（政治学理论专业论文）论我国的行政听证制度.pdf

摘要 摘要内容： 中文摘要 尽管从根本上来说，我国的行政听证制度是大胆借鉴和移植西方行政听证制度的结 果，但是我国的行政听证制度有其自身的产生背景，它是随着我国行政管理模式的转变、 市场经济和现代法治化的发展而最终确立的。宪政思想、人民民主原则和法治原则为我 国的行政听证制度提供了学理和法理基础。在我国，行政听证制度是指行政机关在行使 行政权做出影响行政相对一方当事人的决定前，以举行听证会的方式就有关的事实和法 律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度在我国设置听证程序有着重要的理论和 现实意义 行政听证制度在我国取得了一些初步的成效，但由于我国的听证制度目前还处于尝 试阶段，相关法律和法规对于听证程序的规定无论是在制度规定上还是实践操作中均存 在较多问题。本文主要从行政管理体制、行政主体和公民自身等方面来分析和探讨存在 问题的原因。通过对美、德、日等国的行政听证制度的制度规定和实践操作进行比较分 析，得出了国外行政听证制度对我国的启示，并从宏观和微观的角度提出了完善我国行 政听证制度的对策 关键词：行政听证制度理论基础制度规定实践操作对策 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gi n s t i t u t i o no f0 1 1 1 c o u n t yf u n d a m e n t a l l yi st h ep r o d u c to f d r a w i n ga n dt r a n s p l a n t i n gt h a to ft h ew e s t e r nc o u n t r i e sb o l d l y , h o w e v e r , i tf o r m si t so w n b a c k g r o u n d i ti se s t a b f i s h e da c c o m p a n y i n gw i t ht h ec h a n g e so fa d m i n i s t r a t i v ep a t t e r n , d e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n d r u l eo fl a wu l t i m a t e l y t h e r em c o n s t i t u t i o n a lm o u 曲t , t h ep r i n c i p l eo ft h ep e o p l e sd e m o c r a c ya n dt h ep r i n c i p l eo fr u l eo fl a w , w h i c hp r o v i d i n gt h e a c a d e m i c a la n dl 铭叫b a s ef o ra l j n 黜a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gi n s t i t u t i o n a d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gi n s t i t u t i o ni nc h i n ar e f e r st ot h ep r o c e d u r el c g a li n s t i t u t i o nt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v e a g e n c yl i s t e nt ot h eo p i n i o n so ft h ep r i v a t ep a r t yo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e s sb yw a y o fh o l d i n g a h e a r i n gm e e t i n g o nc o n c e r n e dm a t t e ro ff a da n d l e g a lp r o b l e m sb e f o r em a k i n gt h ed e c i s i o n o fa f f e c t 吨t h ei n t e r e s t e dp a r t y t h es e t u po fh e a r i n gp r o c 脚u r ei nc h i n ai so fg r e a t s i g n i f i c a n c e ，b o t hi nt h e o r ya n dr c a t i t y a l t h o u g hi th a sm a d es o m cp r o g r e s si nc h i n a , t h e r e a r cal o to fp r o b l e m so bp r o v i s i o n w i t hr e g a r dt oa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gi n s t i t u t i o nb o