简论我国城市房屋征收法院强制执行制度的完善.pdf

athesis submitted in partial fulfillment of the requirements for the degree of master research on system of relocation by judicial enforcement candidate: hu ying major: jurisprudence supervisor: prof. cao haijing huazhong university of science & technology wuhan 430074, p.r.china january, 2013 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：年月日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：指导教师签名： 日期：年月日日期：年月日 本论文属于 i 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 摘要 随着中国经济的高速发展和城市化进程的加快，城市房屋征收在经济建设中的 使用越来越频繁，而征收及拆迁所导致的社会矛盾也愈发严重，拆迁所引发的血案、 惨案触目惊心，人们谈“迁”色变。城市房屋征收是改善当地人民群众的住房环境、 旧城区改造和提升城市环境的必经之路,为了较好的化解城市房屋征收过程中的矛 盾，避免极端事件的发生，保障被征收人的权益，2011 年， 国有土地上房屋征收与 补偿条例出台，取代了过去实施多年的城市房屋拆迁管理条例 ， （以下将分别 简称为征收条例和拆迁条例 ）在国务院新出台的征收条例中，最大的亮 点之一是其第 28 条的规定，将“行政强拆”改为了“司法强拆” ，试图保护被拆迁 人的利益，将征收拆迁过程中的风险降到最低。但是从征收条例实施一年多的 征收实践来看，新制度的实施与其设立初衷没能得到有效的契合，全国各地仍有因 为拆迁引发的血案的时时发生，人民对于政府不信任，公众对于法律不信仰，有被 拆迁人手抱宪法屹立于房顶，也有被拆迁人悬国旗于房梁，但不和谐的场景还 是时有发生。我们认为，房屋征收的强制执行通过法院来完成是时代前进的标志， 但是后续如何有效保证法院在强制执行过程中的中立性和公正性、如何确保执行程 序的规范、救济途径的完备等问题是本文重点讨论和研究的。 本文试从房屋强拆制度的历史沿革了解该制度，介绍现今的征收条例的具 体内容，结合征收条例实施的现状分析司法强拆制度不完备的地方，对房屋征 收强制执行制度如何完善进行了思考，针对现有问题,从司法制度、执行程序、救济 途径和财政人事制度改革等方面提出自己的建议。 关键词：关键词：城市房屋拆迁征收强制执行 ii 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 abstract in recent years, with the rapid development of china economy and the advance of the urbanization, urban housing expropriation in economic construction is used more and more frequently, which the social contradictions in expropriation and demolition are becoming more and more serious. urban housing expropriation is mean to improve peoples housing conditions, reconstruct the city and to improve the urban environment. on january 19, 2011, the regulations on expropriation and compensation of housing on state-owned land (the expropriationregulations 2011) was promulgated at the 141th executive meeting by chinas state council, and became effective on the same day, replacingtheadministrativeregulationsonurbanhousingdemolitionand relocation(the demolition regulations 2001) which was adopted on june 6, 2001. one