的土地征用法是公元1 8 1 0 年由拿破仑建议制定并公布 的。此后，各国纷纷效仿。征地，在美国法学上被称为“最高土地权的行使( e m i n e n t d o m a i n ) ，英国法律中称之为“强制收买( c o m p u l s o r yp u r c h a s e ) ，日本法律中称 之为“土地收用”或“土地收买”，法国、德国法律中都称之为“征收”，而我国台 湾地区称之为“土地征收( 1 a n de x p r o p r i a t i o n ) ，香港地区称之为“官地收回 。 n 1 虽然世界各国与地区对征地的称谓不一，但其基本含义还是归于一致的。而关于土 地征用补偿的理论依据，各国学者也是众说纷纭，归纳起来大致分为五种：( 1 ) 既得 权说( d o c t r i n eo fv e s t e dr i g h t s ) 。此说认为，人民的既得权既然是合法取得的， 就应当得到绝对的保障，即便是由于公共利益的需要，不得不使其遭受经济上的损 失，也应当基于公平的原则而给予补偿。( 2 ) 恩惠说。强调国家统治权与团体利益的 优越性，主张绝对的国家权力，以及法律万能和公益至上。因此，此说认为个人没有 与国家对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有提供损失补偿的必要，国家侵害个 人权利给予补偿，完全是出于国家的恩惠。此说带有明显的专制色彩，难以说明现代 的土地征用补偿制度。( 3 ) 公用征地说。此说认为，国家法律固然有保障个人财产的 一面，但也有授予国家征收私人财产的权力的另一面，对于公共利益的需要而作的 合法征用，国家可以不承担法律的责任，但是仍然应当给予个人相应的补偿，以求公 平合理。( 4 ) 社会职务说。此说摒弃了权利天赋观念，认为国家要想使个人尽其社会 一分子的责任，首先应承认个人的权利，这是实现社会职务的基本手段，因为权利的 本质具有义务性，人民的财产被征用后，国家应酌量给予补偿，才能使其社会职务得 以继续履行。( 5 ) 特别牺牲说晗3 。此说基于法的公平正义观念，认为国家的合法征地 行为，对人民权益造成的损失，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的特 定人对国家所作出的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补偿， 才符合公平正义的精神。纵观以上几种不同学说，特别牺牲说最为被广泛接受，也具 有较强的说服力，从而成为土地征用补偿的通说。从这一学说可以看出，土地征用补 偿作为一种调节的技术方式，将公民、法人及其他社会组织所受的特别牺牲分由全 体人民共同负担。具体到失地农民个人来说，在公共利益需要的原则下，即无可归责 于其本身的情况下而遭受特别异常的牺牲时，基于公平正义的精神，应当由全体人 【1 1 尼古拉斯巴尔福利国家经济学 m 北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 3 4 6 9 【2 】艾伯特维恩法律冲突法 m 北京：人民出版社，1 9 9 0 3 0 2 东南大学硕士学位论文 民共同来分担其牺牲，以调节其个人的损失。这样做的目的，在于谋求国家公益和个 人私益之间的平衡，以达到法律生活的安定。 关于对政府行为的研究，国外是以公共选择学派和新古典经济学派为代表。他 们假定政府是作为纯粹公共产品的提供者，政府的行为是一系列理性的行为。斯蒂 格列茨认为，政府是许多社会组织中的一个，政府与其他组织的主要区别表现在两 个方面：一是政府是对全体社会成员具有普遍性的组织性；二是政府拥有其他经济 组织所不具备的强制执行力，因此政府可以对经济进行有效的干预。