（马克思主义基本原理专业论文）宪政视野下地方政府办公场所的建设与规范.pdf

a b s t r a c t t h el u x u r yo f f i c eb u i l d i n gi saq u e s t i o nt h a tg e t sa t t e n t i o nf u l l ya l lt h et i m e ，i s c a l l e d ”c h i n e s el u x u r y f o rl o c a lg o v e r n m e n tt h el u x u r yo f f i c eb u i l d i n g , t h ec e n t r a l g o v e r n m e n t b a n sa n ds p e c i a lt r e a t m e n t si s n ts a t i s f a c t o r y t h er e a s o no ft h el u x u r yo f f i c e b u i l d i n g sc o n s t r u c t i o ni sv a r i e d b u tn o wat o p - d o w ng o v e r n a n c em o d ec 缸tp r e v e n tt h e l o c a lg o v e r n m e n tf r o mb u i l d i n gt h el u x u r yo f f i c eb u i l d i n ge f f e c t i v e l y t h eu n i v e r s a l i t y a n dp e r n i c i o u s n e s so ft h el u x u r yo f f i c eb u i l d i n gp h e n o m e n o ni st h er e a l i t yn e e d so ft h e r i e l a t e dt h e o r e t i c a lr e s e a r c h t h i sp a p e rr e v e a l st h ep h e n o m e n o no ft h el u x u r yo f f i c eb u i l d i n ga n de x p l a i nt h e l o n g - s t a n d i n gr c a s o r la n dt h ed a m a g ef i r s t l y t h e nf o c u so nt h ea m e r i c a na n dt h e g e r m a n yw h i c ho w nt h ea d v a n c e de c o n o m ya n dc o n t r a c t e dw o r kp l a c e ，c o m b i n i n gt h e t w oc o u n t r i e s p u b l i ca s s e t sm a n a g e m e n tm o d e , a n a l y z et h ew a yo ft w oc o u n t r i e s e f f e c t i v e l yr e g u l a t et h eg o v e r n m e n to f f i c eb u i l d i n di nt h ec o n s t i t u t i o n a lv i e w , t h ea u t h o r 时t ot a k ean e wl o o ka tt h er u n a w a yc o n s t r u c t i o no ft h el d c a lg o v e r n m e n tw o r kp l a c e a n dp o i n to u tt h er e a s o n t h er e a s o ni st h el a c ko