t ho ds y s t e m m i cr e g u l a t i o na n dp r a c t i c a l o p e r a t i o l lm a d eb yr e l e v a n ts t a t u f 汜，w h i c ha r cd u et ob ei nt r i a ls t a g ea tp r e s e n li tm a i n l y a t t e m p t st oa n a l y s et h ee x i s t e n tp r o b l e m sf r o mt h ep e r s p e c t i v ev i e wo fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h ea d m i n i s t r a t i v eb o d ya n dc i t i z e no n e s e l f b ym a k i n g ac o m p a r a b l e a n a l y s i so fs y s t e m a t i cr e g u l a t i o na n dp r a c t i c a lo p e r a t i o no fa d m l n i s t t a t i v eh e a r i n gi n s t i t u t i o n b e t w e e na m e r i c a g e r m a na n dj a p a n , w ec a nm a k es 锄ce n l i g h t e n m e n ta n d 锄cl l pw i t h s o m ec o u u t c n n c a s u r c st ob e t t e ri tf i o mb o t hm a c r o s c o p i ca n dm i c r o s c o p i cv i e w s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gi n s t i t u t i o n ； r e g u l a t i o n ；p r a c t i c a lo p e r a t i o n ； t h e o r e t i c a lb a s i s ； c o u n t e r m e a s u r e s 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示了谢意 研究生签名：主e 童坌日期：迎2 上多 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：望茎堕导师签名： 日期：砷f 2 前言 前言 随着世界民主的发展，听证制度已日益成为世界各国立法程序和行政程序中一项极 为重要的制度。听证程序运用于行政领域并得到很大发展，既是行政权扩张的结果，也 是对行政权扩张的担心而导致的对权力约束和对公民权益加强保护的结果。所谓行政听 证制度，是指行政机关在行使行政权做出影响行政相对一方当事人的权利义务的决定 前，就有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度听证制度的基 本精神是以程序公正保证实体公正，它是行政程序实现公开、公平、公正价值理念的有 效保障。 自1 9 9 6 年行政处罚法 规定听证制度，从而开刨我国听证程序立法先河以来， 1 9 9 7 年的价格法 、2 0 0 0 年的立法法 相继规定了价格听证制度和立法昕证制度， 听证制度越来越多地适用于行政领域。虽然从首次弓l 入昕证制度至今只有十年时间，但 是作为民主政治法制化的重要成果，它受到的关注和重视是空前的，并成为建设社会主 义民主法治国家进程的一大亮点听证制度在我国的设立有着重要的理论和现实意义 从理论意义来看，一方面，行政昕证制度的设立，将行政主体纳入相对人监督的范 围内，既保障了行政管理目标的实现，又防止了行政专权和武断，最大限度地限制了行 政主体对公权力的滥用，在公权力与私权力之间找到了一个最佳平衡点。另一方面，行 政听证程序弥补了行政法律体系的缺漏。整个行政法律制度大致可分为四类：行政许可 制度、行政处罚制度、行政强制制度和行政程序制度。行政听证程序是行政程序制度的 核心部分，它的确立弥补了行政法律体系的缺漏。 从现实意义来看，它保障了当事人的知情权和陈述权，加深了政府和民众之间的交 流、认同和理解，促进了行政决策的科学化和民主化，提高了行政质量和行政水平，树 立了政府的良好形象 正是因为行政听证制度具有上述重要意义，所以，从它确立以后在我国发展比较迅 速。但不容忽视的是，我国现行的行政听证制度的法律规定还很不完善，这方面的实践 也刚刚起步，理论和实践方面还存在许多问题需要进一步解决和完善。无论是价格听证， 还是其他的行政听证，都有很长的路要走，这一制度在深度和广度上都需要进一步发展。 我们期待着通过听证的行政行为更加理性化，也期待着未来的行政听证制度更加完善 这也正是民主政治的现实要求 本文论述的是我国的行政听证制度。其研究的主要思路如下：第一章是我国行政听 证制度的产生与发展，包括我国行政听证制度的产生背景、概述和发展历程，力求对我 国行政听证制度的产生、发展及内涵、内容、理论基础等有一清晰的、整体的了解，认 识到听证在我国特指以听证会的方式听取公众、当事人的意见的制度第二章是我国行 政听证制度的实践分析。