（会计学专业论文）太原市廉租住房制度实施中存在的问题及对策研究.pdf

3 摘要 随着人们生活水平的不断提高，住房作为一种最基本的生活必需品，越来 越受到人们的重视。然而，在我国目前市场经济条件下，低收入住房困难家庭 单纯依靠市场无法解决住房问题。廉租住房问题既属于经济问题，又属于社会 问题。廉租住房制度就是以其自身所拥有的能有效解决低收入住房困难家庭住 房问题的优点，受到广泛的关注。因此，构建并完善廉租住房制度是实现居住 权的必然要求，是解决低收入群体住房问题、落实以人为本、关爱弱势群体的 重要举措。对于深化住房制度改革、解决低收入住房困难家庭的住房问题具有 重要意义。 本文从廉租住房的制度概况入手，从廉租住房制度的基本理论出发，分析 了廉租住房制度的内涵和特征。通过对太原市廉租住房制度实施现状的分析， 提出在实施过程中存在的问题，并做出了相应的原因分析。最后结合太原市的 现实情况，提出了相应的完善太原市廉租住房制度的措施和建议：扩大廉租住 房制度覆盖面；通过多种途径解决廉租住房房源问题；采取多种方式拓宽廉租 住房建设资金来源；提高廉租住房选址的科学性；健全廉租住房制度相关的法 律法规；建立居民收入核对系统等。希望对太原市政府相关部门解决低收入住 房困难家庭的住房问题提供一定的依据。 【关键词】廉租住房制度 低收入群体 实施 研究 4 abstract with the continuous improvement of peoples living standard, housing as basic necessities of life, more and more attention has been paid. however, in our current market economy conditions rely solely on the market; low- income households can not solve the housing problem. low- cost housing issue has not only an economic issue, but also a social issue. low- rent housing system received wide attention is owned by it can effectively solve the housing problems of low- income .therefore, build and improve the low- rent housing system is to achieve the necessary residency requirement is to solve the housing problems of low- income groups to implement people- oriented and an important measure care of vulnerable groups. it has great significance for deepening the reform of housing system to solve the housing difficulties of low- income families, housing problems. from the system of low- rent housing situation and the basic theory, this paper analyzes the connotation and characteristics of low- rent housing. based on the current status of the system of low- rent housing in taiyuan city, analyzes on the problems existing in the process of implementation, and makes the corresponding causes analysis. finally, based on the reality of taiyuan city, and puts forward the corresponding perfecting system of taiyuan low- rent housing measures and suggestions are proposed: to expand the system of low- rent housing coverage; use various ways to solve problems; take various measures to broaden sources of capital construction of low- rent housing; to make the selection of low- rent housing more scientifically ; perfecting the system of low- rent housing related laws and regulations; establish income verification system; hope to provide relevant departments of taiyuan government certain basis to solve the difficulties of low- income housing problems. 