（行政管理专业论文）基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究.pdf

i 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 中 文 摘 要 中 文 摘 要 在知识经济时代的大背景下， 如何提高政府的核心能力， 政府如何应对时代提出的挑 战， 运用知识管理理论建设完善的行政服务机构是一个全新的命题。 地方政府行政服务机 构是适应市场经济和满足公众需求的新兴政府机构，作为沟通政府和公众及企业的纽带， 完善自身的建设， 其实施有效的知识管理是顺应时代潮流的明智选择。 本文首先阐述政府 知识管理理论和行政服务机构的相关理论， 分析基于知识管理的地方政府行政服务机构建 设的理论基础； 然后指出我国行政服务机构在行政人员、 组织机构和组织文化方面存在的 主要问题；通过分析国外行政服务机构发展现状，从中得到一定的启示；运用知识管理理 论提出完善地方政府行政服务机构建设的策略， 使知识管理理念应用到地方政府行政服务 机构的管理之中，促进政府管理的变革和创新，进而打造高效的服务型政府，提升对公众 服务的品质和效率。 关键词关键词：政府知识管理；地方政府；行政服务机构；策略 ii research of construction of local government administrative service organization in our country on knowledge management research of construction of local government administrative service organization in our country on knowledge management abstract abstract under big knowledge-base economy times background, it is a brand-new proposition how to improve core ability of the government, how to answer challenge of times and constructing perfect administrative service organization with knowledge administration theory. local government administrative service organization is the new and developing government organization which adapts to market economy and satisfies the public needs, as the belt that links up the government and people and enterprise, perfecting selfs construction, it is sagacious choice of conforming to the tendency of the day that puts effective knowledge management into practice. firstly, the book expounds relevance theory of knowledge management and administrative service organization, analyses theory basis of local government administrative service organization construction by knowledge management. and then, it point out primal problem of administrative worker, organize organization and organize culture in administrative service organization of our country. it gets enlightenment by analyzing current situation of foreign country. it puts forward tactics of constructing local government administrative service organization by knowledge management theory, puts knowledge management idea into management of local government administrative service organization, promotes transform and innovation of government management, constructs