（世界经济专业论文）九十年代瑞典与芬兰的福利国家挑战与改革.pdf

y 1 5 9 5 6 内容提要 一， 【瑞典与芬兰是北欧式福利圈家的典型代表。整个九十年代，新经济充斥世 界，影响各国社会经济政策，两国的福利国家制度受到了前所未有的巨大挑战。 九十年代初，瑞典和芬兰相继发生经济危机，高失业率与严重的财政危机，一 定程度上动摇了福利国家的基础。九十年代中期，瑞典和芬兰同时加入欧洲联 盟，在着力挖掘欧洲大市场的潜力的同时，又不可避免地受到欧盟社会政策趋 同性的影响。九十年代也是瑞典和芬兰对本国的福利制度进行重要改革的十年， 以财政改革为中心的福利国家改革帮助两国最终摆脱了经济危机，以适应欧盟 - i 的新环境，并迎接新经济的来临。 本论文首先梳理了有关福利国家的基本理论，认为对福利国家的分析必须 基于政治和经济分析的双重基础之上。接着深入探讨了瑞典和芬兰九十年代所 受冲击的来源和特点，并重点分析了两国福利国家改革的进程、背后的逻辑和 改革的效果。最后论文对瑞典和芬兰在这一过程的相同点和不同点做了一定 的比较和讨论。 笔者发现，九f 年代的冲击j 莘改革并没有改变北欧式福利国家的实质，相 反两国的社会福利供给水乎变得更为接近，而曾是福利国家象征的北欧社会民 主党如今已是福利改革的主导力量。北欧模式的福利国家正在世界政治经济的 冲击下合理的调整自身以迎接更大的挑战。 关键词：福利国家，瑞典芬兰，小国开放经济，社会民生党 分类号：f 1 5 3 2 0 、 a b s t r a c t a st h et y p i c a lc a s e so ft h en o r d i cw e l f a r es t a t e ，s w e d e na n df i n l a n de x p e r i e n c e d u n p r e c e d e n t e dc h a l l e n g e sd u r i n g 19 9 0 st h ee c o n o m i cc r i s i sa tt h eb e g i n n i n go ft h e d e c a d en o t o n l ys e r i o u s l y d e t e r i o r a t e dt h ef u l l e m p l o y m e n tb u t a l s or e s u l t e di n t h r e a t e n i n g f i s c a ld e f i c i t ，b o t ho fw h i c ha t t a c k e dt h ef u n d a m e n t a l so ft h en o r d i c w e l f a r em o d e li n 1 9 9 5 ，t w oc o u n t r i e sj o i n e dt h ee u r o p e a nu n i o n ( e u ) w h i l e e n j o y i n gt h ei n t e r n a ls i n g l em a r k e t ，t h e i ri n d e p e n d e n c e o ft h ep o l i c y m a k i n gi su n d e r p r e s s u r e i na d d i t i o n , t h en e we c o n o m y , t h o u g hi n t a n g i b l e i n m a n ya s p e c t s ，d i d c h a n g et h el a n d s c a p eo f t h e s et w oc o u n t i e s ，m a i n l yb e c a u s eo ft h ef a m o u sb r a n d n a m e s - e r i c s s o na n d n o k i a , d u r i n gt h es a m ep e r i o d i nt h ef a c eo ft h ea b o v ep r e s s u r e s ，s w e d e na n df i n l a n dh a v et a k e nan u m b e ro f r e f o r n l s ，c e n t e r e do nt h ef i s c a lr e f o r m , t oa d d r e s st h ee c o n o m i cc r i s i s ，t h ee u a n dt h e n e w e c o n o m y t h er e s u l t ，a sw e c a ns e e , a r eq u i t ef a v o r a b l e a f t e r r e v i e w i n g t h eb a s i ct h e o r i e si nt h es u b j e c t ，t h i st h e s i sg i v e sad e e pa n a l y s i so f t h e c h a l l e n g