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平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 摘要 政府部门绩效考评是公共部门人力资源管理的核心内容，对于公务员制度的 改革与完善、整体素质的提高以及政府工作的高效协调运作，都具有重要的作用。 从科学发展观以及正确政绩观的角度来看，绩效考评不应只在政府组织中承担监 督和激励的作用，还应参与到战略的制定过程中，成为其重要的组成部分。将绩 效考评放到战略管理的层面来看待，其作用不仅是真实的反馈个人工作的绩效情 况，更重要的是能将组织的战略目标层层分解，从而使组织目标更加明确。公务 员的行政技能水平和努力程度也能够通过绩效考评得出准确评价，从而获得更有 准对性的引导和培训。因此，要实现政府与公务员间的良性互动，造就一套组织 与员工目标一致、共同发展的长效机制，就必须建立科学的绩效考评体系。而当 前的政府部门绩效考评体系的现状存在着诸如考评方法陈旧、指标量化不足、程 序不规范、结果失真、激励不足等问题，急需引入科学有效的绩效考评工具。 平衡计分卡( b s c ) 是一种成功的绩效评估和战略管理工具，是目前国际当 中比较先进的、系统的理论，对我国政府部门绩效考评的设计具有很强的借鉴意 义。本文从平衡计分卡的原理和本质入手，通过对其引入的可行性以及能解决的 问题进行深入分析，明确其适用于我国政府部门绩效考评体系建设，并对其维度 进行适当调整，提出更适合政府部门绩效考评的四个维度，包括管理服务对象、 成本与业绩、内部业务流程和学习与成长。依据四个维度的框架从组织的战略出 发，通过层层分解，设计出适应政府部门绩效的指标体系，并与其工作职责紧密 联系。以青岛市直机关工委应用平衡计分卡的实践为案例，通过对战略目标的层 层分解，逐步构建了科学的政府部门绩效考评体系，并对应用中产生的政府组织 的战略较难确定且波动较大、目标和指标的设定主观性强、实施中人为阻力大、 成本高的问题进行分析，给出了解决问题的对策。 关键词：政府部门绩效考评平衡计分卡 a b s t r a c t t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n td e p a r t m e n ti st h ec o r ec o n t e n to f h u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n to f p u b l i cs e c t o r i tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n g t h er e f o r ma n di m p r o v e m e n to ft h ec i v i l s e r v i c es y s t e m ，t h e i m p r o v e m e n to f c o m p r e h e n s i v eq u a l i t ya n dt h ee f f i c i e n c ya n dc o o r d i n a t i o no ft h eg o v e r n m e n t sw o r k i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ep r o p o s i n go ft h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n ta n dt h e c o r r e c tv i e wo fa c h i e v e m e n t s ，t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sn o to n l yh a st h ef u n c t i o n o fs u p e r v i s i o na n dm o t i v a t i o ni nt h eo r g a n i z a t i o nb u ta l s ob e i n ga ni m p o r t a n tp a r to f t h eg o v e r n m e n ts t r a t e g i e sm a n a g e m e n t t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n t d e p a r t m e n ti sn o to n l yp r o v i d ef e e d b a c ko ft h e i rw o r kb u ta l s om a k i n gt h et a r g e to f o r g a n i z a t i o nm o r ec l e a rf r o mt h ea n g l eo fs t r a t e g i cm a n a g e m e n t m e a n w h i l e ，w e c o u l dm a k et h ec o r r e c te v a l u a t i o no nt h ea b i l i t ya n de n d e a v o ro ft h e g o v e r n m e n t d