high efficiency service type government and advances quality and efficiency of service for the public. keywords: government knowledge management, local government, government knowledge management, local government, administrative service organization, tacticadministrative service organization, tactic 沈阳师范大学研究生处制 论文独创性声明 论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果， 也不包含为获得沈阳师范大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表 示谢意。 学位论文作者签名： 日 期： 学位论文使用授权声明学位论文使用授权声明 沈阳师范大学有权保存本人所送交的学位论文的复印件和电子文稿， 可以将学位论文 的全部或部分上网公布， 有权向国家有关部门或机构送交并授权其保存、 上网公布本学位 论文的复印件或电子文稿。 本人电子文稿的内容和纸质论文的内容一致。 除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 研究生签名： 导师签名： 日 期： 日 期： 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 1 第一章第一章 绪论绪论 一、国内外研究现状一、国内外研究现状 （一）关于政府知识管理的研究 （一）关于政府知识管理的研究 20 世纪 80 年代以来，知识管理从理论到实践为许多企业的成功发展积累了丰富的经 验，开创了一个全新的经济发展新时代。知识管理要求企业对知识进行共享，从而提高企 业的对内对外应变和创新能力，迅速提高了企业的整体效益。知识管理对企业乃至未来整 个经济走势发展的重要性，引发了人们对政府实施知识管理的关注与思考。随之政府知识 管理这一新的学科应运而生。 企业由于以生存需要及切身利益的驱动，企业知识管理开展得如火如荼，然而由于政 府目标具有不太具体、形式多样多样等特点，政府知识管理开展得却十分不理想。政府部 门对知识的获取目前主要靠建立的档案管理体系，目前对于隐性经验的传承没有建立起有 效的体系，所以在知识共享方面与企业相比，处于劣势，特别是基于个人化的知识共享策 略更是不尽人意。企业知识管理是政府知识管理的来源之一，有的文献甚至认为：随着企 业知识管理的日益发展,它的影响范围会波及非赢利性组织，这将会出现政府知识管理等 分支理论。 1 美国政府非常重视知识管理，2003 年用于知识管理的经费是 8.2 亿美元， 到 2008 年 用于知识管理的费用达到 13 亿美元。美国政府的知识管理系统开始着重于各类信息的集 中，并使这些信息能够有效地支持各类机构的管理功能和任务处理。2002 年，美国政府就 被 make 确认为全球最受赞赏的知识型组织，它是第一个被 make 评为知识型组织的政府。 因此，中国旅美科技协会工程学会全体会员在致中国领导人的信中建议：“中国应制定知 识型政府的实施战略和实践，建立政府知识管理机制，在政府部门进行的创新服务和电子 政务中运用知识管理的研发，实现跨政府部门合作，建立知识型政府平台。” 2 xiaoming cong 和 kaushikv.pandya（2003）认为： “政府在处理由知识经济所引起的 挑战时，知识管理的重要性与日俱增。对公共部门而言，知识在竞争中已经成为决定性因 素。知识是竞争中的一个重要因素，也是政府的中心资源。政府的高效率依赖于知识的有 效共享和利用。 ” 3 夏爱民（2005）认为：同辖区政府的竞争、全球化、知识经济、网络社会对政府的影 响决定了政府必须实施知识管理，知识共享能够发展政府知识体系，推动政府管理创新， 1 张长海.政府知识管理访谈-张长海博士j.中国知识管理中心,2008 2 邹德浩.旅美华人专家谈如何提高执政能力以实际行动纪念祖国建国 55 周年eb/ol. 3 xiaoming cong, kaushik v. pandya. issues of knowledge management in the public sector. academic conferences limited,2003 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 2 提高政府能力和竞争力，促进政府组织发展。 1 对于政府的知识管理实施，张长海（2008）认为可以从以下几个方面着手 2： 1营造隐性知识共享的政府文化： （1）充分发挥领导的作用， （2）隐性知识共享文 化的精神层面建设； 2加强隐性知识共享的组织管理： （1）成立知识管理推动小组， （2）采用隐性知识 挖掘的科学方法， （3）构建促进隐性知识共享的考核与激励制度， （4）优化政府工作人员 培养方式, （5）组建政府工作团队， （6）深化集体学习制度， （7）推进轮岗和干部交流 制度， （8）推行标杆管理； 3疏通隐性知识共享渠道： （1）增强刚性组织结构的弹性， （2）鼓励并积极引导非 正式组织， （3）建设业务管理案例库； 4优化隐性知识共享过程： （1）提高政府工作人员沟通的素养， （2）积极设计隐性 共享过程， （3）合理反馈。 （二）关于地方行政服务机构建设的相关研究（二）关于地方行政服务机构建设的相关研究 就国内来说，由于地方行政服务机构是一个新生事物，在其产生及发展的初期，理论 界和学界对其缺少应有的关注和研究，比较系统和深入的研究还很少见。目前，这方面的 研究类型一般可以分为两类：一是行政专家的工作交流研讨和新闻媒体的分析报道，多局 限于一般的现象或个案描述和总结；二是部分学者和专家等运用西方相关理论对其进行分 析和研究，关于地方行政服务机构的研究始于 20 世纪 90 年代末我国第一家行政服务机构 -浙江金华市行政服务中心的建立，国内学者开始对它进行了大量的研究，这些研究主 要涉及行政服务机构的以下方面： 1关于地方行政服务机构出现的背景和原因方面 赵定涛（2004）认为“随着我国改革开放步伐的近一步加快，沿海各地为了吸引外资， 改善投资环境，采取了多种措施，其中，针对尤令外商头痛的政府机关门难进，脸难看， 事难办、 程序复杂、 腐败现象严重等问题， 各地纷纷模仿英国做法设立了行政服务机构” 。 3 2关于地方行政服务机构的功能和绩效方面 杨树人（2002）认为地方行政服务机构的审批“一站式”对于适应市场经济需要、应 对 wto 的挑战，特别是在反腐倡廉方面，有着重要功效。 4 3关于地方行政服务机构的组织创新方面 段龙飞(2006)认为我国地方行政服务机构的组织结构实现了从“机械式”到“有机式” 1 夏爱民.政府内部知识共享：影响因素及模式分析d.天津:天津大学,2005 2 张长海. 政府知识管理访谈-张长海博士j.中国知识管理中心,2008 3 赵定涛，卢正刚.我国行政服务中心存在的问题及其对策研究j.行政论坛，2004,（3）：21-23 4 杨树人.论行政审批“一站式服务体制”j.四川行政学院学报，2002，（5）：14-17 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 3 的转变。 1 4关于地方行政服务机构的不同视角分析方面 胡冕（2005）从组织行为学的角度分析了地方行政服务机构的组织建设 2；学者韩立 达（2003）从经济学的角度来分析地方行政服务中心等。 5关于地方行政服务机构发展中所面临的问题和困境方面 陈时兴（2006）认为，地方行政服务机构生存、运作依靠的是地方党委、政府的强势 推进，缺乏强有力的体制支撑与法律保障，在协调部门关系中困难重重。 3 6关于地方行政服务机构的发展对策方面 赵永伟（2006）对地方行政服务机构模式进行研究，针对虚体型、协调型、实体型、 综合型等多种行政服务机构多模式，得出综合型模式应为理想模式的结论，并提出了若干 对策。 4 地方行政服务机构出现的一个重要原因就是为了解决传统官僚制下的部门分割问题， 实现政府机构在公共服务过程中的一体化供给。就国外政府来说，在这方面的尝试也一直 没有停止过。国外学者就这类新型的政府行政服务机构及相关问题的研究主要以下几个方 面： （1）对这种新型的行政服务机构的建设必要性所展开的研究 1997 年美国联邦基准协会（federal benchmarking consortium）的研究报告就认为 “一站式服务提供了一个强有力的解毒剂。在一站式范式之下，一个顾客所有的业务都能 够在一个单一的接触中完成” 。 5 （2）关于国外行政服务机构的基本宗旨的研究 威玛（maria wimmer,2001）认为“一站式服务就是为用户-所有的顾客提供一体化 的公共服务。他允许公民、企业和其他机构能拥有 24 小时的全方位公共服务，无论他们 在自己家里，还是在办公室或者是移动中” 。 6 （3）在国外行政服务机构所面临的挑战 库彼克和哈根（herbert kubicek, and martin hagen,2000）认为建设行政服务机构 的过程中可能会遇到以下几个方面的阻碍：缺乏组织的合作；缺少合法的规章；技术因素； 人员因素；适当数量的资金；政治支持。 1 1 段龙飞.我国行政服务中心建设研究d.北京：中国人民大学，2006. 2 胡冕.行政服务中心建设的组织行为学分析j.市场周刊管理探索，2005,（1）：154-156 3 陈时兴.行政服务中心对行政审批制度改革的机理分析j.中国行政管理，2006,（4）：36-39 4 赵永伟，唐璨.行政服务中心理论与实践m.北京企业管理出版社,2006.10-25 5 federal benchmarking consortium. serving the american public. best practices in one-stop customer service eb/ol. (1997) /library/papers/benchmrk/onestop.html.washington,d.c.,npr. 6 maria wimmer. an ntegrated online one-step government platform: thee gov projecteb/ol. /egoviste/wimmer-kremmer_idimt01.pdf. 1 herbert kubicek. university of bremen, one-stop-government in europe: an overview.2000. 