【key words】low- rent housing system low- income groups implementation reserch 1 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 2 山西财经大学 学位论文 版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 太原市廉租住房制度实施中存在的问题及对策研究 1 1 、绪论 1 . 1 研究背景及意义 住房作为基本生活必需品，是人们的立足之本、生存之所，是百姓安居乐业、社会和谐 稳定的关键所在。保障居民的生存权，是任何一个国家政府的义务和责任。无论在发达国家 还是在发展中国家，住房问题不仅是一个经济问题，也是一个社会问题。随着居民居住水平 的改善，市场化程度的逐步提高，满足低收入住房困难家庭基本住房需求的矛盾就越来越突 出。住房保障成为衡量一个社会均衡发展和社会公平的重要标准。 中国自从 2 0 世纪 7 0 年代末开始实行社会主义市场经济体制改革，伴随着经济转型、制 度变迁和人均收入的提高，社会成员内部的贫富分化日益显著，出现了一批低收入群体。针 对这一情况的发生，政府对住房制度进行了一系列的改革：在公共住房政策领域实行了安居 工程，推行廉租住房的建设与分配政策，保证那些不能通过市场满足住房需要的低收入者享 受基本的居住权。但由于经济发展不平衡，经济承受能力差，相关配套法规的不健全等原因， 太原低收入家庭的住房问题仍然难以得到较全面的解决。从长远来看，城镇低收入家庭的住 房问题将会成为影响地区社会稳定、经济可持续发展、人民生活水平提高的重要因素。因此， 在现有经济承受能力内，优先解决城镇低收入家庭的住房问题显得十分迫切。 2 0 0 7 年胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，社会建设与人民幸福安康息息相关，“必 须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩 大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病 有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”同时还指出，健全廉租住房制度，加 快解决城市低收入家庭住房困难。这是党的代表大会报告中第一次专门提及住房保障制度， 更是第一次谈到保障方式和保障对象。这表明我国更加关注“安居”等民生问题，廉租住房 己经成为我国住房保障方式的首选，住房保障的对象也从原来的“最低收入家庭”转变为“低 收入住房困难家庭”。这两个方面的转变是我国住房保障制度一次理性、务实的调整，这一 政策在十七大报告中得到了最权威的确认，从而确定了廉租住房在住房保障中的重要地位。 廉租住房政策正是为解决我国低收入阶层的住房问题而出台的，关注低收入群体的基本 居住需求，是完善我国社会保障制度，维护社会稳定的必然要求；是贯彻落实科学发展观， 实现“五个统筹”，实践“三个代表”重要思想的体现；是我国和谐社会的基本要求，也是 山西财经大学硕士学位论文 2 重视民生问题的重要体现。 低收入群体住房问题的解决，对促进住房制度改革、完善住房市场有着不可低估的作用。 廉租住房建设力度的加大，可以有效分流住房刚性需求，扭转房地产市场供求关系，刺激房 价向理性价格回归，从而促使房地产市场健康发展。廉租住房是住房市场的必要补充，它为 买不起房的低收入家庭提供了改善住房条件的机会和可能。发展廉租住房能够带动相关产业 的发展，能够促进经济发展。虽然从财政收入上看，政府在建设廉租住房中得到的是负税收， 但通过廉租住房建设所带来的稳定社会、改善生活条件、拉动经济增长、降低劳动者成本等 外部效应十分明显，是政府弥补市场机制不能发挥作用的那部分住房需求。廉租住房的保障 对象是居住困难的低收入家庭，这部分家庭基本上没有能力在市场上以正常的价格购买商品 房，即这部分家庭的住房需求是市场无法提供的。政府为这部分家庭解决住房问题，对市场 的冲击是有限的，并不会扰乱房地产市价的价格体系。此外，廉租住房可以避免经济适用房 发售的混乱和防止“寻租”现象，有利于政府的监控，有利于劳动力的合理流动，保证制度 的有效实施。因此，加大廉租住房建设既能保证低收入家庭的住房需求，又能稳定房地产市 场的健康发展。 太原市结合国家相关政策，针对实际情况做了以下工作：第一，认真贯彻国家政策，在 2 0 0 8 - 2 0 1 2 年住房建设规划中落实经济适用住房和廉租住房建设用地，确保经济适用住房和 廉租住房建设用地不低于年度居住用地供应总量的 2 0 % 和 5 % 。