虽然我国的行政听证制度取得了一些初步的成效，但存在的问 题也很多。一定的问题总是由相应的原因引起的，本文对存在问题的原因也做了较为深 入的分析和探讨第三章是国外行政听证制度的比较分析及对我国的启示在对美、德、 东南大学硕士学位论文 日等国的听证制度的法理基础进行论述的基础上，对其制度规定和实践操作做了比较分 析，从而得出了国外行政听证制度对我国的启示第四章是完善我国行政听证制度的对 策分析通过借鉴西方国家比较成熟的听证经验，从宏观和微观的角度提出了完善我国 行政听证制度的对策，包括营造良好的制度实施环境、增强人们的程序观念、完善听证 程序的具体制度和规定及防止听证程序司法化 2 第一章我国行政听证制度的产生与发展 第一章我国行政听证制度的产生与发展 一、我国行政听证制度的产生背景 我国的听证制度不是源于我国古代的法治传统，中国没有孕育“自然公正”原则的 历史，中国宪法也没有“正当法律程序”的规定因此从根本上来说，我国的行政听证 制度是大胆借鉴和移植西方听证制度的结果但是，这种制度移植也是以中国自身已经 具备相应条件为前提的，即我国的听证制度有其产生背景。 ( 一) 行政权管理模式的转变 在传统国家理念下，“政府统治的权力运行总是自上而下的，它运用政府的权威， 通过发号施令，制定政策和时事政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。”o 传统行 政法中行政权也是以命令与服从的管理模式履行着维护社会秩序的重任。很显然，在这 种理念和管理模式下，民主的实现是很有限的，很容易导致专制。公民在行政法律关系 中处于受支配的被动局面，对行政主体形成意见表示没有参与表达意见的机会。随着民 主政治的不断发展，国家理念由传统的统治理念向治理理念转变。在治理背景下，政府 与个人之间的关系不再是对抗关系，而是“不同但却一致的利益关系，因而要求行动上 必须相互合作”雷原有行政权的运作模式也取而代之以协商与合作。这种新的行政权 运作模式要求行政主体开放行政权运作过程，让行政相对人参与进来表达其意见，从而 使行政机关形成的意思表示更趋向正当合理“行政主体对相对人的合作是通过为相对 人提供服务实现的，相对人对行政主体的合作主要表现为配合与参与”，o 而为了实现合 作与服务的关系，必须确保政府与公众之间有效的沟通，因为沟通是实现公共利益与个 人利益的一致性，完成服务与合作，建立相互信任的途径和形式 在这种背景下，无论是行政机关还是行政相对人都意识到参与对改善行政，提高行 政民主化的重要性公民作为国家权力的主体要求更多地参与国家的各项管理活动，直 接表达自己的意愿。原有的参政方式，如选举、罢免、创制和复决等，已无法满足日益 增强的国家权力主体意识的需要，涉及到其本人利益的行政行为，尤其表现出强烈的参 与欲望。而听证制度的根本目的就是赋予公民参与权，为公民政治参与渠道的畅通提供 一种法律性保障，所以听证制度在我国最终确立。 o 俞可平著治理与善治【m 1 北京：社会科学文献出版社2 咖o ，6 。【法】狄骥著，钱克新译宪法论【m 1 北京：商务印书馆，1 9 6 2 。6 4 。叶必丰著行政法的人文精神【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 1 5 ，1 3 4 3 东南大学硕士学位论文 ( 二) 市场经济的推动 从政治学的角度看，市场经济的发展为现代公民社会的培育奠定了物质基础。我 国社会主义市场经济体制的确立和发展深刻地触动了原有的政策结构和经济利益结构， 改变了计划经济条件下“利益一元化”、。利益无差别”的格局。市场经济使政府对经济 活动的管制不断减少，这种经济的松绑与自由，导致社会经济结构和利益结构的多元化 由于利益格局的变化，使“不同利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切希望 将自己的意志输入政治系统”o 而“为了给予不同利益和力量以制度性的表白途径，及 使利益冲突能达成某种程度的共识，现代民主国家均设立法规听证制度，以公共和理性 的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会，使人民能直接参与 决策机制，实现人民直接民主。”毋可见，市场经济的发展促进了公民利益意识的觉醒， 利益原则得到了社会的普遍认同，人们开始认识到追求合法利益的合理性这为听证制 度的产生提供了最现实、最可靠的动力 ( 三) 现代法治化发展的必然要求 法治是现代市场经济和民主政治的一个核心特征，是一切向市场经济和民主政治过 渡的国家必须尽快解决的重大现实课题。章剑生教授认为，“与其说法治是一个为现实 社会中的人们所追求的目标，不如说它是一个人类社会不断进步的过程，人们正是在这 一过程中体验着法治的意义” 在我国，对法的认识已经实现由。法制”向“法治”的转变。法制”是指法律制 度、原则等，它关注的是秩序；“法治”则是以民主内容为核心的法制，它关注的是有 效制约和合理运用公共权力。法治的概念包括若干要素，它的前提是对基本人权的承认 和尊重法治的核心是法律至上、宪法至上，即法律具有最高性这就意味着不允许存 在任何超越于法律之上的专横的权力由此可见，。法治”一词并不只意味着单纯的法 律的存在，它要创造。一种法律的统治而非人的统治”。