of the highlights in the expropriation regulations 2011 is that the demolitions by government conduct was replaced by compulsory expropriation through judicial procedures. its legal connotation urban housing demolition enforceable rights exercised by application only by the court. the regulations expected that a protective system can be provided by the judiciary fair justice the housing demolitions system to protect the interests of the demolition, and to minimize the risk of the imposition of the demolition process. bycollectingthepracticeformorethanayearsincetheexpropriation regulations 2011 has been promulgated, the implementation of the new system hasnt reach its expectation.since thegovernments ability can be limited by judicial authorities，the compulsory expropriation through judicial procedures make aprogress. the follow-up issues focused on such as how to make ensure that the court is neutrality and impartiality in the enforcement process, and how to ensure the implementation of the iii 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 programs specifications, are discussed and studied by this paper. this paper tries to understand the system from the history of housing demolitions system evolution, and introduce the details in the expropriation regulation 2011. this paper also will discuss the shortcomings of the expropriation regulation 2011 with analysis the current status after its implementation. key words: urban housedemolitionlevyenforcement iv 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 目录 摘要.i abstract.ii 引言.1 一、我国城市房屋征收强制执行的立法沿革及主要内容 （一）我国城市房屋征收强制执行的立法沿革.3 （二）我国城市房屋征收强制执行的主要内容.4 二、我国城市房屋征收法院强制执行困境的反思 （一）我国法院强制执行的实施困境.10 （二）我国法院强制执行制度的缺陷.11 （三）我国法院强制执行制度缺陷的现实影响.13 三、完善我国城市房屋征收法院强制执行制度的建议 （一）统一征收征用立法 明确执行主体职责.16 （二）完善强制执行程序 保证司法公正权威.17 （三）完善救济途径 保障公民权益.22 （四）改革司法系统财政人事制度 保证司法独立.24 （五）健全外部监督体系.25 结语.26 致谢.27 参考文献.29 1 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 引言 在过去的十多年中，城市房屋征收拆迁成为多方利益争夺的战场，开发商、政 府都期望在因征地拆迁的较高的利润中分得一杯羹，城市房屋征收的管理比较混乱， 只要开发商有用地的需要，政府均不做实质审查，暗中操作，实时拆迁，快速拆迁， 较少的考虑被拆迁人的利益，在 2001 年出台的城市房屋拆迁管理条例中，行政 机关和司法机关对于房屋拆迁的行政强制执行权同时并存。