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 4 二、研究的理论意义和现实价值二、研究的理论意义和现实价值 （一）理论意义（一）理论意义 本文把政府定位在知识密集型组织中，政府在知识经济时代的大背景下如何应对时代 提出的挑战，如何提高政府的核心能力，运用知识管理理论建设完善的行政服务机构是一 个全新的命题。地方政府行政服务机构是适应市场经济的新兴政府机构，作为沟通政府和 公众及企业的纽带，完善自身的建设，就必须对其实施有效的知识管理。本文首先阐述政 府知识管理理论和行政服务机构的相关理论，分析基于知识管理的地方政府行政服务机构 建设的理论基础，提出了在行政服务建设中实施知识管理的必要性；然后指出我国行政服 务机构在行政人员、组织机构和组织文化方面存在的主要问题，分析国外行政服务机构发 展现状及对我国的启示，运用知识管理理论提出完善行政服务机构建设的策略，使知识管 理理念应用到行政服务机构的管理之中，促进政府管理的变革和创新，进而打造高效的服 务型政府。因此，本文应用政府知识管理和行政服务机构管理的相关理论和方法，研究面 向政府行政服务机构建设的一系列问题，可在理论上对知识管理理论和政府管理理论有一 定的深化和拓展。 （二）现实价值（二）现实价值 在强化地方政府行政服务机构建设的策略中，首先运用创建学习型组织，建立知识仓 库，内建知识社区，外建知识联盟，设立政府知识主管，成立知识管理中心和强化知识从 隐性向显性的转化等知识管理理论完善行政人员自身建设，力图提高行政人员的整体素 质、创新能力及建立知识共享环境；其次通过知识流程管理、构建基于知识管理的电子政 务平台及加强政府门户网站建设等策略，以加强行政服务机构的规范化建设；最后，建设 基于知识管理的组织文化，有助于提高行政人员的服务意识等，从而提高行政效率及降低 行政成本，打造高效的服务型政府。 三、主要研究内容三、主要研究内容 （一）拟解决的关键问题（一）拟解决的关键问题 一是阐述我国地方行政服务机构所面临的在行政人员、组织机构和组织文化三大方面 存在的问题和产生的原因；二是基于政府知识管理为解决这三大方面存在的问题提出建设 性策略。 （二）研究难点（二）研究难点 目前，国内外对政府知识管理的理论和实践研究工作还处于初始阶段，可参考的专业 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 5 书籍和学术著作较少；我国的地方行政服务机构的设立也只有几年的历史，这方面的具体 理论不完善和实际经验不很丰富，因而从对行政服务机构的社会调研中取得的价值性资料 较少，加大了论文的写作难度。 （三）论文的创新点（三）论文的创新点 1在问题研究角度上，运用知识管理理念研究我国地方政府行政服务机构建设，解 决行政服务机构发展中所面临的问题，是一个崭新的研究方式； 2在问题深化研究上，政府知识管理与地方政府行政服务机构建设发展相结合，产 生一种新型的政府管理理念，是对政府管理理论的深化和拓展； 3在具体问题解决策略上，运用知识管理理念，针对我国地方行政服务建设所面临 的问题，提出的建设性策略，具有独特的见解和创新的观点。 （四）预期达到的目标（四）预期达到的目标 提出一套有利于针对地方政府行政服务机构存在问题的建设策略，从而希望能够对进 一步深化行政审批体制改革，切实转变政府职能，加快建设服务型政府实践工作产生一定 的有利影响。 完善政府知识管理针对具体政府部门的理论性研究，加快政府知识管理在我国的理论 性研究和广泛实施的工作进度，从而提高我国政府的行政效率，建设真正意义上的服务型 政府。 四、主要研究方法四、主要研究方法 （一）规范分析法（一）规范分析法 本文采用规范分析方法，通过“提出问题-分析问题-解决问题” ， 首先阐述政府 知识管理理论和与政府行政服务机构相关理论，引发我们进一步思考政府行政服务机构存 在的问题和基于政府知识管理对政府行政服务机构的建设策略。 （二）定性分析法和定量分析法相结合（二）定性分析法和定量分析法相结合 本文通过对政府知识管理理论和行政服务机构有关理论进行定性分析，其中穿插一定 的案例等数据性资料进行对比的定量分析，定性分析和定量分析相结合，从而总结出我国 行政服务机构面临的问题，并提出建设性策略。 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 6 （三）案例分析法（三）案例分析法 案例不仅仅是对观念加以解释，而且往往可以提供比任何一种理论模型都丰富的多的 内容。因此，本文在适当的地方加入案例分析，从而更强有力的分析问题和解决问题。 