诺斯则认为， 政府最重要也最困难的任务是建立一系列游戏规则，并将之付诸实施，以鼓励全民 积极地参与到经济活动中来。瞄3 而在考察政府行为时，韦伯则提醒人们注意政府行为 的合理性和有限操作性，即政府行动的范围受到周围环境的严格限制，而且也只允 许对现存制度做一些有限的改动。口1 以上经济学家的研究多从正面角度对政府行为 进行分析，并为政府对经济的干预和方式提供了理论依据。 二、国内相关研究综述 当前，国内学术界对失地农民权益保障问题的研究，多集中在土地权益方面。 其焦点主要是两个：一是土地产权问题，重点是探讨我国现行农地制度的缺陷，强调 应对农村土地制度进行深度改革，即通过产权改革来一揽子解决土地权益问题，保 证农民利益。而部分学者认为，农村土地产权属于农村集体，农民只享有使用权，是 农地征用中农民利益得不到保障的主要原因。因此，有人提出以下几种方法：“要 使农民对承包的土地具有完整的产权 h 3 ；要把土地分给农民，使农民具有完整的 土地产权，过渡的办法是国家先确保土地承包权1 0 0 年不变畸1 。二是现行农地征用的 经济补偿标准，主要认为现行的补偿标准过低，补偿与土地市场价格相距甚远，也难 以补偿农民因失地而产生的损失。为此，有人提出，应当以土地的市场价格为依据确 定征地补偿标准，或以多种方式提高农民实际获得的利益补偿，如级差地租返村、土 地入股和租赁等方式，从土地对农民的基本社会生活，即就业岗位、经济收益和社 会保障出发，进行合理的补偿。还有人提出，补偿中应包含征地对外部经济所引起的 损害赔偿。另外，有些学者还从征用土地过程中的政府行为约束、现行土地管理的 制度缺位、征地补偿机制、国内外土地征用制度比较等各个方面进行了研究和讨论。 在失地农民征地和补偿安置的具体实践中，浙江、江苏、广东等一些比较发达 的省份首先做出了尝试，其主要做法包括：限制国家征地范围；实施体现土地区位要 素的补偿；货币补偿、就业安置、留地安置和社会保障以及土地入股等多种补偿形 式相结合取代单纯的一次性货币补偿安置方式。其中，江、浙等省份以良好的经济、 【1 】斯蒂格列茨政府为什么干预经济( 中文版) m 北京：中国物资出版社，1 9 9 8 1 1 2 【2 】马克斯韦伯经济与社会中译本 m 商务印书馆，1 9 9 7 4 4 4 【3 1 道格拉斯西方世界的兴起( 中文版) m 北京：华夏出版社，1 9 9 8 2 3 5 【4 】白呈明农民失地问题的法学思考 j 人文杂志，2 0 0 5 ( 1 ) ：2 6 1 5 1 杜润生土地制度是第一位重要的 j 山东农业( 农村经济版) ，2 0 0 7 ( 7 ) ：2 8 4 导言 社会及行政条件为基础，在建立失地农民社会保障机制方面进行了大胆的制度创新， 虽然机制普遍将重心定位在养老风险的防范与保障上，对医疗和失业风险的保障与 管理问题涉及较少，而且有关资金来源的争论也颇多，但该机制的有效实施对做好 今后失地农民的安置工作具有重要的借鉴意义。 关于失地农民社会保障体系的建设，有部分学者认为，以目前的经济状况而言， 失地农民迫切需要且政府有能力建设的也只有最基本的养老和医疗保险，在失地农 民问题上讨论最多的，也就是如何建立失地农民的基本养老保险和医疗保险制度。 有的学者对失地农民社会保障体系建设进行了专项研究，提出了失地农民社会保障 体系总的框架设想，认为需要建立的失地农民社会保障体系应包括最低生活保障、 养老保障、医疗保障、受教育和培训的机会、法律援助等内容。 我国理论界对于政府行为的研究，一直以来多局限在政府职能的转变上，或者 较片面的认为市场改革就是削弱政府的职能，就是政府放权，就是政府管的事越少 越好，认为市场就是无政府，而相关政策的制定和实施都被作为“黑箱 处理而没有 做出正面的分析。