fn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a f t e rt h a t , t h i sp a l e rt r yt os t u d y 丘d mt h eo f f i c eb u i l d i n gl e g a l i z a t i o na n d s t r e n g t h e nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o np e r s p e c t i v e ，s o 勰t og e tt h ee f f e c t i v ew a yo fm a n a g i n g t h el o c a lg o v e r n m e n to f l i c eb u i l d i n gc o n s t r u c t i o n k e y w o r d s ：t h el u x u r yo f f i c eb u i l d i n g , c o m t i t u t i o n a l i s m , l e g a l i z a t i o n t h el o c a ln a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s st i n a n e i a ls u p e r v i s i o n 福建师范大学硕士学位论文 - - - _ _ - _ - - i - 一一_ _ l i v 中文文摘 中文文摘 近些年来，一些地方政府兴建豪华办公楼不断被新闻媒体曝光，成为备受关注 的社会话题之一。地方政府豪华办公楼显然与我国现有的经济发展水平是不相适应 的，也和党中央、国务院要求建立的廉洁、法治政府的要求是背道而驰的。2 0 0 4 年， 国务院公布了 全面推进依法行政实施纲要。 全面推进依法行政实施纲要明 确提出：当前我国推进依法行政的任务是“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实 现法治政府的目标。一法治政府的基本内容是：政府权力要受到限制，政府的权力 行使要遵守法定程序，接受监督。2 0 0 7 年1 0 月，党的十七大报告在深化行政管理 体制改革部分提出当前和今后一个时期内目标是建设法治政府。豪华办公楼背离依 法行政、法治政府要求，必须予以规范。其实，对于豪华办公楼现象，党中央、国 务院一向高度重视。早在1 9 8 8 年，国务院就发出关于清理楼堂馆所建设项目的通 知，并公布了 。为了更好的规范政府办公用房建设，国家计委还先后三次颁布关 于办公用房的建设的标准： 行政机关办公用房建设标准( 1 9 8 7 年计标1 8 4 号) 、 中央国家机关办公及业务用房建设( 1 9 9 6 年计投资2 9 8 4 号) 、党政机关办 公用房建设标准( 1 9 9 9 年计投资2 2 5 0 号) 。但专项治理并未有效的控制地方政 府豪华办公楼的建设，关于办公楼的建设标准也不断被突破。如何有效规范地方政 府办公场所建设，尚未引起学者们的广泛关注和深入研究。因此，对该问题进行研 究具有很重要的现实意义和理论价值。 本文除了绪论和结论之外，正文共分为四个部分，各个部分内容简述如下： 第一章地方政府豪华办公现象及原因、危害 本章共分为三节。第一节，主要介绍全国各地的豪华办公楼。通过典型案例详 细列举和概括列举相结合的方式，意在说明地方政府豪华办公楼的普遍性。在这里， v 福建师范大学硕士学位论文 还介绍了中央对豪华办公楼的治理历程，说明治理的难度。第二节，对豪华办公楼 屡禁不止的原因进行了分析，指出政府官员盲目攀比、追求奢华，公共财政支出缺 少有效的监督和制约，缺乏刚性的办公场所建设标准、违规责任缺失是造成地方政 府豪华办公楼屡禁不止的原因。第三节，主要论述了豪华办公楼的危害性。 第二章国外有效规范政府办公场所的途径分析 第一节，主要介绍美、德办两国办公楼建设的简约。第二节中，则具体介绍了 两国对公共资产的不同管理模式及具体的管理细节。