是否遵守这项原则，是受法律 约束的政府与专横的政府的界限所在。在实现法治的地方，政府就不能随心所欲、为所 欲为具体到行政领域，政府必须做到依法行政，只能在法律授权的范围内行使行政权 力，如果政府违法行使行政权力，则必须承担相应的法律责任 但是，在法治国家中，通过实体规则已无法约束国家权力的行使，法律正当程序正 成为一种促使国家权力正当行使的法治力量。在西方法治国家普遍推行的行政听证制度 所蕴含的理念就在于程序正义所以说，行政听证制度在中国生根、壮大是社会法治化 发展的必然要求 国塞缪尔亨廷顿著变化社会中的政治秩序【m 1 北京：三联书店，l 鲫岷1 1 1 2 。罗传贤著行政程序法基础理论【j 订1 台北：五南图持出版公司，1 9 9 3 ，1 8 5 1 。章剑生论行政程序正当性的宪法规范基础一以规范实证分析为视角【j 】法学论坛，2 0 0 5 ，加( 4 ) ： 9 8 4 第一章我国行政听证制度的产生与发展 ( 四) 行政公开原则为其提供了支持 在现代行政法上，行政公开通常被视为一项重要的法律原则和制度，也是现代法治 国家的一个基本要求，它是指行政机关公开其掌握的信息情报，公开其行使权力的过程 和结果的程序制度。嗡现代法律程序而言，追求民主、保护公民合法权益是其主要特 征，而公开原则是促成这些特征的必要性条件和体现。行政公开的本质是通过一种法律 程序实现对行政权的制约，因此具有程序法律意义的属性 听证制度的一个基本原则就是公开原则，所以说行政公开原则为听证制度的产生与 发展提供了支持。以一个原则统摄若干个法律制度是法律制度之问互相匹配的前提。反 过来说，法律原则要发挥作用也必须通过法律制度，两者具有相互依存的内在联系。通 过行政公开。行政相对人可以有效地参与行政程序。以维护自己的合法权益，而社会民 众可以监督行政主体依法行使权力。就听证制度而言，听证程序要公开，让社会民众有 机会了解行政主体做出行政决定的过程，从而监督行政主体依法行政如果涉及国家秘 密、商业秘密和个人隐私，听证可以不公开进行可见，行政公开原则和昕证制度体现 了共同的价值意义。 二、我国行政听证制度概述 一) 行政听证制度的内涵与分类 1 行政听证制度的内涵 。听证”一词的产生，渊源于英美普通法中。自然公正”观念之听取两方面意见的 法理。最初应用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，谓之。司法听证” 后来，随着司法听证的广泛应用和不断发展而被移植到立法方面，形成了立法听证制度。 到了2 0 世纪，随着行政权的扩大，一方面个人利益更多地需要政府加以保护，另一方 面政府侵害个人权利的机会也大大增加为此，西方国家通过借鉴司法权的运作模式， 将听证引入行政权领域，从而确立了行政听证制度 关于听证的概念，国内外有不同的表述。在美国，听取利害关系人意见的程序统称 为听证。听证程序有较大的灵活性，不要求固定形式，当事人有得到通知及提出辩护的 权利是必备的，其他条件则不一定齐备。行政机关可以采取从审判式听证到非正式的会 谈等二十多种听证形式依1 9 9 3 年日本行政程序法的规定，听证是指行政机关在 为不利益处分时对法律规定的情形，依正式听证会的方式给予该不利益处分相对方陈述 意见之机会的制度。日本行政程序法将听证分为两种：一种是较正式的听证，该法设专 节予以详细规定；另一种是非正式的听证，该法称之为辨明机会 国内学者般从广义和狭义两方面进行界定我国著名的行政法学家应松年教授 认为，广义的听证包括司法听证、立法听证和行政听证，指有关国家在做出决定前，为 。张树义著行政法学【m 1 北京：北京大学出版社，2 0 0 5 ，3 0 5 5 东南大学硕士学位论文 使决定公正、合理，广泛听取利害关系人意见的程序。狭义的听证指行政听证，指行政 机关在制定法规、规章或做出具体决定时。广泛听取利害关系人意见的程序。杨惠基 教授认为，广义的听证一般是指国家机关做出决定之前，给利害关系人提供发表意见的 机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，听证的外 延则涉及立法、执法和司法三大领域。狭义的听证，是指行政机关为了合理、有效地制 定和实施行政决定，公开举行由利害关系人参加的听证会，广泛听取各方面意见的活动， 以保证行政机关的行政决定合理合法。o 还有学者从行政听证的角度界定听证，。听证是指行政机关在做出影响相对人权益 的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题，提供申诉意见， 提供证据的机会的程序。”o 借鉴听证的上述相关概念，我们认为，所谓行政听证制度，在我国是指行政机关在 行使行政权做出影响行政相对一方当事人的决定前，以举行听证会的方式就有关的事实 问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。听证的目的在于给当事人一个 陈述自己意见的机会，这种机会实质上是与行政决定有利害关系的当事人享有的、与行 政机关的行政权力相对应的一种权利，通过公开、合理的程序形式，广泛听取各方面的 意见，将行政决定建立在合法适当的基础上，避免违法或不当的行政决定给利害关系人 带来不利或不公正的影响。 在这里需要说明的是，大部分学者把听证视为一种程序，如应松年教授和杨海坤教 授；也有学者把听证视为一种制度，如章剑生教授；还有学者认为听证程序是听证制度 的具体化，是听证制度的具体应用实施。