e p a r t m e n tt h r o u g ht h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ，w h i c hc a nh e l pu sm a k em o r e e f f e c t i v eg u i d a n c e t oe s t a b l i s has c i e n t i f i cp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lf o rc i v i ls e r v a n t w o u l db eg o o df o rf o r m i n gp o s i t i v ei n t e r a c t i o n sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dc i v i l s e r v a n t a n di ta l s oh e l p st oe s t a b l i s ham e c h a n i s mt h a tt h e o r g a n i z a t i o na n dt h e p e r s o n n e l r e a l i z ec o m m o nd e v e l o p m e n t t h e s t a t u so ft h ec u r r e n t g o v e r n m e n t d e p a r t m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e me x i s t s ，s u c ha so l d ，e v a l u a t i o nm e t h o d sa n d i n d i c a t o r st o q u a n t i f ya n dp r o c e d u r e sa r en o ts t a n d a r d i z e d ，t h er e s u l t so fd i s t o r t i o n a n di n s u f f i c i e n ti n c e n t i v e s ，t h eu r g e n tn e e dt oi n t r o d u c es c i e n t i f i ca n de f f e c t i v e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt 0 0 1 t h eb a l a n c e ds c o r ec a r dw h i c hi sp r e s e n t l ya na d v a n c e da n ds y s t e mt h e o r yi n t h ew o r l di sas u c c e s s f u lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n ds t r a t e g i cm a n a g e m e n tt 0 0 1 i t h a sas t r o n gr e f e r e n c em e a n i n gf o rd e s i g n i n gt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fc i v i l s e r v a n ti no u rc o u n t r y t h ed i m e n s i o ni n d e xs y s t e mo fb a l a n c e ds c o r ec a r dt y p i c a l l y c o n s i s t so ff o u rp a r t s ：s e r v i c eo b j e c t s ，i n t e r n a l m a n a g e m e n t ，f i n a n c i a la f f a i r sa n d l e a r n i n ga n dg r o w t h t h i sa r t i c l es t a r t sf r o mt h ep r i n c i p l ea n de s s e n c eo ft h eb a l a n c e d s c o r ec a r da n dp u ti ti nt h eb a c k g r o u n do ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fc i v i ls e r v a n t t h r o u g ht h ea d j u s t m e n t f o rt h ef o u rd i m e n s i o ni n d e x e sw ed e s i g nt h es u i t a b l e d i m e n s i o ni n d e xf o rt h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls e r v a n t t h ed e s i g no fp e r f o r m a n c e i n d i c a t o