（政治学理论专业论文）当前我国乡镇政权建设研究.pdf

中文摘要 乡镇政权是我国权力体系的基础，是国家政权组织中具体而微的细胞 和单元。以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要的 资源，它在农村社会的政治和经济发展中自然扮演着重要的角色。当前， 我国的乡镇政权面临着错综复杂的困境，已经成为农村社会各类矛盾的焦 点。农村社会的利益冲突存在着直接性、尖锐性的特点，如果农民和乡镇 政权的矛盾处理不当，很容易向对抗性方向发展，这不仅会困扰、阻碍农 村的发展，而目还会直接威胁到整个社会的和谐与稳定。因此，如何加强 乡镇政权建设，使之更好地为农村发展服务，是一个非常值得讨论的开放 性问题。 我国的乡镇政权建设是一个动态的过程，不同的历史时期有着不同的 战略目标和任务。在中国的改革开放中，特有的城乡关系和特有的城乡发 展路径也就产生了中国特有的“三农问题”，乡镇政权因处于农村发展的 最前沿而成为了当前“三农”问题的焦点。农村的发展是我国现代化建设 的重要组成部分，它事关社会主义和谐社会建设的大局，而当前的乡镇政 权对促进农村发展已显得力不从j 心针对当前乡镇的现实困境，加强乡镇 政权建设的理论研究和实践探索纷纷涌现。通观这些理论和实践，尽管不 同的理论方案和多样化的实践模式折射出人们对问题界定和路径选择的 差异，但改革乡镇政权现有的组织设置和权力运行模式都是其努力追求的 目标。然而，从改革的实际效果来看，成效并不显著，农村的发展仍未见 有大的起色，乡镇政权仍处于“进退两难”的尴尬境地。 当前乡镇政权面临的困境极其复杂，从理论上对其存在的f - i 题进行梳 理并分析成因，对于加强乡镇政权建设来说至关重要。如何理顺县乡关系、 如何重建乡镇财政、如阿在乡镇政权各组织间建立一种权责分明、各司其 职的权力关系、如何充分保障农民的政治参与，这些都是当前理论界和各 级政府关注的热点问题。鉴于中国自近代以来乡镇政权建设摇摆不定和成 效不明显的特点，我们有必要进行全面检讨和认真反恩，有必要以开阔的 视角来审视当前所谓的“乡镇问题”，从而以更加务实的措施来催生新型 的乡镇政权。对于当前乡镇治理模式的选择，笔者认为：( 1 ) 简单的“官 退民进”或“官进民退”都不符合我国乡镇的实际情况，发展基层民主政 治前提下的“官民共治”才是摆脱乡镇困境、促进农村发展的最佳路径和 必然选择。( 2 ) 乡镇政权建设的核心应是乡镇选举制度的创新，特别 是乡镇长选举制度的创新。通过乡镇选举制度改革，规范乡镇政权与农村 居民之间的权力与权利关系，理顺乡镇党委、人大、政府之间的权力关系， 从而建立既能够保障农民的民主权利、又能够规范乡镇政权施政权力的民 主政治新体制。 关键词：乡镇政权困境新农村建设选举创新 ，1 1 1 et i e i n go f t o w n sa n dt o w n s h i p si st h ef o u n d a t i o ni nt h ep o w e rs y s t e m i no u rc o u n t r y , a n di ti st h en m l i a t u mc e l la n du n i ti no u rp o l i t i c a lp o w e r s y s t e m r e g a r d sr e p r e s e n t i n gs t a t ep o w e ra si t se s s e n t i a lf e a t u r e , t h et o w n s h i p r e g i r n eh o l d sm a i n r e s o t l i v 七o f r u r a ls o c i e t y , a n dp l a y sa ni m t x a m n tr o l en a t m a i l y w h i l et h eo o l i t i c * o ft h er u r a ls o c i e t yd e v e l o p sw i t hs o c i a ld e v e l o p m e n t a t p r e s e n t , t h e 幻w n s h i pr e g i m eo fo l l rc o u n w yf a c e sl l l c i n c a r ep r e d 锄跏t , t u r n i n gm t o l h ef o c u s e so f a l li d n d so f c o n w a d i c f i o n so f r u r a ls o c i e t y n 】ec o n f l i c t o f i n t e r e s t so f t h er u r a ls o c i e t yi sc b 锄c t 甜z e db yd i r e c m e s sa n ds h a r p n e s s i f t h e c o n t r a d i c t i o n sb e t w e e 札p e a s a n t sa n dg r a s s - r o o t sr e 嘶c a nn o tb et r e a t e d p r o p e