o 由此可见，行政听证不仅仅是指一种程序， 我们在很大程度上赞同王克稳先生的观点：在行政程序法中，听证的涵义是多重的，它 既是现代行政程序法上的一项重要的法律制度，也是一项具体的行政活动程序，还是行 政相对方当事人的一项重要行政权利。但是本文主要是把行政听证作为包含一系列程 序所构成的法律制度来论述的 2 行政听证的分类 依据不同的标准，听证有不同的分类。依据听证程序的严格性与繁简所做的分类有 正式听证和非正式听证；依时间先后为标准可以划分为事前听证，事后听证和结合听证： 以利害关系人陈述意见的方式为标准可分为书面听证和口头听证其中，对正式听证和 非正式听证的分类研究具有重要的理论及现实意义 正式听证又称为“审判型听证”，是指“行政机关在制定法规和做出行政决定时， 举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录 做出决定的程序”，。采用这种方式的国家有美国、葡萄牙等。非正式听证又称为“辨明 型听证”。是指“行政机关在制定法规或做出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面 应松年著行政程序法立法研究【m l 北京：中国法制出版社，2 0 0 1 ，5 1 6 杨惠基著听证程序理论与实务i m 上海：上海人民出版社，1 9 9 7 , 1 - 2 【日l 室井力著炅薇译日本现代行政法【m 1 北京：中国政法大学出版社，1 9 9 5 ，1 7 8 王克稳略论行政昕证j 1 中国法学，1 9 9 6 ( 5 ) 千克稳略论行政听证m 中国法学，1 9 9 6 ( 5 ) 应松年著行政程序立法研究【m 1 北京：中国法制出版社，2 0 0 1 ，5 1 8 6 第一章我国行政听证制度的产生与发展 陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录做出决定的程序”。o 我国 行政法理论通常认为正式听证与非正式听证的区别主要在于程序环节的繁简和公众参 与方式、程度的不同在非正式听证中，公众参与表示意见的方式，主要通过口头或书 面的方式提出，没有质证和相互辩论的权利。行政机关做决定时不受参与人意见的限制； 而正式听证中行政机关必须举行审判型的口头听证，当事人有权提出证据，进行口头辩 论，行政机关必须根据听证记录做决定 正式听证的优越之处在于程序设置比较严格，由独立于争议双方的第三者，即听证 主持人来主持听证，它为公众提供了充分的参与机会，也更有利于保护行政相对人的合 法权益，但它需要消耗大量人力、物力，影响行政效率，一般公众也不愿为此消耗时间， 因此，正式听证在各国的立法中只是作为一种例外，适用于法律明确规定的范围，大量 的听证都是非正式的，如美国9 嘿的行政决定是通过非正式听证程序做出的。尽管如此， 由于适用正式听证的事项往往涉及相对人重大利益，而且这种制度以高度司法化的程序 运作集中体现了行政的公正，使得正式听证成为行政程序法研究的重点，也是各国行政 程序法典的核心内容。大多数国家设专章或专节规定了正式听证程序的具体制度，如美 国联邦行政程序法就是以正式听证程序为其核心内容的 我们一般认为我国的听证制度只规定了正式听证程序，但行政处罚法第3 2 条 规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提 出的事实、理由和证据，应当进行复核：当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行 政机关应当采纳，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。该条虽然没有规定听证过程 中的各项具体程序，但其蕴涵了。听证”的核心价值听取当事人意见并及时做出回 应可见，西方国家的非正式听证，在我国的行政处罚法中也是存在的。因此研究 我国的听证制度，应该区分上述两种不同的听证程序，在实践中也不能忽视对非正式听 证程序的适用。 ( 二) 行政听证制度的内容 不同的学者对行政听证制度的内容的界定不是很一致，但其基本的内容是相同的 如章剑生教授在其行政程序法基本理论中把我国行政昕证制度的基本内容概括为： 行政听证的范围、行政听证的形式和行政听证的程序；张树义教授在其行政法学中 认为行政听证制度的主要内容包括：听证的范围、听证主持人、听证当事人、证据规则 和听证的程序。我们认为我国行政听证制度的主要内容包括： 1 行政听证的范围 行政听证的范围意味着并不是所有的行政行为在做出之前都要听取行政相对人的 意见根据我国行政处罚法 的规定，当事人有权要求听证的行政处罚案件范围是责 令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚，对下列行政处罚则不适 用听证程序：( 1 ) 处罚比较轻微；( 2 ) 事实清楚、证据确凿充分，被处罚人对违法事实的 。应松年著行政程序立法研究【m 1 北京：中国法制出版社，2 0 0 1 ，5 1 8 7 东南丈学硕士学位论文 认定无异议的；( 3 ) 当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚 条例第4 0 条第2 款规定的程序进行，而不适用听证程序 2 行政听证的主要法律关系主体 ( 1 ) 听证组织者 在我国。