关于地方政府行为的研究，我国学术界大体可以分为两大类：第一 类以制度经济学为基础，将地方政府看成改革的主要推动者，认为在中国市场化改 革中，各级地方政府扮演着不可或缺的重要角色，如改革开放以来，地方政府的竞争 引起的国有企业民营化，是进一步深化经济体制改革的中坚力量；而有的认为，在 转型过程中，地方政府对于不完全计划和不完全市场具有连接的作用，因此在常见 的市场经济体制构建过程中，地方政府具有不可替代的核心作用。第二类则是以公 共选择理论为基础，将地方政府看成是“经济人 ，在某种情况下是市场秩序的破坏 者，有的学者把地方政府分为进取型、保护型和掠夺型三种类型，并得出地方政府的 行为并不必然带来经济增长的结论；有的学者认为地方政府存在“伪创新”的现象， 应规范地方政府的制度创新行为；或是认为地方政府存在追求自身垄断利润最大化 的行为倾向，以及在政策执行过程中存在越位和缺位等问题。 三、当前研究中有待深入探讨的问题 综观国内外的研究成果，失地农民安置和政府行为两个课题都是当前学术界 研究的热点问题。而在失地农民的安置过程中，政府则占据着主导地位，因此，对失 地农民的安置探讨离不开对政府行为的研究。但在当前的学术研究中，对失地农民 安置中的政府行为的研究进行得较少，研究的深度也不够，对实际工作的指导意义 有限。本文参考了大量对失地农民安置的相关文献资料，在审视我国现行征地制度 问题的基础上，研究失地农民安置中政府行为的优化，以期获得解决城市扩展与农 民利益保护的双赢，具有较强的理论意义与实践价值。 东南大学硕士学位论文 第三节研究思路和研究方法 一、研究思路 本文主要是从政府管理及社会公平等理论视角，对失地农民安置及政府行为进 行全面审视和研究。首先建立一个公共选择理论分析的理论框架，在此基础上对政 府失地农民安置政策进行分析。然后通过收集的众多文献资料，深入探讨分析我国 失地农民的安置及政府政策的现状，集中对失地农民的安置现状进行考察。接着运 用公共管理理论对失地农民安置及政府行为中存在的问题及原因进行探析，最后提 出解决失地农民安置及优化政府行为的思路和对策。 二、研究方法： 1 、归纳法。通过对我国失地农民安置过程中政府行为的具体模式及情况进行 收集分析，对今后进一步优化我国政府安置行为提出了对策。 2 、综合研究法。本文综合运用了公共管理学、经济学、社会学、行政学等多 学科的基本理论，力求对本文研究问题进行多角度、全方位的分析。 3 、比较研究法。借助于比较研究的方法，对国内外各种安置模式的不同和可 借鉴之处进行比较论述。 4 、文献研究法。收集、整理和分析各种相关的文献资料，以求最大限度地借 鉴和吸收学术界已有积极的研究成果，并在归纳、整合前人研究成果的基础上，从 自己的理论视角提出对我国在失地农民安置中政府行为的学术探讨和结论。 6 第一章失地农民安置概念及现状分析 第一章失地农民安置概念及现状分析 改革开放以来，随着我国城市化进程和工业化步伐的加快，大量农村集体土地 被征用，于是出现了一个新的社会群体失地农民，且规模数量随之迅速扩大。 同时由于我国二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，导致农民在失 去原有土地的同时，也失去了附着于土地之上的一系列自身权益，诸如经济权利、 政治权利和社会权利等。越来越多的失地农民沦为“种田无地、就业无岗、社保无 份”的“三无 人群，成为游离于城乡社会边缘间的贫困群体，成为社会中的新型 弱势群体。失地农民的生存和发展问题已经演变为一个令人关注的社会问题，对此 进行研究具有极大的现实意义，本章先从分析概念入手，然后深入现状进行分析论 证。 