e s t ow h i c hs w e d e na n df i n l a n dw e r e s u b j e c t ，a n d e v a l u a t e st h e c o r r e s p o n d i n gr e f o r m st a k e nb ye a c hc o u n t r y , o nt h e i rp r o c e s s ，t h el o g i cb e h i n da n d t h ee f f e c t si n r e a l i t yf i n a l l y , g r e a ta t t e n t i o ni sg i v e nt ot h es i m i l a r i t ya n dd i f f e r e n c e b e t w e e ns w e d e na n df i n l a n d ，i no r d e rt oa l a s w e rt h eq u e s t i o n w h e t h e rt h e1 9 9 0 s w i t n e s s e dan e wt r e n di nt h en o r d i cw e l f a r es t a t e t h ea n s w e r , h o w e v e r , i st h a tt h en o r d i cm o d e ls t a n d ss t a b l eb u to ns h a k yg r o u n d a f t e ro n ed e c a d eo fr e f o r mw i t h i ns w e d e na n df i n l a n ds o i t i ek i n do fc o n v e r g e n c e e m e r g e da st ot h ew e l f a r es u p p l y o nt h eo t h e rh a n d t h es o c i a ld e m o c r a t i cp a r t y , o n c e u n s h a k a b l es u p p o r t e r , h a sp l a y e dt h el e a d i n gr o l e ；n r “小r m i n gt h ew e l f a r es t a t e s t a b l ea n d f l e x i b l e ，t h en o r d i cw e l f a r em o d e l i si l o wt r y i n gt oa d a p ti t s e l f t ot h ee v e r c h a n g i n gp o l i t i c a la n d e c o n o m i co r d e ri nt h ew o r l d k e yw o r d s ：w e l f a r es t a t e ，s w e d e n ，f i n l a n d ，s m a l la n do p e ne c o n o m y ，s o c i a l d e m o c r a t i cp a r t y 2 引言 在市场经济发展的过程中，政府与市场的关系多次重新定位1 。国家的社会 保障职能就是在这一互动过程中逐步建立和发展起来的。政府介入市场的程度 不同导致不同类型的市场经济模式同时国家社会保障职能的强弱也逐渐发展 为不同的福利国家模式。总的来看，西方发达资本主义国家都建立了较为完善 的社会福利制度，福利国家模式成了西方社会保障研究的重点。特别是近年来， 随着全球经济一体化、区域化的发展以及新经济带来的挑战，重新“检讨” 福利国家制度，寻找社会福利供给未来的发展方向，具有重要的现实意义。 北欧国家拥有世界上最为完善、涉及面最广的福利国家制度，以其高税收、 低失业率、遍及全民的福利而著称，社会福利的供给覆盖了“从摇篮到坟墓” 的各个方面。因此，在福利国家的研究中，北欧模式也被称作“全民福利( u n i v e r s a l w e l f a r es y s t e m ) ”模式，并且是福利国家比较研究的三大基本模式之一。北欧的 高福利发展于战后，繁荣于六七十年代。在以福利制度为核心的社会制度下， 北欧国家成功地实现了经济增长、低失业率和社会平等被社会科学界誉为“第 三条道路”的代表2 。 但是，九十年代却是北欧的福利模式受到巨大冲击的十年。九十年代初，瑞 典和芬兰相继发生的经济危机，不仅带来高额财政赤字而且引发了一度高于l 0 的失业率。经济危机动摇了北欧福利国家的基础。九十年代中期，瑞典和 芬兰同时加入欧洲联盟，一方面着力挖掘欧洲大市场的潜力，另一方面又不可 避免地受到欧盟社会政策趋同性的影响。而整个九十年代，又是新经济充斥世 界，影响各国社会经济政策的十年。以爱立信和诺基亚为代表的北欧电信成功 的发展令人瞩目。在这样的大环境之下，北欧的福利政策经历了一系列的改革， 社会福利供给发生了重要的变化。 本论文就是要追踪北欧福利国家模式九十年代期间在芬兰和瑞典的变迁，同 时联系两国的社会政治经济因素探讨这一变化的内在逻辑。 