听证由行政机关组织，当事人对违法事实的认定有异议的不得自行组织听 证，但当事人有提出听证申请和参加由行政枫关组织的听证的权利。 ( 2 ) 听证主持人 听证主持人应该由有管辖权的行政机关中具有相对独立地位的专门人员来担当听 证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成的 非本案调查人员的行政机关内部工作人员。听证主持人制度包括听证主持人的选任制 度、职能分离制度和回避制度等内容。 ( 3 ) 听证当事人和其他参加人 听证当事人是指以自己的名义，为自己的权益而参与听证程序的相对人，包括公民、 法人和其他组织。当事人的权利包括得到通知的权利，委托代理人的权利，阅览卷宗的 权利，陈述事实、举证和质证的权利以及辩论的权利等。调查取证人员在听证程序中 是当然的参加人，否则无法质证和辩论。调查取证人员在听证程序中应与当事人地位平 等。此外，在听证程序中还有证人和鉴定入等人员参加 ( 4 ) 听证代理人 由于行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益，因此，应当允 许其获得必要的法律帮助。在听证程序中，行政相对人可以委托代理人参加听证，以维 护自己的合法权益。 3 行政听证的程序 行政听证的程序，简言之，它是由听证的方式、步骤、时限等构成的一个连续过程 行政听证程序是行政程序法的核心，行政听证的程序是否合理、正当，决定了行政程序 法的质量。行政听证的主要程序有： ( 1 ) 昕证的提出 行政机关在行政处罚决定做出之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理 由及依据，并告知当事入依法享有的权利，当事入对行政机关所认定豹违法事实有异议 的，有权要求行政机关组织听证。除当事人提出听证的要求外，行政机关认为必要时也 可主动组织听证，从而引起听证程序的发生 ( 2 ) 听证通知 通知是指行政主体在举行听证之前，将有关听证的事项以法定程序告知有关当事人 的一种行政行为，它实际上发挥着行政主体和行政相对人之间的沟通作用，是听证必不 可少的程序由于通知是行政相对人获得听证权的一种程序保障，因此通知要符合以下 三点：一是应将听证的内容以及有关事项告知行政相对人l 二是应将通知及时送达到受 通知人；三是应以适当的方式将通知送达受通知人 。张树义著行政法学【m 1 北京：北京大学出版社，2 0 0 5 ，3 0 4 - 3 0 5 8 第一覃我国行政听证制度的产生与发展 ( 3 ) 质辩 质辩是听证的核心，它是指在听证主持人的主持下，由行政机关的调查人员与当事 人就行政案件的事实和法律问题展开质证和辩论的过程就功能而言，质辩乃是行政案 件调查的一种延续，是把调查的事实和法律的适用问题交给当事人质疑，从而提高行政 机关认定案件事实真实性和适用法律准确性的程度 “) 决定 听证过程必须以记录的形式保存下来，经过质证辩论后，行政机关依听证笔录做出 行政决定。把昕证笔录作为做出行政决定的唯一依据已经成为一种共识，如果允许行政 主体可以依据听证笔录以外的材料做出行政决定，那么听证很可能会流于形式。 ( 三) 行政昕证程序的特征 1 事先性。行政听证程序是指直接影响当事人利益的行政决定做出前，给予当事人 就重要事实发表意见的机会。它要求行政机关遵循严格的程序听取当事人的意见，旨在 避免行政机关的恣意专断，从而有效地保护当事人的合法权益。如果行政机关在做出行 政处罚决定之前，已经充分听取了当事人的意见，行政处罚决定合法，合理，那么绝大 多数的当事人就不会再向行政复议机关或者人民法院要求行政救济或者司法救济，能起 到良好的事先救济作用。 2 局部性。听证并不适用于全部行政决定的做出，即听证有其适用范围。价格法 第2 3 条规定。制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经 营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度 3 准司法性。听证程序既有司法的特点，也有非司法的内容。从司法角度讲，听证 主持人的地位比较超脱，相当于第三方来听取有行政争议的双方当事人的陈述和争辩， 并由其对案件的事实和处理提出自己的独立见解。再者，听证的程序比较正规，一系列 操作方法、步骤都有严格的规定从非司法角度看，听证是事前监督，即在做出行政决 定之前进行听证，它既可以监督与防止行政行为对当事人合法权益的侵害，也有利于保 证行政决定的合法与公正这与行政诉讼的事后监督是有区别的，而且听证的程序总体 上比司法程序简便。 4 公开性公开原则是行政听证制度的两大基本原则之一，是整个听证程序赖以建 立和发挥作用的基础。人类历史已经证明：唯有公开才有可能实现程序及实体的公正， 而暗箱操作往往就是滋生不公正的温床因此，在对行政相对人做出不利的行政决定的 听证中，从决定对其进行听证起就必须公开，事先公开听证的内容、昕证利害关系人、 听证时问、地点、组织机构；公开听证现场情况，包括利害关系人的到场情况，发表意 见情况以及听证记录与报告；最后公开其听证结果。如果涉及国家秘密、商业秘密和个 人隐私，听证可以不公开进行 9 东南大学硕士学位论文 ( 四) 行政听证制度的理论基础 我国的行政听证制度是一种舶来品，我国既没有孕育。自然公正”原则的历史，中 国宪法也没有。正当法律程序。