r sp r o c e e d sf r o mt h es t r a t e g yo ft h eo r g a n i z a t i o na n di sc l o s e l yr e l a t e dt ot h e w o r kd u t i e so fc i v i ls e r v a n t s a tl a s t ，t h i sa r t i c l et a k e st h eq i n g d a oo r g a n sw o r k c o m m i t t e ea sa ne x a m p l e d o w nt oe v e r yl e v e lo ft h es t r a t e g i co b j e c t i v e s ，a n d g r a d u a l l y b u i l dt h es c i e n t i f i cc i v i ls e r v i c ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m ， g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n da p p l i c a t i o n ss t r a t e g yi sm o r ed i f f i c u l tt od e t e r m i n e t h ef l u c t u a t i o n s ，t h es u b j e c t i v i t yo ft h es e t t i n go ft a r g e t sa n di n d i c a t o r s ，t h e i m p l e m e n t a t i o no fh u m a n r e s i s t a n c e ，t h ep r o b l e mo fh i g hc o s t s ，g i v e nt h es o l u t i o n st o t h i sp r o b l e m k e y w o r d s ：g o v e r n m e n td e p a r t m e n t ；p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ；t h eb a l a n c e s c o r e c a r d 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 1 绪论 1 1 选题的背景、目的和意义 绩效考评是现代政府管理的前沿课题。二十世纪八十年代中期以来，随着国 际竞争的不断加剧，公众对政府的信任感不断下降，而政府财政赤字却在不断上 升，为解决这一问题，很多西方国家尝试进行政府绩效改革，逐步确立了以公共 责任和顾客至上的绩效考评体系，取得了不错的成果。 反观我国，当前正处于政府管理体制的改革调整阶段，对政府职能的转变和 体制的革新关注较多，而对管理方式和水平的改进与提高却有所忽视。但这一问 题将会随着政府体制改革的持续推进而逐渐显现出来。中共十七大提出的行政管 理体制改革目标是：“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”， 这不仅要求政府要转变职能，更重要的是要在改进管理方式、提高行政效率、降 低行政成本等方面多下功夫。 现阶段，要创新管理体制、完善公务员制度、构建高效能政府，必须逐步建 立既符合我国当前的国情，又具有前瞻性和先进性的科学的绩效考评体系。 首先，规范化的公务员管理要以建立科学的绩效考评体系为前提。公务员管 理中的很多内容包括职位升降、奖惩、培训、工资福利等都需要以考评结果为依 据。通过科学的考评体系，可以相对真实准确的反映出公务员的绩效情况，从而 使奖优罚劣更能起到有效的激励作用。同时通过考评过程中反映出的公务员的特 长和职位特点可以有针对性的进行轮岗和培训，在干部队伍建设上科学的应用绩 效考评体系。 其次，大力提升政府行政效能需要科学的绩效考评体系做支撑。绩效考评的 目的不仅是引导、督促员工提高个人绩效，更重要的是要提高政府组织的整体绩 效，从而全面提高行政效率。通过与组织战略相结合，将目标层层分解，构建出 科学的绩效考评体系，能够引导组织与个人的目标达成一致，从而为公务员的行 为提供正确导向。再通过加强监控和反馈，有效的应用绩效结果，使公务员能够 很好地围绕组织的目标展开工作，在提高个人绩效的同时也提升了政府的行政效 能。 再次，任人唯贤的公务员任用原则需要科学的绩效考评体系提供依据。绩效 1 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 考评通过对能力素质和工作表现的考察，能够给予公正、准确、客观的价值判断， 为公务员的晋升和奖惩提供可靠依据，基本杜绝了非理性因素，为公务员的发展 提供了公平的组织环境，有利于选拔优秀人才。 最后，增强责任意识，实现公务员的自我约束和勉励需要科学的绩效考评体 系的监督。在组织中，绩效考评的存在本身就营造了一种压力环境，被考核者在 心理上受到督促，不断将自己的考评结果同他人进行比较，将自己的工作表现同 组织的要求进行比较，从而有效的激发竞争意识，产生激励作用。 