一些法律人士认为，行 政强拆使得地方政府与房地产开发商在房屋拆迁的博弈中获得了独门利器，在一定 程度上引发了抵制政府拆迁的暴力事件，因拆迁产生的群体性事件、暴力事件一度 使得拆迁地民众与政府关系恶劣，民众亦不信任政府。在此背景下， 国有土地上房 屋征收与补偿条例怀着全中国人民的嘱托应势而生，在 2011 年 1 月 19 日出台并 于 2011 年 1 月 21 日被付诸实践。该条例出台后，得到了全国各界的期盼，人们纷 纷发表意见，认为司法的公正和司法的监督有助于改善之前城市房屋征收强制执行 过程中的黑暗和混乱局势，会减少暴力拆迁频发的概率。但是，该条例实施的一年 多来，城市房屋拆迁中的血拆、野蛮拆依然存在城市房屋拆迁的领域中。2011 年 4 月，湖南农民汪家正因抗拒强拆自焚； 无独有偶，2011 年 5 月，江苏男子张桂华在 司法强拆中自焚； 2011 年 6 月，山西朔州的吴学文在司法强拆中向工作人员施以暴 力，分别捅死和捅伤一名工作人员。 征收条例自从 2011 年颁行以来，因为拆迁补偿的标准有所提高，被拆迁人 的利益受到的保护多于以前。但从上述血淋淋的惨案我们得知，条例实施的一年中 并非风平浪静，2011 年 5 月，国土资源部下了一份紧急通知中，在该通知中如此描 述： “国有土地上房屋征收与补偿条例”实施的过程中，跟原来类似的违法违规的拆 王国柱： 湖南株洲一名58岁被拆迁户屋顶自焚抗议 ， 2012 年 11 月 1 日访问。 朱春风： 江苏兴化男子不满法院强拆其租用浴室自焚 2012 年 11 月 1 日访问。 百度百科： 2012 年 11 月 1 日访问。 2 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 迁征收现象并为减少，并且呈上升和增加的趋势。 为了避免违法违规的司法强拆现 象的发生， 在 2011 年 9 月， 中华人民共和国最高法院下发 关于坚决防止土地征收、 房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知 ，该通知特别指出在执行过程中遇到突 发事件（即当事人以自杀威胁或人身伤害案件等极端的行为）应停止执行司法强拆。 并建议政府做好协调和稳定的工作，避免恶性事件的爆发“ 该通知的发布正是 是在因为在中华大地上出现了太多因司法强拆的恶性事件，为了减少类似上述汪家 正等人的惨状，保证司法机构的权威和公共形象。从通知中我们也确实可以看 出法院在执行强制拆迁中面临着诸多难题。 笔者在此对于文中用词进行说明：2004 年宪法修正案中的规定中并没有“拆迁” 一说，对私人财产应该并且只能是征收或者征用； 物权法与城市房地产管理法 同样只承认征收；而征收条例取消了“拆迁”这种给人强硬感觉的字眼，而换 用稍显中性的“强制搬迁”一说，但由于日常观念、学理通说以及普遍的用语习惯 的影响，本文在讨论的过程中仍将沿用“拆迁”一词，其与行政法规中的“搬迁” 一词的实质意义没有区别；同时，姜明安在 “行政强拆”改“司法强拆”就一定能 进步吗和王锡锌发表在中国审判杂志 2011 年第八期中的司法强拆:挑战还 是机遇等文中都将法院依政府申请强制执行房屋征收和拆迁用“司法强拆”一词 来表述，而征收条例出台后，很多研究该制度的文章都用“司法强拆”一词来 形象简述法院依申请强制执行房屋征收和拆迁，本文也借鉴该用法，有较多“司法 强拆”表述法院在城市房屋征收强制执行的语句。 陈霄： 拆迁新政并未终结强拆 ， 2012 年 12 月 2 日访问。 百度百科： 2012 年 12 月 4 日访问。 3 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 一、我国城市房屋征收强制执行的立法发展及其内容介绍 （一）我国城市房屋征收强制执行的立法发展（一）我国城市房屋征收强制执行的立法发展 经济形势的发展和经济速度的增长催生了城市房屋征收的制度。由于经济发展 速度比较缓慢，发展的水平比较滞后，从建国到改革开放前，我国没有房屋强制拆 迁以及相关的规定。 改革开放以来，中国城市房屋征收强制执行的制度随着城市房屋征收制度的立 法发展经历了三个阶段的变化和发展，第一阶段是由改革开放前至 1991 年，本阶段 没有统一的法律或者法规来规定城市房屋征收拆迁的强制执行，只有各省单独规定， 且都是规定法院强制执行房屋征收的模式，对此，我们称该阶段为规定单一的法院 强制执行的地方立法阶段：从 2001 年出台城市房屋拆迁管理条例至 2011 年的 国有土地上房屋征收与补偿条例前，为拆迁条例所规定的人民政府和法院 行使的强制征收阶段；第三个阶段就是征收条例至今，依照条例中的规定，城 市房屋拆迁的强制执行的主体只能是法院，依政府的申请做出。 1规定单一的法院强制执行的地方立法阶段规定单一的法院强制执行的地方立法阶段 正如前面所介绍的，在改革开放以前，我国并没有房屋强制拆迁的制度。