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 7 第二章第二章 政府知识管理及行政服务机构概述政府知识管理及行政服务机构概述 一、政府知识管理概述一、政府知识管理概述 政府作为管理社会公共事务的特殊组织，知识管理理所当然也应是政府部门所关注的 问题。因为企业是盈利性组织，利润是其追求的根本目标;然而政府由于是一种公共行政 管理组织，促进国家和社会的发展则成为其根本出发点。可以明显看出，两者各自知识管 理的目的是截然不同的，盈利是企业知识管理理想，政府知识管理的目的是更好地为公众 服务，促进社会的发展。但我们必须要注意到，企业知识管理的许多可行经验应该得到政 府部门的合理借鉴。 虽然总体上看我国经济还处于初级阶段的工业化发展水平，但随着经济信息化、全球 化的加速，尤其是加入 wto 后，知识经济得到一定程度的发展，因此飞速提高的知识经济 与成熟的各方面条件强烈要求政府实施知识管理与之相适应。由于政府接收各类信息的数 量越来越多和速度越来越快，使得政府由把信息整理加工到为社会提供有效信息的难度大 大提高。因此，客观上要求政府去管理知识，用知识去渗透、协调并激活其他生产要素， 进而创新知识，共享并应用方方面面的知识和信息，最终增强我国政府自身的创新能力， 做一个合格的服务型政府。 （一）政府知识管理的内涵（一）政府知识管理的内涵 面临诸多的挑战与困难是政府管理在知识经济时代的一个显著特征。管理和协调是传 统的政府作用，然而现在其为社会服务的职能也日益凸现，也就是说，管理型的政府职能 角色正在向管理服务型政府职能转变。政府部门不仅拥有大量宝贵的信息知识资源;而且 个人、企业和社会对获取政府有关的法律、政策法规、各类社会信息快捷和透明程度的要 求明显迅速提高，对政府部门的服务水平、办事效率提出越来越高的期待和要求，对政府 部门职能的监督也逐步强化。推行以管理信息系统为支撑的知识管理，是政府在知识经济 时代环境下胜任这些新要求的必然选择，与此同时也带动了政府外部的知识管理，通过各 种知识流在政府内部及政府与社会之间高速地交互流动，政府成为社会知识流的关键枢 纽，大大的提高了政府的服务能力、宏观协调能力与创新能力，为国家和社会的和谐发展 添砖加瓦。 以管理信息系统为支撑的知识管理将通过建成知识中心、决策支持系统等，充分利用 和共享政府各层面的经验和知识，并形成随时可以调用的知识库、知识地图等使政府行政 人员能够快速获取所需的各类知识和信息。根据经济和社会动态以及专家分析等方面的信 息，并基于大量数据处理的经济发展模式、政府决策模型等，为经济的发展制定相应的政 策提供了有效的帮助。进而，提高政府社会各方面的适应性和反应速度，使政府的管理能 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 8 力和创新能力极大提高，从而提高决策的科学性，以及增强政府各级领导在决策和制定决 策时运用信息和知识的水平，提高政府的行政效率。 所谓的政府知识管理是指： “政府运用知识管理的理念和方法对政府行为的全过程进 行管理，构造良好的政府文化和组织形式，在电子政务的基础上，充分利用知识网络系统， 畅通无阻地进行知识收集、组织、运用，不断地创新知识，并将知识高效地应用于政府在 各个领域的管理实践，最终提高政府管理水平、工作效率，提高公众对政府的满意度。 ” 1 站在知识管理发展的进程角度来说，政府知识管理可分为知识的生成管理、知识的交 流管理、知识的积累管理、知识的应用管理，它们互相制约形成一个有机的管理体系。 站在政府知识管理与电子政府的关系角度来说，由信息技术构建的知识信息网络系统 的支持和建立扁平化的政府组织结构是两者的必然选择，都为政府机构改革带来了机遇和 动力，最终目的都是提高政府服务的品质和效率。两者的不同点在于：改变传统政务模式 并向电子化和网络化发展是电子政府的主要任务，主要是有效的融合政务与信息技术；而 政府知识管理建立在电子政府之上并包含电子政府内容，主要是加强知识信息的整理、创 新和应用，关注人的主导作用。 站在管理对象角度来说，政府知识管理有狭义和广义之分。对政府知识自身的治理是 狭义的政府知识管理，也就是对知识的整理和应用的管理。除对政府本身管理外加之对与 其有关的各种资产和资源的管理是广义的政府知识管理，涉及知识设施、组织结构、国家 行政人员、规章制度、文化氛围等系统的管理。 站在构成要素上来说，政府知识管理是以“人”为本，以知识资源为基础，以技术为 手段，以知识创新为目标，是人、知识、技术管理的统一。把知识和管理过程密切联系起 来，形成知识网络，系统化地采集、组织、存储、更新、交流、应用政府知识，实现知识 共享和知识创新，并使传统的政府组织结构发生变革，以应对非常规和复杂变化的环境。 （二）政府知识管理的内容及作用（二）政府知识管理的内容及作用 “知识管理是通过改变组织成员的思维模式和行为方式，建立起知识共享与创新的组 织内部环境，从而用集体的智慧提高整体的应变和创新能力，最终实现个体与组织的和谐 发展。它可以分解为两个层面：一个是知识的管理，倾注于对人的管理；另外一个是知识 化的管理，强调绩效化的管理。对政府行政组织而言，知识管理在带来全新观念的同时， 也在潜移默化地影响和改变着政府行政组织。 ” 1具体说来，体现为以下几个方面： 1增强知识的序化 有效地对信息加以文档化、分类和传递，为员工提供知识共享的理想环境是知识管 理的一项重要工作，提高政府行政效率和创新能力，改善服务质量。知识管理中最基本的 1 柯平.知识管理学m.北京：科学出版社,2007：451 1 吴丹，易辉.政府知识管理实施障碍分析j.管理科学文摘,2006,（1） ：15-16 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 9 活动之一就是序化知识和信息。巴克曼实验室公司和 learner first 公司合作开发了一个 知识管理项目，它可以让巴克曼员工很方便地维护一份动态的和最新的工作状况报告。该 工具为不同员工针对不同任务提供不同的工作场景，并且可以根据工作场景的变化而随时 更新。它还能准确地描述每位员工日常的工作结果，以及实现这些结果而付出的努力。这 种管理体系非常有利于知识信息的共享、传播和存储。 2这种知识的序化能力的增强同样 可以极大提高政府的服务品质和效率。 2有利于知识的传播 政府不仅存有最大量的公众信息，而且又是法律、众多规章制度的制定者和仲裁者。 在知识的对外传播中政府起着至关重要的作用。通过加快政府知识管理的发展，有助于促 进政府职能向服务化转变。特别是通过互联网及电视传媒等强大的技术支持，政府能够为 民众提供有关经济、政治、社会一切公共领域的知识和信息。除不宜公开的机密和隐私的 政府信息外，可以根据其特点传播给公众，以利于社会大众监督政府施政，起到政务透明 和公开的作用，树立阳光政府形象。 3促使知识的共享 政府行政部门的角色定位主要在于管理社会公共事务、 管理国家事务、 管理自身事务， 这与营利性组织以追求利益最大化为目的截然不同。提供公共服务和公共产品是政府行政 组织共同的目的。 就政府行政组织中的知识而言， 传统上主要体现为行政信息等显性知识。 然而，政府行政服务机构中还存在高度个人化的隐性知识，体现为政府公务员的知识、思 想、经验等行政文化层面。为了真正担负起其应有的公共职能，政府行政组织势必要进行 知识管理，首先就是要求进行知识采集和整理，关键在于共享，因为实现知识共享是政府 进行知识管理的最基本要求，除了传统的知识需要共享以外，对于难以规范化、不易交流 的隐性知识，即个人经验等，也需融入到政府行政组织中来。 4加强知识的创新 知识管理强调资本和程序的创新，而创新最佳的途径是学习。对于为公众服务的政府 行政人员来说，理应具备较高的知识结构、思想观念、行为倾向、知识存量和较强的应用 能力。并且，处理日益增加的复杂问题，也要求政府行政人员有较强的综合能力，这些能 力不仅仅只是掌握一两项新的工具和技术就能掌握的，知识管理要求他们能适应政府为民 众服务的要求进行不断的学习，以促进自身知识的更新，从而成为本领域的专家，成为一 名合格的人民公仆。 （三）政府知识管理的发展及现状（三）政府知识管理的发展及现状 行政管理理论的完善和丰富离不开企业管理理论发展，相反成熟的政府行政管理理论 又影响企业的成长，并会丰富企业的管理理论，两者之间具有互动的关系。知识管理理论 2 储节旺，周绍森，谢阳群，郭春侠.知识管理概论m.北京：清华大学出版社;北京交通大学出版社,2006：43 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 10 就是提高企业的资本量从而促进利润的不断增长的理论，以知识为中心的知识管理逐步替 代以资源和劳力为管理中心的传统管理模式。知识管理正成为现代化企业的主体管理理 论，相信在不久的将来会成为多数企业的主要管理理论。企业知识管理理论的兴起直逼政 府行政行为，要求政府行政管理与之相适应。 1知识管理理论如果被企业大量采纳，政府 必须也需实施知识管理与之相适应，政府行政管理可借鉴企业知识管理的原理和方法，实 施知识管理的政府可大幅度增强自身行政能力，使政府行政管理飞跃式的发展，一场理论 与制度的创新必将引入政府知识管理。因此，政府推行知识管理势在必行。 然而，政府部门管理思想与理念的变革进程及动作会慢于企业，这是由特殊的政府管 理体制所决定的， 这也是政府部门不能切实实施知识管理的主要原因。 而且在理论研究上， 政府也远落后于企业的进程。然而政府部门并不是在知识管理方面就无所动作。伴随电子 政务和信息技术的推进，为提高行政效率及引入先进管理思想，很多行政部门也无形中萌 发了知识管理思想，例如制定工作条例，建立法规库和开展座谈会等，这都是知识管理的 范畴，只不过是分散的不成系统的未成形理论。但这也对真正的政府知识管理的研究和实 施起到推波助澜的作用。正视当前政府在知识管理领域的现状，对于加强研究并实施政府 知识管理具有重要的意义。 （四）我国政府实施知识管理的紧迫性（四）我国政府实施知识管理的紧迫性 随着社会经济的发展，信息和知识量的几何级增长，民众要求的服务质量水平越来越 高，政府行政部门内在上要求提高工作效率，加之频率较高的人员流动状况需求，实施知 识管理对政府行政部门来说迫在眉睫。有学者也对政府知识管理的必要性进行了研究: wiig 指出：知识管理在公共部门具有重要作用。 