本文首先详述了目前我国政府部门绩效考评中存在的诸多缺陷，并对其产生 的原因进行了深入分析，从而引发对解决这些问题的方法的思考；随后通过对平 衡记分卡这一先进的且在现代企业广泛应用的绩效管理工具的介绍，分析其优势 和先进性，并对将其引入到政府部门绩效考评的可行性进行论证，从而得出解决 问题的方法；再通过比较比较企业与政府的不同特点，将平衡计分卡做适当的调 整，逐步建立科学的绩效指标体系，并将平衡记分卡应用于绩效考评的全过程； 最后以青岛市直机关工委应用平衡计分卡的实践为案例，逐步构建科学的政府部 门绩效考评体系，并通过收集相关资料，对应用中的问题进行分析，给出了解决 问题的对策。最终希望达到以下目的： 全面了解我国当前政府部门绩效考评的运转情况、存在问题及其成因。 借鉴先进的平衡计分卡的相关理论和方法，为我国政府部门绩效考评体系的 构建提供合理建议。 通过实例的分析，总结应用平衡计分卡建立政府部门绩效考评体系的过程中 会遇到的问题，并提出相应的解决思路。 本文的创新点： 一是结合政府部门绩效考评的特点重新设计了平衡计分卡的四个维度，尤其 是将财务维度更改为工作业绩维度，使其更能切合实际。二是给出了基于平衡记 分卡的政府部门绩效考评体系的具体建设步骤，便于实际操作。三是结合案例对 实践当中产生的具体问题给出了相对完善的对策。 2 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究现状 随着1 9 世纪工业革命的完成，政府所担负的职能越来越复杂。原有的政府 官僚体制不断暴露出越来越多的弊端，改革旧的官员体制已成为西方国家不可避 免的问题。并且在上世纪8 0 年代，随着经济、科技的进步，全球化程度原来越 高，竞争不断加剧，西方多国掀起了一场以公共责任和顾客至上为理念的公务员 绩效考评改革热潮。标杆管理、全面质量管理、流程再造等新型管理方法的应用 越来越广泛，政府绩效考评制度也得到了空前的改进。 首先，考评方法从最初的定性考评逐步发展到目前的定性与定量相结合的综 合的考评体系。比如说美国的政府绩效考评，其指标体系的制定经历了主观经验 为准的定性考评的时代，而近期则逐步建立了以对工作职责的分析与量化为基础 的定性与定量相结合的考评标准体系。 其次，考评主体从单一的上级评定逐渐向适度自主的多元化方向发展。引入 公众、企业甚至是中介组织参与到政府绩效考评的工作中来，使考评过程能够得 到多方面的关注和监督，提高了考评结果的客观性和准确性，同时，中介组织等 独立的第三方的参与，还能提高考评的专业化和标准化程度，大幅降低成本。 最后，考评功效从单纯的作为评判公务员的奖惩依据逐渐转变到融入管理协 调中对组织及员工的发展进行全面指导。原先的绩效考评主要是为公务员的加薪 提职提供客观依据，但是随着其逐渐发展充实，考评体系的作用逐步转移到协调 规范公务员管理上来。通过在目标制定过程中征求被考评人意见，在考评执行过 程中不断的与基层公务员进行有效沟通，及时修改不合时宜的考评指标，在整个 考评过程中公开透明及时的公示考评进展情况，能够更好地指导公务员完成工 作，提高绩效。 西方发达国家在公务员绩效管理研究方面起步较早，取得了较多的理论研究 成果，需要我们不断的进行借鉴和学习。 ( 1 ) 标杆管理 标杆管理是通过不断发现并研究同行业的最佳实践，并以此为基准与本组织 进行比较、分析、判断，从而使组织得到不断改进，进入或赶超一流，创造优秀 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 业绩的良性循环过程。它可以发现同行业更高绩效水平的实现过程，并设法了解 其所采用的方法，以便将同样或类似的方法引入本组织中来提高绩效。 标杆管理法的引入在一定程度上为公共组织带来了竞争机制，它能促进政府 不断进行变革以适应更高绩效的要求。各级政府或部门可以通过横向比较寻找到 最优的实例作为标杆，通过学习并引入其好的做法最终达到提高自身目的。但需 要注意的是，由于我国长期实行城乡二元制，体制差别导致并非各地政府都具有 可比性，因此在寻标的过程中要结合自身实际确定参照物，避免盲目攀比。 ( 2 ) 平衡计分卡 即b s c ( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) ，是由罗伯特卡普兰( r o b e r tk a p l a n ) 和戴 维诺顿( d a v i dn o r t o n ) 于1 9 9 2 年首先提出的，应用至今，主要经历了四个阶 段的演变( 如表1 - 1 所示) 。 表卜1b s c 的演变历程 演变历程学者主要著作 成果 在绩效考评中卡普兰平衡计分卡：驱动业绩的评价首次将b s c 作为一种绩效管 应用b s c诺顿指标体系砼1理工具引入企业管理 初步在战略层 卡普兰 平衡计分卡的应用口3起到了很好的实践指导作用 面应用b s c诺顿 在管理层面对卡普兰 平衡计分卡：化战略为行动h 1 标志着b s c 已经从绩效管理 b s c 进行延伸诺顿工具转变成战略实施工具 在战略绩效管 保罗尼 平衡计分卡实用指南嘲 丰富了b s c 的内涵，推动其 理中应用b s c 文 在组织中的广泛运用 随着平衡记分卡理论的不断发展成熟，其重点已经从绩效考核与绩效管理逐 步提升到战略管理的高度，而平衡计分卡也从绩效考评工具发展成为战略管理工 具。 b s c 在理论上主要做出了两方面的贡献： 一是建立了全方位的绩效考评体系。与传统的企业绩效评价标准不同，b s c 不是单纯采用财务方面的指标，而是强调要结合财务和非财务指标进行全方位的 绩效评估。