美国对公共资产的管理模式为 “财政部一管理局 模式，而德国的公共资产的管理模式则为“财政部一直属局 模式。在对美、德两国对公共资产管理模式的深入分析之后，得出美、德两国有效 规范办公楼场所建设的共性条件。这些共性条件最为关键的就是，美、德两国都有 健全的制度，实现代议机关对办公楼建设财政支出的控制。美、德两国对公共资产 投资建设都实行严格的预算管理制度，代议机关有对办公场所建设预算的最终决定 权。由代议机关控制政府财政权，最终实现对政府权力的有效控制。 第三章地方政府办公场所建设失控的宪政分析及有效规范的路径探析 本章亦分为三节。在第一节中，笔者从宪政视角对地方政府办公场所建设失控 的现象进行了深层次的解析，指出地方政府办公场所建设失控反映了政府财政权的 不规范行使和地方人大财政监督的缺失。从宪政的视野高度，对办公楼建设重新审 视，不再单纯的纠结于办公楼治理的问题，而转向办公场所建设失控现象之下的宪 政问题。在第一节的分析基础之上，第二节提出完备的法律是规范政府办公场所建 设的前提。对政府权力的有效控制要靠法律，这是由法律的基本特征和法律对权力 的规范作用所决定的。在本节中，笔者还着重分析了党政机关办公用房建设标准 的局限性，分析其不能发挥规范作用的原因。笔者赞同规范政府办公场所建设应当 法治化的观点，并进一步提出了较为细化的立法建议。规范政府办公楼建设不仅要 靠法律，更要靠代议机关对政府财政权的控制。在第三节中，着重论述了代议机关 控制财政权是实现权力制约的根本途径。代议机关控制财政权是宪政的起源，同时 也是宪政实现的重要保障，这都说明由代议机关控制财政权是实现对政府权力制约 的根本途径。 第四章人民代表大会财政监督现状及完善路径探析 地方政府豪华办公楼作为一个最突出的例证表明，地方政府财政权的行使并没有 受到人大的有效监督和制约。人大财政监督权应有的作用并没有的得到实现，人大 v i 中文文摘 财政监督权在现实的运行中被虚化。因此，有必要对地方各级人民代表大会财政监 督的现状进行分析，指出人大财政监督权虚化的原因。在分析人大财政监督权虚化 的原因之后，笔者还特别论述了加强人大财政监督对控制地方政府办公场所建设的 宪政意义，为第三节相关法律制度的构建的必要性提供理论说明。在本章的第三节， 论述了预算逐项审批制度是实现人大财政监督的根本途径。针对政府自身投资存在 的严重问题，诸如修建豪华办公楼、公务用车、公款吃喝等领域的严重浪费现象， 笔者提出了地方政府自身建设投资预算人大专项审批法律制度的构建。该制度是逐 项审批制度的具体化，是加强人大财政监督的具体法律制度。 最后，本文在结论部分再次阐明了对规范地方政府办公楼建设的基本思路和方 法，以期能从根本上解决豪华办公楼问题。 v 福建师范大学硕士学位论文 第三节美、德两国场所建设有效规范条件分析1 6 第三章地方政府办公场所建设失控的宪政分析及有效规范的路径探析1 9 第一节地方政府办公场所建设失控的宪政分析1 9 第二节完备的法律是规范地方政府办公场所建设的前提2 1 第三节代议机关控制财政权是实现权力制约的根本途径3 0 第四章人民代表大会财政监督现状及完善路径探析。 第一节地方各级人民代表大会财政监督的现状3 3 第二节加强人大财政监督，对规范地方政府办公场所建设的宪政意义3 6 第三节人民代表大会财政监督的根本途径预算逐项审批制的建立3 9 结论。 参考文献 攻读学位期间承担的科研任务与主要成果 致谢 个人简历 i x - 5 3 - 福建师范大学硕士学位论文 x 绪论 绪论 近年来，一些地方政府豪华办公楼在中国的大地上竞相拔地而起【l 】地方政府 豪华办公楼建设之考究，规模之宏大，造价之不菲，令人瞠目结舌。地方政府豪华 办公楼现象，被人们斥为“中国式奢侈”。地方政府豪华办公楼显然与我国现有的经 济发展水平是不相适应的，也和党中央、国务院要求建立廉洁、法治政府是背道而 驰的。从目前已曝光的资料来看，地方政府豪华办公楼从发达地区到不发达地区、 从南到北、从东到西均有分布，这已经成为一个不断刺痛人们的神经而又不得不谈 的现实问题。在一幢一幢的金碧辉煌政府办公楼的映射下，政府的形象却遭到了破 坏。在政府办公楼追求奢华宏大的表象下，是权力不受限制扩张的本质。