论行政执法行为规范化建设.pdf

专家论坛 2 0 0 7 7 国四鼬如髓四国翱圜固鼹 随着全面推进依法行政工作的深 入开展，行政执法行为规范化建设提 上了政府和政府部门的重要议事日 程。这方面反映其在建设法精政府 过程中的重要位置和作用另一方面 也表明在依法行政中尤其是在有关 行政执法活动中存在着一系列必须尽 快解决的突出问题 所谓行政执法行为规范化建设 是指负有行政执法职责的机关或部 门在通过行政执法方式来履行自己 行政管理职能巾所进行的以严格依 法办事为日标的规范性工作。过些机 关或部门主要有公安、工商、质检、海 关、环保、税务、劳动、十地等行政管理 机关或部门：行政执法方式主要包括 行政许町、行政处罚、行政征收、行政 确认、行政裁决等。国务院全面推进 依法行政实施纲要颁布后，各缴政府 和部门积极贯彻不断取得法治建设 新成果为实现构建和谐社会目标发 挥了应有的职能和作用。 但必须看到当前有法不依、执法 不严、违法不究现象时有发生，人民群 众反映比较强烈：对行政行为的监督 制约机制不够健全一些违法或者不 当的行政行为得不到及时、有效的制 止或者纠正行政管弹相对人的台法 权益受到损害得不到及时救济：- 些 行政机关工作人员依法行政的舰念还 比较淡薄依法行政的能力和水平有 待进步提高就必须按照全衙推进 依法行政实施纲受全面加强行政执 法行为规范化建设 3 2 十圊工商管理许免 一、从全面疆行行政执法六原则入 手。坚持不懈地进行教育和灌输使执法 人员的理念真正与执法为民一致起来 国务院全面推进依法行政纲要 提出“合法行政、台理行政、程序止当、 高效便民、诚实守信、权责统一等六项 要求构成丁依法行政的基础和条件 为行政执法设定了原则和标准回答了 应该怎样行政执法这样一个基本问题 1 合法行政。其包含两个要素：职 权法定和行为有据。所谓职权法定指 有法律规定的授权从而具有行政执 法资格；否则即为违法行为。所谓行 为有据指行政执法行为符合法律、法 规和规章的具体规定 2 合理行政原则地讲合理行政 耍体现宪法规定的公平、公e 原则、具 体地讲，行使自由裁量权应符合法律的 目的，排除不相关冈素的干扰避免畸 轻、畸重；执法措施和于段应当必要、适 当，达到应有的执法效果。我国社会主 义市场法律体系仍处于完善过程中与 执法相关的制度中存莉：一些缺陷这就 使得合理行政在执法中要发挥两项重 要的作用：一是在某些缺乏叫确、有效 规定场合，指导行政执法机关及其人 员，做f 【j 正确的决定：二是在执法活动 中对法律、法规、规章的适用发生疑问 导致对处罚种类、数量意见不一时帮 助行政执法机关及其人员予以合理抉 择。，合理行政所具有的这阿项功能足 对合法行政的重大补充和完善。 3 程序正当，在西方法治国家里 又称程序正义。包括两层涵义：一是程 序设定正当不偏向、不歧视符合公 、 ，? j ? 、一 口王学政 平、公正的立法原则：二是严格按规定 的程序办事。程序法是实体法的保障 程序违法会造成实体法施行走样偏 离立法的轨道。因此，在行政执法行为 规范化建设中执法人员必须树立“注 重程序，不讲程序即无行政执法行为 规范”的理念。 4 高教便民。行政机关及其工作人 员依法实施法律和行政管理代表的是 国家意志反映的是人民利益。以高效 便民作为行政执法的目标和内容直接 表达出执法为民这一根奉宗旨和目标。 高效便民也包括两项要求：一是法律规 定有时限的，行政机关要按时限办事 这是应尽的职责和最低的义务。二是在 法律无时限规定的，行政机关应积极褪 行自己的法定职责，提高办事效率提 供优质服务方便当事人 5 诚实守信。在建立市场诚信体系 中，行政机关率先规范，引导社会讲诚 信、遵法纪具有重要的意义和作用行 政行为的诚实守信主要表现在依法 公布有关信息时应当全面、准确、真实 维护政府行为应有的公信力：非因法定 事由并经法定程序行政机关不得撤 销、变更已生效的行政决定：因国家利 益、公共利益或者其他法定事由需要撤 回或变更行政决定的应当依j ! 法定权 限和程序进行并对因此受刘财产损失 的当事人依法予以补偿。 6 权责统一。行政机关依法履行 经济、社会和文化事务管理职责要由 法律、法规赋予其相应的执法手段。行 政机关违法或者不当行使职权应当 依法承担法律责任。要体现权力和责 万方数据 2 0 0 7 7专家论坛 任的统一行政执法行为必须与行政 执法主体的自身利益脱钩。 