r l y , i ti sv e r ye a s yt oe v o l v ei nt h ea n t a g o n i s l i cd j r e c 6 0 i lt h i s w i l li n f l i 圮q i c c s t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n to f t h er u r a ls o c i e t y , a n di sn o tg o o df o rt h ec o n s t l x 蜘o n o ft h es o c i a l i s th a m l o n i o u ss o c i e t y s o ，h o wt os t r e n # 1 e nt h ec o n s t r u c t i o no f t o w n s 脚r e , m e i s a p r o b l e m w o r t h p r o b i n g 讯c o n s t m c f i o no f t h et o w n s h i pr e g i m ei no u rc o u n t r yi sd y n a m i c p r l o 。e 辎， w h i c hh a st h ed i f f e r e n ts t r a t e g i ct a r g e ta n dd u t yi nt h ed i f f e r e n th i s t o r i c a lr 矧o d s i nt h er e f o n m t i o no fc h i n a , a sar e s u l to ft h eu n i q u ed e v e l o p i n gw a y sb e 鲰, e e n t h ec i t ya n dt h ec o u n l r y s i d e ，t h e r ea l ec o m i n gt oh a v et h ep r o b l e ma b o u t a g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n dp e a s a n t si n0 1 1 1 c o u n t r y 1 1 】ct o w r l s h i p 他j 萝r n ei s n o wb e c o m i n g 吐圮f o c u s e so f 山e 呻b l e mb o c a u s ei ti si n 曲屺f r o n to ft h e d e v e l o p m e n to ft h ec o u n t r y s i d e r n 帕d e v e l o p m e n to ft h ec o u n t r y s i d ei st h e i m p o r t a n tc o n s t i t u e l a to ft h e 删o l r l o fo m a , w h i c hi sr e l a t e dt ot h e c o n s t r u c t i o no f t h es o c i a l i s mh m l l k l n i o l ms o c i e t y ；h o w e v e rt h et o w n s h i pr e g i m e i sh e l p l e s st op r o n 帕t et h ed e v e l o p m e n to ft h ec o u n t r y s i d eu n d e rt h et r a d i t i o n a l s y s t e m i nv i e wo ft h ec u r r e n tr e a l i s t i cd i 伍c u l f i e s t h et h e o r ys t t l d i e $ a n d p l a c l i c e $ o nt h ec o n s t r u c t i o no ft h et o w n s h i pr e 西 n eu n c e a s i n # ya 瑾犍邸 i x ，o k i n gm 唧唱ht h e s et h e o r i e sa n dp r a c t i c e s ，t h ed i f f e r e n tp a t t e r n ss h o w t h a t p e o p l eh a v et h ed i f f e r e n ti d e aa b o u t t h el i m i t a t i o no nt h e p r o b l e ma n d t h ec h o i c e o f t h er e f o r m a t i o n , b u ti ti sa l i k e t or e f o r mt h ee s t a b l i s h m e n to f t h eo r g a n i z a 虹o n 8 a n dt h ep a t t e mo ft h em o v e m e n to ft h ea