选择瑞典和芬兰作为这一研究的重点基于以下几点考虑。第一，瑞典一直是 北欧模式的典型代表，它的社会福利供给一直居北欧各国之首；芬兰的福利政 策发展较晚，但它八十年代的经济高速发展使其能在较短时间内迎头赶上北欧 福利水平。比较起来，挪威的国民经济越来越“石油化”，不仅经济周期的变动 改变了，而且福利供给基本上没有受到经济全球化的冲击；而丹麦经济农业化、 小型化的特征比较明显，它的失业率在八十年代就已经偏离了北欧平均水平。 第二，九十年代，北欧国家经历了包括金融危机在内的经济危机，受冲击最大 的两国首推芬兰与瑞典。1 9 9 5 年两国同时加入欧盟同时受到欧盟经济区和欧 盟政策一体化的影响。另外，两国电信业的发展也为瑞典和芬兰的比较研究提 供了微观经济的基础。第三，研究发现，尽管两国的福利国家在制度基础，九 十年代初的经济条件，九十年代中受到的经济政治挑战等方面存在很多相似之 处，但两国的对福利政策的改革方式和效果却有所区别。这一差异值得进一步 的探讨。 在充分占有第一手材料的基础上，本论文将着力回答以下问题：九十年代的 挑战在怎样的程度上引发了瑞典和芬兰的福利政策改革，这一改革是否导致了 北欧福利模式的新变化? 为了达至惋 一目标，论文的第一部分将重点讨论北欧福利模式的特点，考虑 其内在的经济和政治逻辑、社会基础。第二部分考察瑞典和芬兰福利国家所受 的冲击，特别是九十年代受到的挑战。论文的第三部分和第四部分将从内部和 外部因素的角度追踪福利改革的方向和效果。第五部分不仅比较瑞典与芬兰福 利政策和改革的异同，而且着重考察北欧模式的新趋势，同时回到北欧模式的 经济政治逻辑和社会基础上来，以作为本论文的简短结论。 2 第一章北欧福利国家模式的内在逻辑 第一节福利国家及其分类 不同于我国学术界以“社会保障”来界定社会的福利供给职能的方式，西方 发达资本主义国家一直使用“福利国家”这一定义来研究社会福利，而把“社 会保障”作为“福利国家”研究的一个分支。如果说社会保障强调的是描述社 会福利供给这一“中性”的社会现象，福利国家则更加注重研究国家政府直接 参与社会福利的供给的方式，以及对国家的这种社会职能内在政治、经济逻辑 的论证。3 总的来说，社会的福利供给方式基本可以分为四类：家庭、社区、企业和国 家。家庭福利是最为传统的社会福利供给方式。一般来说，越是传统社会越倾 向于依靠家庭福利。4 社区福利的发展与西方宗教的发展有较密切的关系。教堂 对当地穷人的接济在欧洲有相当长的历史。不过，随着工业革命的发生，市民 社会的产生和发展，对社区福利的理解又需要突破简单的教廷接济，而应放到 市民社会发展的角度来加以考虑。社区的福利功能也有可能由非宗教性慈善基 金会担当。所以，把社区福利看作由特殊利益集团提供的福利更为恰当。企业 福利是资本主义大发展过程中无产阶级斗争的直接产物。企业对其雇员提供针 对当事人的劳动保护、医疗保障，以及针对当事人家庭的特殊休假( 结婚、生 育) 、特殊补贴( 如根据孩子的年龄) 等等，都可以称作企业福利。企业福利具 有不稳定性和多样性的特点。5 正是这种不稳定性和多样性导致国家直接介入社 会福利的供给，有的直接接管相关的社会福利职能，有的通过建立一定的法规 来规范和保障企业福利的稳定，总的目标是加强社会福利供给的稳定度。 因此，使用“福利国家”这一概念有助于理清社会福利供给发展的历史过程， 理解社会福利供给是家庭、社区、企业和国家的四方平衡，从而为福利研究重 点置于“国家”这一特殊的福利供给单位打下基础。同时，福利国家也扩大了 相关研究的理论基点和视野，使福利国家不仅成为经济政策研究和政治权力平 衡研究的课题，而且直接涉及规范哲学研究的社会公正、国家与社会关系等内 容。本论文的重点在于对北欧福利政策进行探讨，“福利国家”自然就是中心话 题。 西方福利国家的发展并不是一蹴而就的，它其实是资本主义发展过程中逐步 完善并建立起来的。马歇尔( m a r s h a l l ，t h ) 在他lg50 年出版的著作公民 权和社会阶级一书中曾作过这样的归纳：资本主义的兴起是一个逐步确认并 扩展公民权内涵和外延的过程。l8 世纪前期资产阶级斗争帮助确立了以法律 为基础的市民权( 1 e g a l c i v i l r i g h t ) ，19 世纪资本主义向世界的扩展使个人政治 权力得到普遍的认可而20 世纪是社会福利权力( s o c i a l c i t i z e n s i l i p ) 产生、 发展并走向成熟的时代。尽管理想主义的如此描述完全忽略了背后的资产阶级 与无产阶级的斗争，但是这一规范研究揭示了公民福利权发展的渐进特点。此 外，大量的学术著作试图解释福利国家在西方资本主义国家出现的必然性。威 伦斯基( w i l e n s k y , i - i ，1 9 7 5 ) 提出福利国家是工业社会发展的必然结果，瑟保仑 ( t h e r b o m ，1 9 8 7 ) 则认为市场经济导致福利国家。纯经济理论同样不可忽视。 其实，讨论福利国家的发展不能不提到凯恩斯的通论( k e y n e s ，l 973 ) 。 正是凯恩斯成功地驳斥萨伊法则( s a y s l a w ) 的“供给创造需求”，从而为政府 参与社会福利供给提供了基础。