2论述了公共部门知识管理的目标、知识 管理的广泛性、公共管理者在社会知识管理中的作用。提高公共服务的决策制定效率、建 构竞争性的社会智力资本能力、发展知识竞争力和有效地帮助公众参与决策制定等是公共 部门知识管理的重要职能。xiaoming cong 和 kaushik v. pandya 认为： “政府在处理由知识 经济所引起的挑战时，知识管理的重要性与日俱增。对公共部门而言，知识在竞争中己经 成为决定性因素。 提供服务和制定政策是政府的主要任务。 知识是竞争中的一个重要因素， 也是政府的中心资源。政府的高效率依赖于知识的有效共享和利用。 ” 1 员工所掌握的知 识是一个组织最具价值的资源，这种思想正是知识管理理念的核心。知识管理理论认为所 有的员工都是知识工作者，员工的工作比技术而言更与他们的知识关系密切。所以加强对 知识的管理对我国政府行政部门来说尤为重要。 1 储节旺 周绍森 谢阳群 郭春侠.知识管理概论m.北京：清华大学出版社;北京交通大学出版社,2006：264 2 wiig,k.m. application of knowledge management in public administration. journal of knowledge management.2000(3):224-239 1 xiaoming cong and kaushik v. pandya. issues of knowledge management in the public sector, academic conferences limited.2003 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 11 二、行政服务机构的设立与发展 二、行政服务机构的设立与发展 （一）行政服务机构的内涵（一）行政服务机构的内涵 行政服务机构的设立是顺应时代发展的产物，是行政审批制度改革成果的有效落实， 利用电子信息渠道推进政务公开进程，提高行政效率，改善工作作风，把与民众和企业利 益及经济发展相关的服务和行政职能联合在一个办公大厅的政府或非政府机构。政府职能 的一次有益尝试就是地方政府行政服务机构的设立，这也显现出政府职能由管理社会向为 社会服务的转变。因此可以这样为行政服务机构界定其内涵：它是以服务而不是权利为本 位，通过集中办公的方式，配合组织结构和政务流程的再造，依靠先进的服务手段，为公 民或组织提供一体化的新型行政服务机构。 2 目前我国各地地方政府行政服务机构虽然在名称上存在很大的差异，但它们的行政模 式具有很大的相似性，到行政服务机构集中许可代替了部门分散许可，更为便捷的转变是 实现了由一个部门受理、限时办结的并联审批取代由各部门分散进行的串联审批。 通常在地方政府行政服务机构的服务范围内，政府行政的事项可分审批类和服务类： 在多数地方政府中，占大多数的是办理纯审批业务的行政服务机构，如“沈阳市行政审批 办事大厅” ， “四川省政务中心” 、 “无锡市行政审批中心” 、济南市各区县的“政务大厅” ， 他们仅仅是提供审批服务的“专业性”服务机构。再就是有的地方行政服务机构将提供非 审批类的服务性事项，例如办理工商和税务执照、办理身份证、以及报纸广告业务、银行、 验资评估等的中介配套服务，等也集中在此类机构办理，被称为“综合性”服务机构，如 成都市的“便民服务中心” ，上海浦东区的“政务超市”便是全面提供对外行政服务的综 合性机构，类似行政服务机构的设立使民众和企业等组织办事更为便捷。 （二）行政服务机构的兴起与发展的社会条件（二）行政服务机构的兴起与发展的社会条件 20 世纪 80 年代以后，特别是受美国“政府再造”思想的影响，世界很多国家政府都 相继开展了信息化环境下的政府管理创新研究与实践探讨，建设电子政务成为各国政府的 必然选择和基本国策。美国政府建立了“第一政府网站” ，向社会提供“一站式”服务， 1997 年美国联邦基准协会（federal benchmarking consortium）的研究报告认为“一站 式服务提供了一个强有力的解毒剂。在一站式范式下，一个顾客所有的业务都能够在一个 单一的接触中完成” 1；英国政府设立了“中央信息技术组” ，并于 2001 年 2 月正式开通 了“英国在线”网站（.uk） ，保证客户随时随地地上网获取“一站式” 的服务；日本政府颁布了信息化白皮书 ，拥有以“i-mode”方式著称的无限移动互联 网，公众能“一站式”完成住址变更等一系列手续；加拿大、韩国等国家也都推行了诸多 2 陈翔.地方行政服务中心的定位和方向-基于安徽省的实证研究m.合肥：中国科学技术大学出版社,2008：008 1 federal benchmarking consortium. serving the american public. best practices in one-stop customer service eb/ol. (1997) /library/papers/benchmrk/onestop.html.washington,d.c.,npr. 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 12 领域的电子政务服务。 