u t h o r i t i e sa m o n gt 吼h o w e v e r , 1 1 呛 a c t u a le f f e c to f t h er e f o n n a f i o ni sn o ta p p a r e n t , a n dt h ew o r k i n go f t h e c o u n n y s i d ei sn o tb e c o m i n gb 舰a n d 她t o w n s h i pr e 西m oi s 鲥i nt h e d i l a i l 眦l a li ti sd i f f i c u l tt om o v eo rb a c l c a tp r e s e n t , t h et o w n s h i pr e g m oo fo u rc o u n t r yf a c e st h ei n t r i c a t e p r e d i c a n a e n t s o ，i ti se s s e n t i a lt oc o m bd o w ne x i s t i n gp r o b l e mo ft o w n s h i p r e 醢, n et h e o r e t i c a l ya n da n a l y z ei t sc 鲫o fr i s i n gf o rt h ec o n s m 】c t i o no f t o w n s h i p 坨舀n 砼h o wt os 昀i g h t e no u tt h er e l a t i o no f t h ec o u n t ya n dt o w n s h i p , h o wt or e c o n s t r u c tt h e6 n 锄c eo ft o w n s h i p , h o wt oc t m s m l c tak i n d so f h a m l o n i o u sr e l a t i o n sa n l o n gt h e 删鹭m 础0 l 坞o f 幻w i 蛐，1 1 0 wt on l a l t l 坼 c 伽s m l c 6 伽o f t o w n s h i pr e g i m eo i lt h eb a s eo f p e a s a n t s w i u m g , w h i c ha r c 吐鹭 h o tt o p i c sa tl x e s e n t i nv i e wo f t h ef a c tt h a tt h ec o n s 血l a i o no f t o w n s l 鄙r 蛳 h a sn o tb e e ns u c c e s s f u ls i n c en x 出f nt i m e s , i ti sn e c c s s 锄vf o ru st ob e s d f - c r i t i c i s ma n d1 0 0 ko v e rt h ei m ) b l e mo ft o w n s h i pb vr n o l _ eu s e f u ln 均哪e 塔 r e g a r d i n gt h ec u r r e n tp r o b l e m ，it h i n k i ti sn o tf i tf o r t h ep r e m 吐c o n d i t i o nt h a t g o v e r m n e n tm o v e a n dp e o p l eb a c k o r g o v e r m m n tb a c ka n dp e o p l en v e i t i st h eb e s tw a yf o ru st or u l eb yp e o p l ea n dg o v 洲t , w h i c h 啪p r o m o t et h e d e v e l o p m e n to ft h ec o t m t r y s i d ea n dh e l pt o w n s h i pl e g j g e ta w a yf o r mt h e d i l e n m ni nt h i sa r t i c l e it h i n ki ti st h ec o f ef o rt h ec o n s t r u c t i o no ft o w n s h i p r e g i m et oi n n o v a t et h es y s t e mo f e l e c t i o n , e s p e c i a l l yt h ee l e c t i o no f t l l e a d e ro f t h et o w n s h i p s o , w om a ye s t a b l i s hai 酵wp o l i 石c a ls y s t e mt h a tc a l ln o to n l y p r e t e n dt h ed e l l x ) c l a f i cp o u f i c sf i # t so fp e o p l eb u ta l s os