在权力的 扩张中，人民的权益必然会受到影响。地方政府豪华办公楼就矗立在人民的眼前， 高大恢弘的办公楼折射出怎样的政府形象，是不言而喻的。地方政府豪华办公楼在 人民心目中已经形成不好的印记，成为质疑政府的问题之一。地方政府豪华办公楼 亦曾引起“两会 代表的密切关注，成为“两会一代表们关注的话题。对于地方政 府豪华办公楼问题，党中央早已定性为“是一种严重的铺张浪费行为，滥用权力的 腐败行为一闭。早在上世纪的8 0 年代末，中央就已经开始了地方政府豪华办公楼的 专项治理活动。时至今日，治理行动已经延续了几十载，可豪华办公楼并未得到有 效的治理【3 】。这说明地方政府豪华办公楼治理难度很大。 豪华办公楼是一种看的见的腐败行为，违背了廉洁政府的要求，损害了政府在 人民心目中的形象。兴建豪华办公楼过程中的种种违法行为，违背了法治政府和依 法行政的要求，政府的合法性受到人民的质疑。豪华办公楼消耗了大量的公共财政 资金，违背公共财政的支出应满足社会公共需要的原则，造成社会公共资金的短缺， 人民急需的公共服务得不到有效满足。豪华办公楼之危害性，彻底治理之必要性， 毋庸多言。现阶段对办公楼建设的治理，是中央行政主导模式。这种治理模式可以 概括为：中央发现建设违规一下发文件严加治理一有所收敛一治理放松一再次违规 一一再次下发文件。这样的治理模式看似疾风暴雨，但收效甚微，并且动用了大量的 【1 】一些地方的法院、检察院亦出现有豪华办公楼现象由论文选题所限，暂不予讨论 仁l 中办国办印发通知要求严控党政机关楼堂馆所建设) ， h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m l i a a z h e n g 2 0 0 7 - 0 4 1 8 c o n t e m5 9 9 1 8 3 5 h u n 翻清理楼堂馆所已有1 9 年历程各地为何热情不 灭：h t t p d n e w s 3 x i n h u a n e t c o m i o c 州2 0 0 7 - 0 6 2 0 c o n t e n t6 2 6 5 3 9 2 h t m 福建师范大学硕士学位论文 人力、物力、财力。规范办公楼建设重要性以及现有治理手段的有限性，不得不引 起我们对办公楼场所建设规范的理性思考。对规范办公楼建设献言献策者的不在少 数，但大多是只言片语，缺少深入细致的论证。可以说，对规范地方政府办公楼建 设的理论研究还很不够。 尽管理论研究不够深入，。还是有不少学者对此现象进行了探讨。周旺生教授就 明确提出让政府豪华办公场所止于法治约束之中【1 1 。周教授首先指出，造成兴建豪 华办公楼的主要原因是政府权力过大，难以约束。因此，必须运用法律约束权力， 实现办公楼建设的法治。周教授结合法律的制裁性、明确性、规范性、普遍性的特 点，说明法治能有效治理办公楼建设的原因。周教授在指明法治可以有效治理豪华 办公楼的同时，还说明了法治化途径的优点：其一，法治的办法可以使人们在事前 明了兴建豪华办公楼是法所不容的，如果做了，是要承担法律责任的，因而一般便 怯于以身试法。其二，法治的办法可以为有关方面解决已然的兴建豪华办公楼问题 提供统一的、规范的、明晰的路径，使得此类问题的处理可以出现大体公正的结局。 其三，法治的办法可以使消除和防范兴建豪华办公楼的现象成为日常的、常规的一 种制度现象，从而避免采取搞运动、搞严打之类的落伍做法。其四，具有普遍性、 明确性、肯定性和公开性的法律规范，也能为纳税人和社会组织对党政机关的此类 做法进行事前和事后监督，提供明确的制度依据。其五，也可以节省成本，避免每 过一段时间随着此类现象的兴起，为解决此类问题又损耗各有关方面的资源。 针对豪华办公楼现象，李国峰教授专门撰写了一篇名为 我国地方党政机关办 公用房的立法思考的论文。对于办公楼建设违规现象，李教授认为传统文化影响、 官员财政意识不强、问责行政问责不到位是其深层次的原因，并介绍了国内国外的 治理公共资产的经验。最后提出了一些很有见地的立法思考：( 1 ) 立法规制办公用 房建设。( 2 ) 立法提高办公用房的使用效斛2 】。除此两位学者从法学的角度谈了规 范办公楼建设的途径，还有一些学者从工程建筑学的角度，探讨了党政机关办公用 房建设项目建筑规模【3 】。