其核心思想就是通过财务( f i n a n c i a l ) 、客户( c u s t o m e r ) 、内部流程 ( i n t e r n a lb u s i n e s sp r o c e s s ) 和学习与成长( l e a r n i n ga n dg r o w t h ) 四个维度来 搭建指标体系，并根据这些指标以及指标间的因果关系链全面考评组织的业绩。 其中非财务指标会对财务指标进行有效补充，而不会取代其首要地位。 4 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 二是为搭建战略管理系统奠定基础。b s c 通过诠释愿景和战略、沟通与联系、 设计目标值和战略反馈与联系这四个管理程序，将组织的战略目标落实为成员的 日常行动，并通过围绕战略的四个维度的指标设计来进行绩效管理，有效解决了 战略与行动脱节的普遍问题，为战略管理系统的实施奠定了坚实的基础。 b s c 最初是在企业等盈利组织内部被广泛应用，但随着政府绩效改革的不断 深入，其先进性和有效性引起了越来越多的公共部门的关注，相关理论和实践也 不断得到发展和完善( 详见表卜2 ) 。 表1 - 2b s c 在公共部门中的理论与实践成果 时间学者著作主要内容 1 9 9 9 年 卡普兰 公共部门组织平衡计以美国加利福尼亚州北部城市为案 1 1 月分卡例阐述b s c 在公共组织中的应用 在联邦政府中运用平阐述了公共组织运用1 3 s c 提高战略的 2 0 0 0 年 美 维特科尔 衡计分卡有效性和执行力的方法 用平衡计分卡改善公 2 0 0 3 年 美国b s c 研究所总结了公共组织实施b s c 的9 个步骤 共部门成果 在实践中，美国是将b s c 最广泛的应用到公共组织中的国家，它不仅将b s c 引入到北卡罗纳州的夏洛特市，还在国防部、交通部、联邦航空署等机构的绩效 考评中广泛应用b s c ，取得了显著成效。b s c 的最大的贡献并不是提供了一个具 体的可量化的考评指标体系，而是为我们打开了思路，提出了许多新的理念，比 如将绩效管理提升到战略层面，根据组织战略和自身特点从四个维度出发设计全 面的绩效考评体系，以及让被考评人参与设计目标值和期望值以保证组织目标的 完成。 i 2 2 国内研究现状 目前，国内学术界对政府绩效考评主要从制度的问题、原因及对策等角度进 行探讨。王骚指出，当前我国公务员考评制度中最为突出的问题是各级公务员管 理部门中缺乏专门的绩效考评机构、考评指标体系设计不合理以及考评方式不合 理 7 o 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 陈先郡认为，由于公务员工作性质与工作内容具有特殊性，对其绩效的考核 一直以来都存在着制度的不完善、对考核的不重视以及考核指标的设计存在难以 量化的问题等因素陋1 。 饶娆提出我国现行的公务员绩效评估体系存在着考核方式单一、不重视科学 手段，考核标准过于笼统，考核结果运用不够完善、功能发挥不足，考核方法不 够健全等问题。想要解决就必须健全公务员绩效的考核内容，构建基于目标管理 法的公务员绩效评估指标体系，提高公众的评估主体地位旧3 。 姜杰敏主要研究我国基层政府公务员的绩效考评改革，并提出了绩效考评的 参考路径，主要包括制订科学有效、分类分级、具体到人的量化考核体系，完善 考核程序和方法、加大外部考核、强化平时考核，提升绩效考核信息化程度，重 视考核结果的反馈和运用n 。 方引青、吴洪认为建立公务员岗位绩效考核体系要做到以下几点：一是突出 岗位特点，统筹设置公务员绩效计划；二是建立分类、分等的绩效考评体系；三 是建立全程管理的绩效考核运行机制n 1 i 。 这些优秀的学者介绍了多种评价工具，为政府绩效管理做出了巨大的贡献， 但对具体的指标和模式却较少涉及。随着b s c 引入到公共组织中对公务员绩效考 评体系进行全面的改造，我国的许多学者也开始结合国情和公共组织绩效管理的 特点对b s c 的运用进行深入研究。 很多学者通过详细阐述b s c 的优点及其与我国公共组织绩效管理的契合性， 认为其不仅能够引入到公共组织中，还能有效解决当前政府绩效考评的困境，需 要尽快加以借鉴和规范。同时他们通过结合国外公共部门成功运用b s c 取得成效 的典型案例，研究其在我国应用实施的可行性和应注意的问题，有的还从实际出 发构建了地方政府的绩效管理模型，为我国公共组织应用b s c 的实践奠定了理论 基础。 刘桂花以夏洛特市平衡计分卡的实旌为案例进行对比研究，认为我国政府实 施绩效管理“首先要根据自身特点创造性地引入各种先进的绩效管理工具。其次， 要探索各种社会评估途径，将服务对象的满意度纳入绩效管理中。第三，高层领 导的支持是政府部门引入新的管理方式和推行变革的关键。第四，应由专门的组 织机构推行并实施平衡计分卡”n 2 】。 6 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 齐越、朱丽峰通过结合我国政府的实际将平衡计分卡的四个层面扩展定义为 五个聚焦区( 即服务公众聚焦区，政务流程聚焦区，学习发展聚焦区，公务人员 聚焦区和有形资源聚焦区) ，并详细阐述了五个聚焦区之间的因果联系，构建出 适合我国政府组织的、易于掌握的、可供操作的政府平衡计分卡框架模型n 3 l 。 目前国内学者大都通过结合政府组织的特点，从b s c 与公共组织绩效考评的 视角展开研究。