改革 开放以后，国家的宪法将城市土地的所有权收归国有，1982 年出台的国家建设征 用土地条例将无法继续在城市房屋拆迁领域中适用，而国家却还没有统一的拆迁 制度出台，于是，各省市纷纷出台地方性的房屋拆迁法规。而在众多的地方性法规 中，均只规定了司法强制拆迁。如江苏省城市建设用地管理和房屋拆迁安置试行 办法 （1982 年）第 17 条规定，在执行江苏省关于房屋拆迁管理办法的规定之时， 如有各方发生争议，由市、县或区主管行政机关调解或者仲裁争议，而当调解无效 时，争议各方“在执行本办法规定时，有关方面如发生争议，由市、县（区）主管 机关调解仲裁；而当调解无效时，争议各方均有权向司法机关起诉。在人民法院裁 4 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 决前，任何单位或者个人都无权强行拆除他人房屋。 2规定法院强制执行与行政强制执行并存的城市房屋拆迁管理条例规定法院强制执行与行政强制执行并存的城市房屋拆迁管理条例 由于经济发展的迅速，各地在土地征收拆迁的争议越来越突出，传统的各地立 法已经不能有效的调解征收过程中出现的征收方、 拆迁方和相对人之间的矛盾。 1991 年出台的城市房屋拆迁管理条例在立法上统一了各地规定散乱的情况，是拆迁 立法形成统一的标志。在 1991 年的拆迁条例中规定，在出现对于征收决定有争 议的情况时，在裁决作出的拆迁期限内，而被拆迁者没有正当理由拒绝实施拆迁的 人民政府（县级以上）作出的责令限期拆迁的决定并且逾期不拆迁的，县级以上人 民政府应责成有关部门对其实施强制拆迁；或者由房屋拆迁主管部门向人民法院申 请，实施强制拆迁。 在 2001 年， 城市房屋拆迁管理条例有所修改，但其中的强 制拆迁权仍未做较大的调整。 3规定单一的法院强制执行的国有土地上房屋征收与补偿条例规定单一的法院强制执行的国有土地上房屋征收与补偿条例 征收条例于 2011 年出台，将城市房屋的强拆执行权全部交由法院来执行， “行政强拆”不复存在。该条例主要针对日益增多的拆迁事件中强制拆迁的实施主 体，试图改变因行政强制拆迁权带来的种种弊端，取消了行政机关直接强制执行的 制度，规定强制拆迁统一由法院依行政机关的申请来进行。该规定的内容由征收 条例中第 28 条确定。自此，全面的司法强拆时代被开启。 （二）我国城市房屋征收强制执行的主要内容（二）我国城市房屋征收强制执行的主要内容 在本篇论文中，笔者所要讨论的行政强制执行的前提是公权力和私权利的分立 如何做到公权力和私权利的分立?如何保障公民的基本权利，需要我们从制度层面严 格限制公权力行使的空间，限制公权力的行使范围以及公权力行使的程序，并完全 完整的赋予行政相对人陈述、申辩、救济的权力。胡建淼教授认为：所谓的行政强 制执行，就是指负有履行义务的相对人拒不履行已经生效的具体行政行为，行政机 顾大松，周佑勇： 强制拆迁利害关系人暂时权利保护制度探微 ， 行政法学研究 ，2007 年第 4 期。 5 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 关和人民法院对依法对其采取采取相关强制手段迫相对人履行义务或者达到履行义 务相同状态的行为。 姜明安教授认为： “行政强制执行是指在行政法律关系中， 负有履行义务的一方主体不履行其应履行的义务时，行政机关或者人民法院依法采 取行政强制措施， 迫使向相对方履行义务或者达到与履行义务相同状态的活动” 。 根 据行政强制法的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制 执行包括行政机关的强制执行和行政机关申请法院强制执行。因此，被征收人不履 行补偿决定时，市、县级人民政府申请法院强制执行仍然属于行政强制执行，但不 属于行政机关的强制执行。通常所说的征收条例废除“行政强拆” ，实施“司法 强拆” ，只是说明了具体执行强制拆迁的机关不能是行政机关而应是司法机关，但是 此时的“司法强拆”在法律上仍属于行政强制执行。 房屋征收拆迁与法院“强拆”的立法精神房屋征收拆迁与法院“强拆”的立法精神 在有关城市房屋强制拆迁立法上，主要经历了“司法强拆”“行政强拆” 与“司法强拆”相结合“司法强拆的历程。在有关强制拆迁的主体上，曾引 发过较大的争议。有意见认为，应取消拆迁条例中的行政机关自行强拆的规定， 认为政府作为房屋的征收主体，是当事人一方，不应有行政强拆权，只能依法申请 法院强拆，法院强拆，可以由法院作出裁定，由政府有关部门执行，法院进行监督； 也有意见认为，为了提高征收工作的效率，保证建设活动的顺利进行，实行行政强 拆与司法强拆并行的制度；还有意见认为法院执行力不足，法院的独立性、公正性 也难以保证，司法程序太慢，不同意最后交由法院执行。 经多方研究， 各方面的意见， 征收条例 取消了行政机关自行强拆的做法规定， 规定其只能向法院申请强制搬迁。