以上六点原则和要求形成了行 政执法应当奉行的正确理念。加强行 政执法规范化建设必须从这一环节 人手。缺乏正确的执法理念必然导致 从思想认识到行为过程以至行为结果 卅现一系列问题势必导致擅权执法、 野蛮执法、创收执法等违法行为发生。 正确执法理念的形成与确立，需 要有一个教育和灌输的过程。在这个 过程巾能否有效建立如下制度作为 保障至关重要： 1 领导干部学法制度。尤其是行 政执法机关领导干部应定期或不定 期进行依法行政知识培 j f | 进行必要 的考试并将考试结果列人政绩考核。 2 领导干部任职前实行法律知识 考试制度。行政执法机关的领导干部 主要以行政执法方式履行职责把法 律知识考试单独出来作为他们竞争i 二 岗或任职前的一个必经程序相信不 久会成为趋势 3 行政执法人员持证上岗制度及 学日割度。规范行政执法行为，首先要 使行政执法人员具备应有的技能其次 是守规则。在日前条件下实行并完善 行政执法持证上岗制度甚为必要基层 更是如此。经考试具备起码的行政执法 资格后还要根据实际情况不断加强培 训以增强法律意识，提高法律素质促 使自觉地规范自己的执法行为 二、加强程序制度建设。使遵守程 序成为规范行政执法行为的重心 执法必须有程序操作必须依程 序违反程序即违法达已成为当今法 治社会的共汉和执法机关共同的原 则。介丁些擅权作为、违法行政突出 表现在违反程序法上、有必要把程序 制度建设作为行政执法行为规范化建 设的重盟工作来抓从本质上说规范 行政执法行为离不开对程序的规范 无程序则无执法 目前我国行政执法程序规定主要 包括：一是行政处罚法所规定的行 政处罚基本程序：二足行政许可法 所规定行政许可的基本程序：三足税 收征收管理法等所规定的特别程序。 围绕上述法律又有相应的行政法规、 地方法规和规章予以补充。这些市法 以实用为特点集实体与程序干一身， 因此在体系上需要加强其科学性确： 实践上需要改变各种程序规定林立 影响其真正成为有权威的法律规范的 状况为尽快确立“程序正当”的依法 行政理念使规范行政执法行为落到 实处建议： 1 加快中华人民共和国行政程 序法的立法进程 近年来我国行政立法研究部门 已开始这一立法的研究和起草t 作 这对行政执法行为规范化建设具有明 显的促进作用。，通过制定统一的行政 程序法确立行政权力行使的原则明 确行政权力行使过程中的主体( 行政 主体及行政管理相对人) 及其之间的 关系规范行政决定一般程序的内容、 过程、效力和责任等使行政程序有统 一的基本规范便于根据需要通过法 规、规章形式加以补充又不至于损害 依法行政“程序正当”原则的奉行一尤 其是在行政程序法中规定完备的证据 规则既是对行政执法行为的规范也 是对行政执法行为有效性的保障：通 过行政程序法规定涉及行政管理相对 人权利行使的有关具体程序既便于 操作又能体现实现行政执法目的以 维护公民、法人、其他组织合法权益， 最终体现“执法为民”这一根本宗旨。 2 加强对行政处罚法、行政许可 法等法律的学习和宣传，严格依法作出 行政处罚、行政许可等行政执法行为 行政处罚法对行政处罚的设定 从主体到形式作了规范同时原则性 地规定行政处罚的程序。行政许i _ 法一方面规范行政许i 的没定另一 力面规定了行政许町程序。它们是我 国行政处罚和行政许可的基本法适 用于各个行政机关及其工作人员所实 施的行政处罚和许可行为。在实践中， 我们不难发现行政执法人员更倾向 于适用条例或规定。这些条例或规定 在行政处罚法和行政许可法颁布 后普遍得到了清理做了修订，比法 律的规定更具体更易操作但从依法 行政的高度从走向法治这一关键来 要求、规范行政执法行为，需要大力扭 转这一倾向树立起这样的意识和观 念：是行政执法行为的规范首先是 法律意义r 的规范：二是行政执法行 为的作用无论是从实体到程序都是 先适用法律规定再适用行政法规和 规章。不能因为操作的便年0 奉末倒 置。目前一凿地方的习惯做法即使执 法上不出问题也是不利于建立正确 的依法行政理念的。 3 部门和地方根据自身的实际情 况以正确的行政执法理念为指导按 照立法规定细化和完善有关的行政 执法程序 以工商行政管理部门为例其行 政执法行为主要包括行政许可和行政 处罚两类。行政许可法实施后，为r 更有效地规范市场主体登记行为并 提高服务效能国务院以及国家工商 总局修汀了公司登 己管理条例等一 批登记法规和规章。