第一节相关概念界定 一、失地农民 随着工业化步伐和城市化进程的加速发展，农村土地的大量被动征用，土地非 农化、农民市民化成为其中的必然产物，导致失地农民问题越来越备受社会关注。 关于失地农民的界定，有人认为失地农民是指在城市化过程中失去全部或大部分土 地的农民；有人认为失地农民是指由于国家征用土地而完全丧失土地的农民，有些 城市的失地农民按照相关政策由农业户口转为非农业户口，这类人员被称为“农转 非人员”。1 3 失地农民作为一个被世俗化的概念，其真实存在的模糊性，造成了其含义的不 确定性。本文则尝试性的对其概念进行了初步界定：失地农民是指农民的土地被依 法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0 3 亩的统称为失地农民。在工业化 过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地 是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于农 民，又不同于城市居民，因此成为一个边缘弱势群体。 该定义从以下三个方面来理解：第一，失地农民最显著的特征土地丧失。 与传统意义上的普通农民相比较，这个群体失去了作为生活依托的、作为生活最基 本保障的土地。第二，失地农民的主体农民。与城市居民相比较，这个群体的 思维方式以及生活习惯等与传统农民没有多大的差别，还未能真正从农业产业中脱 离转变过来。第三，失地农民的成因城市化、工业化。失地农民的出现，城市 化和工业化是根本原因。他们是因为城市化发展而被迫失去长久以来赖以生存的土 地，从某种意义上说，他们是城市化和工业化发展进程中的利益牺牲者。 【1 1 杜润生土地制度是第一位重要的 j 山东农业( 农村经济版) ，2 0 0 7 ( 7 ) ：2 8 7 东南大学硕士学位论文 二、政府行为及其他相关概念 本文中所提到的政府行为等概念的意义，主要侧重于在对失地农民安置过程中，政 府决策及行政机构所作出的行为措施，但是想要较为准确的了解政府行为等概念的深层 内涵、性质及意义，则应该分别从其学术定义及实践等不同方面，采取由面到点的方式 来认识理解。 总体来说，政府行为主要是一个学理概念，而不是一个法律概念。我国的宪法、政 府组织法并没有使用政府行为这个术语，而且行政学、行政法学一般也并不特别地使用， 政治与行政类辞典、工具书大多也没有收录这一词条。从行政改革与行政发展的现实状 况来看，政府行为一词却己经开始越来越多地出现在有关政策法规、学术论文中。但是， 迄今为止，我国行政界对“政府行为”的概念还处于“百家争鸣”的状态，尚未形成一 致的解释。 笔者认为，政府行为实际上就是政府行政行为的简称。一般而言，行政行为主要有 两个方面的含义： 1 、在行政法学中，行政行为是指政府部门等国家行政机关作为行政法律主体而实 施的行政法律行为的总和，指国家行政机关依法实施行政管理，直接或间接产生法律效 果的行为；2 、在行政科学中，行政行为是行政组织实施行政管理活动的总称。1 9 4 7 年 美国著名的行政学家赫伯特西蒙正是在这个意义上首先使用“行政行为 一词，不过 当时他并没有对“行政行为”做出具体的界定，而只是把它作为对行政组织中“决策制 定过程的描述。u 1 也就是说，我们这里所说的政府行为是指国家行政机关实施的行政管理活动的 总称。具体而言，可以从以下几个方面对政府行为加以理解。从主体上看，政府行 为包括政府各机关、各部门的行政决策、行政执行的运作过程，又包含着代表政府 出现的个人行为的总和。