但公务员作为构成公共组织的最小单元，是其绩效管理的基础层 和核心，需要我们特别加以关注，尤其是具体到政府绩效考核体系的构建步骤以 及如何将组织目标层层分解，直至个人的问题。本文就试图在此寻求突破，通过 b s c 本土化的方式，构建更加科学有效具有可操作性的绩效考评体系，为政府效 能改革和服务型政府的建立提供参考。 1 3 研究框架、主要内容和方法 1 3 1 研究框架与主要内容 本文的研究对象是政府部门绩效考评。首先详细阐述了其理论基础，总结了 当前存在的现状及主要问题，并在对问题进行深入分析的基础上引入了解决问题 的有效工具平衡计分卡，在分析其优势及可行性的基础上对其四个维度做了 必要的修正和调整，具体论述了应用平衡计分卡构建政府部门绩效考评体系的步 骤和注意事项，最后以青岛市直机关工委应用平衡计分卡的实践为案例，逐步构 建了科学的绩效考评体系，并对应用中的问题进行分析，提出解决办法并阐述其 借鉴意义，为今后的应用指明方向。本文整体框架见图卜l 。 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 i 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 妙 绪论 图1 - 1 文章框架图 全文共分为六章。第一章是绪论。主要讲述研究的背景、目的和意义，国内 外研究现状，研究框架和主要研究方法。第二章是政府部门绩效考评及平衡计分 卡相关理论综述。主要明确对绩效、绩效考评、政府部门绩效考评的概念界定， 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 探讨政府部门绩效考评的特点及其作用机制，详细阐述平衡计分卡理论的产生、 发展及内涵，并结合国外应用平衡计分卡进行政府部门绩效考评的实践，为平衡 计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用奠定基础。第三章主要阐述我国政府部 门绩效考评体系现状、存在的问题及其原因分析。通过结合笔者实际工作正在应 用的绩效考评体系并查阅相关文献，在全面总结当前政府部门绩效考评现状的基 础上，深入探索研究现行政府部门绩效考评体系中存在的问题，使平衡计分卡的 引入更具有现实意义。第四章是结合平衡计分卡的政府部门绩效考评体系的设 计。主要通过对引入平衡记分卡的可行性分析，确定其必要性和紧迫性，然后根 据我国公共部门的实际情况，对平衡计分卡四个维度的指标体系进行修改，并构 建出合理完整的新维度的因果关系，并给出具体的考评体系的建设步骤，逐步设 计出科学有效的政府部门绩效考评体系。第五章是对平衡计分卡在青岛市市直机 关绩效考评中应用的案例分析。通过深入剖析青岛市应用平衡计分卡进行绩效管 理的实例，总结其应用过程中值得借鉴的地方和不足之处，为今后更好的应用指 明方向。第六章是结论，总结了研究所取得的成果，分析了其中的不足，并对今 后的研究做出期望。 9 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 1 3 2 本文的主要研究方法 ( 1 ) 文献研究法 “政府部门绩效考评”是一个实践性很强的课题。我国政治经济体制较为特 殊，不能照搬西方的成功经验，要在借鉴的基础上通过实践建立一套符合我国国 情的政府部门绩效管理体系。而平衡计分卡是先进的战略和绩效管理工具，目前 在企业中应用较多，引入到政府部门的绩效考评中尚属于探索阶段，远未形成统 一的模式。本文将通过搜集、整理相关研究的专著、论文、期刊等文献资料，了 解这一领域的理论基础和最新研究成果，从中发现问题，并补正其缺失。 ( 2 ) 比较分析法 由于西方国家市场经济起步早，相关的对绩效考评理论的研究也远远早于中 国，在平衡计分卡的运用上也远比国内更先进更成熟。所以本文将运用比较分析 的方法，对比中西方在对政府部门进行绩效考评方面的不同做法，从中找出差别， 汲取适合我国国情的成功经验，借鉴其合理内容。 ( 3 ) 理论联系实际的方法 笔者目前正从事基层公务员工作，清楚的了解基层公务员绩效考评存在的诸 多问题，本文将紧密结合实际工作中碰到的绩效考评上的问题，综合运用管理学、 经济学、社会学等相关知识对如何更加有效的运用平衡计分卡进行政府部门绩效 考评做出一定的探索和研究。 1 0 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 2 政府部门绩效考评及平衡计分卡相关理论综述 2 1 政府部门绩效考评的几个基本概念的界定 在研究政府部门绩效考评之前，首先要明确几个基本概念，即必须对 绩效、绩效考评、政府部门绩效考评做出明确的定义，才能更好的理解其 所包含的内容和涉及的理论范畴，这也为下一步应用平衡计分卡奠定基础。 2 1 1 绩效 从字面意思分析，绩效是绩与效的组合。 绩就是业绩，体现组织的利润目标，主要包括两部分：目标管理( m b o ) 和职责要求。组织要有目标，个人也要有目标要求，目标管理能保证组织 向着理想的方向前进，达成目标或者超额完成目标应当给予奖励，比如奖 金、提成等；职责要求就是对组织成员日常工作的要求，比如业务员不但 要完成销售目标，还要做新客户开发、市场分析报告等工作。组织对这些 职责工作也有要求，其体现形式就是工资。 效就是效率、效果、行为、方式、方法等。效是一种行为，体现的是 组织的管理成熟度目标。