第二，截止 2 0 0 8 年底，太原市 城市居民棚户区住房新建 1 0 0 万平方米， 1 4 3 8 2 套。经济适用住房新建 6 1 . 3 9 万平方米， 9 3 7 4 套。廉租住房新建 7 . 6 1 万平方米，1 5 0 2 套。解决廉租住房保障对象 2 7 0 2 户住房问题。筹集 廉租住房资金 2 0 4 0 2 . 4 万元。第三，针对太原市国有煤矿棚户区庞大且居住环境恶劣的情况， 制定改造规划，截止 2 0 0 8 年底，共计改造新建 1 1 . 9 万平方米，1 7 8 6 套，完成总投资 1 5 4 7 0 万元。 但是太原市如何在低收入家庭住房保障中加强廉租住房建设的问题上仍处于探索阶段， 需要更多更深入的系统研究。 1 . 2 国内外研究综述 1 . 2 . 1 国外研究综述 现代的廉租住房制度起源于 2 0 世纪初的西方发达国家。 产业革命后工业化和城市化加速 发展，由于工业和人口在城市的高度集中，形成对土地和住房的巨大需求，从而导致住房供 应的绝对短缺，进而造成土地价格以及住房价格的上涨，于是广大低收入居民家庭的住房支 太原市廉租住房制度实施中存在的问题及对策研究 3 付能力与具有适宜的住房标准的住房价格之间出现巨大的落差；二次世界大战对城市的毁坏 进一步加重了住房紧张。为了稳定社会秩序，提高民众的福利，许多国家普遍选择了利用政 府权利修建大量的住房来满足社会的需要，其中，提供给最低收入者的住房被称为公共住房 或公共租用房。公有住房指政府为城镇低收入的人建造和维修的、收取低额租金并由政府管 理的住房。发达国家对于低收入家庭住房问题的解决，大多采取公共住房的形式，但具体方 式各有千秋。而且不同的学者从不同的角度对公共住房的影响以及配租方式也发表了不同的 看法。 h e n r y j . a a r o n 【5 0 】认为住房实物配租是无效率的，在提高被保障家庭的福利水平上，住房 实物补贴不如租金补贴有效。他选用了一个替代效用函数，这个函数表明房屋雇主和租用户 的收入弹性是大体一致的，而需求价格弹性有所差异，这跟现实相符合。通过对函数和相关 数据的分析，他得出住房实物配租的效率仅仅取决于三个因素：替代弹性；补贴份额和家庭 总支出中用于住房的消费比重。在这三个影响因素中，前两个因素是重要的，而第三个因素 可以忽略不计。通过分析得出住房实物补贴并不是提高低收入者住房水平的最有效的方法， 除非从被提高的房屋中获得的外部效应被表现出来，而且纳税人即高收入者宁愿让穷人们改 善住房条件，而不是衣食、娱乐方面。而且如果住房补贴份额不高，如果家庭能按照他们的 意愿来消费房屋，那么住房实物补贴并不能在很大程度上提高低收入者的真正收入。 o h 1 s 【5 1 】运用住宅市场的计算机模型探讨了公共住宅对过滤过程的影响，指出在公共住宅 政策下，导致了下列变化：1 、新建私人住宅数量减少；2 、向下过滤到低质量子市场的住宅 更少；3 、退出率上升。总之私人市场的反应是建造更少的住宅，减缓过滤过程和增加退出率。 y u e - c h i n w o n g 【5 2 】认为公共住房的兴建对居民的消费产生极大的影响。低收入者将更多的 收入用于住房消费，而高收入者却仅为住房消费支付了一小部分。高收入者会趁机钻空子， 挤入政府补贴的圈子。但对高收入者提供补贴是与公共住房的兴建计划相违背的，它剥夺了 那些急需住房的居民享受补贴的可能。而且对高收入者的好处是很小的，通过增加公共住房 的租金可以将高收入者限制在公共住房兴建计划之外。 总之，国外关于廉租住房消费保障的理论基本是从廉租住房对整个住房市场以及对接受 廉租住房的群体的影响、廉租住房在实施过程中如何达到收益最大化等方面来阐述的。从廉 租住房对整个住房市场的影响来看，国外的理论认为公共住房的建设会对私人住房市场产生 一定的影响，会减少私人住宅的建设。而且认为公共住房的保障对象是低收入群体，要想方 设法限制投机的高收入者挤进公共住房中。但从廉租住房实施过程中如何达到收益最大化上 山西财经大学硕士学位论文 4 看，国外的理论从替代效用和弹性、利他主义、效用最大化和帕累托最优等角度来阐述廉租 住房各种配租方式的合理性。 发达国家和地区在面向低收入家庭的住房保障方面，随着城市住房状况的改善和市场的 发展变化，在研究方面取得了一定的成果，从建设管理方式到补贴方式都已经探索出了一条 成功的道路，由住房严重短缺时期的纯政府行为，逐步过渡到政府与市场相结合的运作模式， 并在低收入住宅的建造和供应方式中，尽量运用市场机制的作用，并且在低收入住房的设计 和选址方面、金融机构参与支持方面进行了有效的探索和研究，形成了有效的保障计划，比 如美国的存量房计划（租金证明计划、住宅优惠券）、英国的可承受租金计划和金融机构的 参与促进英国住宅自有化程度的提高、德国的住房储蓄计划、香港的廉租屋发展计划以及对 低收入家庭界定方法的研究等，不仅使低收入家庭的住房状况得到了改善，形成住房正常的 周转“过滤”，按照居民收入水平划分，构成了住房的多层次消费体系，也使得整个国家和 地区的住房生产和消费市场得以健康的发展，并由住宅业的发展推动整个房地产业的发展， 成为促进国民经济增长的支柱型产业。 