t a n d a r d i z bt h e a u t h o r i t i e so f t o w n s h i pr e g i m eb yt h er e f o n m l i o no f e l e c t i o ns y s t e mo f t o w n s h i p , t h es t a n 蛐f i o no ft h er e l a t i o n a n a m gt h ep a r t yc o i r 嘶t t e ea n dt h e g o v e m m e n ta n dt h ec o n g r e s so f c o u n t r y s i d e k e y w o r d s ：t o w n s h i p r e g i t mp r e d i c t t h e e o l 删o n o f t h e c o u n t r y s i d ei nt h en e w t i m et h ei n n o v a t i o no f e l e c t i o n 绪论 1 、研究的背景 自改革开放以来，无论是在经济还是在政治方面，中国农村发展都取 得了有目共睹的进步。然而，毋容置疑的是，发展的过程也就是新问题不 断产生的过程。随着我国改革开放的深入，城乡发展的差距在不断扩大， 农民生活质量整体上未见根本陛的好转。农村发展的严重滞后不但影响到 我国现代化建设的进程，而且也由此产生了诸多不稳定的因素，不利于社 会主义和谐社会的建立。以代表国家权力为基本特征的乡镇政权。由于处 于农村发展的最前沿，因而，其地位和作用也就成了当前农村发展的热门 话题。基于当前乡镇工作的不力局面，不断有人对乡镇政权继续存在的合 法性和合理性提出质疑。对于乡镇治理模式的选择，学术界也有颇多争议： 有人主张“官进民退”，有人主张“官退民进”，更有入主张“官民共治”。 尽管这些不同的主张都是源于对乡镇现实困境的不同判断以及对民主、自 由等基本价值观的不同理解，但大家希望以此来推动农村发展的愿望却是 同等的强烈。然而，与理论界争论不休和共识缺乏形成鲜明对比的是乡镇 改革的实践却在各地如火如荼地展开，而且改革的主题高度一致，就是精 简撤并”，当然也有一些地方除了进行“精简撤并”的量变式改革以外， 也开始尝试着乡镇领导人直选、乡镇职能转变、建设服务型乡镇政府等质 变式变革。但从结果来看，收效甚微，乡镇工作仍然不见有大的起色。为 此，我们应以更开阔的视野来展开理论研究，以更加务实的精神来进行乡 镇政权建设，以求农村工作取得突破陛的进展。 从现有对乡镇政权建设的理论研究现状来看，尽管其对推动乡镇改革 都发挥了一定的积极作用，但总体来看存在着许多缺陷：研究主要针对当 前问题，前瞻性不强。研究主要局限于当前急需解决的乡镇政府负债问题， 乡镇政府职能转变问题，体制与机构改革等问题，而对于如乡镇选举制度 改革等将对乡镇权力运行模式发生重大影响的领域却鲜有研究成果；研究 多停留在价值、体制等宏观层面，对方法手段等微观层面的研究比较薄弱 理论研究居多，实例研究较少，内容大同小异，实际操作性较差。大多数 研究明显具有政策性倾向的特点，研究的独立性和客观性深受影响，结果 不是研究指导政策，而成了政策指导研究从整体上来看，对乡镇改革的 。本文论述的乡镇政权仅限于中国大陆地区。包括乡镇党委、乡镇人大，乡镇政府及在乡镇设立的各种机构 l 理论研究远未成熟，更多的是属于方向性的争论，缺乏深入的调查研究， 对改革实践的指导性作用有限，改革只能在反复试错中摸索前进。 2 、研究的重点、难点 乡镇政权所面临的现实困境是本文研究的重点。当前，我国的乡镇政 权面临着错综复杂的困境，已经成为农村社会各类矛盾的焦点，严重影响 到农村社会的稳定与发展，不但不利于我国的现代化建设，而且更不利于 社会主义和谐社会的建立。从理论上对其存在的问题进行梳理，分析其成 因，并结合实践探索乡镇治理体制改革的可行性路径，这对当前的新农村 建设来说意义深远。 乡镇政权建设的可行性路径选择是本文研究的难点。乡镇政权建设是 一个复杂的系统工程，它需要上下联动，尤其需要农民强势的政治参与。 当前的乡镇改革同以往相比如出一辙，仍然有政府主导的压力型。运动式 的数字游戏的特点，落入了近似于三十年代的“号称乡村运动而乡村不动” o 的困境之中，改革前景不容乐观。如何从客观情况出发，选择符合实际 的乡镇政权建设路径，此时就显得尤为重要 3 ，研究的目的、方法、意义 研究目的：本文以我国乡镇政权的历史及现实状况作为研究对象，力 图阐释在市场经济条件下如何正确定位乡镇政权的功能和作用，如何通过 乡镇政权的改革来充分发挥它们对农村发展的桥头堡作用。笔者力图阐 明：当前我国的乡镇政权建设需要科学论证和合理规划，既要力求精简高 效，又要避免各自为政，以维护宪政和法治的统一。 研究方法：本文的研究方法主要是文献研究法和社会调查法笔者以 马克思主义基本原理和邓小平理论为指导，力求理论阐释与实践归纳相结 合，纵向概括和横向比较相结合，在总结归纳个案的基础e 进行综合性的 研究和分析。 研究意义：乡镇政权是推动新农村建设的重要力量，深入研究乡镇政 权的历史与现实状况，比对不同的理论设计和实践探索，从而选择符合现 实实际的改革路径，这对于促进农村发展而言意义重大本文力图阐明当 前加强乡镇政权建设的必要性和紧迫陛，对乡镇政权建设的构想也旨在抛 砖引玉，以求其取得实质性的进展。 