毕业论文 我国食品安全监管存在的问题及对策.doc

河南师范大学本科毕业论文 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河南师范大学本科毕业论文 学号： 02 学号： 0807324116 我国食品安全监管存在的问题及对策学院名称： 政治与管理科学学院 专业名称： 行政管理 年级班别： 2008级行管一班 姓 名： 赫晓露 指导教师： 张云昊 2012年4月 我国食品安全监管存在的问题及对策 摘 要 食品质量安全关系到人民的身心健康以及社会的和谐稳定与经济的可持续发展，面对日趋严峻的食品安全形势，我国政府部门加大了对食品质量安全的监管并采取了一系列相关措施。在政府的严格监控下我国的食品安全局势有所好转，但频繁发生的食品安全事件仍令人感到担忧。本文从政府监管的角度针对当前我国食品安全监管存在的一些问题及其成因进行分析，并提出相应的对策，希望能够为解决我国食品安全问题提供一些有益的参考。 关键词 食品安全；监管；问题；对策problems and countermeasures of chinas food safety regulatory abstract food safety concerns peoples physical and mental health,life security,as well as social stability and sustainable economic development. faced with the worsening food security situation,the chinese government has increased the monitoring of food safety,and adopts a series of measures.under the governments strict control,the countrys food security situation has been improved,however,chinas food security situation is still not optimistic.the article analysis problems of food safety supervision system and factors that have caused these problems,and then provides some useful suggestions to solve these problems. key words food safety; supervision and management;problem; countermeasure 前 言民以食为天，近年来越来越多的食品安全事件屡屡遭新闻媒体的曝光，“瘦肉精”“吊白块豆腐”、“硫磺银耳”、“工业双氧水开心果”等令人震惊不已的食品安全事件一次次出现在大众的视线中，前不久“毒胶囊事件又给了我们重重的一击。频发的食品安全事故扰乱了人们正常的饮食生活习惯，损害了当事人的身心健康，极大地挫伤了广大消费者的食品消费欲望，给人民造成了巨大的经济损失也给社会带来极其恶劣的影响，同时这也考验着政府的行政执法水平，更关乎着一国的国际形象。食品安全问题不仅关系到大众的身体健康，制约一个地方的经济发展，而且还影响着整个社会的安定和政府形象。与过去相比，我国食品卫生状况虽然有了明显改善，但仍然存在着诸多的问题，为此必须对如何完善我国食品安全监管的问题进行研究。 一、我国现阶段食品安全问题的现状 （一）食品安全问题形势严峻、问题多发 我国近年来食品安全事件频发，国内屡次发生食物中毒事件,特别是2008年三鹿“毒奶粉事件，使得食品安全问题一时成为最热的社会问题。从新闻媒体的披露中我们看到了一系列令人担忧恐惧的因食品质量问题造成的中毒事件：白酒甲醇严重超标、学生餐食物中毒、农药残留中毒、“瘦肉精”中毒、劣质奶粉使婴儿变成大头娃娃等等，这些食品质量问题都造成了相当严重的后果。最近，河北“毒胶囊”、老酸奶里含工业明胶、雀巢奶粉碘超标等又闹的纷纷扬扬。可见，当前的食品质量安全问题不容乐观。 （二）食品安全问题带来的危害 众所周知民以食为天，食品质量安全问题带来的危害是多方面的。首先是对人民身体健康的直接危害，食品质量不过关不仅关系到群众的切身利益和全民的生活质量，而且关系到人民体质的长远大计。第二是对食品产业健康发展的影响。食品产业的发展取决于消费需求，而消费需求则取决于食品质量安全带来的消费信心。历次食品安全事件都带来了企业减产或停产导致大量职工下岗等严重后果，有些食品问题甚至对整个食品产业带来极大影响。第三是对政府公信力和国家形象的影响。接连发生食品质量安全事件极大地影响了人民群众的消费信心，严重冲击着社会诚信道德体系，甚至影响了政府在人民心中的公信力。一些食品安全事件还涉及境外出口，给国家形象及外贸出口造成不利影响。由此可见，完善政府在食品安全问题上的监管情势紧迫。 （三）食品安全监管的必要性“食品安全监管是指政府有关监督管理部门为了维护社会公众的身体健康和生命安全，依法对食品的生产、经营及其相关活动进行监督管理，以保证人体健康和生命安全的行为。”注： 赵江红，食品安全监管问题与对策研究以毒奶粉事件为例,d,天津大学管理与经济学部，2010.8.p12从公共管理的角度看，食品安全是政府必须提供的公共产品。因为食品安全具有消费的非竞争性和非排他性，市场机制难以起作用，所以只得借助政府调节。首先，政府的食品安全监管有利于维护消费者的合法权益。我国的消费者权益保护法规定各级人民政府应加强监督并及时制止危害消费者人身及财产安全的行为。其次，加强食品安全监管有利于提升政府的执政能力和水平。公众的健康与生命安全得不到保护，不仅会影响政府的执政能力，也会削弱公众对政府执政能力的信心。所以，完善食品安全监管是政府社会管理和公共服务职责的重要内容，同时也是在积极响应“以人为本”的科学发展观，构建和谐社会。 二、我国食品安全问题的原因分析 （一）食品安全法律法规体系不完善 1、缺乏系统性、完整性就目前而言我国的食品安全监管法律法规尚不完善，这是导致食品安全问题频发的重要原因之一。现行的法律法规还不能涵盖从农田到餐桌的每一个环节，在面对突发的食品安全事件时有些行政执法部门甚至无法可依。我国与食品安全相关的法律法规虽然并不少，但是法律条款却相对分散而且调整范围较为狭窄，制定一部完整统一的食品安全监管法迫在眉睫。我国目前还没有一部比较系统完整的食品安全监管相关法典。我国现在已经颁布的涉及食品监管的法律法规有产品质量法、食品卫生法、食品生产加工企业质量安全监督管理办法等等，现行关于食品的法律有13部，法规26条，这些法律法规主要集中在卫生、农业、质检、工商、食品药品监督管理局这5个部门。然而由于这些法律法规最终解释权的主体不一样，同时因执法主体、适用法律不同和定性不准确等，难以监管的情况时有发生。 2、相关法律法规、标准的修订滞后 例如我国颁布的食品卫生法中存在的若干问题：对法律责任规定不严、内容不全、监管机关及其工作人员责任追究机制不明；对于为假冒伪劣食品生产提供原料者是否予以处罚并没有做出相关明确规定。又如我国食品卫生法标准仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了291个允许的残留标准，而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准注： 田景华韩玉莲等国家食品卫生标准清理审查结果分析j中国卫生监督杂志，2004(11)p9093。如此看来我们有必要对我国已经颁布的食品卫生法进行修订和完善，以有效遏制和打击食品生产流通过程中的有损食品安全的行为，以保障人民的身心健康不受侵害。同时我国统一标准并不统一，就拿大米的质量标准来说，市里有“放心米”标准，地方也有自己的“放心米标准”，大家都声称自己的产品质量达标，具体是达到哪个标准呢？消费者并不清楚，如此看来我们还缺乏统一权威的食品安全标准。 3、法律效力不够 我国现行法律法规对制假售假违法行为的处罚明显偏轻。如食品卫生法规定“除没收或销毁禁止生产经营的食品、食品添加剂外，罚款额为20 元以上、3 万元以下”。由于法律规定的处罚力度太轻，不仅不能让违法者受到应有的惩罚，而且还在一定程度上滋长了那些唯利是图者的投机心理。相关法律的滞后也为不法商贩提供了法律漏洞，许多违法者不惜为利而钻法律的空子。