1 . 2 . 2 国内研究综述 1 9 9 9 年我国颁布了城镇廉租房管理办法，并于当年 5 月 1 日起开始在全国范围内实 施廉租住房制度。廉租住房作为我国住房保障制度的重要组成部分，得到了许多学者的重视， 他们从廉租住房的保障对象、配租方式、资金筹集、运行机制等方面对廉租住房进行了研究。 同济大学经济与管理学院的钱瑛瑛 【1 】关注在廉租对象认定上审核“失灵”问题。指出我 国的个人收入信息统计尚不完善，家庭收入的统计审查难以准确。虽然公告是一种防止或减 少审核“失灵”的办法，可以促使利益相关者之间相互监督，而在户籍所在地的公告可能对 住房面积的审核起到监督作用，而收入的审核可能同时需要在单位的公告。要避免家庭收入 审核的“失灵”， 实现准确而高效的审核，有赖于我国收入申报制和个人唯一信用账户的实 施。 中南财经政法大学房地产研究所的陈婷婷 【2 】则关注配租方式，通过“二市场过滤模型” 对实物配租和租金配租的优缺点进行分析，进而指出：实物配租应主要面向孤老病残和军烈 属等社会优抚对象；相比于实物配租，租金配租方式将成为今后廉租住房分配的主流方式， 但租金配租部分环节还有待于进一步的完善；廉租住房配租方式的选择除了考虑是实物配租 还是租金配租外，还应综合考虑社会，经济，文化以及住房现状等各个方面因素，同时应与 促进经济发展，提高市场运行效率相结合。 太原市廉租住房制度实施中存在的问题及对策研究 5 目前关于廉租住房建设国内学者的焦点大多集中在资金的筹集上，国务院发展研究中心 金融研究所副所长巴曙松 【3 】指出目前造成我国廉租住房建设资金不足的主要障碍：一是地方 政府参与不够积极，二是信贷结构不合理，三是金融工具缺失。他提出了廉租住房融资创新 发展路径，他认为将廉租住房开发贷款证券化可以加强金融资产的流动性，使廉租住房开发 更容易获得银行的资金支持，从而拓宽其融资渠道。此外，他提出发行住房建设公债可以从 一定程度上缓解廉租住房的融资困境，对于住房建设公债发行的数额，必须遵循“缺口补给 式”原则，即总体考虑廉租住房临时性融资缺口来确定数额。 杨建平，廖阳 【4 】分析了我国廉租住房政策的现状，指出政策的不足之处，提出相应的对 策建议：引进民间资本，建立新的廉租住房供应体系；改良现行的廉租住房申请体制，放宽 申请条件；以法律形式具体规定政府部门和廉租对象的权利、义务，保障廉租住房制度的发 展与完善。杨继瑞 【5 】从我国现行廉租住房制度缺陷出发，对完善廉租住房建设资金的筹措机 制及廉租住房供给制度提出建议，其筹集资金方式主要为依靠住房公积金增值收益、发行债 券、城市土地收益等方式。 同时也有一些学者对我国廉租住房制度的运行机制分析并提出政策建议的， 如： 冯宗容 【6 】 通过分析比较各地廉租住房运作机制涉及的供应体系、运作方式、退出机制和管理体制这四 个基本方面的实践经验和操作难点，指出只有进行廉租住房运作机制创新，才能解决廉租住 房运作管理中存在的诸多问题，促进我国廉租住房健康规范地运行，顺利推行廉租住房制度。 莫连光与郭慧芳 【7 】通过分析廉租住房建设的特点，提出政府作为供应主体在廉租住房建设中 应注意产权明晰、合理规划等问题。梁燕军 【8 】在中国经济周刊发表的廉租房管理跟不 上建造步伐谈到了廉租住房建设后管理机制缺失导致的严重问题。 太原市廉租住房建设相对于其他城市起步较晚，经验不足，相关研究材料非常稀少，目 前仅有范玉兰 【9 】针对太原市廉租住房制度有过研究，但是随着其后国家政策的变化，对于目 前太原市廉租住房建设具体指导意义不足。 总体而言，对廉租住房的研究多数着眼于大的框架方面，对于廉租住房建设的整个运作 流程及其衍生的问题并没有做深入探究，在城镇低收入家庭住房问题及其对策研究方面还缺 乏系统性。关于廉租住房制度实施相关方面的理论和实践探讨仍有待于继续探索和研究。 山西财经大学硕士学位论文 6 1 . 3 研究的基本思路和方法 1 . 3 . 1 研究的基本思路 本文首先简要叙述了的廉租住房制度内涵和特征、廉租住房制度的基础理论依据，结合 国外发达国家和地区低收入群体住房保障制度建设的先进理念，分析了太原市廉租住房制度 实施的现状，找出太原市廉租住房制度在实施中存在的主要问题，并分析产生这些问题的主 要原因。借鉴国内外实施廉租住房制度的成功经验，针对太原市的实际情况，提出完善太原 市廉租住房制度的对策与建议。 1 . 3 . 2 研究方法 （1 ）文献研究 通过大量文献研究，在总结美国、英国以及我国香港地区的公共住房经验的基础上，对 太原市完善廉租住房制度提出对策和建议。 （2 ）规范分析与实证分析相结合 本文以太原市为实证，从多学科的视角对廉租住房制度实施问题进行研究，探讨廉租住 房制度的特点，理论依据，阐述其必要性，并对廉租住房制度进行深入分析等。 （3 ）比较分析 我国部分城市为解决低收入群体的住房问题起步较早，经过多年探索研究，采取了一系 列廉租住房政策，并取得了良好的效果。本论文采用比较研究的方法，通过对国内部分城市 进行对比分析，借鉴其他城市的成功经验，完善太原市的廉租住房制度。 太原市廉租住房制度实施中存在的问题及对策研究 7 2 、廉租住房的相关理论 2 . 