此规定，主要是基于以下考虑：第一，按照拆 迁条例的规定，政府既可以责成有关部门强拆，也可以申请法院强拆。而实际情 况是，某些地方政府受获取土地“差价“收入的利益驱动，为了实现城市房屋高校 拆迁，通过组织城管、公安等多个部门共同进场，甚至有的直接委托相关拆迁公司 胡建淼： 行政强制法研究 ，法律出版社 2003 年版，第 33 页。 姜明安： 行政法与行政诉讼法 ，北京大学出版社、高等教育出版社 2007 年版，第 325 页。 6 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 来负责拆迁，但拆迁公司为了实现经济利益，过程很不规范，在实施强拆的过程中 常有恶性事件的发生，侵害到被拆迁人的合法权益，影响社会的稳定；第二，按照 拆迁条例的规定，发放拆迁许可证的是有关房屋行政部门，可以裁决是否强拆 的也是有关房屋行政部门，在此过程中，违背了行政法原则中的”不能当自己的法 官“的精神。因此，在拆迁过程中引入法院这个没有利害关系的第三方，对争议进 行公正的判断和裁决，可以减少或避免被征收人的抵制行为。 涉及国有土地上房屋征收拆迁的立法，我国目前的法律法规的依据主要包括以 下几部： 中华人民共和国宪法 、 中华人民共和国物权法 、 中华人民共和国土地 管理法 城市规划法 、 城市私有房屋管理条例以及国有土地上房屋征收与补 偿条例 。这些法律皆以宪法为法律依据，规定了我国城市房屋征收的依据，只能是 为了公共利益需要，由本行政区域的市、县级人民政府进行土地的征收和补偿，并 且需要进行补偿。 对于法院强制执行城市房屋拆迁的行为，则有法律、行政法规、司法解释和地 方政府规章多方面的规定。而在各种规定中，存在着规定不全面或越权立法的情况， 导致该制度在现实中的可操作性不强。 2法院强制执行房屋拆迁的条件法院强制执行房屋拆迁的条件 在征收条例第 2 条和第 28 条均对法院强制执行房屋拆迁进行了相关规定和 说明，我们认为，依该规定，实施强制拆迁须具备以下条件：其一，被征收人在补 偿决定的期限内拒不自行搬迁的。如果补偿决定规定的搬迁期限尚未届满，则不得 申请强制搬迁。其二，被征收人未依法申请行政复议也未提起行政诉讼。如果被征 收人依法申请了行政复议或者提起了行政诉讼，在行政复议进行期间或者行政诉讼 进行期间，不得申请强制执行。在行政复议机关依法作出生效的行政复议决定后， 被征收人拒不履行行政复议决定规定的搬迁义务，又不向人民法院起诉的，可以申 请人民法院强制执行。在人民法院作出的一审判决的上诉期间内，不得申请强制执 行；一审判决生效后或者终审判决作出后，在判决规定的期限内，被征收人拒不履 行判决确定的搬迁义务的，可申请人民法院强制执行。其三，强制执行申请人是作 7 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 出征收决定的市、县级人民政府，而非房屋征收部门，房屋征收部门申请强制执行 的，人民法院应依法作出不予受理的裁定。其四，强制执行申请书应当附具补偿金 额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。未附具上述材 料的，人民法院应作出不予受理的裁定。只有以上四个条件同时满足，人民法院才 可受理强制搬迁申请，经审查后依法予以强制执行。这样的制度设计也提醒广大被 征收人，在法定期限内应高度重视运用行政复议和行政诉讼来维权救济的重要性， 被征收人如对征收补偿决定不服，可先复议后诉讼，从而有效的保护房产的实际寿 命，增加谈判的筹码，切不可采取抵制甚至偏激的行为。 3行政机关只能向法院申请强制拆迁行政机关只能向法院申请强制拆迁 即行政机关不得直接对房屋进行强制拆迁，必须在合法作出征收决定、做好房 屋调查取证、房屋价值评估以及补偿决定后，在被征收人既不寻求法定的救济途径， 又不履行补偿决定时，方可向唯一的主体不动产所在地的人民法院申请强制拆 迁的执行。回顾过去，往往都是行政机关组织相关部门或者委托相关企业来进行强 制拆迁，而企业为了实现经济利益，过程很不规范，强制拆迁过程中经常会出现一 些恶性事件。 征收条例实施后，按照规定，行政机关只能到法院申请强制拆迁， 制度设计者希望通过司法程序的设置来保障群众合法权益，把风险降到最低，而且， 这样也有利于加强对政府征收补偿活动的制约，促使政府加强和改进群众工作。 关于政府申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定的案件，人民法院一般分 为受理申请、立案和执行不同的工作阶段。根据征收条例和最高人民法院关 于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定 的规定， 申请主体：申请房屋强制执行的主体为作出房屋征收决定的市、县级人民政府， 其余主体都没有申请法院强制执行拆迁的权利。 