还有学者通过对国内外办公楼建设标准的比较提出了改进 的意见【4 】。这些建议尽管不是从法学的角度谈的，但无疑为立法研究提供极其重要 【1 l 周旺生l 让政府豪华办公楼止于法治约束之中，载法制日报 ，2 0 0 8 - 0 7 3 0 脚李图峰。我国地方党政机关办公用房的立法思考) ，河南省政法干部管理学院) ，2 0 0 3 年第4 期。第6 9 7 2 页 【3 】吴召南，任时夏t ，2 0 0 7 年第2 期，第2 3 2 5 页 e 4 j i $ $ $ 、何清华、乐云：中德政府办公用房建设标准比较研究，行业发展论坛 ，2 0 0 9 年第6 期，第5 3 - 5 5 页 绪论 的参考价值。 对地方政府办公场所建设与规范的理论研究，尚未有大的展开。从已有的研究 成果来看，学者们注意到我国有关地方政府办公场所建设法律的缺失，因而提出了 用法治的方法消除和防范地方政府豪华大楼。但如何实现地方政府办公场所建设的 法治化，学者们并未进行深入的研究。对该问题有研究的学者也都认同法治不是消 除和防范地方政府豪华办公楼的唯- 方法，那么是否有其它途径能实现对地方政府 豪华办公场所建设的规范呢? 对此，笔者尝试从宪政的视角对办公场所建设失控进 行研究。由于站在宪政的高度对豪华办公楼现象进行审视，笔者对该问题有了更为 深入的认识。地方政府办公场所建设失控反映了政府财政权的不规范行使和地方人 大财政监督的缺失，这是问题的本质。因此，对于地方办公场所建设的规范，不仅 要专项立法，而且要加强人大对地方政府财政权监督。只有实现两者的结合，才能 从根本上规范地方政府办公场所的建设。本文拟从如何立法规范地方政府办公场所 建设和加强人大财政监督两个角度研究，以期能从根本上消除和防范地方政府豪华 办公楼现象。 福建师范大学硕士学位论文 _ - - _ - i - - i _ - _ _ l i l - 4 第一章地方政府豪华办公楼现象及原因、危害 第一章地方政府豪华办公楼现象及原因、危害 第一节地方政府豪华办公楼现象 一、地方政府豪华办公楼现象 2 0 0 7 年“两会一期间，全国政协常委、中国科学院院士叶大年提交的一本相册 在代表委员中产生巨大的反响。这本相册中的上百张照片展示了全国各地许多地方 政府违规兴建的地方政府豪华办公楼。在这些照片上，有些城市虽然经济水平还不 发达，但新盖的政府大楼却非常气派。像这样的现象被代表委员斥之为“中国式奢 侈 。【1 】地方政府豪华办公楼在全国各地到处“开花 ，该现象有一定的普遍性。现 举一些典型的例子： 河南省郑州市惠济区的“大观园区衙”。6 幢崭新的办公大楼、1 个巨大的半球 形会议中心气势恢弘数百亩绿地、园林、假山、喷泉环绕其中。据媒体报道，惠济 区政府新址，投资1 2 亿元。其办公区域占地1 4 9 亩，建筑面积超过4 5 万平方米， 周边园林绿地等用地3 8 1 亩。政府“景区”开阔的“大河广场”，分居两侧的“古树苑” 蔚为观止。其山水景观、建筑格局和5 3 0 亩占地规模震惊全国! 这个外观状似“白宫” 的政府办公新址的照片在网上曝光后，越来越多的人们开始对其建筑格局和其5 3 0 亩的占地规模产生质疑。【2 】 重庆市忠县黄金镇的“天安门镇衙”。重庆市忠县黄金镇耗资4 0 0 多万元，依山 建起了形似天安门城楼的办公楼群。“天安门”依山而坐，从外部看气势雄浑。巨大 的门拱，考究的台阶，无不显示着气派。大楼共有六个平台，平台间的台阶数都分 分别都有含义。大楼外观气势恢宏，而大楼内也毫不逊色。大会堂和多功能办公厅 应有尽有，透露出现代化的气息。全楼仅办公室就有一百多间，而且办公室都是套 间型的。办公室里配置的家具，也都是崭新的。【3 】 安徽阜阳颍泉区政府办公楼，因为整个建筑呈白色，又和美国的“总统府”有些 相似，被当地的老百姓形象地称之为“白宫”。建筑整体为欧式风格，外型错落有致， 整个办公区占地4 2 亩。