的规定，但宪政思想为我国的行政听证制度提供了学理 基础。宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的 政治形态或政治过程。宪政的核心问题是公民权利与国家权力的关系，实质是限制公 共权力，防止公共权力的滥用，特别是防止公共权力侵犯个人的自由和权利，确保公共 权力确实为着公共利益服务。公民权利即宪法权利，包括生命、健康、财产和自由等权 利，具有不可侵犯性、普遍性和稳定性。国家权力是一定规模的社会共同体存续的前提， 是维持社会稳定和人民生命、财产安全的必要手段但不可否认的是，权力具有腐蚀性、 扩张性和破坏性。“权力导致腐败。绝对权力导致绝对腐败。”。权力的滥用和腐败，势 必造成权力与权利关系的失街，为权力侵犯公民权利打开通道。所以必须保障公民权利， 限制国家权力，国家权力活动的边界和底线便是公民权利，而公民权利的宪法地位和行 使的有效性构成了国家权力的平衡力量。正如张千帆先生所说：“宪法的职能只是在于 保障公民最重要的基本权利不受政府权力的侵犯，使原本不平衡的社会权力系统走 向平衡。o 刘军宁也说：“宪政就是用宪法和法律来限制政府专横的权力，保障公民 的基本权幂j ”垂 可见，宪政就是对公共权力及其权力行使者加以限制，使公共权力能在规范化、法 制化的轨道上行使。宪政对公共管理中公共权力行使的制约主要从三个方面进行：一是 以法制约权力，即以权威的宪法和依据宪法制定盼具体的法律法规对公共权力及权力行 使者进行约束和规范；二是以权力制约权力，即强调权力制衡，包括横向度的立法、行 政、司法权等不同系列权力的相互制衡和组织内部决策权、执行权、监督权之闻的相互 协调。也包括纵向度的内部分权，特别是赋予那些过去被认为只应该被动地执行政策的 低层管理者以决策参与权；三是以权利制约权力，这种权利的制约主要是通过公民广泛 的行政决策参与、大众传媒及社会舆论全方位的监督以及各个利益群与政府之间的利益 博弈来实现。行政听证制度正是通过确认行政相对人的听证权利来制约行政权的，其核 心内容就是对个人权利加以保护而对行政权力加以制约所以说，宪政思想为我国行政 听证制度的产生和发展提供了学理基础 宪政强调宪法的至上性，中国宪法所确立的人民民主原则可视为行政听证制度的法 理基础。 我国现行宪法具有鲜明的人民民主性质，如我国宪法第2 条第3 款规定： 。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管 理社会事务”第2 7 条第2 款也规定：。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的 支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为 李龙著宪法基础理论i m l 武汉：武汉大学出版社，1 9 9 9 , 1 4 4 阿克顿著侯健，范哑峰译自由与权力f m 】北京：商务印悟馆，2 0 0 1 ，3 4 2 张千帆论宪政效力的界定及其对私法的影响p 1 比较法研究，2 0 0 4 ( 2 ) ：2 1 - 2 8 刘军宁著共和民主宪政f m 】上海：上海二联持店，1 9 9 8 。2 6 7 杨海坤章怎远著中国行政法基本理论研究【m 】北京：北京大学出版社，2 4 4 4 1 l o 第一章我国行政听证制度的产生与发展 人民服务。”在这里，“人民”是作为占绝大多数的单个公民组成的一个集体概念，。倾 听人民的意见和建议”很清晰地说明了无论是立法机关还是行政机关、司法机关，其行 为的宪法准则是“人民是国家的主人”社会主义的本质是人民当家作主没有民主， 就没有社会主义，就没有社会主义现代化宪法把建设民主的社会主义国家确定为实现 国家的根本任务所要达到的最终目标之一。根据江泽民同志在党的十六大报告中提出的 。健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选 举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利”的论述，我们要积极拓宽 公民的政治参与渠道，人民的意见、人民的建议是人民实现自己意志的一种方式，但如 何去表达意见和建议，以及国家机关怎样去倾听人民的意见和建议，这都有待我们去积 极探索，而听证的设计无疑是人民表达自己意志、行使民主权利的一种有效方式 社会主义国家的法治原则是我国昕证制度得以建立的最根本的原则。我国宪法确认 了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的法治原则。依法治国， 简言之，就是依照法律治理国家无论是国家的政治生活、经济运作，还是社会活动、 民众生息，都要依照法律来进行，不受任何个人意志的干预和破坏。强调各项工作依法 进行。一个国家依靠法治还是人治，是衡量一个国家政治现代化的重要标志，是社会文 明进步的重要标志。我们要建设一个富强、民主、文明的社会主义现代化国家，必须健 全法制，走依法治国之路依法治国不仅是发展社会主义市场经济的客观需要和国家长 治久安的重要保障。而且还是我们对国家和社会事务进行管理的有效方式只有严格依 照宪法和法律规范国家权力的运行，才能保证国家机关依法行使国家权力，公民享有广 泛的公民权利。中国共产党在十五大报告中揭示了依法治国的内涵：“依法治国，就是 广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定。