申请办法：申请机关向人民法院提供在条例第 28 条中规定的强制执行申请书以 及附带材料，同时，还应该提供征收补偿决定和作出该决定的相关证据，以及决定 所依据的规范性文件、社会稳定风险评估材料等六种材料。 8 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 申请期限：对于房屋拆迁的强制执行的申请，应当自被执行人的法定起诉期限 届满之日起 3 个月内提出；逾期申请的，人民法院不予受理，但是有正当理由除外。 立案阶段 案件管辖：房屋征收强制执行的管辖法院为房屋所在地基层人民法院，如遇特 殊案件，高级人民法院可以根据本地的实际情况决定管辖法院。 提交材料 征收条例规定市、县级人民政府在申请法院强制执行钱，必须要落实好货 币补偿款或者提供产权调换用房。市、县级人民政府向法院申请强制执行，除了提 交申请书之外，还应提交征收决定、补偿决定以及人民法院认为需要提交的其他材 料。 二、我国城市房屋征收法院强制执行困境的反思二、我国城市房屋征收法院强制执行困境的反思 （一）我国法院强制执行的实施困境（一）我国法院强制执行的实施困境 关于征收条例确定的强制拆迁机制，曾有过不少争议。有人认为，这种模式 虽然有利于避免行政机关自行决定征收并直接强制拆迁而产生的公正性争议，但现 实中法院现有执行力量是否足够胜任这一工作值得担忧。还有人认为，行政机关自 己试试的强制执行是决定、争议裁决、强制执行三者一体，人民法院实施强制执行 只是裁执一体，但法院既裁决争议，又直接动手去实施强制行为，自裁自执，监督 缺位，极易导致执行法官腐败，会影响法院形象和权威。而在征收条例执行的 过程中，其实施状况确实并没有征收条例设计的初衷那么的完美，正如在导言 中所描绘的种种惨案，因“司法强拆”而导致的当事人选择极端暴力的抵触事件层 出不穷。这一情况也印证了法学界大多人士的堪忧。2011 年 4 月 22 日，湖南省株洲 市一被拆迁人汪某在法院去强拆过程中自焚身亡。 这被认为是征收条例实施后 陈发桂： 司法强拆运行机制之可行性审视基于实证分析的反思与重构 ， 湖北行政学院学报 ，2012 年第 1 期。 9 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 后中国第一起“司法强拆”惨案。该事件引起了媒体各界的广泛关注。无独有偶， 2011 年 5 月，江苏男子张桂华在司法强拆中自焚； 2011 年 6 月，山西朔州的吴学 文在司法强拆中向工作人员施以暴力，分别捅死和捅伤一名工作人员。 这些与征 收条例规定的法院执行政府申请拆迁模式设定的初衷相悖。 （二）我国法院强制执行制度的缺陷（二）我国法院强制执行制度的缺陷 法院强制执行拆迁制度是为了将房屋征收补偿决定更好的执行、更全面的保障 被拆迁人合法权益的制度。但是，就起实行现状和条例规定现状来看，目前该制度 并不完善，城市房屋征收强制执行制度存在着较多缺陷，这些缺陷也对当初设定强 拆目的的实现产生了很大影响。 1执行程序不完善执行程序不完善 征收条例中规定由法院作为城市房屋拆迁强制执行主体的制度，是想通过 司法的中立性来限制房屋征收过程中的权力滥用，避免行政机关在房屋强拆的过程 中既做“运动员”又做“裁判员” 。但是为了切实的避免权力滥用，应通过一定的程 序来保障相对人的权利。而在法院强制拆迁的制度中，缺乏执行程序等方面的规定： 首先， 对于执行停止程序没有规定。 征收条例 摈弃了意见稿 2 的停止执行的制度， 对于复议和诉讼期间是否停止对该行政行为的执行，并没有明确的规定。从实践和 法理来看， “诉讼不停止执行”不利于保障相对人的合法权益，容易激化“官民”矛 盾，引发极端事件或群体性事件，而且另外更加恶劣的情况就是被征收人的房子已 经被拆除，这样就会对法院审查征收补偿决定的合法性产生“倒逼”作用，即强制 拆迁执行会对法院构成某种看不见的压力，迫使法院迁就政府的征收决定，哪怕是 政府的违法征收补偿决定也无可奈何，也对其进行强制执行，进而损害被征收人的 权益。 其次，法院强制执行的制度在法律中缺乏的一般性程序的规定。 行政诉讼法 、 朱春风： 江苏兴化男子不满法院强拆其租用浴室自焚 2012 年 11 月 1 日访问。 百度百科： 2012 年 11 月 1 日访问。 10 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 民事诉讼法和行政强制法虽然对法院强制执行有概括性的规定，但在具体 操作过程中的一般性程序却没有规定，例如现实执行过程中的告诫说明程序、相关 证明文件的出示以及财产的公正、证据的保全等程序没有法律规范的依据，执行过 程中遇到阻碍的程序和应对办法也没有明确的说明。 再者，一些特殊程序的规定存在缺失的情况。