当地居民被问到该地区的哪个建筑漂亮时，人们都认为颍泉 【1 l 一本相册照出城镇豪华建筑怪象h t t p ：n c w s s i n a c o m c n c 2 0 0 7 - 0 3 - 0 5 1 6 0 3 1 1 3 4 3 2 5 6 s s h t m l 1 2 郑州惠济区占地5 3 0 亩建豪华政府楼称“5 0 年不过时，： ，h t t p ：p i c p p l c c o 札c r d g b 3 1 6 5 5 4 5 1 0 4 3 3 h t m l 3 j ，2 0 0 7 年第5 期，第2 0 - 2 2 页 第一章地方政府豪华办公楼现象及原因、危害 二、地方政府豪华办公楼屡禁不止 地方政府兴建豪华办公楼的行为，在人民中造成不好的影响。其实，地方政府 豪华办公楼现象早已引起了党中央的高度重视，并进行了一轮又一轮的治理行动。 为了更好的规范政府办公用房建设，国家计委还先后三次颁布关于办公用房的建设 的标准： 行政机关办公用房建设标准( 1 9 8 7 年计标1 8 4 号) 、玺中央国家机关办公 及业务用房建设( 1 9 9 6 计投资2 9 8 4 号) 、 党政机关办公用房建设标准( 1 9 9 9 年 计投资2 2 5 0 号) 【l 】。建设标准的制定为办公楼建设提出了限制性的要求，在一定意 义规范了办公楼的建设，同时也为违规行为的认定提供了一个较为客观的依据。 针对一些地方在建设楼堂馆所追求奢华的现象，旱在1 9 8 8 年6 月1 6 日，国务 院曾发出关于清理楼堂馆所建设项目的通知。在发出通知的同时，国务院还公布了 楼堂馆所建设管理暂行条例，对楼堂馆所的分类、项目审批、建设资金、建设标 准、监督与处罚等做了规定。对在建项目、准备建设项目和规划设计项目要进行清 理的基础之上，提出“停一批，缓一批 。对于严重违纪的工程，要由当地政府予以 没收。为了接受群众监督，凡是停建、缓建和予以没收的项目都要在省级报纸上予 以公布。1 9 9 7 年5 月2 5 日，中共中央、国务院印发：关于党政机关厉行节约制止 奢侈浪费行为的若干规定，重申“严格控制新建和装修办公楼。当年1 0 月，中纪 委印发关于对违反( 关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定) 行为 的党纪处理办法。2 0 0 3 年，中央继续下发严格控制办公用房建设的通知，要求严 格控制办公用房建设。2 0 0 7 年，众人关注的 中关于违规建设法律责任的缺失，难以有 效问责 责任追究不到位，责任不落实，不能对违规者进行有效的遏制。国务院一轮又 一轮的清查楼堂馆所的行为，不能从根本上遏制豪华办公楼现象，究其原因有： 1 违规建设责任的缺失 党政机关办公用房建设标准并未对有关主体设定 相应的责任，责任认定缺少依据。从对四起违规大楼的责任追究来看，相关责任人 员分别党纪政纪的处分。由此可见，对违规者处理的依据主要是党的纪律以及党的 廉政建设文件。但这样的责任追究容易受领导批示、社会舆论等因素的影响，出现 畸轻畸重的现象。另外，对责任追究的有关政策标准把握不准，随意性大，缺乏严 【2 】吴召南，任时夏：关于政府投资公益性建设项目建筑规模的测算与测算控制之二党政机关办公用房建设项 目建筑规模) ，载中国工程咨询) 2 0 0 7 年第2 期，第2 3 2 5 页 福建师范大学硕士学位论文 格的责任追究程序。n 1 由此可见，党纪政纪的追究是很有限的，不能代替违规建设 责任。 2 自上而下的追究方式，其有效性有限。对于违规建设者的责任追究，都是在 轰轰烈烈的清理风暴中完成的。追究责任的意愿来自于上级，责任追究是在上级的 监督和指导下完成的。这是自上而下的系统内部的闯责，而缺少外部问责。外部问 责是包括国家权力机关和国家司法机关主体的问责。如违宪责任由国家权力机关认 定和追究，刑事责任由国家司法机关追究。目前，由于相关法律的规定的缺失，在 加上各级政府和组成部门的工作的透明度不高，行政问责主要来自行政系统内部。 目前我国的行政系统内部的问责，随意性很大，常常出现处罚和责任不相适应的情 况。问责的决定权在于领导，而被问责者又和领导息息相关。上级往往想平事息人， 能不问责就不问责。而在豪华办公楼清查中，很少有违规者被曝光，很少有违规者 被追究责任想通过自己查处自己、自己监督自己，来真正改变某些政府官员的追 求奢华，乱盖豪华办公的现象，真的很难做到。