4 、本文的结构体系 。粱漱溟：乡村建设理论，重庆：乡村书店，1 9 3 9 年舨，第2 8 页 2 全文除开绪论和结束语共分五部分： 绪论部分主要叙述了本文研究的时代背景、研究目的、研究的重难点、 研究方法以及研究的意义，从整体上阐明本文的写作意图。 第一部分，简述我国乡镇政权的历史，比较不同时期的制度差异，以 探求共同的演变规律，从而为当前的乡镇政权建设提供一些有益的借鉴。 第二部分，这是本文的着力点和研究的重点。当前，市场经济体制下 的乡镇政权的作用和任务逐渐消解，而诸多问题却暴露出来，以致其继续 存在的合理性和合法性不断遭到质疑。乡镇政权的现实困境是对其展开理 论研究和实践探索的直接动因，这就为第三部分的行文埋下了伏笔 第三部分，针对当前乡镇政权所面临的现实困境，学界的理论研究和 地方政府的实践探索不断涌现，本部分内容就是对新时期乡镇政权建设的 理论研究现状及实践探索活动进行介绍，并对其内在的逻辑脉络和现实作 用进行评析。 第四部分，乡镇政权建设需要在科学理论指导下有序进行，基于当前 乡镇政权建设的无序和成效不大的特点，本部分主要介绍了乡镇政权建设 需要遵循的科学理论，着重论述了政治发展理论与新农村建设理论对当前 乡镇政权建设的要求和支撑。 第五部分，这是本文研究的难点。乡镇政权建设事关农村发展的大局， 理性的改革路径选择至关重要。针对新时期农村建设的需要，笔者从重建 乡镇财政、进一步理顺县乡关系，构建权责分明的乡镇权力关系，改变产 生乡镇干部的权力来源等方面对乡镇政权建设进行了构想 5 ，创新与不足 本文的创新之处在于从新农村建设这个时代背景下来探讨乡镇政权 建设的必要性，从当前农村发展的现实需要来探讨乡镇政权建设的重要 性。对于乡镇直选这种能够激发乡镇活力但又游离于现有政治体制之外的 民主政治手段，笔者着墨较多通过乡镇直选真正还权于民，这也是本文 研究的最终落脚点。 本文的不足之处在于：作为实证性研究的文章，大量的第一手实证材 料是必不可少的，收集的材料越多，离事实的真相也就越近，材料的丰富 程度也就决定了对事物本质的认识程度。但由于客观条件的限制，本文笔 者亲自收集的实证材料来源面不够宽广，从而也就影响到对一些问题的深 度挖掘和探讨，这也许是本文的最大不足之处。 我国乡镇的历史沿革及其评析 作为一种社会管理组织，乡镇在中国出现的时间较早，萌芽于春秋战 国之际，定型于秦汉时期，现代乡镇建制则出现于清末。乡镇组织随着历 史的变迁和时代的发展不断演变，表现为地域性、自治性、零散性、非固 定性等特征。探询乡镇组织的历史轨迹，把握乡镇组织的历史演变规律， 对我们今天的乡镇政权建设大有裨益 ( 一) 我国乡镇的历史沿革 1 、1 9 0 8 年前的我国乡镇历史 乡镇作为一种社会管理组织或基层政权建制，萌芽于夏商周三代，形 成于清末时期。从上古时期的“六乡”、秦朝的“乡亭”、隋唐时期的“乡 里”，到宋代的“军镇”、保甲”和“乡约”，我国的乡镇组织形式一直处 于不断变化之中，但这些都称不上严格意义上的乡镇政权组织，具有现代 意义的乡镇政权组织是从清末开始的 2 、1 9 0 8 1 9 4 9 年的我国乡镇历史 1 9 0 8 晚清政府颁布了( ( 城镇乡地方自治章程，从而拉开了现代乡镇 建设的序幕。城镇乡地方自治章程规定，凡府。厅州。县官府所在 地为城，其余市镇村屯集等地，人口满5 万以上者为镇，不及5 万者为乡。 1 9 1 5 年夏，内务部相继颁布秽也方自治试行条例，要求“仿西国都市之 政，东邻盯村之规，心慕力追，日就完备。”。1 9 2 9 年6 月，国民政府将 ( ( 县组织法酌加修改，将村里改为乡镇。接着又先后颁布( ( 乡镇自治施 行法、乡镇间邻选举暂行规则、乡镇坊自治职员选举及罢免法等， 建立了比较完整的乡镇制度体系。与此同时，南京国民政府又大力推行保 甲制度，加剧了行政权力向乡村社会的渗透和深入，国家对乡村社会的控 制较前也更为严密，乡镇政权最终沦为国家榨取农村资源的机器和工具 中国共产党领导的革命根据地的乡镇政权，在中国基层政权变迁史上 占有相当重要的地位土地革命时期，在革命根据地的政权结构中，乡苏 维埃是基层政权组织，其陛质是工农民主专政，组织形式是集立法、行政、 司法合一的苏维埃制。抗日战争中，乡政府是最基层的政权组织。政权的 性质是“民族统一战线的”，堤一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权， 。中国人事记，东方杂志 第1 2 卷第9 q - 1 9 1 5 年9 月1 0 f 1 4 是各革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”。纵观新主主义革 命时期，在中国共产党领导的革命根据地的乡级政权里，民众掌握了前所 未有的权力，在它的构成和运转中也初步贯彻了现代政治原则，这使得革 命根据地的乡级政权在本质上区别于历史上存在过的以及同时存在的国 民党领导下的乡镇政权。 3 、1 9 4 9 年后的我国乡镇历史 新中国成立后，我国县以下基层行政组织是区公所和乡镇人民政府两 级政权。1 9 5 0 年1 2 月政务院通过乡( 行政村) 人民政府组织通则，组成 乡镇和村级人民政府，这在历史上第一次将政府设置下沉到乡镇一级，甚 至在村一级也罕见地建立了政府。