1 廉租住房制度概述 2 . 1 . 1 廉租住房制度的内涵与特征 城镇廉租住房是指政府在住房领域实施社会保障职能，向具有本市非农业常住居民户口 的低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的租金补贴或者以低廉租金配租的具有社会保障 性质的普通住房。 在我国，廉租住房制度是针对低收入住房困难的家庭实施的一种社会救助，是我国住房 保障体系的一个重要组成部分。目前，我国廉租住房以发放租赁住房补贴为主，实物配租和 租金核减为辅三种方式提高保障对象的住房支付能力， 改善低收入住房困难家庭的居住条件。 租赁住房补贴，是指政府向符合住房保障条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房； 实物配租，是指政府对符合住房保障条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标 准收取租金；租金核减，是指市政府对符合住房保障条件现已承租公有住房的申请对象，在 住房保障面积标准范围内的租金予以适当减免。 我国政府在进行住房体制改革之前，住房制度采用的是社会福利分房。社会福利分房是 指由政府无偿划拨土地，并由政府或单位出资建设公房，在职工申请住房的基础上，按条件 分配给职工居住，收取象征性房租的福利制度。政府现行所采用的廉租住房制度与传统的福 利分房体制具有较大的区别，主要体现在以下几个方面： （1 ）社会保障性 当前，在我国实行住房商品化和社会化的过程中，主要立足于以市场机制为主导来配置 住房资源的。在以市场机制调节的住房分配体系中，住宅的社会保障在本质上只能是弥补市 场的缺陷，对市场竞争中的弱势群体提供帮助和救济，体现人道主义精神。以取消实物分配、 实行住房分配货币化政策为标志的新的住房分配体系，将使中等收入及其以上者可以通过市 场满足住房需求，因而住房保障不是普遍性的社会福利，廉租住房社会保障的对象是无力通 过市场得到住房的城镇低收入住房困难家庭。 （2 ）非盈利性 廉租住房不同于商品房和经济适用房。商品住房提供给高收入者，利润水平由市场来决 定，国家不直接干预商品住房的生产、分配、交换以及消费，房地产开发企业以获取经济效 益为主要目的；经济适用房面向广大中低收入阶层，在土地使用权的取得、税费等方面享受 山西财经大学硕士学位论文 8 国家优惠，在房价中除了可计入 1 % - 3 % 的管理费外，还可计入 3 % 的利润；廉租住房是提供给 城镇低收入住房困难家庭的保障性住房，开发建设追求的不是经济效益而是社会效益，国家 无偿划拨土地，税费大幅度减免，目的是为了降低廉租住房的开发建设成本。因此，无论是 从事廉租住房的规划设计、建设、管理，还是从事维修服务，廉租住房的建设管理者都不得 以盈利为目的，并应尽量降低成本，减轻居民负担。另外廉租住房的租赁价格也是政府严格 调控的，低于市场价格和成本价，因为政府建立廉租住房制度的目的在于“保障”和“底线 救济”，而非营利。 （3 ）政府主导性 一直以来，社会保障制度被看作是市场经济运行的安全网和稳定器，而以政府为主体的 公共政策与保障措施在社会保障制度中具有不可替代的作用。廉租住房制度作为为城镇低收 入住房困难家庭提供住房的制度， 目的是改善无力解决自身住房问题的困难家庭的住房条件。 政府作为国家宏观调控者，应充分行使自己的社会职能，承担起构建城镇廉租住房制度的重 任，为困难家庭提供法律和政策支持，建立合理的资金来源和筹资渠道，同时进行有效的行 政管理。 （4 ）分配的社会化 廉租住房制度建立在社会化住房分配体系的基础上，廉租住房供应机制作为政府为主导 的城镇低收入住房困难家庭的住房供应机制，是一种社会财富的再分配，从范围上看是全社 会中的所有低收入住房困难家庭共同参与的分配，在范围上打破了企业之间各自独立的分配 体系。 （5 ）补贴方式的多样性 廉租住房的补贴方式大致可以分为两类：一类是供给方补贴，是由政府或企业建造廉租 住房，然后以低房租提供给市民或职工。这是西方国家解决城市住房问题初期通常采用的方 式，我国计划经济时期城市住房制度也采用这种方式。由于供给方补贴效率低，现在无论是 在西方国家还是在我国，廉租住房补贴大多转变为第二类补贴方式需求方补贴，即向住 房困难群体发放租房补贴由其自由选择租房，而不是直接对其提供住房。这种补贴方式是为 各国所普遍采取的方式。 2 . 1 . 2 我国廉租住房制度历史沿革 2 0 世纪 7 0 年代末 8 0 年代初，我国开始城镇住房制度改革。从总体上看，我国城镇住房 制度改革采用的是稳步渐进式的方法，至今先后经历了初始阶段、单项改革阶段、全面推进 太原市廉租住房制度实施中存在的问题及对策研究 9 和综合配套改革阶段以及进一步深化改革阶段等四个历史阶段。 廉租住房制度自 1 9 9 8 年建立 以来，中央政府根据廉租住房建设的不同阶段相应地颁布了相关的管理办法，以指导和规范 不同地区的廉租住房建设， 通过几个重要文件逐步明晰了廉租住房的地位并使之走向制度化。 从 1 9 9 8 年起我国历年的廉租住房相关政策如表 2 - 1 所示。 