这种论证方法在最近出版的福利国家的经济 学( b a n ，1998 ) 中得到了充分的体现。所以，有的学者也将福利国家称 为“凯恩斯主义的福利国家”。 但是，福利国家并不是整齐划一的单一体制，在不同的发达市场经济国家， 福利制度的安排往往大相径庭。在这一领域，比较政治学、比较社会学和比较 经济制度都直接涉足福利国家的比较研究。国家参与社会福利的供给一般有两 个历史源头：德国的俾斯麦在19 世纪80 年代魏玛共和国期间实行的俾斯麦 式的社会福利安排( 这一计划强调社会的福利供给须与个人对社会的贡献相联 系。) 和英国贝夫利奇在本世纪初参与制定并执行的“贝夫利奇福利计划”( 这 一计划较多地强调国家对社会经济的参与，和国家对社会基本生活条件的保障 职能) 6 。提特姆斯( t i t m u s s 1 9 7 4 ) 把国家的福利职能分为：剩余福利模式( r e s i d u a l w e l f a r e m o d e l ) 一一对极端贫穷者最低限度的接济，产业发展模式( i n d u s t r i a l p e r f o r m a n c e m o d e l ) 一一福利供给与产业的雇佣关系联系，制度再分配模式 ( i n s t i t u t i o n a lr e d i s t r i b u t i v em o d e l ) 全民的福利供给。 4 1990 年艾斯平一安德森出版的福利资本主义的三个世界是现代福利 国家比较研究的开山之作。他提出，福利国家的分类必须摆脱单一的社会福利 支出水平的比较，而应重视社会福利资源的是如何分配的。一方面国家的福 利供给职能在多大程度上影响了市场的运作，即福利供给的“逆商品 ( d e m o d i f i c a t i o n ) ”程度如何。另一方面，国家福利的接受者被“层级化( s t r a t i f y ) ” 的程度如何。显然，前者涉及国家与市场这个经典话题，后者则禀承社会学中 “结构学派”的传统。接着，艾斯平一安德森将西方的福利国家令人信服地分 成三类( 自由型、保守型和社会民主型) ，并且第一次提出以劳动市场状况作为 福利国家实证研究的基础。自由型福利国家( 1 i b e r a lw e l f a r es t a t e ) 尊崇市场运 作，保险养老金市场供给占绝大部分；社会提供福利水平较低，而且接受者往 往必须通过严格的资格检验( 某些甚至是带歧视倾向的) 。其主要的代表有美国、 英国、加拿大和澳大利亚。保守型福利国家( c o n s e r v a t i v e w e l f a r es t a t e ) 相对 较少地依靠市场来提供社会福利：但是社会福利的供给大都有层级化倾向，即 不同的社会、职业背景必须参加不同的政府或公共福利保障计划，因而国家福 利供给的再分配效应很低。其主要的代表有奥地利、法国、德国和意大利。社 会民主型福利国家( s o c i a ld e m o c r a t i cw e l f a r es t a t e ) 试图达到全民福利的目标。 在全民就业的条件下，每个公民都有权享受水平一致的社会福利供给它们往 往直接由国有部门或公共部门提供。因此国家的社会福利供给水平较高，社 会遍及面很广，国家税收和福利支出呈现双高的现象，同时福利制度的社会再 分配效应极大。它的主要代表就是本论文将要讨论的北欧国家。显然，社会民 主型福利国家的稳定、平等、高就业率和高经济增长是令人羡慕的社会政策目 标。达到这样的目标需要客观条件和主观努力的双重保障，在全球政治、经济 多变的条件下保持这种水平更为困难。本章的下面部分将探讨在北欧国家建立 这一福利模式的经济和政治基础。 第二节北欧福利国家的经济分析 北欧各国是开放小国经济模型的典型代表众多的经济学模型直接将它们作 为该类经济分析的实证案例。由于是小国，它们的国内经济资源和市场容量不 大，支撑经济持续增长的能力较小；由于是开放经济，国内外的市场价格容易 发生传递式互动，进出日产业在国民经济中占举足轻重的地位，相应的国民经 济帐户也是敏感的经济变量。因此，维持国家出口行业的国际竞争力是开放式 小国经济的中心内容。在这样的条件下，北欧国家的福利政策并不直接有益于 国民经济的发展，因为福利政策导致的高税收可能会成为国家经济竞争力的障 碍。 那么，北欧的福利制度是怎样与它的开放式小国经济相匹配的呢? 首先为了保持出口产业的世界竞争力出口产品必须不断更新换代。在出 口产业的发展方面，北欧国家遵循着初级产品深加工和建立新的出口产业两条 道路。北欧是森林和海洋资源丰富的国家。森林工业是北欧传统的出口行业。 森林覆盖率达到近60 的挪威、瑞典和芬兰拥有居世界领先地位的森林工业。 与此相关的造纸行业至今仍是芬兰重要的支柱产业之一。而北欧家俱也因其用 原始木材为原料，体现自然气息而著称于世。但是，单纯的自然资源出口并没 有高的附加值，经济的增长必须要么基于原料的深加工，要么依靠出口产品的 升级。北欧的森林工业是相关产品深加工的典型例子。在工业设备方面从森 林采伐的专用设备，到木材深加工的的机械，北欧产品都享有盛誉。在产品加 工方面，北欧直接出口高级纸浆到集团企业在其他国家的工厂，在市场所在地 进一步转化为产品。