政府行为既是法人行为，又是自然人行为，它体现了形式 主体和行为主体的高度统一：从性质上看，政府行为是履行政府行政管理职能的活 动，它是政府行政工作人员基于相应的行政职权，依法代表国家，围绕着一定的行 政目标而做出的，因而，政府行政工作人员的一切职务行为构成了政府行为的操作 层面：从内容上看，政府行为涵盖较广，既包括起草文件、调查统计、采购物品等 实际行为，又包括规定权利义务、制定法规等规约行为，以及处罚、裁决等法律行 为。 政府行为涉及的范围极其广阔，主要通过制定、修改及变更制度和政策来体现。 政府可以通过三种方式实施经济领域的行为。一是强制性的行政命令，强迫市场主 体按照政府的意志经营。二是指导性政策，通过政策引导市场主体的行为符合政府 的政策方向。三是颁布法规，规范市场主体的经营活动。不管政府行为选择何种方 【1 l 西蒙管理行为【m 】北京经济学院出版社，1 9 9 8 ：1 5 7 8 第一章失地农民安置概念及现状分析 式来进行调控，其影响都是深远的。 政府行为的首要特征是其公共性。政府从其产生时起就是以组织、安排、协调、 管理社会生活与公共事务为宗旨的政府行为公共性有两层含义：第一，政府以全社 会为管理对象，处理公共事务：第二，政府的决定对全社会具有普遍的强制约束力， 政府行为的公共性把政府行为与其他社会组织行为区别开来。政府行为的第二个特 征是非营利性。非营利性是政府作为公共权力机构的行为有别于经济组织的行为的 基本特点，是政府作为公共事务的管理机构有别于社会中的普遍组织的一个显著特 征。在现代社会中，如果营利与否不再构成政治与经济活动之间的差异，那么，政 治与经济、政府与社会组织的界限也就不存在了。 而在本文中，政府行为更多涉及的是对失地农民进行安置时，政府行使的行政职能 及行政行为，即特指政府作出的安置行为。 安置是针对项目征地及相关的负面影响而言的，指的是向被征地人提供的补救 及不利影响减轻措施。补偿是指对被征地人因失去土地、房屋、建筑物和其它固定 资产而以现金或实物按重置价作的偿付。我国失地农民政府安置的模式大体可分为 四大类：一是对失地农民进行招工安置；二是定期定额的发放基本生活费；三是一 次性货币补偿；四是失地农民养老保险。 改革开放以来，随着我国经济的高速发展和城乡建设步伐的加快，一些农村集 体土地被依法征用。与此同时，一些地方也出现了乱占农民耕地、随意降低征地补 偿安置费用的现象，侵害了农民的合法权益。为了解决在征地工作中出现的随意降 低补偿安置标准、同地不同价等突出问题，国家实行了测定征地统一年产值标准和 区片综合地价的政策，统一了征地补偿安置标准，有力地促进了征地行为的规范。 在当前的征地工作中，计算农民补偿安置费用标准采取的主要方法是，根据当 地测定并公开的征地统一年产值标准和区片综合地价，依照土地管理法的相关 规定，确定合适的倍数，制定补偿安置标准。而由于我国征地补偿标准仍以农业用 地的产值倍数为计算依据，没有充分考虑到失地农民按城市方式生活所需的费用。 现行的经济补偿由三部分构成：土地上附着物和青苗补偿费、征地补偿费和安置补 助费。依据土地管理法，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法 ，即 征用土地补偿费，为该土地被征前3 年平均年产值的6 - 1 0 倍：安置补助费为4 - 6 倍。 此外还规定，每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前3 年平均年产 值的1 5 倍，征地补偿费和安置补助费两项之和不得超过3 0 倍。n 1 【1 】陈锡文征地保障农民利益 j 中外房地产导报，2 0 0 7 ( 2 3 ) ：4 4 9 东南大学硕士学位论文 第二节现有安置模式及特点 一、国内安置模式 为保证失地农民的基本权益，全国各地均尝试着探索在市场经济条件下对于失 地农民补偿安置的方式和方法，其中社会保障安置是一种较为普遍的举措。