效包括纪律和品行两方面，其中纪律主要指企业 的规章制度、规范等，遵纪守法的员工可以得到肯定和荣誉，比如表彰、 发奖状等；品行主要指个人的行为，“小用看业绩，大用看品行”，只有 业绩突出且品行端正的员工才能得到晋升和重用。 绩效单从语言学的角度来看，包含成绩和效益的意思。在经济管理中主要指 组织或个人在一定时间内的投入与产出的情况，投入主要指人力、物力、 财力等运营要素，产出主要指工作任务在数量、质量及效率方面的完成情 况。绩效包括组织绩效和个人绩效，组织绩效是通过组织全部成员的绩效情况 来实现的，但是个人高绩效的实现并不一定能保证组织是高绩效的。如果能够实 现将组织的绩效按一定的逻辑关系层层分解到每一个组织成员，那么只要所有人 都达成了组织的要求，组织的绩效就实现了。 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 2 i 2 绩效考评 绩效考评从字面意思理解就是绩效考核和评价的总称。主要是指根据已制定 的工作目标或绩效指标，运用一定的评价方法，将员工工作任务的完成情况、职 责的履行情况以及自身的发展进步情况进行量化，以此来对其进行评价，并将评 定结果以书面或其他正式的形式反馈给员工本人的过程。 开展绩效考评必须同时具备三个基本条件，分别是：明确的考评标准、完整 准确的绩效信息和科学权威的考评组织。具体要求如下： ( i ) 明确考评标准 考评标准是业绩评价的基本依据和首要前提。它主要包括应完成工作的数量、质 量和时限要求，以及评价尺度等。在制定考评标准时，应注意做到评价尺度要明 确、考评指标确定要广泛征求意见，避免对不同职务的员工进行比较等。 ( 2 ) 完整准确的绩效信息 要有效的进行考评，就必须对被考评人的绩效信息进行充分准确的了解，且 所了解到的信息能够全面、准确的反映出被考评人的实际状况和所设标准间的差 异。信息不完整或不准确，就不能进行有效的考评。所以，绩效考评必须要有足 够的、准确的信息供给。 ( 3 ) 科学权威的考评组织 考评组织主要包括考评人和考评方式。有效的考评组织应该兼具科学性与权 威性。科学性源于坚持不断地培训，以统一考评人员的思想，加深对考评目的、 制度的理解，明确考评规则和标准。权威性要求考评人员具有较高的认可度和公 信力，且坚持原则、作风严谨、精通业务并且值得信赖。 2 1 3 政府部门绩效考评 政府部门绩效考评主要是通过制定合理有效的标准，运用较为科学的方法， 通过公开、公正、公平的程序对政府机关的工作业绩和取得的成就做出尽可能客 观、准确的评价，并在此基础上改善和提高政府部门绩效水平。 政府部门绩效考评以部门职能定位为基础，以提供公众满意的高质量的公共 产品为根本价值取向，其评估主体坚持多元化和广泛化，其考评指标主要包括行 政效率、服务质量、公众满意度和职能履行情况等内容，并根据这些指标对政府 1 2 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 部门绩效进行评定。 2 2 平衡计分卡的内涵及应用 2 2 1 平衡计分卡的起源、发展及内涵 平衡计分卡的起源可以追溯到2 0 世纪8 0 年代。当时，美国许多公司 正在引进新的管理方法，如全面质量管理( t o m ) 、雇员授权等，而传统单一 的财务评价体系已无法衡量在采用这些新的管理方法之后企业能力的提 高。同时，财务指标偏重对有形资产的评估和管理，对无形资产和智力资 产却显得无能为力。正是由于这种原因，如何权衡财务与非财务指标以及 其他更多因素问的得失，能否找到一种综合绩效的评价方法就成为当时企 业界和理论界的热门话题。而在这一系列的研究中，最具代表性的就是哈 佛商学院罗伯特卡普兰( r o b e r ts k a p l a n ) 教授和大卫诺顿( d a v i dp n o r t o n ) 。卡普兰在1 9 8 7 年与汤姆约翰逊合著的失去的关联性：管理会 计的兴衰一书中，指出了原有管理会计系在这方面的不足和失误。在此 基础上，为了弥补传统会计核算方法在绩效评估方面的缺陷，卡普兰与时 任复兴全球战略集团的执行总裁诺顿合作，在诺兰诺顿学院设立了一个为 期一年的项目，专门研究一个新的绩效测评模式的开发。诺顿人项目组组 长，卡普兰担任学术顾问。参加此项目的还有美国通用电气、杜邦、惠普 等1 2 家绩效测评处于领先水平的著名公司。卡普兰和诺顿在总结了1 2 家 公司业绩评价体系成功经验的基础上，经过一年多的研究，开始将“财务、 客户、内部业务流程、创新与学习”四个方面列入企业测量绩效的指标， 提出了一种新的工具起名为平衡计分卡，并于1 9 9 2 年在哈佛商业评论 发表他们的第一篇论文平衡计分卡一一驱动绩效的评价指标体系，以此 为标志，平衡计分卡的概念正式提出，并开始运用于绩效。随着研究的深 入，他们改进拓展了平衡计分卡，于1 9 9 6 年出版了第一本著作一一平衡 计分卡，由此，平衡计分卡的概念逐渐发展成熟起来。 平衡计分卡( t h eb a l a n c e ds c o r ec a r d ，简称b s c ) ，是一个划时代的 战略管理工具，是一个经过整合的源于战略指标的新框架，其特点是始终 把战略和愿景放在管理过程中的核心地位。它在保留以往财务指标的同时， 1 3 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 引进了未来财务业绩的驱动因素，包括客户、内部业务流程、学习与成长 等，它们以明确且严谨的手法解释组织战略，从而形成特定的目标和指标， 并通过一套具有因果关系的指标体系将组织的战略转化为日常行动，从而 帮助组织实现短期利益和可持续发展之间的统一。