在产品开发方面，北欧家惧简单、实用、多功能的设计大 大增加了原始木材的内在价值。这样，北欧经济的原材料出口的高附加值得到 了保证。在初级出口产品得到进一步发展的同时，北欧国家积极地探索新型的 出口行业。北欧的电信系列产品即是最好的例子。残酷的市场竞争造就了诺基 亚和爱立信两大国际知名的北欧手机品牌。今年，由于国际手机市场的疲软 爱立信果断地宣布部分退出手机制造业，但仍然保留相关的科研力量。可见， 北欧出口行业无论在初级产品的深开发，还是在新产品的研制，都投入了大 量的精力，为保持国民经济的竞争力打下了坚实的基础。 高素质人力资源是北欧出口行业得以保持旺盛生命力的基础。这里，北欧的 福利制度为个人发展提供了合适的空间。一方面，社会福利保证个人接受相当 水平的教育，以适应不断变动的劳动市场的需要。而积极的劳动市场政策也是 北欧社会福利政策的重要特点，它一般包括公共就业服务、搬迁津贴、职业训f 练、短期公共就业、补贴型就业等多种实际政策工具7 。由于北欧国家的出口行 6 业是“敏感”的国民经济命脉，只有完善的劳动力市场机制方能及时“修正” 劳动力供给与需求的不平衡。北欧国家的教育和培训基本上都属于面向全民的 免费公共服务。特殊的职业训i 练是劳动力调整自身以满足市场需求的重要途径， 而公共部门对失业人口的部分吸纳也部分缓和了可能的私人部门就业危机。与 这种积极的劳动市场政策相对，被动的劳动市场政策大都采取诸如失业补贴之 类政策工具，而并未直接涉及再就业这个关键问题。虽然北欧国家的福利制度 同样也包括类似的现金转移内容，但同时规定“参与国家组织的劳动培训领取 是失业救济金的先决条件”。这样，现金补贴的逆激励效应得到了一定的控制。 另一方面，北欧社会完善的福利制度，在很大程度上降低了企业员工和企业 主面临的风险。国际市场变化莫测开放经济体的贸易部门经受的风险一般要 比非贸易部门大得多。这种风险不仅涉及企业投资者的利益而且直接关系到 企业员工的生活稳定。由于北欧国家经济较大程度上依赖贸易部门，面临的经 济风险会较其他国家大许多。北欧稳定的高水准生活水平自然有赖于福利制度 的稳定。一般公民的生老病死全部由国家负担，稳定的近乎l 0o 的失业、 结婚、生育补贴，以及高额的养老金几乎覆盖了所有可能的个人风险。因此， 即便工作的行业有较大的风险性，员工个人面对的风险微乎其微。同时，企业 投资人在国际市场突变的条件下，所能采取的战略调整也会较少地受到社会利 益集团和政府的压力。例如上面提到的爱立信公司今年调整了它的全球战略， 根据最新的报道8 在全球预计减少的员工数高达1 20 0o 人。爱立信在英国 的公司立刻接到当地政府有关紧急协调措施的通知，但它在瑞典国内的企业很 可能安然度过这一痛苦的调整期。不可否认，福利制度社会化的条件下，部分 的个别企业，乃至个别行业的风险也被社会化了。只要这一风险尚未达到社会 系统风险的程度，福利国家可能会作得更好、更及时、更有效。出口行业升级 换代从而有了稳固的社会基础。 其次，北欧福利国家特有的工资协调机制大大降低了成本推进式通货膨胀对 国民经济的压力。因为较低的贸易壁垒无法阻挡国际市场价格变动的直接影响， 开放的小国经济容易输入别国的通货膨胀。这一通胀源的压力会导致国内部分 产品价格的上升，而国内生活水平的相对下降就可能带来企业员工要求加工资 的压力，最后形成全社会的通胀，从而威胁到本国出口行业的国际竞争力和整 7 个国民经济的健康发展。北欧国家福利制度的一个重要的组成部分就是中央化 的劳资谈判机制。早在1 938 年，瑞典就出现了劳资妥协的迹象。当时，社 会民主党在全国竞选中再次连任，雇主协会决定放弃原先反对工人运动的政策， 转丽与工人协会( 工会) 签定了萨兹由伯登协议( s a i t s j o b a d e na g r e e m e n to f 1 9 3 8 ) 。协议就以下问题达成共识：雇主与雇员相互合作保证国民经济的增长， 工人协会将获得生产分配方面更多的影响力，但雇主保留在生产方式、投资方 向上的权力。这个历史性的妥协为以后集中的劳资谈判铺平了道路。年度劳资 谈判决定全国工会的基本工资增长率，地方企业遵从这个基本协议定出自己有 相对差别的工资待遇。这样，集中的劳资平衡与社会民主党的政府组成了三方 协议模式( t h e p a t t e r o f t r i p a r t i t e b a r g a i n i n g ) ，成为抵御国内通胀压力的有效手段。 再次，北欧国家积极的经济政策是国民经济得以健康发展的保证。积极的劳 动市场政策致力于达到全民就业的目标。全民就业是北欧的福利国家制度的首 要条件。就业的公民越多，国家的税收基础就越坚实，依靠社会福利的人就越 少，国家的财政收支就不会出现大的问题。因此，与其说积极的劳动市场政策 是国家经济政策的一部分，不如讲它是维持福利政策的必要条件。与此同时， 由于福利国家奉行凯恩斯逆周期的经济政策，北欧政府自然是社会经济的积极 参与者。国家在某种程度上采取着类似产业政策的方式，给重点行业提供特殊 的低息贷款、基础设施建设和职业训练，以支持国民经济重点行业的发展。另 外，货币贬值也是北欧国家在经济竞争力趋于下降时常用的政策变量。在七八 十年代，北欧国家曾多次通过贬值来摆脱经济周期的下降压力。 