表 2 - 1 我国廉租住房相关政策 时间 主要内容 1 9 9 8 年 7 月 国务院发布 2 3号文件国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房 建设的通知，第一次提出了“廉租房”概念，并正式纳入城市多层次住房 供应体系。 1 9 9 9 年 4 月 建设部以第 7 0 号令发布了城镇廉租房管理办法 2 0 0 3 年 1 1 月 建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局又共同签发了第 1 2 0 号令城镇最低收入家庭廉租住房管理办法，2 0 0 4 年 3 月 1 日正式实施， 城镇廉租住房管理办法同时废止。廉租住房制度建设正式在全国范围内 迅速铺开。 2 0 0 5 年 5 月 国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知 （国办发价 0 0 5 1 2 6 号），对完善城镇廉租住房制度建设提出了进一步要求。 2 0 0 6 年 5 月 国务院常务会议出台被称作“2 0 0 6 国六条”的调控房地产业的六项措施，其 中首条提出重点发展廉租住房。 2 0 0 7 年 1 1 月 建设部、发改委等九部门联合发布了廉租住房保障办法，对廉租房制度 保障方式、保障资金及房屋来源、申请资格和监管方式等方面作出了明确的 规定。于 1 2月 1日起正式实施，2 0 0 4年起实施至今的城镇最低收入家庭 廉租住房管理办法同时废止。 以 2 0 0 4 年国家建设部等五部委联合颁布城镇最低收入家庭廉租住房管理办法正式实 施为标志，我国廉租住房制度在全国范围内全面展开；以 2 0 0 7 年 1 1 月建设部等九部委联合 发布廉租住房保障办法的正式实施为标志，我国廉租住房制度真正迈入规范化、成熟化、 科学化、严格化和法制化的新阶段。 2 0 0 7 年发布的廉租住房保障办法（以下简称新办法），较 2 0 0 4 年颁布的城镇最 低收入家庭廉租住房管理办法，有以下几个特点：保障范围有所扩大，将廉租住房的保 障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；改变过去以发放租赁住 山西财经大学硕士学位论文 10 房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的保障方式，转变为货币补贴和实物配租等方式相结 合；多渠道增加廉租住房保障资金；在廉租住房建设方面，规定新建廉租住房，应当采 取配套建设与相对集中建设相结合的方式， 应当将单套的建筑面积控制在 5 0 平方米以内并确 定合理的套型结构，廉租住房建设用地采取划拨方式，在土地供应计划中优先安排。随着我 国廉租住房办法的完善以及该项政策在全国范围内广泛开展，截至 2 0 0 7 年底，全国所有城市 都建立了廉租住房制度，累计改善了 9 5 万户低收入家庭的住房困难状况，对 2 8 万多户承租 公有住房的低收入家庭进行了租金减免。 综上所述，中国政府对廉租住房政策的重视程度逐步增强，政策不断明朗化和具体化、 受益对象不断扩大、可操作性逐步增强，廉租住房政策在我国的住房保障体系中将发挥越来 越大的作用。 2 . 2 廉租住房保障的理论基础 2 . 2 . 1 社会保障理论 住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是社会保障制度在住房领域的延伸。因 此，社会保障理论是住房保障制度产生和存在的理论依据之一。社会保障是以立法形式确定 的、由国家举办并承担责任、以国民收入再分配方式为全体社会成员的基本生活权利提供安 全保障的社会行为及其机制 【1 0 】。 西方对社会保障最早的经济研究始于福利经济学家庇古。庇古是英国福利经济学的代表 人物，他在其代表作福利经济学中以边际效用价值论为基础，提出了社会福利和经济福 利等概念。庇古假定在收入分配中有一个货币收入的边际效用递减规律在起作用，同一单位 的货币对穷人的效用要大于富人。因此，具有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国 的“经济福利”，由于在收入再分配过程中穷人得到的效用增加要大于富人的效用损失，社 会总效用就会增加 【1 1 】。因此他主张政府增加必要的货币补贴，使劳动者的患病、残疾、失业 和养老得到适当的物质帮助和社会服务；向富人征税，向低收入劳动者增加失业补助和社会 救济；实行普遍养老金制度等。庇古的福利经济学和福利国家理论为社会保障制度的建立奠 定了理论基础。 亚当. 斯密是第一个系统阐述社会保障经济思想的是德国的新历史学派，他在其国民财 富的性质及其原因的研究一书中，论述了如何推动个体利益和社会福利的共同增长，进而 来实现社会整体福利水平提高的思想愿望 【1 2 】。其理论主要是从社会安全角度出发，针对当时 德国所面临的劳资问题，强调和证明了建立社会保障制度的客观必然性，认为国家除了维护 太原市廉租住房制度实施中存在的问题及对策研究 11 社会秩序和国家安全外，还具有文化和福利的目的，应该由国家兴办一部分公共事业来改善 国民的生活。 