这就好比自己做自己的法官，很难 做到客观公正，彻底有效。 3 责任追究不具有确定性，导致违法者的侥幸心理。对违规者的追究有杀一儆 百的作用，尽管有如此多的豪华大楼却鲜有受责任追究者。2 0 0 7 年4 月2 8 日，中 央纪委等七部门要求各地区、各部门对近年来党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目 进行一次全面彻底的清理。按照曝光的豪华政府办公场所的情况，受到追究的责任 人应当不在少数，而真正受到追究的人却不多。清理工作采取中央抽查和地方自查。 自己查自己，难免不偏袒自己。面对无此之多的地方政府豪华办公楼，中央抽查的 效果也十分有限。胡建淼教授曾说过：对领导人的责任追究不应当政治化、运动化。 这是因为领导人的责任是法律责任，领导人的责任应当法制化跚。领导人责任的首 先应当在法律予以明确，这是领导责任追究法制化的前提。而现行的政治化、运动 化的责任追究模式而导致了：“发现违规集中治理一再次违规一再次集中治理 豪华办公楼治理中的屡禁不止的怪圈。 4 违规大楼的处理不彻底。由于责任追究都是在违规成为事实才开始的，楼已 建成，木以成舟，最后还是不了了之。办公楼继续使用，相关责任人员得不到应有 的责任追究郑州惠济区的大观园式办公场所的处理结果即是如此，上级在违规楼 1 1 参见陈党：向责法律制度研究 ，北京t 知识产权出版社，2 0 0 8 年版，第7 5 页 嘲胡建淼领导人行政责任问题研究 杭州：浙江大学出版杜，2 0 0 5 年扉页 第三章地方政府办公场所建设失控的宪政分析及有效规范的路径探析 的处理上往往采取默许的态度，顶多也就是责令相关主体补办相关的手续f 1 1 。后来 者见到如此的处理，便纷纷效仿。违规大楼的处理也很不到位，违规建设者继续在 豪华办公楼中办公，从实际的违规中受到了益处而没有任何的损失。 四、关于地方政府办公场所建设的立法思考 推行依法行政、建设法治政府，首先要有法可依。时至今日，我国的法治建设 不断进步，取得了可喜的成果。但是，在我国法律体系还很不健全，离法治政府的 要求还有很大差距，突出表现在有效规制政府行为的法律还很不健全。我们应当要 强调立法的重要性。权力得不到有效规范的重要原因是，权力运行缺少必要的法律 约束，而对权力监督主体行使监督权亦缺乏法治化保障。因此，我们现阶段更应该 下大力度为政府的行为立法，使得政府的行为在法律的框架下运行。 ( 一) 应当由全国人民代表大会，按照法定程序对政府办公场所建设立法 由全国人大立法，提高建设标准的法律效力。已有的党政机关办公用房建设 标准是部门规章，不是狭义范畴的法律。由于是部门规章，是政府部门自己为自 己立规矩，法律效力层次不高，难以引起人们的重视。其实， 确立了税收必须经被征者同意的税收法定原则，王权开始受到限制。这 是世界上第一部宪法性文件，同时也开创英国君主立宪的篇章。1 6 8 9 年，“光荣革 命”之后，作为革命成果的权利法案，确立了国王未经议会同意而征税的行为属 非法行为。继：权利法案之后，1 7 0 1 年颁布的王位继承法明确了议会具有财 政审批的权力，议会主权的宪政原则得以最终确立。 美国独立战争的直接起因就是宗主国的课税和干预。其实，在美国的独立战争 之前，殖民地和宗主国之间就存在着激烈的斗争，而斗争的核心就是赋税问题。赋 税问题也即是殖民地和宗主国之间财政利益的分配的问题，由此可见，财政利益的 争夺始终是殖民地和宗主国之间斗争的焦点。1 7 7 6 年7 月4 日。独立宣言通 过，最终确立了“无代议士不纳税 宪政原则。法国大革命紧随美国独立战争之后， 将无视代议的横征暴敛的国王路易十六送上了断头台j 增税和举债是引发了国王与 高等法院的持续的矛盾，是导致法国大革命的原因。可以说反抗国王的财政权，是 法国宪政大革命的根本目的。作为大革命成果的人权宣言，确立了。无代表则无 税 宪政原则。同时在1 7 8 9 年的法国宪法中，第五篇将财政权赋予了议会。 