总的来说，小国开放经济要求其经济体制有相当程度的灵活性以适应国际经 济的变化，同时又需要其具备一定的稳定性来抵御外部经济不确定性的压力。 北欧国家的福利体制正是在维护这一平衡方面起到了关键的作用。当然，福利 国家的建立与逐步发展是发生在资本主义经济大发展的“黄金时代”，不断增加 的社会资源减轻了再分配本身的压力。但随着世界经济一体化，欧洲一体化的 深入以及高科技为代表的新经济理念的普遍接受，传统的福利制度在很多方 面的政策自主性降低了。面对这一冲击，北欧模式的内在经济逻辑同样有待新 的评估。 8 第三节北欧福利国家的社会政治分析 北欧模式的社会福利国家不仅具有经济方面的特点，它同时也是北欧社会民 主党长期执政，社会环境平等、和谐的成功典范。这一集经济增长和社会公正 于体的社会制度曾是介于发达市场资本主义和苏俄式计划经济之间，走“第 三条道路”的典型案例。考察北欧模式的发展自然不能忽视它的社会政治因素。 社会民主党自1 932 年首次在瑞典执政，至今近七十年问它执政的时间长 达五十八年。即便在社会民主党暂时推出政坛的时候，其他党派也没能轻易地 改变国家的总体社会政策，特别是社会民主党长期倡导的福利国家政策。相反， 70 年代末右派政党的政策调整计划导致了它的下台。同样，90 年代初经济 危机后的非社会民主党联合政府，也总要就社会福利政策的改革咨询社会民主 党的意见。可见，瑞典的福利国家与瑞典的社会民主党紧密相联，对福利国家 的全面分析必须基于社会政治分析的基础之上。其他北欧国家虽然并未出现瑞 典式的一党长期执政，但较其他资本主义国家，社会民主党同样具有更为举足 轻重的地位。毕竟，社会福利政策是社会民主党的首要政策目标，北欧发达的 福利制度的背后自然少不了这个党派的作用。 西方学者也试图从不同的角度来解释北欧式全民福利制度的社会政治逻辑。 分类来看主要有两条主线，一是基于马克思主义的阶级分析方法，另一个理论 渊源则来自韦伯的官僚政治。前者的基本模型被称为“权力资源模型( p o w e * r e s o u r c em o d e l ，p r m ) ，其主要观点是，在不同国家内部资本与工人的不同权 力平衡决定该国福利政策的深度和广度。9 在北欧国家独特的社会历史背景下， 各国并未发生任何暴力的资产阶级革命，权力随工业革命的发生和平地转移到 资产阶级的手中。挪威、瑞典和丹麦至今仍都保留了国王作为国家的象征。芬 兰开始一直作为瑞典的一部分而存在，后又成为沙皇俄国的独立公国，由于没 有国王才实行了共和制的国家政体。到了二十世纪三十年代，代表劳动阶级利 益的瑞典社会民主党就获得了执政权，并逐步成为其他北欧国家社会制度效仿 的对象。因此，北欧国家的资产阶级并没有作为一个暴力的统治阶级存在很长 时间。相反，劳动阶级的权力随社会民主党的执政遍及社会生活的大部分角落， 国家工会的参与率高达80 至90 。根据奥尔森的集体行动逻辑，有效组 织起来的劳动者使资本与工人的权力平衡较偏向后者。同时，北欧国家拥有和 9 平过渡的传统，协商解决争端达成社会一致的方式自然更容易成为解决劳资矛 盾的手段。这种条件下，北欧的社会民主党长期执政，社会制度偏向全民福利， 显然有它的内在原因。 韦伯的官僚政治理论传统把国家官僚视作国家政治结构的重要变量，把国家 的社会政治结构看作是解释其社会政策的基础。这一理论进一步发展为社会学 中的结构主义，重视社会结构、官僚体制对社会运作的作用”。另外，近来在学 术界兴起的制度主义也可以认为是秉承了同样的研究方向。仔细研究北欧国家 福利制度的安排，可以发现相当一部分的社会福利由地方政府提供，中央政府 负责协调各地区发展的不平衡和经费的矛盾。但是，北欧国家仍是中央权力至 上的单- - n 国家，中央政府对社会事物拥有主要的发言权。这样的社会结构中， 社会民主党是福利国家政策建议的提供者，中央政府可以看作是政策制定者， 地方政府可以看作政策执行者。北欧国家有效的协调统一基础，相对较高的行 政效率，是它们的福利制度得以高度发展的结构基础。瑞典学者罗瑟斯坦 ( r o t h s t e i n ，1 996 ) 提出，政策的流量并不是北欧福利制度高度发展的基 本原因，瑞典相对较高的政策的执行度才是值得探讨的重点。 另外，这里有必要讨论一下北欧式全民福利自身具备的“社会公正”优势。 罗尔斯l973 年出版的正义论给社会科学研究带来了巨大的冲击。书中 提出了富有争议同时又倍具影响的“正义两原则”：第一，每个人都享有最大限 度的基本自由，这一自由应当与他人的同类权力和谐一致；第二，社会与经济 的不平等，仅能存在于有益于每个人福利提高的前提下，或是直接赋予每个人 都可能获得的职位。如果把社会福利看作是公民具备的自由之一( 因为一定的 福利水平能够提高个人社会选择的自由度) ，显然只有全民福利才是符合正义第 一原则的同等和谐的自由。因为，非全民的福利安排容易带来福利接受者与供 给者，福利接受者与非接受者的界限。换句话说，北欧式全民福利针对每个公 民征税，尽管累进式的税收对个人的影响不同，旦是每个人都通过“牺牲”一 定的个人自由( 市场选择的自由) 来换取国家提供的全民的福利供给( 公共的 福利供给) ，由于这样的安排把与小国开放式经济相联系的个人风险社会化了， 有助于每个社会成员达到更高程度的自由( 因为每个人都是逆风险的) 。