现代社会保障制度的一个重要理论来源是凯恩斯主义经济学，凯恩斯主义经济学以需求 管理为基础建立了社会保障经济理论 【1 3 】。凯恩斯看来，由于三大心理定律 （边际消费倾向递 减、资本边际效率递减、心理偏好）的作用，会经常出现有效需求的不足，导致经济危机和 失业的发生，影响到经济的健康发展。因此，国家对自由市场的干预是必要的，除了货币政 策、财政政策的调节之外，治标之举主要是通过各种福利措施来增加低收入者的收入，提高 他们的消费能力，刺激需求，以达到供求的短期均衡，缓解危机。凯恩斯的追随者进一步把 这种随机的短期均衡作用扩展到经济的长期均衡，他们认为，在经济繁荣期，通过各种税收 获得的收入大增，而社会保障的支出减少，从而制约了需求的进一步扩张；在萧条期，政府 收入减少，各种社会保障支出增加，从而刺激了需求，使经济走出低谷。这样，通过财政的 相机抉择，社会保障制度就成为经济发展的内在稳定器，保证了供求的大致平衡。 第二次世界大战之际，英国牛津大学教授贝弗里奇( w t . b e v e r i d g e ) 起草了研究报告社 会保障及有关服务，他主张建立一个社会性的国民保障制度，并提出社会保障的六条原则： 管理责任统一的原则、区别对待的原则、全面和普遍性的原则、生活资料补贴标准一致的原 则、保障险费标准一致的原则、补贴必须充分的原则。应该说，贝弗利奇提倡的国民保障制 度始终体现了两个基本观点，一是社会保障以保证居民拥有维持生存所必需的生活资料为最 低限度；一是社会保障应当体现“全面和普遍”的原则，应顾及全体居民及各种不同的社会 阶层，社会保障应是全民的全面保障 【1 4 】。上述的六条原则成为福利国家建设的基石，世界各 国的社会保障制度自此开始得到迅速发展。贝弗里奇的理论不但是资本主义国家建立住房保 障制度的重要理论基础，同样也是当今社会主义国家建立住房保障制度的理论来源。 廉租住房是住房保障的核心，住房保障是社会保障的重要组成部分。因此社会保障理论 是住房保障制度的理论基础，也是廉租住房保障制度的理论依据。 2 . 2 . 2 住房福利理论 住房是城乡居民最重要的基本生活资料，住宅问题是一个关系到社会能否稳定发展的重 大社会问题。马克思“对立统一规律”说明市场都有二重性，在住宅这一实体上，同样可以 看到二重性。住房商品属性由其在生产过程中所存在的劳动关系和生产关系所决定，并且这 种属性随着住房的产生而产生，伴随着住房生产、交换、消费的全过程。因此住房的商品属 性是其本性。住房的福利属性是客观存在的。当把住房纳入社会保障系统，作为解决低收入 山西财经大学硕士学位论文 12 者居住问题的依托和手段时住房就具有福利属性。即当住房作为社会保障体系的一部分并且 承担保障住房的职能时，住房所体现出的就是福利属性。 社会福利以社会稳定、社会公平、社会再生产为基本目的，其基本准则是保护与生产力 发展水平相适应的最低限度的社会公平。它适用于宏观社会管理，对整个国民经济的正常发 展及社会、经济的正常运行起着非常重要的作用。政府保障作为社会福利的一项，具有社会 福利的一切特点，但由于某种原因住房的特殊属性使得住房保障又具有一些特殊性。 住房保障制度或者说是住房福利是由国家和社会负起给社会成员提供最基本的居住条件 和改善住房条件的责任而举办的社会福利项目。西方国家所说的住房福利的涵义可以从以下 几个方面进一步理解：（1 ）住房福利的涵盖面十分广泛，它包括了劳动者在内的全体成员。 （2 ）住房福利的形式多样，除了津贴补助外，主要采取免费、减费，提供住房，目的不在盈 利，而是使人民的居住水平得到改善。（3 ）住房福利措施的各项费用，主要来自国家财政， 部分来自用人单位和私人捐助。为了实现效用最大化，我国主要采取了加大高收入者税收的 方式来进行收入调节，这样即缩小了社会成员之间的收入差距，又可以保障低收入家庭基本 的生活保障。 2 . 2 . 3 公平与效率理论 公平与效率是经济学研究的两个重要问题。所谓公平是指人们对一定社会历史条件下， 人与人之间利益关系的一种评价；所谓效率是指产出与投入之间的对比关系。公平的问题比 效率的问题要复杂得多。公平是一种价值判断，它是主观认识对客观存在的一种反映，不同 的人会有不同的公平观。同时，在不同的社会制度下，对于公平有着不同的价值判断。阿瑟 奥肯有句名言：“平等和效率是最需要加以慎重权衡的社会经济问题，我们无法按市场效率 生产出馅饼之后又完全平等地进行分享”。 公平与效率之间存在着对立统一的关系。在市场经济条件下，效率是竞争的结果，在竞 争中优胜劣汰，促进了经济发展。但社会经济效益的提高是在个别企业效率不断变化和企业 之间彼此效率水平不平衡的基础上实现的。这又加剧了收入不均等，甚至企业破产，工人失 业。当分配不均等的程度超过人们可接受的限度时，就会导致两极分化，产生不公平的问题。 因此，高效率的竞争，有可能带来不公平的分配。所以，公平与效率之间存在着矛盾关系。 国家承认人们之间的个人收入差距，以刺激经济效率的增进。但同时还要使个人收入分 配差距合理，以兼顾社会公平。为此，国家需要对个人收入分配进行调节。通过实行累进所 太原市廉租住房制度实施中存在的问题及对策研究 13 得税制限制过高收入，通过社会保障制度来促进低收入者增加收入。另外，法律手段也是调 节收入分配，缩小收入差距的主要手段。 