1 9 5 8 年9 月中共中央政治局扩大会议通 过关于在农村建立人民公社的决议) ) ，撤销乡镇，推行人民公社化运动， 实行政社合一、三级所有、队为基础的人民公社政权体制。人民公社的管 理机构分三级即公社管理委员会、管理区( 生产大i 灿、生产队。 十一届三中全会以后，农村普遍推行生产承包责任制，人民公社体制 已不适应生产承包责任制的需要。1 9 8 2 年五届全国人大通过新宪法，否定 了人民公社体制，把国家行政区域在基层划分为县、市辖区和乡( 镇) ，并确 立农村基层政权为乡，民族乡。镇政权。不可否认，计划经济体制下的乡 镇政权为国家经济建设作了重要贡献，但随着市场经济的深入发展，其弊 端和缺陷也日渐暴露。从2 0 世纪9 0 年代以来，中国大陆开始关注和检讨 乡镇政权体制，如何建设一个新型的乡镇政权来推动农村的发展，这是大 家一直都在研究和探索的课题。 ( 二) 评析 1 、对1 9 0 8 年前我国乡镇的认识 传统时期，“皇权不下县”，乡镇不是一级国家政权，县级政权是中国 历史上历经时间最长、基本形态和地位最为巩固的基层政权组织。将农村 基层政权收缩至县一级，是自然经济下维护统一、加强中央集权的需要， “由于在县一级以下没有正规的组织，帝国政府就阻止了兴起的地方掌权 者去控制一个县或几个县。总之可以这样说，县一级以下政治制度化的落 后性是一种防卫性的措施，它防止只顾地方利益的倾向的兴起，并防止 在望族领导下的控制幽g ：h - 和扩大潜力的地区基地的建立。”口既然中央政 。毛泽东：抗日根据地的政权问题，毛泽东选集( 第二卷) 。人民出版社，1 9 6 6 年版，第6 9 9 页 。 美 r 麦克法夸尔、赞正清：剑桥中华人民若和国史 ，中国杜会科学出版社，1 9 9 0 年版第4 5 页 5 府把基层政权建在县级是一种防卫性的措施，那么一方面的“收缩”意味 着中央政权将从另一方面加强它对农村社会的控制。中央政权用以控制农 村社会的主要工具是两类组织与一个阶层：乡里组织、宗族组织和士绅阶 层。乡里组织和宗族组织并非正式行政体制上的环节，但它们的职责和功 能在很大程度上却具有行政和政治的性质，有时甚至以行政和政治的功能 为其主要特征。“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其 变异形式和更细致的形式( 最著名的是保甲制) 在以后的帝国时代，甚至 晚到民国时代仍行之不辍。”9 2 、对1 9 0 8 1 9 4 9 年我国乡镇的认识 纵观从晚清到国民政府时期，总的特征是城市政治强制性地进入乡 村社会，强人和暴力是社会秩序的主导性力量。这一时期，地方政治发生 了重大变化，其中最显著的就是行政权力从县级下沉到乡镇，乡镇从自治 单位成为了国家最基层的行政组织”。乡镇组织既是统治阶级控制乡村 的有力工具，更是国家榨取乡村资源的“抽水机”。至于近代推行的乡镇 改革多被统治阶级作为挽救其垂危地位的工具，而不是以建设繁荣富裕的 乡镇为根本目的。这些改革不但上下脱节，配套措施不健全，从而使国家 与乡村社会难以形成良性互动，而且政治宣传多具有欺骗性，大多地方官 员是从改革中来洞察上层变化，从而寻找政治投机的机会。这些改革时断 时续，反反复复，急于求成，最终历时半个世纪数届政府都无果而终。 建立在革命根据地内的乡苏维埃政权，无论是在土地革命、抗日战争 或者解放战争时期，都是共产党领导下的工农民主政权，与其它政党与政 治组织不同，中国共产党把民主原则带入了政治生活，革命根据地内的乡 级政权建设从一开始就具备了现代民主的萌芽，它包括民主选举、民主决 策、民主监督和民主管理四个基本内容。尽管在严酷的战争环境下，民主 的实践形式远没有达到完善的程度，但中国共产党对民主的认识已达到了 一定的深度，普通大众对民主的热情也是日渐高涨。这一时期的乡级政权 是民众与中国共产党紧密联系的纽带和桥梁，它对于集中根据她的人力， 物力、财力来争取革命战争的胜利，可谓功不可没 3 、对1 9 4 9 年后我国乡镇的认识 新中国建立以后，我国乡镇政权的总体特征突出表现为高度集权、政 。 英 崔瑞德鲁惟一：t 剑桥中国秦汉史，中国社会科学出版杜，1 9 9 0 年版，第5 2 页 。十建蛛；岳村政治，北京；商务q j 书馆，2 0 0 1 年版，第1 3 4 页 6 社合一。由于“一大二公”的组织特征违背了生产力发展的要求，违背了 农民的意愿，所以国家不得不以强制手段保持自己在农村社会的存在：通 过公- 社，生产大队、生产队三级结构缜密的军事化组织，实施严厉的军事 化管理，完全剥夺了农民的民主权利和独立人格，使之成为基层政权的附 属物。更严重的是，高度集权、政社合一的人民公社制度完全割断了基层 政权与农村社会利益的关联，导致农民与代表着基层政权的农村干部之间 的冲突不断。党把农村基层政权和基层干部中间存在的问题上升到阶级斗 争的高度，并运用群众运动的方式加以整治，结果更是造成“劣胜优汰” 的反常政治现象和不恩进取、但求无过的政治生态，农民和基层政权之闻 的冲突陷入恶性循环之中。 改革开放以后，随着人民公社体制的废除，在政治上逐渐形成了“乡 政村治”的格局，但由于国家实行“挖农补工”的发展战略。