因为房屋的强制拆迁与其他行政 强制执行不同，由于物理不可逆转和昂贵的市场价值决定了其对被拆迁人利益的重 大影响，为民生之本的房屋在遇到腾退和拆除的过程中应加以特殊的程序予以保障， 以确保公民的重大合法利益不受侵犯。听证程序等都应该纳入相关的法律规定之中， 而这些重要的程序都没有在征收条例中体现出来，重要程序的缺失也导致征 收条例在实施过程中被法律界人士和社会民众诟病。 2主体职责不明晰主体职责不明晰 根据行政诉讼法及解释的有关规定，法院如果裁定准予执行房屋强制拆迁 的，其内部的执行机构将负责裁定的执行。在司法实践中一般都是由法院执行庭来 担任执行任务。而行政诉讼法和行政强制法两部法律中均未对执行主体的 职责范围进行明确的规定和确定，法院的执行庭在房屋强拆执行中负责哪些工作、 承担哪些任务，政府有关部门在司法拆迁中与法院执行庭的具体分工职责均不明晰， 针对法院强制执行过程中的突发事件，缺乏统一适用的规则。例如在山西朔州司法 强拆案中，房屋的强制拆迁执行则是法院与住建局等部门共同实行的。那么在强拆 过程中出现了被拆迁人以极端行为反抗的突发事件之后，法院和政府如何担责？责 任如何划分？ 行政强制法在第 67 条中有这样的规定： “人民法院以及人民法院的工作人 员在强制执行中有违法行为或者将强制执行范围随意扩大的，对法院直接负责的主 管人员和其他直接责任人员应依法给予处分 ” 。而判断法院及其工作人员在强拆中 是否违法的标准有两个：一是该法院的工作人员行使的职权是否有法律依据；二是 行政强制法第 67 条。 11 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 该法院工作人员的行为是否违反需要遵循的法律原则。 我们从上文中的介绍得知， 因为执行主体的职责范围并不明确，则依据行政强制法第 67 条来认定其是否违 法或者扩大强制执行范围的也存在阻碍，即在职权范围不明晰的情况下难以对其违 法或不当执法定责。 3救济途径不完善救济途径不完善 有权利必有救济，无救济则无权利。 行政强制法第 8 条中规定，被拆迁人有 权因法院在强拆过程中的违法行为或者强拆中扩大范围受损的而向法院要求司法赔 偿。 但纵观我国目前的法律法规，并没有找寻到此方面关于赔偿范围和赔偿标准等 方面的规定。 另外，在行政机关向法院提交房屋拆迁的申请时，被申请人提交证据和申辩的 权利均无法得到保障。法院受理非诉行政案件后是否通知被申请执行人、如何通知 被申请执行人、在审查过程中被申请执行人如何表达意见、可否提交相关证据，法 律及司法解释均没有规定。 再者，被申请人缺乏二次救济权利。在我们普通的诉讼案件中，当事人在一审 后仍然可以通过二审程序或者通过再审程序去寻求救济，而司法强拆案件一旦执行 完毕，房子倒地，当事人没有救济渠道，倒地的房子也无法逆转。对于法院的不准 予执行裁定， 行政强制法第 58 条赋予了行政机关向上一级法院申请复议的权利。 但是，对于法院的准予执行裁定，被申请人不服如何救济，我国行政诉讼法 、 行 政强制法及相关司法解释均没有作出规定。 4 执行制度的不统一执行制度的不统一 征收条例作为行政法规，难以对许多具体事宜作出细致规范。各地在政治、 经济、社会、文化等多方面都存在较大差异，统一的制度规范在实践中难以得到落 实。为此， 征收条例将诸多操作性细则的制定权都交由省、自治区、直辖市统一 江必新： 条文理解与适用 ，人民法院出版社 2011 年版，第 354 页。 行政强制法第 8 条 12 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 行使。入队被征收者优先住房保障的办法、房地产价格评估机构的选择办法、停产 停业的损失赔偿办法。但各省、自治区、直辖市能否合法、合理的行使这些操作性 办法的制定权？各地法院在执行过程中参照的执行依据不统一是否会让全国的“司 法强拆”行为再次陷入混乱的困境之中，这都不无争议，而这些争议和不统一制度 规定的存在，将严重影响征收条例的制度初衷。 （三）我国法院强制执行制度缺陷的现实影响（三）我国法院强制执行制度缺陷的现实影响 1程序不完善导致司法权威下降程序不完善导致司法权威下降 要保护被拆迁人的实体权利，首先应保护被拆迁人的程序权利。随着程序的完 善与程序的展开， 参与司法强制拆迁执行过程中的各方当事人感受到 “程序的拘束” ， 而程序的完善也会对行政权能够做到有效地制约。特别在行政权限制财产权的领域， 正当和完善的行政程序能够保证行政权的正当行使。 而在司法强制搬迁执行的实践 过程中，现有的司法强拆制度只是简略的规定了实施的主体和申请对象，并未对于 执行制度给予足够的程序支持。导致法院不便在房屋强拆过程中行使司法监督的角 色，也因为执行程序规定的不完善，法院和政府在执行过程中没有明确的分工，全 国各地的执行过程不相一致。个案的程序会导致当事人对于法院或政府的不信任与 质疑，但是制度的程序缺失则会造成司法系统的混乱不堪，严重影响人们对司法系 统权威、公正的形象。 