效率体现在住房政策上就是指住房政策能稳定住房生产，提高劳动效率，有效使用资金， 减少住房市场上买卖双方的高额交易费用，优化住房资源配置，满足居民需求，实现住房商 品化。住房在居民消费支出中的重要地位使得住房分配政策在体现社会公平的方面具有重要 的意义。虽然一般认为对个人的现金分配比实物分配更优越，但由于某种原因政治环境和社 会分配目标的不同，有的国家更偏向以住房方式的再分配来体现公平，通过税收、补贴和建 造社会保障住房等政府干预措施来解决大多数买不起商品房的中低收入家庭的住房问题。 由于机会的不平等而导致不同人群之间收入分配的不公平，从而产生社会的“弱势”群 体。他们没有享受到市场经济发展带来经济增长的成果，而成为社会的低收入群体。为了消 除社会不公平的状况，实现市场经济社会的持续稳定发展，政府就有责任和义务尽可能使低 收入家庭也能安居乐业。这就是各国政府建立住房保障制度的根本原因。 2 . 2 . 4 住房过滤理论 目前制约我国廉租住房发展的因素之一是房源，政府能否为廉租保障对象提供充足的住 房，又应以何种方式提供住房，是我国廉租住房理论研究的重要课题。住房过滤理论揭示了 住房市场的内在规律，可以作为解决我国廉租住房制度设计的重要理论基础。 住宅过滤理论最早是由伯吉斯（e . w . b u r g e s s ）在 2 0 世纪 2 0 年代初期解释芝加哥住房格 局时提出的。但过滤原理的优势并不只是用来描述城市格局，在 2 0 世纪 6 0 年代之前，人们 对它的理解还是模糊的，直到 1 9 6 0 年劳瑞（l o w r y ）对过滤现象做了概念性的解释之后，人 们才对其有了比较明确的概念，劳瑞指出过滤的主体是住宅，而非各收入阶层，过滤产生的 原因在于住宅老化及新建。简单地说，过滤就是住宅本身市场价值的变化。 住房“过滤”是指在住房市场中，最初为较高收入房客建造的住房，随着时间推移，住 房发生老化，新建住房供应增加，导致房价降低，较高收入的房客为追求更好的居住条件， 放弃现有住房，较低收入房客继续使用该住房的过程。 随着住房耐久性概念的引入，学者开始对住房过滤现象进行建模分析。斯威尼模型是最 早也是最重要的住房过滤模型。斯威尼模型首次同时考虑了住房的耐久性和非同质性特征， 假设住房质量随时间逐渐折旧，得出了先前文献在没有采用过滤方法时所无法得出的结论。 斯威尼模型分析的结论指出： （1 ）如果政府为同时减少低质量单元数量和降低低收入阶层的 房价，则要么政府必须采取一些对房客的补贴政策，要么依赖于房客收入结构分布发生改变； 山西财经大学硕士学位论文 14 （2 ）政府住房补贴会对没有接受补贴的房客产生不利的影响；（3 ）对开发商提供补贴并不 能降低房租水平，但可以通过新建计划在所有质量等级范围内降低房租。欧赫尔斯也对过滤 模型作了较为深入的研究，提出了一般均衡住房市场过滤模型。在建模分析的基础上，欧赫 尔斯指出从政府成本的角度来衡量，通过对低收入阶层提供住房货币补贴来增加穷人住房消 费的政策（如租金优惠计划）会比政府直接为低收入者新建住房的政策（如政府新建计划） 更有效。这成为住房保障政策选择的重要理论依据之一。 太原市廉租住房制度实施中存在的问题及对策研究 15 3 太原市廉租住房制度实施现状 3 . 1 太原市廉租住房制度实施历程 随着我国不断制定和完善一系列廉租住房制度，太原市越来越重视廉租住房问题。2 0 0 4 年 1 1 月 2 5 日 太原市最低收入家庭廉租住房管理办法 由市人民政府第 2 5 次常务会议通过， 以市政府第 4 6 号令发布，从 2 0 0 5 年 1 月 1 日起施行。对此办法的推行，太原市积极采 取有效措施，加强其宣传、培训工作，使廉租住房保障制度深入人心；逐步完善了办法 的配套制度，不断健全优化了廉租住房申请、审批、轮后、合同签订、租赁补贴发放、租金 核减、廉租住房购建等工作程序确保了廉租住房工作顺利进行；始终严格行政执法和监督， 确保办法科学规范高效的运行。 太原市推行廉租住房制度虽然较发达城市在时间上有所落后，但在廉租住房制度建设方 面也取得了一些成绩，首先表现在市政府对廉租住房制度建设重要性的认识上，政府在廉租 住房建设过程中扮演了积极的角色，较好的引导了各个部门在廉租住房制度建设中的协作； 其次，虽然政府开始廉租住房制度建设的时间较晚，但根据本地的特色初步形成了适合本地 发展的廉住租房建设制度。 依据太原市最低收入家庭廉租住房管理办法，2 0 0 5 年太原市房地产管理局经过调查 摸底，经过三轮次的严格筛选，太原市有 5 3 户住房困难家庭作为首批而享受到了廉租住房制 度的租金减免政策。2 0 0 7 年，太原市进一步制定出台了廉租住房保障计划，协调市、区财政 部门优先列支了廉租住房专项资金 3 4 5 万元， 于年内解决了 2 0 0 户最低收入家庭的住房问题。 至此，自办法施行两年多来，太原市廉租住房保障工作取得了显著成效，超额完成了各 年度廉租住房保障计划，解决了一批最低收入住房困难家庭的住房问题，扩大了社会影响， 各项保障措施也得以逐步健全。廉租住房保障工作在太原市从无到有，并在全市建立起了较 为完善的廉租住房制度。 为认真贯彻落实国务院、省委省政府关于建立健全廉租住房制度的精神