与此相 反，非全民的福利政策的内在逻辑是国家将一部分社会资源从相对富有的人群 1 0 转移到相对贫穷的人群，自然而然，福利供给者与接受者，非接受者与接受者 之间的社会鸿沟就产生了。这一弱点在福利接受者的资格检验方面表现极为明 显，很多这类做法被认为是带歧视倾向的社会政策，它直接扩大了福利接受者 与其他社会成员的差异。 由于福利接受者可能受到社会歧视，非全民福利政策的实际社会覆盖率往往 较低。”同时，全民福利国家福利供给的平等性也要较非全民福利国家高的多。 因为，非全民的社会福利供给更明显地有利于一部分社会成员，有损于另一部 分纯社会福利供给者的利益。可以说全民福利更符合罗尔斯的正义原则，它具 有更深厚的规范哲学基础。所以，全民的福利国家政策是最易产生社会公正的 制度基础。如果说社会公正是社会价值的第一需要，那么全民的福利政策就应 当是较选择性的非全民福利政策更优的制度选择。 可惜社会价值是一个多方面的复杂观念，它不仅自身可能包含相互冲突、相 互抵消的成分，而且会随着时代的变迁改变其主导内容。因此，即便是更具社 会公正性的全民福利国家制度，在当前世界经济变幻莫测的条件下，同样面临 各种挑战和冲击。 第二章九十年代瑞典和芬兰的福利国家面临挑战 第一节九十年代瑞典和芬兰的基本社会背景 九十年代的瑞典和芬兰经历了相似的外部和内部、经济和政治的冲击和挑 战。九十年代最初几年的经济危机期间，两国的国民经济遭受了三十年代大萧 条以来最为严重的经济衰退，而八十年代末九十年代初发生的金融危机是两国 的经济危机的直接导火线。瑞典的国民经济增长率在1 9 9 1 至1 9 9 3 年期间连续 出现负值，经济负增长率分别跌至91 年的一1 1 ，92 年的1 4 和93 年的 2 2 。国民经济直到19 94 年才开始恢复增长，1995 年才回到19 9 0 年的水平。同期的芬兰1 9 9 1 年经济负增长率高达7 6 ，之后略有改善但仍持 续了两年的负增长( 92 年的37 和93 年的1 2 ) ，国民经跻虽在94 年起 进入上升的经济周期，但直到1996 年国民生产总值才恢复至19 90 年的 水平( 见表格一) 。 表一、芬兰与瑞典1 9 9 0 一1 9 9 7 国内生产总值( g d p ) ，垄兰r 譬度事化 辨年度变化 瞄弓马克) ( ) r 僦邱) |) ； 1 9 9 05 l5 41 4 6 3 7 1 9 9 l 4 7 9 ，o一7 , 61 4 4 7 , 3一l 。1 1 9 9 2 4 6 2 03 ，71 4 2 6 。8i ，4 1 9 9 34 5 6 6 1 ，21 3 9 5 ，i一2 ，2 1 9 9 44 7 7 ，34 。51 4 4 1 ，6 3 , 3 1 9 9 5 5 0 l ，55 ，i1 4 9 8 ，43 , 9 1 9 9 6 5 1 9 ，5j ，51 5 1 7 , 4l ，3 1 9 9 75 5 0 4 5 , 91 5 4 4 ，1i ，8 ( 资料来源：o e c d l 9 9 8 ) 显然，芬兰经历了一场比瑞典更严重的经济危机。通过比较九十年代两国失 业率的变化，可见一斑。1990 年瑞典和芬兰的国内失业率分别为15 和 34 ，到1993 年分别达到8 1 和1 7 9 ，1994 年瑞典的失业率回落到 7 8 ，芬兰则达到了它在九十年代的最高失业率1 8 4 ( 见图一) 。 1 8 1 6 1 4 1 2 s o 8 6 4 2 0 图一、瑞典与芬兰的失业率1 9 9 0 - - - 1 9 9 8 ( 百分比) 匡萋爵 1 9 9 01 9 9 11 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 41 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 ， ( 资料来源：芬兰劳工评论( f i n n s h l a b o u r r e v i e w ) 1 9 9 9 1 2 ) 传统的低失业率发生跳跃式的上升，最严重的时候几乎是1 9 9 0 年的五倍， 这对于一向以低失业率著称的北欧模式不能不是一个重大的打击。 九十年代中期，瑞典和芬兰同时加入欧盟。这不仅是两国外交政策方向发生 转移的重要标志，也意味着瑞典和芬兰经济政策的制定和执行将受到新的来自 欧盟一体化的压力。当然，加入欧盟也为两国出口产品更好地进入欧盟大市场 创造了条件，这给剐刚从经济危机中恢复过来的两国经济注入了定的活力。 最明显的短期效应是物价水平的降低。以瑞典为例，消费品物价的变动百分比 在1 9 9 3 年仍为4 6 ，到96 年已经降到0 5 ，98 年更是跌至一0 。1 “。 但是，从长期来讲，参加欧盟的最终影响是复杂的，而瑞典和芬兰参与欧盟 的深度也并不一致。本章的第三节将对此作进一步的分析。 九十年代也是两国社会民主党经受考验的十年。九十年代初由于国民经济 的迅速滑坡，支持国民经济市场化改革的反对党在大选中击败了社会民主党。 但到了九十年代中期，瑞典和芬兰的社会民主党又赢得了选民们的信赖，回到 了政治的前台。非社会民主党在瑞典的执政期为1 9 9 1 至1 9 9 3 年在芬兰的执 政期是1 9 9 1 至1 9 9 4 年。