在相当长的 时期内乡镇政权仍一直扮演着为城市建设吸取乡村资源的“抽水机”角色 当我国现代化建设向纵深推进和市场经济深入发展时，农村社会的落后状 态也才日渐引起了国人的关注，乡镇政权这时也就更多地成为了人们批评 和指责的对象，改革乡镇政权的呼声日益高涨。从二十世纪九十年代以来， 乡镇改革的实践探索一直不断，从撤乡并镇到乡镇直选，但现有的这些努 力都未能帮助乡镇摆脱困境，农村的现代化建设呼唤新的乡镇治理模式 二、当前我国乡镇面临的困境及原因分析 乡镇政权在促进我国农村发展和社会长期稳定方面曾发挥了巨大的 作用。但随着社会环境的变化，目前已陷入了沉重的体制和财政压力之中。 在农民增收趋缓，区域非均衡发展长期存在的情况下，乡镇政权面临的困 境对农村发展来说无疑是雪上加霜。因此，从理论上对其进行剖析，有助 于我们采取切实措施进一步加强乡镇政权建设。 ( 一) 当前我国乡镇面临的困境 1 、乡镇财政陷入困境 据国务院农村政策研究办公室摸底调查显示：截止到2 0 0 5 年底，四 川省乡镇负债总额为1 8 5 4 亿元，全省2 0 0 0 多个乡镇，负债面高达8 9 2 ； 贵州省乡镇政府负债1 3 6 4 亿，有赤字的乡镇覆盖面将近9 0 5 ；湖南省乡 镇债务总额为8 0 2 3 亿元。统计资料显示，2 0 0 5 年全国乡镇负债共计2 8 0 0 亿元左右。乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，7 0 6 以上的乡镇负债。 以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的从债务的地区构成看，乡镇负债在 西部地区表现得尤为突出。 税费改革前，乡镇本就存在着财政收支缺口，但是由于当时还可以通 过税外收费等制度外收入和不规范操作来勉强维持。税费改革之后，取消 了原先纳入乡镇财政预算和村级财务开支的税费项目，如乡统筹、教育集 资、屠宰税等，乡镇可用财力一下子变得更加捉襟见肘了。如以费改税的 试点安徽省为例，2 0 0 0 年全省乡镇可用财力4 6 亿元，而同期乡镇供给人员 约3 6 6 万人，而正常工资性支出就需4 9 5 亿元又如阜阳市改革前乡村收 入就入不敷出，改革后更是难以为继：该市乡镇收入减少了3 2 ，村级收入 减少了7 8 ；该市基本工资缺口就达1 4 5 2 8 万元，更不用说履行其他职能。 随着“后农业税时代”的到来，乡镇财政危机将更加严峻。2 0 0 3 年，上海 在全国第一个免征农业税，揭开了取消农业税的序幕。之后，免征农业税 在全国各地陆续展开，特别是黑龙江，吉林、河南、四川等农业大省加入 免征行列，大大加快了农村税费改革的步伐，“以农养政”时代即将终结 2 0 0 5 年为了推进农村税费改革，中央财政转移支付8 1 0 亿元，而税费改革 之前，政府通过农业税、“三提”、“五统”等实际上从农民那里每年要 收1 5 0 0 亿一1 6 0 0 亿元，这两者之间的差额就几乎占了2 0 0 5 年全国乡镇负 债总额的三分之一 下面的表一和表二分别是四川省仪陇县2 0 0 0 2 0 0 5 年财政收支和农 村建设投入情况( 该县2 0 0 4 年取消农业税) 表一：2 0 0 0 2 0 0 5 年仪陇县财政收支情况( 单位：万元) 年份 2 0 0 02 0 0 12 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 42 0 0 5 收入 2 5 6 5 73 0 5 8 93 2 4 7 53 8 4 5 62 4 6 5 32 2 3 8 7 支出 4 4 8 5 35 2 7 1 85 7 8 5 46 4 5 8 36 6 8 3 27 1 8 5 8 负债 1 9 1 9 。6 2 2 1 2 92 5 3 7 9 2 6 1 2 7 4 2 1 7 9 4 9 4 7 1 。参见国务院农村政镱研究办公室：中国乡镇改革研究报告) ，2 0 0 6 年7 月1 9 日 。许正中：我国乡镇财政困难的成因及对策 ，农业经济问题 ，2 0 0 4 ( 2 ) ，第4 5 页 8 1 年份 2 0 0 0 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 2 0 0 5 l 投入 8 6 7 71 2 3 6 51 5 6 7 81 8 5 4 31 9 6 4 21 0 1 9 7 数据来源：仪陇县财政局 从以上图表我们不难发现，2 0 0 4 年全面取消农业税之后，该县财政收 入锐减，财政赤字飙升，对农村建设的投入也大幅度下降。该县财政的这 种状况在西部乡镇较为常见，因药西部地区自然条件恶劣，产业结构单调， 再加之国家的投入严重不足，加剧了这些乡镇财政的困境。 乡镇财政危机所带来的直接后果就是导致政府提供的公共产品和公 共服务的匮乏，深层次后果就是严重降低了政府在农民心中的威信，降低 了农民对政府的信任度。因为农民对政府支持的前提是政府能够给他们带 来利益，缺乏利益的支撑而空谈信任与合作，这无异于空中楼阁。在当前 我国农村，交通、教育、医疗等基本公共设施和公共服务匮乏的情况十分 普遍，如果由农民来承担，则既不合理又不现实，而乡镇财政危机使得这 些本来薄弱的公共服务变得更加脆弱。这样，由于乡镇政权提供的公共产 品不足，必然导致其权威的弱化。