因此，平衡计分卡不仅 仅是一个衡量系统，而是组织管理流程的核心框架，是一个管理系统。 平衡计分卡从四个角度来管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内 部创新与学习，并要求彼此之间保持适度的平衡n 5 1 ( 见图2 1 ) 。其核心思想 是通过这四个指标之间相互驱动的因果关系来展现组织的战略轨迹，从而 实现企业短期利益和长期利益、局部利益和整体利益的均衡n 6 j 。 客户层面 为实现我们的愿景，我 们应向顾客展示什么? ， 财务层面 为了财务上的成功，我们应该提 供什么样的财务绩效给股东? 学习与成长层面 为实现愿景，我们需取得怎样 的进步来适应变革和发展? 内部业务层面 为满足顾客和股东的 需求，我们应在哪些业 务中处于领先7 图2 - 1 平衡计分卡框架 ( 1 ) 如何对待股东一一财务维度 企业存在的目的就是盈利，因此把财务维度放在首要位置是符合企业 性质的。财务指标能够准确反映企业过去的业绩，可以有效显示企业战略 对改善盈利是否有作用。财务指标一般与企业获利能力有关，其常用指标 有：营利收入、资本报酬率和经济增加值。企业根据不同的战略主题而选 用不同的业绩衡量指标。 ( 2 ) 我们应向顾客展示什么一一顾客维度 通过这一维度企业的管理者可以给它的业务单位确立明确的目标及衡 量指标。这些指标代表执行战略后应获得的成果。核心结果指标包括客户 1 4 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 满意度、客户获得率、客户保持率、客户盈利率，以及在目标市场所占的 份额，同时还应包括某些特定的指标。客户层面使管理者能够了解企业的 客户情况和市场战略，有助于创造出色的财务回报。 ( 3 ) 我们擅长什么一一内部业务维度 通过这一维度管理层能够确认企业应当擅长的关键业务流程。这些流 程将帮助企业吸引和留住客户，满足股东对财务回报的期望。内部业务流 程指标重视对客户满意度和实现财务目标影响最大的因素。在这一层面中， 可以采用创新业务流程的方法来衡量业绩，而不只是监督和改进现有业务 流程。在管理者看来，传统内部业务流程只能试图控制和改善目前的经营， 注重的是短期的经营循环：而创新业务流程则是对当前经营流程的扬弃， 注重的是长期目标的实现。内部业务流程层面同时包含长期的创新周期和 短期的经营循环。 ( 4 ) 我们怎样才能持续改进和创造价值一一学习与成长维度 通过这一维度能够确立企业发展所必须建立的基础框架。企业的学习 和成长主要通过人、系统和组织程序三方面获得，b s c 的财力、客户、内部 业务流程都会揭示这三方面的实际能力和实现目标所需要的能力之间的差 距。为弥补这一差距，企业必须加强对培训员工、构建信息系统、理顺组 织程序等方面的投资，这些都是b s c 学习与成长层面的目标。 b s c 的这四个方面并不是相互独立的，而是可以通过一条因果链来展示 业绩和业绩动因之间的关系。首先，这四大层面反映了企业的战略目标。 其次，四大指标之间存在着相互联系：企业经营的好坏通过相关财务指标 来表现；为提高经营业绩，必须使产品或服务赢得顾客的信赖；要赢得顾 客的信赖，必须提供令顾客满意的产品，为此就需要改进内部业务流程； 而要改进内部业务流程，必须对员工进行培训，提升企业的学习和创新能 力；同样，企业的学习和创新能力能够促进其内部管理效率和产品质量的 提升；规范高效的内部管理又可以保证为顾客提供更多的增值服务，有助 于提升顾客满意度；顾客对企业产品的忠诚，可以提升企业的经营业绩。 平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究 2 2 2 平衡计分卡的推广应用 哈佛商业评论将平衡计分卡评为2 0 世纪最具影响力的管理概念之一， 并被誉为7 5 年来最伟大的管理工具之一。有调查表明，在财富杂志公布的 世界前i 0 0 0 位公司中，有7 0 的公司采用了平衡计分卡系统n7 | 。它打破了传统 的单一使用财务指标衡量业绩的方法，而是在财务指标的基础上加入了未来驱动 因素，即客户因素、内部经营管理过程和员工的学习成长。 ( 1 ) 在企业的推广应用情况 b s c 绩效管理系统源于企业实践，自产生以来，在众多国家的企业中得以应 用，例如信诺保险集团、美孚石油、汉华银行等在b s c 产生初期就加以采用，从 而取得巨大成功。b s c 最早进入中国大概在1 9 9 6 年，当时也只是在少数一些在 中国有业务的跨国公司中实施。近几年，b s c 作为战略管理工具的理念和方法开 始在我国受到重视和运用。 ( 2 ) 在政府及非盈利组织中的推广应用 b s c 的创始人卡普兰和诺顿认为，b s c 不但适用于盈利性组织，也非常适合 政府机关等非盈利性组织。b s c 注重多方面的平衡，能够将战略很清楚的显现出 来，并转化为实际行动，借此可协助政府机构了解预算的收支情况，并透过绩效 动因的设计与引导，真正达成目标、实现愿景。b s c 在国外政府及非盈利组织中 的应用见表2 1 。 表2 - 1 学者研究对象主要论点及发展 研究发现b s c 提供均衡的观点，领先 指针与落后指针并重，具有防患于未 以美国联邦政府的采购 然的作用，并非只是事后的检讨；以 k a p l a n n o r t o n ( 1 9 9 6 )顾客为导向，整合各功能部门，整个 部门评估为例 组织成员都动起