2 各国优先发展电子政务的目的，就是优化政府公共服务，即提供统一、透明、便捷、 优质的政府公共服务。显然，电子政务这种管理模式的出现，体现了“客户至上”的思想， 将行政管理的价值和目标定位于为公民、企业和社会提供优质高效的服务。从某种意义上 说，电子政务的发展，有力的推动地方政府行政服务机构的设立和发展。据全国政务公开 领导小组办公室统计，截至 2005 年底，全国已建立各类行政服务机构 13919 个，其中综 合行政服务中心 2035 个（国务院部委 1 个，省、自治区、直辖市 6 个，地市级 342 个， 县级 1686 个） ，各类专业行政服务中心 11884 个，并已基本形成省、市、县三级政务大厅 体系。 3与行政服务机构建设的实践浪潮相比，从事行政服务机构建设的理论研究相对淡 薄得多，如何从理论上解决行政服务机构今后如何定位、如何发展等问题，已成为当前理 论界迫切需要重视的一项课题。 （三）我国地方政府行政服务机构的发展现状及其运行模式（三）我国地方政府行政服务机构的发展现状及其运行模式 1我国地方政府行政服务机构的发展概况 上世纪 90 年代后期,由于网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善,电子政务 的发展进入快车道。1998 年成立了国家信息化领导小组，朱镕基担任组长；1999 年 1 月， 40 多个部、委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程” ，1999 年被定 为“政府上网年” ；2000 年实现了 80%以上的部、委和各级政府部门上网；到 2001 年 1 月 底，4722 个域名都以结尾 注册，占国内域名总数的 4%；并建成的 www 下的 3200 多个政府网站，地市级政府 70%以上的在网上设立了办事窗口。之后，2002 年“电子政务 年”的设立，2006 年 1 月 1 日政府网站的开通，标志着我国政府网站体系的形成，意味着 我国电子政务建设已进入了最具有实际意义的发展阶段。 在这一阶段，地方政府行政服务机构不仅扩展了其服务职能，成为一个集咨询、收费、 办证、信息交流、新闻发布、项目洽谈、产品展示、投拆监督于一体的综合性经济建设服 务机构。特别关键的是，它与电子政务关系更为密切。随着电子政务的飞速发展，在行政 服务机构建设过程中，已大力开展、推行电子政务，在其中真正涉及到了行政服务机构的 实际内容问题。在行政服务机构内部通过构建政府网上虚拟大厅，提供全程电子化、集约 化的服务，实现“一对一”向“一对多”的转变，实现了在不同时间、不同地点为公众提 供各种各样的服务。截至 2009 年底，全国各地省、市、县、乡四级地方政府行政服务机 构已经超过 6300 家。实践证明，整合行政审批机构的内部职能，建立和完善一个窗口对 外、一站式服务的新型行政审批方式等举措，是立足实际，特事特办，实现了政府职能向 社会管理与公共服务的转变。 2 段龙飞.我国行政服务中心建设m.武汉：武汉大学出版社,2007：25-29 3 高小平.服务型政府建设下一步怎么走j.人民论坛,2006,（6） ：11-13 基于知识管理的我国地方政府行政服务机构建设研究 13 总的来说，目前各地的地方政府行政服务机构已经逐渐由自由探索阶段走向理性发展 阶段。从未来的发展趋向上来看，地方政府行政服务机构的发展将有可能转变现有的行政 管理体制模式，通过体制的根本性变革，将会把单位之间各自为政和地方政令不通的问题 彻底解决，实现规范、高效、统一运作的政府职能。 2我国行政服务机构的组织机构与业务类型 我国各级地方政府行政服务机构均有完整的组织机构，在组织形式与归属关系上具有 多元化的特征。从机构名称上看，包括“行政服务中心” 、 “行政审批服务中心” 、 “政务超 市”等；从组织归属关系看，政府部门是行政服务机构的主要组织者，地方政府行政服务 机构多数为政府的派出机构，有的是政府直属机构，有的是政府管理的事业单位；从内部 组织结构和工作机制上看，行政服务机构具有二元组织机构特征，内部有两个组织层次， 一是中心管理层，他不是执法主体，没有具体执法权，其职责是对服务机构工作人员进行 人事管理和考核奖惩，协调监督及提供后勤保障等，二是窗口服务层，具有执法资格，代 表单位行驶法律赋予的审批和服务权利。 11在这种组织架构下，我国的地方政府行政服务 机构一般具有以下业务类型： （1）统一服务 地方政府行政服务机构的一项独具特色的功能便是提供统一服务。各地方政府都把其 政府的行政审批服务通过整合移植到各地的行政服务机构， 统一一个窗口、 统一一个站点、 统一一个网站，来为民众方便地提供各类服务。因此，在民众的头脑中已形成这样一种认 识，办审批手续到“中心” 。如山东省青岛市行政服务机构仅在 2007 一年中就审批受理与 办结服务事项众多，并已深入民心。 此外，各地行政服务机构还在不断地增加其他服务项目，放大行政服务机构的集聚效 应。比如，辽宁省沈阳市行政服务机构就是集咨询、收费、办证、信息交流、项目洽谈、 新闻发布、产品展示、投拆监督于一体的综合性经济建设服务机构，该市后又增设了公共 资源服务中心和汽车经济