2职责不明晰导致法院负担增加职责不明晰导致法院负担增加 征收条例实施后，审判执行任务不断加重和法院人员及装备不足的矛盾更 加凸显，与社会形势发展不相适应。在法院系统特别是基层法院普遍存在案多人少、 办案任务重的情况，而且强制拆迁房屋不仅仅包括动用人力从物理上消灭被征收人 的房屋及其房屋或土地的附属设施，更包括其他一系列执行程序的运行。运行这些 程序，有的需要依赖实施主体的中立性，例如财产的公证和证据的保全；有的需要 唐汇西、戴建华： 行政法上自然正义理论初探以英美法为考察对象 ， 行政法学研究 ，2010 年第 1 期。 13 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 依靠实施主体的专业性，例如房屋的强制拆除。而在司法强制拆迁的过程中，执行 主体的责任范围及分工并不明确，而各种程序的各个环节专业要求不尽相同，法院 无法全部将拆迁工作做到尽善尽美。法院在接受在政府的强制拆迁申请工作前，执 行庭本来就有很多工作，而随着司法强拆制度的确定和城市化的加快，法院的执行 任务量将会大大的增加。法院在征收条例未实施前，其执行庭的执行工作量和 工作难度就非常之大，有学者对于法院实施房屋强拆的执行效果做过研究，发现法 院在进行司法强拆时执行难度非常大，受理后往往要做 10 次协调工作，甚至有个别 案件达到 20 次的协调工作量。 因为被拆迁人的不理解不配合，法院往往花费了大 量的人力、物力、财力，甚至全院出动，也起不到良好的效果，反而把法院引入了 拆迁当事人矛盾当中。 征收条例只规定其行使主体，但未对强拆中的职责和分工 进行细化，只会让法院执行庭的负担加重，执行工作愈发困难，最终抑制了法院行 使监督审查职能的发挥。 3救济途径不完善导致恶性事件频发救济途径不完善导致恶性事件频发 房屋强拆不同于其他强制执行，最大的特点在于利益价值的重大性和物理灭失 的不可逆性。正是由于这两个特点，被执行人在对抗强拆时往往表现得极为激烈和 极端。为了能够有效化解被执行人的反抗情绪，切实保障当事人的合法权益，救济 途径的提供对于房屋拆迁来讲就显得极为重要。 征收条例第 1 条在讲述其目的时 就包括“保障被征收房屋所有权人的合法利益”这一项，司法强制拆迁的执行应当 符合这一目的。但是，因为在司法强制拆迁执行过程中并没有提供给被执行人相应 的救济路径，一旦进入强拆执行程序，被执行人就没有其他途径可以申诉、维权， 在这种情况下，被执行当事人的合法利益往往难以得到有效保障。这就导致了在许 多强拆案件中，被拆迁人在走投无路的情况下，通过拒绝搬迁、暴力抵抗甚至自残 自焚的救济手段来维护他们所认为的自己的“合法权益” 。 叶兆伟、王翔： 房屋拆迁案例精析与审理实务 ，中国社会科学出版社 2004 年版，第 317 页。 14 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 三、完善我国城市房屋征收法院强制执行制度的建议 征收条例取消“行政强拆”改“司法强拆”具有很大的进步意义，但这种 进步要发挥应有的作用，达到该制度最初设定的目的，必须建立和完善相应的制度。 否则，不仅能对被征收人的权利进行有效的保障，还会牺牲司法的权威、公正和人 们对于法律和法治的信仰。针对我国目前城市房屋中法院强制执行拆迁存在的问题， 各地在征收条例颁布后对于法院强制执行制度的完善正逐步在作有益的探索， 根据笔者收集的资料，涉及到相关内容的主要有北京市高级人民法院颁布的北京 市高级人民法院关于施行前已取得拆迁许可证项 目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见（试行） （以下简称北京高院拆迁意 见 ） 、上海市高级人民法院颁布的上海市高级人民法院关于实施前已取得拆迁许可证项目所涉及案件有关审判、执行工作的若干意 见 （以下简称上海高院拆迁意见 ）以及吉林省高级人民法院和吉林省住房和城 乡建设厅联合下发的关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的意见 。在文章的 最后部分，笔者主要会结合上述相关规范制度的分析和征收条例的实践运行分 析，重点突出司法强制拆迁制度的中立性、权威性和程序性，提出建立统一的征 收征用法 ，加强房屋强拆制度中的救济程序建设，从制度层面和程序上全面保护被 征收人的合法利益。 （一）统一征收征用立法 明确执行主体职责（一）统一征收征用立法 明确执行主体职责 现行规范城市房屋征收强制执行的规定零散的表现在征收条例 、最高人民法 院的相关司法解释以及地方性法规、规章中。但是中华人民共和国立法法第8 条第 6 款中这样规定，对于非国有财产的征收只能制定法律，而非行政法规或者其 他任何规章。而征收条例第 28 条关于法院依行政机关申请强制执行公民房屋的 规定，却是以行政法规的形式对公民的私有财产进行了强制性的处置。这与立法 15 华 中 科 技 大 学 硕