2 1以 上的分析可知，英、美、法原生的资本主义宪政国家在建立宪政体制的过程中，无 1 3 韩大元宪法学嗍北京；高等教育出版社，2 0 0 6 第1 版5 7 5 页 翻李龙、朱孔武：财政立宪主义论纲，法学家，2 0 0 3 年第6 期，第8 6 - 8 7 页 第三章地方政府办公场所建设失控的宪政分析及有效规范的路径探析 不是为实现对财政权的限制而展开同王权的斗争，从而最终实现对专制权力的限制， 并将这种革命斗争的成果以宪法的形式加以确定和巩固。 二、代议机关控制财政权是宪政得以实现的重要保障 权力得以实现需要物质和财富的支撑。政府开展一切活动，都需要物力、人力、 财力支撑。而物力、人力、财力的获得的能力，即体现为政府的财政支配权。这种 财政权是政府运行所必须的，否则政府将无法开展正常的活动，甚至陷入瘫痪。由 于这种财政支配权，最终来自于公民财产权的让渡，因此政府行使财政权必须经人 民的同意。没有经过人民同意而行使财政权，则侵害了公民的财产权，背离了宪政 的要求。从最初的宪政国家来看，对国家财政权的限制主要体现在征税款必须经人 民同意。进入二十世纪后，政府的职能定位发生巨大的变化，由“消极的守夜人 转变“积极的服务者刀。这时政府被赋予更多的职能，相应的也获得了更多的物质和 财富的支配权。同时，随着民主意识的增强，公民不仅要求征税要经过同意，避免 横征暴敛，而且要求税款要“用之于民”，政府的财政支出要更好的用于公共服务、 公共事业，来更好的保障公民基本权利的实现。 为保证政府权力的行使符合人民的意愿，就必须由人民对政府进行监督。而现 路径探析 现状 人民代表大会的财政监督权，是指对同级政府国民经济和社会发展计划及财政 收支的审查、控制和监督，具有立法性质和监督政府的性质。【1 1 。我国宪法第 6 2 条第1 0 项、第1 0 0 条第2 款，规定了全国人大对国家预算和预算执行报告的审 查和批准的权力及县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区内国民经 济、社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告的权力。由此可见，我国以根 本法的形式确立了由各级人民代表大会对政府财政权实施监督、控制。人大对政府 的财政权实行监督，是宪法赋予人大的重要权力和神圣职责。但从现实的角度来看， 人大的财政监督权并没有起到应有的作用。地方政府豪华办公楼作为一个最突出的 例证表明，地方政府财政权的行使并没有受到人大的有效监督和制约。人大财政监 督权应有的作用并没有的得到实现，人大财政监督权在现实的运行中被虚化。造成 人大财政监督权虚化的原因主要有以下几个方面： 一、预算编制问题，阻碍人大财政监督 尽管在宪法层面上规定了各级人大的预、决算审批制度，但现代民主财政制度 并没有在我国的现实实践中建立起来。从我国的历部宪法来看，我国在宪法层面始 终规定了人大的预、决算审批权。1 9 5 4 年宪法第2 7 条、第5 8 条分别规定 全国人大享有对国家的预算和决算审查和批准的权力、地方各级人大享有审查和批 准地方的预算和决算的权力。财政民主制度在1 9 7 5 年、1 9 7 8 年宪法中，都 继续得以保持。1 9 8 2 年 ，华东政法大学学报 ，2 0 0 9 年第5 期 3 j 营从进t 权利制约权力论) ，济南：山东人民出版社，2 0 0 8 年版，第5 3 1 页 福建师范大学硕士学位论文 的的必然要求。我国预算法的颁布，标志着我国预算管理从无法可依到有法可 依，实现了预算的法治化管理。但政府主导预算权的局面并没有改变，在一定程度 上排斥了人大的财政监督。近些年来，尽管我国也进行了一系列的财政改革，如： 实行部门预算改革、国库集中收付的财政体制改革、政府采购、政府收支分类改 革和细化预算编制。但这改革都集中加强预算的行政内部控制，并没有很好的接受 人大的监督。 现实中预算编制体制阻碍了人大有效行使财政监督权。财政预算编制是政府收 支活动的计划，是了解政府财政活动的重要依据和途径。对政府的预算的监督，是 人大监督政府财政的根本途径。科学合理的预算编制，是对政府的收支进行有效监 督的重要前提。只有预算编制方式科学，内容全面完整，编制细化，才能全面真实 的反映政府的收支情况，是人大实施有效监