其次，从乡镇的角度来看，乡镇财政困 境导致公共产品供给不足，不但损害了农民对其合法性的支持，而且财政 困境还使乡镇干部降低了对国家的合法性支持。公民和官员的支持是国家 合法性的两个来源。在这个循环中，群众对国家在农村统治的支持度不断 降低，严重危害了农村政治稳定 2 、治理结构和法定职权的残缺 在乡镇政权中，乡镇党委、政府和人大及其工作部门构成乡镇机构的 “主块”，一般把它们称作“块块”单位。而那些上级政府派驻乡镇的职 能部门则被称为绦条”单位作为国家政权的基础部分，乡镇机构的设 置和法定职权应具有相对的独立性和完整性，但实际上乡镇的“条条”部 门很多都只是上级政府伸在乡镇的脚”，其组织人事关系分别隶属于各 自的主管部门，工作人员的人事档案、工资关系和工作安排，职务晋升等 均由上级主管部门负责。县级政权各个职能部门设在乡镇的“条条”在事 实上也起到了与乡镇分权的实际效果。这些权力性职能部门被从乡镇政权 权力体系中分离出去，必然使乡镇政权的整体性遭到破坏对于这种“条” “块”分割的局面，虽然有学者认为呻国传统农村社会的主要弊病之一 就是它的封闭性甚至是割据性，块块 太强了，地方首领即是当地的 统一和有权威的指挥中心。把县级组织及其派驻机构与乡镇对立起来， 维护其中任何一方的权力范围，可以说把问题看得简单化了。如果乡镇政 府权力太强，县里部门插不进去，不能直接影响到基层，从历史经验来看， 恐怕也不是好事对于否定绦条和要求加强块块? 的主张，需要 采取更加慎重的态度。”国但对于一级政权而言，乡镇政权由于对这些“条 条”单位没有直接的管理权，因此乡镇领导实际上难以协调驻乡的各“条 条”之间以及“条”“块”组织之问的职权关系，这表明乡镇政权组织内 部的职权是分散的，乡镇“块块”的权力也是有限的。在财力不足的乡镇， 绦条”们本身掌握的资源比乡镇政权要多得多，很多时候乡镇政权反而 要向其寻求财政支援，甚至要看其僖泡”办事。为了自身的部门利益， 驻乡镇机构经常抵制乡镇政府的命令，由此也就在在乡镇工作中造成各部 门闭、部门与乡镇之间的摩擦和内耗；另一方面还可能为争夺利益，竟相 行使管理权力，导致多重收费、多重管理。这种部门掌权，乡镇协调的体 制，削弱了乡镇政权的职能，其职权的完整性被侵蚀，整体性被肢解。 笔者曾在四川南充复兴镇，赛金镇和重庆壁山县河边镇进行了一次抽 样调查，在1 0 0 位答卷人中，有6 8 的人认为“自己的生活与乡镇政府无 关，有事直接找民政、计生等这些职能部门”，8 4 的人认为“民政，财 政等部门比乡镇政府权力还大”，9 0 的人认为“乡镇政府管不了财政、 民政等部门”。 由此可见，当前我国的乡镇政权的治理结构是不完整的，它的法定职 权在某种程度上是被剥离了的，这种缺陷也就直接降低了乡镇政权职能行 使的有效性和可行性。因此，笔者认为从根本e 解决乡镇政权中的条块矛 盾问题，一个必要的思路是，在县乡关系法律化的前提下，尽可能把县直 部门设置在乡镇的条条归还乡镇管理 3 、党政不分、政权功能弱化 “在农村基层政权组织体系内，由于党委、权力机关与行政机关三者 之间的关系未理顺而导致政权运作不畅而处于一种无序状态”。以党政 关系而言，突出表现在一些乡镇党组织违背国家宪政体制，过分干预乡镇 。马戎等：中国乡镇组织变迁研究 ，华夏出版社，2 0 0 0 年版- 第1 2 页 毁然、苏德焱，胡良琼：中国农村政治) 成都出版杜。1 9 9 6 年版。第1 0 5 页 1 0 人大与政府的事务，导致乡镇政权的运行机制失调和功能萎缩；以权力机 关与行政机关的关系而言，乡镇人大权力“软化”而乡镇政府权力过于硬 化”的现象相当普遍。由于乡镇政权组织体系内部分行为主体的行为超出 了宪政体制和法律的规定，使得各行为主嫩不能各司其职，从而造成乡镇 政权非规范化、非制度化、非法律化的运作，并导致权力结构失衡的不合 理的现象产生。 乡镇政权功能弱化主要表现在权力机关的法定权威往往名不副实，而 从当前的实际情况来看，在乡镇政权的权力运行效果中，乡镇人大实际上 已被边缘化。尽管如此，“权力机关的软化也并不能导致行政机关职 能的必然硬化”。，行政机关的管理职能和政治职能在市场经济深入 农村的时候存在严重失调，这主要表现在许多乡镇政府并未有根据市场经 济来改革机构、转变职能，在实际工作中处理不好发展生产力与行使政治 统治职能二者之间的关系。 2 0 0 6 年5 月、1 0 月，笔者两次在重庆市璧山县对此进行了抽样调查， 在6 6 位被调查人中，有6 8 的人认为“乡镇事务由乡镇党委说了算”， 2 7 的入认为“乡镇事务由镇政府说了算”，9 8 的人认为“乡镇人大不 起任何作用”。 正是由于乡镇政权权力结构失衡、政权功能柔弱导致国家与乡村社会 界限不清，以至乡镇政权对下扩张有余，对上依附过度，乡镇政权仍然锁 定在自上而下式“党委支配型”的运行机制( 或制度) 之中这些问题如 不加以解决，势必影响乡镇政权的运行质量，阻碍乡村社会的发展和进步 4 、政治整合能力差，农民负向政治心理增强 马克思主义认为，政治统治和社会管理是国家政权的两种基本职能， “政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它 执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。“无论是政治统治还是社 会管理，国家政权的首要功能都是对社会的控