通过各种途径和形式管理国家事 务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。”虽然法 治原则的要求在我国其他部门法中并没有具体体现为听证制度的规定，但是法治原则内 含了依法行政的根本原理正如德国所确立的法治原则的主要内容是依法行政一样，在 我国很多学者看来，对行政机关的约束也是我国法治原则的根本内容或核心内容，可表 述为“行政法治原则”，要求行政机关在处理国家行政管理事务的一切活动中，都应以 法律来规范。受法律规范制约，违反法律规范、超越法定权限的行政行为一律归于无效 另外，法治原则同样也内含着对公民权利的保护以及在公民的权利受到侵害时，或者有 可能对公民权利造成不利影响时，公民可以依照一定的法律程序进行救济。回 我们知道，我国的行政听证制度作为具体制度是向国外学习而引进的，直接来源于 对外国有益的行政法制度的借鉴和运用，但它符合我国的社会主义宪法精神。随着行政 处罚听证、行政立法听证及价格听证制度的确立，宪法所规定的人民民主原则和法治原 则得到了很好的落实。从这个意义上来讲，包括行政听证制度在内的行政程序制度将充 分体现我国的宪法精神，并将丰富和发展我国的社会主义宪政制度，为我国的宪法和行 政法发展提供新的助动力- 。汪全胜著立法听证研究【m 1 北京：北京大学出版社，2 0 0 3 。1 2 誊杨海坤关于行政听证制度若干问题的研讨p 1 江苏社会科学。1 9 9 s ( ) ：7 6 l l 东南大学硕士学位论文 ( 五) 行政听证制度的意义 依法行政的实质包含要符合程序的正当性，宪法规定了公民的基本权利和自由，法 律对公民的权利和自由做了具体的规定，因此，行政机关在行政管理中要对公民的权利 和自由进行限制和剥夺，必须依照法律规定的程序。在我国设置听证程序有着重要的意 义： 1 扩大公民直接参与，改善政府与人民群众的关系。在政府决策过程中，无论是行 政、立法或司法机关，都应该让一般百姓在某个特定层面上直接参与，这是民主政治的 一个基本要求这项原则，被从洛克、休谟到卢梭等著名的启蒙时代的政治哲学家不断 重复申诉。直接参与行政是现代社会民主的新发展，行政听证制度为这种直接参与提供 了可能和保障。如前所述，随着现代民主政治的发展，人权意识的觉醒以及行政事务的 日趋多样复杂，人们已无法容忍行政机关再按照原先的方式进行管理，以“沟通哈 作”为基本精神的新型行政模式迅速崛起面通过听证程序吸收相对人参与成为合作型 行政的重要机制。回以价格决策为例，过去是。我定价、你服从”，现在则是“先听取意 见，后做出决镱”；过去是政府、经营者演“独角戏”，现在是政府，经营者与消费者共 演“擂台戏”。在价格听证会这一特定场合中，各方代表发表自己的意见，权威取代了 权力、说理取代了强制、敌视取代了信任。可见，适用听证程序为当事人直接、公开地 参与行政决定的做出过程提供了机会和可能，可以有效缓和当事人与行政机关的关系， 将矛盾与冲突纳入秩序范围之内这样做，不仅有利于减少行政争议，而且改善了政府 与人民群众的关系，有利于树立政府的形象与威信。 2 确认行政相对人的听证权利，形成公民监督行政机关的外在力量，从而强化行政 机关内部的自我约束和监督。没有约束的权力，必然会走向腐败与堕落。在客观上行政 权力不断扩张的情况下，必须不断加强对其的监督与制约。制约权力的传统法律技术是 以权力制约权力，但这种法律技术有很大的局限性，因为立法权和司法权对行政权的制 约要么发生在行政权运行之前，要么发生在行政权运行之后，而不能直接作用于行政权 运行过程。完备的行政程序制度则是通过确认公民的行政程序权利来制约行政权的以 权利来制约权力，可以说是行政程序制度的主要精神之一行政听证制度作为行政程序 的核心制度，本身就是行政权不断扩张的产物，它的核心内容是对当事人的个人权利加 以保护而对行政权加以制约。韦德在行政法中说：“随着政府权力持续不断地急剧 增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”o 可见，行政听证作为 限制行政权力的有效手段将是不可或缺的。 听证程序实质上也是一种监督程序。一方面，听证制度意味着每个利害关系人享有 抗辩机会，可以向行政机关提出异议，行政机关必须履行法定的听证义务，当事人的听 证是对行政权力的外部制约和监督机制；另一方面，根据行政处罚法有关听证程序 的规定，对行政机关来说，听证是一项义务性规定。即要求行政机关及其相关人员必须 。杨海坤，章志远著中国行政法基本理论研究【m 1 北京：北京大学出版社，2 加峨4 4 9 。【英】韦德著徐炳等译行政法i m 】北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 ，9 2 1 2 第一章我国行政听证制度的产生与发展 遵守，有关机关( 如上级行政机关、行政复议机关、人民法院) 和行政相对人都有权监 督行政机关及其人员是否认真履行了这一义务。如果应当适用而没有适用听证程序，或 者没有依法正确适用听证程序，都将构成违反程序的错误，进而导致行政处罚决定的无 效回但是，当事人对行政权力的外部制约和监督，也有赖于调查和听证分立这一行政 权力的内部制约机制，以及司法对听证程序的审查这一国家权力之间的制约机制，没有 这两个机制，行政主体的法定听证义务是难以保证的昕证制度就是通过这样酶权利和 权力制衡机制，实现行政权力行使