另一方面，政府有关监管部门很少将有毒食品生产者向司法机关移送，判重刑的就更少。那些见诸报端媒体的有毒食品事件的处理结果不外乎是捣毁、查封或停业整顿，其主要责任人多数都逃脱了法律的制裁。例如浙江省金华的“毒火腿”案件的审判结果是判处被告有期徒刑二年，罚款2万元。而从韩国的“毒水饺事件”的最终结果中我们看到那家生产水饺的食品商自杀身亡，这位食品商选择自杀是因为他知道承受不了法律及道义的重罚，此举极大地地震慑了其他的不法食品商。反观我国目前对出现食品质量问题的处理力度，我们做的如何呢？可以说如果我国发生像上面类似的毒水饺事件，相信生产商一定不会做出和那位韩国商人一样的举动。由此对比可见，我国如此轻微的处罚力度，很难对制售有毒有害食品的个人或是企业形成打击威慑。 （二）食品安全监管体制上部门职责不清 1、多头管理带来“角色和权限不清”我国现行的食品安全监管体制被分割在数十个政府部门, 包括农业部、卫生部、工商局、国家技术监督局、进出口检疫局等, 而各个部局下面又分设有若干机构,再加上地方各级食品安全监管部门, 由此形成了非常庞大的管理监督系统。这个庞大的系统里职权分工混乱，各个部门的职责划分不清,监管标准也不统一。在管理中各上级部门各执其政, 下属部门可以同时隶属于几个上级部门, 向不同的领导负责，按不同的要求展开工作。这样的监管格局下出现了“ 十个婆婆管不好百姓一顿饭” 、“ 八个部门管不着一头猪” 的现象。有时, 由于某种食品涉及多个领域, 甚至会产生各个部门职责的重叠或者分割，而在各个部门职责冲突时, 并没有一个可以加强合作的机制。职责重叠处, 各个部门依照其各自的法规标准进行检测处理，重复作业惩处的现象时常发生。例如在“苏丹红”事件中，卫生、质监、工商部门都对市场上的涉及苏丹红的产品进行了监督抽查，毫无疑问这些重复抽查行为既加重了行政相对人的负担，同时也浪费了大量的行政执法资源。事实上根据职责分工，质监部门应主要负责生产领域的食品质量安全监管，工商部门负责商场、储运等流通领域的食品质量安全监管，但相应的行政法规和部门规章并未规定明确，因此造成了两个部门监管的领域互相交叉。我们可以从一个表格中进一步了解到我国目前政府部门监管领域划分的情况。表格如下：我国主要食品安全管理部门的产业链位置情况表注：/chinese/zhuti/zlbg/512298.htm. 序号组织部门进出口生产资料耕种或动物饲养：杀虫剂、化肥、种子饲养产品加工产品流通消费1农业部2卫生部3国家质检局4国家食品药品监督管理局5商务部6国家工商行政管理总局7环保总局 从表中可以看出，我国食品监管环节部门机构交叉的现象十分严重。 2、监管主体部门之间衔接不协调我国的食品监管主体各部门之间缺乏有效的沟通协调。“2004年成立的国家食品药品监督管理局虽然承担了综合监管、组织协调和依法对重大食品安全事故的调查处理的职能，但是由于组建时间不长，自上而下的既熟悉法律又熟悉业务的监管队伍尚不完备，法律法规也不健全，目前监管起来似乎有些力不从心”注：贾敬敦，陈春明.中国食品安全态势分析m.北京：中国农业科技出版社,2003.11. 安大洲.中国应完善食品安生监督管n.健康报，20043-16.。再加上各级部门之间缺乏协调无法把资源用到最需要的地方, 无形之中便降低了资源的利用率。现有各食品安全监管部门在食品安全政策、管理和执行上缺乏协调，往往在查一个食品问题时，常常是“牵一发而动全身”，牵涉到许多部门，而各部门在面对已发生的食品安全事件时会从自身的立场出发去思考：我们去查的话会不会触及到其他部门的权益?如果要执法，究竟又该依据哪个部门的法规呢？这无疑是一个复杂的问题。 （三）食品质量安全监管技术支撑薄弱 1、食品标准不统一 第一、我国不同的食品安全监管机构资源不共享。如农业部、卫生部、工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局都有各自独立质量检测系统，而这些系统的很多资源却没有共享。第二、我国食品安全管理标准体系不完善。首先，由于修订标准工作缺乏有效的统一协调机制，现有的食品安全标准在实施过程中暴露出不少相互矛盾之处，具体表现为各部门现有的执法标准不统一。