全国不 少地区政府都在制定有关征地农民社会保障安置的办法和条例，下面选择几个典型 代表做个综合阐述。 一种是以土地交换保障为主要原则的，以商业化运作为特点的多渠道多形式的 就业安置模式，如浙江嘉兴等地。主要是采取变一次性补偿为终生补偿，有四种模 式：土地换保险和基本保障。、指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基 本养老保障制度。即引导失地农民投资于养老保障，一能维护其切身利益，解决其 后顾之忧；二是能很大程度上缓解政府的资金压力。转务农为务工，进行就业培 训。这样能增强其就业竞争力，从而为他们的长远发展拓展空间，进而形成“以土 地换就业，以就业促发展”的良性循环。成立社区股份经济合作社。如瑞安市就 是将1 0 的返还安置用地用于建设村级标准厂房，实行租赁经营，返还安置用地仍 作为村集体使用地办理，今后不得转让，被征地农民按征用土地多少占有股份，其 收入用于他们的生活保障。土地平整置换。土地平整主要是针对工业用地与农民 用地的紧张状况而采取的措施。这些模式从一定程度上有效缓解了当前存在的失 地农民的安置难题，基本解决了失地农民的后顾之忧，有的地方甚至通过这些措施， 使农民更加富裕，有效的解决了农民失地问题。 二是以股份经济合作为主要模式的安置方式。主要代表是南海、咸嘉、济南等 地，其中南海、咸嘉是集体土地基础上的股份经济合作，而济南是国有土地基础上 的股份经济合作。即把征地款付给当地组织，让其妥善安置失地农民，农村集体经 济组织利用征地补偿费，开办一些如公司或工厂的经营实体。但这些企业，往往存 在着产权不明晰，业务不明确，管理资产能力有限等问题，多数难以抵御市场经济 的风险。而一旦企业亏损倒闭，原有资金将化为乌有，导致农民失地又丢钱，连基 本的生活都得不到保障。心， 三是采取一次性货币补偿方式。这种安置方式的做法是将征地补偿费以货币形 式一次性支付给失地农民本人。目前在我国在大部分地区所采用的都是这种模式。 但是实际情况是，由于失地农民的抗风险能力差和投资经营能力有限，在领到安置 补偿费后，很难找到合适的工作以维持生计，导致家庭没有固定性的收入，从而面 临坐吃山空的生活境况。其实，从某种程度来说，失地农民的补偿款就和我国国有 企业职工买断工龄一样，其实质上均面临着失业的境地。同时，既失地又失业的农 【1 】陆学艺永佃制是最好的形式 j 新财经，2 0 0 7 ( 9 ) ：2 7 嘲黄小虎征地制度改革的经济学思考 j 中国土地，2 0 0 5 ( 8 ) ：1 6 l o 第一章失地农民安置概念及现状分析 民所构成的特殊农村社会群体，其弱势程度远远超过城镇的弱势群体，所以他们往 往更容易被社会所遗忘。 上述几种模式可以说是各有特点，而前两者在本质上是一致的，都是利用了征 地后产生的补偿费来为失地农民提供形式多样的社会保障，但其实质上不能算是真 正意义上的社会保障，顶多可以看作“经济保障”，而从某种程度上讲，这两种方 式存在的风险也比较大。虽然目前它们能在当前时期内可以较好地解决失地农民失 地后所面临的生活问题，但从长期角度来讲，它们最终都要走向具有社会性的社会 保障模式。 因此，对失地农民实施全面的社会保障安置才是维护失地农民的根本利益，保 障其长期生活稳定的一项重要措施。上述各种失地农民社会保障模式虽然在一定程 度上解决了失地农民当前生活的保障问题，但要想真正满足失地农民社会保障需 求，面临的最大的障碍并不是财政问题，其最关键所在，是制度的设计和创新。 二、国际主要发达国家安置模式 当代的许多发达国家都已经历过城市化进程，同时也都在此过程中采取了相应 措施来解决失地农民的安置问题，综观美国等国际发达国家对失地农民的安置情 况，总体上可以归纳为以下几种类型： 1 、很多国家和地区在征用农民土地时，一般按照