当前面临的任务 是修订非公司登记法规，如企业弦 人登记管理条例、城乡个体工商户 登记管理条例等解决登记规定林 立政出多门等问题使市场主体氍记 法规有一套更加科学、完整的体系，然 而，在行政处罚领域情况有所不同。 1 9 9 3 年国家工商局根据当时规范行 政处罚行为的需要率先制定了_ 商 行政管理机关行政处罚程序暂行规 定：。1 9 9 6 年行政处罚法颁布后，该 暂行规定作j 及时修订。最近国家工 商总局根据落实建立健全教育、制 度、监督并熏的惩治和预防腐败体系 实施纲要的需要总结长期以来各地 十鼬1 商管理矸芤3 3 万方数据 专家论坛 2 0 0 7 7 实施行政处罚法的经验和教训，为 进步规范行政处罚行为启动r 再次 修订工作。修订的重点在正确行政执 法理念的指导下集中在- 般程序的完 善，行政处刳法所规定的公民、法人 和其他组织有关权益保障的实施以及 对行政处罚行为的精督等方面。 三、完善行政执法监督制度和机 制强化行政执法监督活动，做到执法 有保障、有权必有责、用权受监督、违 法受追究、侵权须赔偿 行政执法作为一种权力活动需 要有合理的运作结构。这个结构既要 解决运作的分工协作问题也要解决 运作的步骤和保障问题。为适应这一 要求行政执法行为规范化建设必须 建立和完善执法监督制度和机制。在 实践中不少执法违法行为可以追根 于执法人员依法行政意识和观念淡 泊、缺乏应有的能力和水平但也不乏 为牟取单位和个人的利益知法违法 的事例无论哪一种情况都需要通过 执法临督予以预防为丌：确的行政执 法活动提供保障，、 完善行政执法监督制度和机制 不但要进一步强化人大和政协的民主 监督、人民法院的司法审判监督以及 社会监督还要在加强同级监督、创新 层级监督、优化专门监督方面做文章。 1 加强同级监督、即在行政执法过 程中彤成各自分工合作叉相互监督制 约。t 商行政管理机关行政处罚中的案 件审核依照程序规定，办案机构在完 成调查取证形成初步处罚意见在依 法向当事人告知之前应将案件材料和 相笑意见送交法制机构予以审查。 2 创新层级监督。目前上级行政 机关对下级行政机关行政执法行为的 监督来自三个方面：是依照行政复 议制度所进行的监督：是根据当事 人和社会反映所做的监督：三是通过 不定期进行的专门崎督其中对根据 当事人和社会反映所做的监督尤有 3 4 十圊工商管理醉完 改进的必要和余地。通常情况下上级 可对这种反映采取信访处理方式交由 下级机关办理。实践证明花往是事倍 功半甚至久拖不次不了了之。执法 行为究竟有无错误没有定沦：违法行 为是否纠正没有结果，有必要建立健 全上级机关经常性的监督制度对下 级行政机关的行政执法行为特别是 明显不当行为做出及时、有力的监督 3 优化专门监督。应该看到近年 来在部门和地方进行的有关执法检 查、案卷评查工作对规范行政执法行 为促进依法行政起到了不小的促进 作用但在合理设定同标、合理确定标 准以及有效纠正错误方面难尽人意， 有时难免给公众一种宣传高于实效、 形式多于实际的感觉加强行政执法 行为规范化建设自然要把握好这+ 重 要环节。 地方开展的依法治省、治市活动 对规范行政执法行为推进依法行政 做出了重要的贡献。例如无锡市人大 和政府有关执法责任制的规定构成 当前行政执法行为规范化建设的重要 组成部分成为监督、保障行政执法行 为合法、合理、高效便民等的有力武 器。地方所做的工作和取得的成效如 何直接关系和影响到行政执法行为 规范化建设的成果 四、实行合理的行政执法财政保 障体制切实解决行政执法中存在的 “以收定支”问题 行政执法是一种物质活动有成 本，要消耗。从理论上说行政执法既 然是国家行政机关依法从事的一项社 会事务活动其经费应完全由崮家财 政负担。我国正处于改革转型时期完 成适应社会主义市场经济的财政体制 改革则非一朝一夕之功、目前行政 执法财政体制仍存在一些不合理问 题：突出表现在行政执法仍不同程度 的依靠罚没款收人和行政收费来维持 运转。近年来尽管国家三令五申不允 许行政执法“以收定支”应严格实行 “收支两条线”政簧即行政罚款、行政 收费等作为财政收入一律e 墩行政 执法所需经费由财政另行核拨但由 于目前采取巾央和地方财政“分灶制” 的原圉有的地方财政在将地方行政 执法机关执法“收入”纳人预算内收入