两者均与国民经济最严重的动荡期重合，因而社会民 主党的暂时失败反而预示着不久之后的卷土重来。毕竟，选民对经济衰退期政 府的信任度往往会随社会经济的恶化程度和持续时间的增加而降低。在两国主 导经济学家和经济政策制定者看来，九十年代的经济危机与北欧福利制度的固 有弱点息息相关。因为罕见的高失业率彻底动摇了北欧福利国家的基础，并带 来政府财政赤字的问题，所以经济危机引发的其实是福利国家的危机”。所以 两国的非社会民主党在经济危机期间非但没有采取传统的反周期的经济政策， 反而实行了减少税收、降低社会福利供给的改革措旖。短期的效果并不能令选 民满意。社会民主党的重返政坛似乎不会是一个问题。但是令人奇怪韵是，重 新当政的社会民主党并没有实现选举时提出的“减少那些旨在降低社会福利的 政策”的诺言，却跟从改革派的政策逻辑实行“亲市场”的经济政策。到九 十年代末新世纪初两国再次进行大选的时候，上升的经济周期一定程度上弥补 了政府福利改革的紧缩政策，两国社会民主党得以保持了它们的执政党地位。 显然，九十年代这一特殊的“政治周期”与瑞典和芬兰福利国家制度受到的实 际冲击密切相关，也取决于两国实际采取的福利改革政策。 第二节90 年代初的经济危机 八十年代是瑞典与芬兰的国民经济相对平稳增长的时期。瑞典的国内生产总 值( g d p ) 增长率以1 9 8 4 年的4 0 为整个八十年代的经济周期波峰，前半期 ( 80 至84 年) 保持年均1 7 2 的增长率，后半期( 85 至89 年) 为年均 2 3 2 的增长率。除81 年的经济零增长外，没有发生明显的经济衰退，相反保 持了经济发展的旺盛势头。同期芬兰的经济发展略有不同，芬兰的国内生产总 值增长率以86 年的2 1 为整个八十年代经济周期的波谷，前半期( 80 年至 85 年) 的年均经济增长率为2 9 ，后半期( 86 至89 年) 的年均经济增长 率为4 1 8 ( 见表格二) 。 表二、芬兰与瑞典年均g d p 增长率( 以产品为单位) 叭1 9 8 21 9 8 31 9 8 41 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 81 9 8 9 芬兰 瑞典 5 31 63 63 03 13 321405452 17 0 01 11 8 4 02 22 2 2 8 2321 ( 资料来源：北欧统计年鉴1 9 9 1 ) 由此可见，两国经济在八十年代的后半期都出现了较上半期更好的经济增长 1 4 势头，并且这种经济增长与本国经济周期的变动基本无关，属于经济增长能力 的提高。另一方面，瑞典的经济周期波峰在80 年代中期，波谷在八十年代末 期，九十年代初的经济衰退似乎是其经济周期的合理趋势。但是，芬兰的经济 周期波谷在八十年代中期，波峰在八十年代末期，九十年代的经济危机似乎有 悖于经济周期的合理波动。国民经济的发展是动态的连续过程，考察瑞典和芬 兰在八十年代的经济发展动向有助于我们更好地认识两国在九十年代的经济变 动。 芬兰和瑞典在80 年代后半期实行了金融自由化的政策，国内受管制的金融 市场初步自由化。银行间的竞争逐步扩大并日趋激烈，争夺客户的非正规操作 时有发生。因为没能及时建立起配套的监管体系，所谓的“道德风险”成为金 融市场放松管制的直接后果。金融自由度的提高起先针对企业，而后逐步过度 到个人。市场参与者被允许大量借贷，甚至到国外金融市场融资。激烈的竞争 导致央行贴现率在八十年代后半期下降了2 到3 个百分点“。金融市场中可能存 在的道德风险更扩大了市场的泡沫，促使金融市场出现了非正常的繁荣。”因此， 瑞典和芬兰八十年代后半期宏观经济增长能力扩大的一个重要的直接原因就是 两国放松管制金融市场。到1989 年，瑞典和芬兰的股票市场市值扩大到1 985 年水平的三倍有余。” 九十年代初发生在瑞典和芬兰的经济危机的首先表现就是八十年代末九十年 代初的金融危机。世界经济的不景气带来北欧出口业增长的低迷。由于前苏联 政治经济的崩溃，芬兰的重要出口市场发生严重的紧缩，其1991 年的出口 总值下降了1 3 4 。前面已经指出，出口业是北欧开放式小国经济的重要命脉， 大量的政府支持的低息贷款流向这些行业，而金融市场的开放，使相关企业能 在低的资产负债率条件下，仍能获得大量的贷款。因此，出口业的正常( 如瑞 典) 和非正常( 如芬兰) 的波动迅速传递到金融市场，形成金融危机的导火线。 相对而言，芬兰经历了较瑞典更为严重的金融危机，两国政府最后只能直接出 面担保各主要银行的存款才消除了严重的挤兑现象。同时，92 年欧洲货币危 机直接波及瑞典和芬兰，在严防固定汇率政策未果的现实中两国被迫改为浮动 汇率。这样，北欧福利国家经济逻辑的重要基础金融市场对出口业的支持 和由政府控制的旨在保证经济竞争力的固定汇率政策在金融危机中受到了 前所未有的打击。 由于金融危机直接动摇了北欧的出口业，经济危机迅速转化为严重的失业危 - f 扣 。”“凸”。岬半 矗i 昌掣尘血型苎坐! 兰竺尘生! 坠里兰! 兰竺! 兰! 资料来源：芬兰劳工统计( f i n n i s hl a b o u rs t a t i s t i c s 1 9 9 9 ) 经济危机对北欧福利国家的真正冲击源于经济危机的第三阶段：政府赤字危 机。失业危机虽