其次是标准总体水平偏低，国家标准、地方标准和行业标准之间存在着重复交叉或着矛盾，它们之间的不协调使得监管部门在执行过程中经常会觉得无所适从。再次是重要标准短缺，标准的研究薄弱，部分标准的实施状况较差，甚至有些标准并未得到实施。另外食品产业中有些产业有标准，有些没有标准。最后，食品安全标准与发达国家及国际组织相比接轨程度不够，从而导致标准的可信度在国际上不高。例如我国食品国家标准只有40左右等同采用或等效采用了国际标准，食品行业的国家标准的采标率只有14.63。 诸多食品安全标准以及标准的检测方法已经到了应全面修订和完善的阶段。 2、食品检验检测机构技术落后从相关资料中我们可知美国食品药品监督管理局的多残留方法可以检测到360多种农药，德国可以检测325种农药，加拿大多残留检测方法可检测到251种农药，而我国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术。又如2005年的“苏丹红”事件中，由于市县一级均无检验苏丹红的能力，无法自行对相关产品进行检验检测，所以只好按照所曝光的企业及其产品情况对生产厂家的产品进行查处。从2004年以来食品质量问题曝光的情况看，有地市级或国家质量监督管理部门发布的，也有其他部门通报的，还有媒体调查、跟踪报道发现的。这样交叉监管方式虽然起到了一定的监督作用，但其最终结果也往往会令企业和大众无所适从。因为对同一产品的检测结果，有部门报告说合格的，也有部门报告说不合格，结果相互矛盾并不利于有效监管。同时我国政府监管部门在新的产品、技术、工艺及资源加工食品的安全性方面研究与评估能力较为欠缺。 （四）没有建立食品安全风险管理的机制 食品安全监管是一个集事前、事中和事后监管于一体的过程。但是，我国现行的食品安全监管，却并没有明确三者之间的关系和侧重。对不同的食品，应当在事前监管、事中监管和事后监管中有所侧重。目前，我国在食品安全监管上还欠缺事前监管的制度，一直以来我国的食品安全管理更多地是倾向于事后管理，也就是“救火式”监管（即哪儿出现了问题就集中人马迅速去重点监管哪一块），并没有考虑到事前的预警机制，而在平常的监督管理中则主要是利用事故调查、产品抽查等手段来实现对食品安全的管理。近些年来，这种简单管理方式已不能满足现代食品安全管理的需要，弊端逐渐显现。目前有关的食品安全管理的专家已经提出要将食品质量安全管理的关口不断前推移，逐渐建立起“从农田到餐桌”的全过程无缝隙式管理，我们不仅要事后监管，同时事前的预警机制和事中的监管调节处理机制也一样值得关注。就当前而言，我国的食品安全监管在事前监管这一方面做的并不到位，其工作有待进一步加强。 （五）消费者的食品安全知识有限 消费者对食品安全知识的了解不够以及难以鉴别食品质量问题等，是引发食品安全问题的又一重要原因。普通消费者对于食品安全方面的知识的了解程度非常低，可以说一般的消费大众很难辨别出哪些食品存在质量上的问题，他们只是盲目的去相信食品包装上的数据信息或者是媒体上的广告，真正对食品安全知识很了解的人少之又少。同时在市场中也存在着食品标识信息方面的信息不对称。为了赚取更多的利润企业生产者不会轻易把所有相关的食品信息传达给消费者，由此消费者很难得知全部的食品详细信息。比如在广大农村地区食品安全事件的发生率非常高，众所周知，农村消费者一般受教育程度不高，收入也不高，由于缺乏基本的食品安全知识他们便很容易买到假冒伪劣的存在严重质量问题的产品，广大的农村地区是食品安全事故的多发地。 三、完善政府监管的对策 （一）健全食品安全监管法律体系 食品安全法律体系的健全，应当是未来一段时期内我国食品安全监管体制建设工作的重中之重。具体来说，食品安全法律体系的建设与完善应注重以下几方面的工作： 1、清理并完善现有的法律法规 对现有法律法规进行认真清理补充和完善，对某些涉及食品监管的旧法进行废止或修改，将散存于各法律法规中有关食品监管的内容进行整合，制定完整统一的食品安全监管法。尽可能减少立法和执法上的相互冲突，避免法律体系的混乱，保持法制的统一及完整性。未来调整我国食品安全的基本法律法规应当包括食品安全治理体制、食品安全治理内容、食品安全治理责任、食品安全治理环节等具体内容，覆盖“从农田到餐桌”的全过程。对于已经出台的法律法规，要根据现实条件逐步完善配套的相关实施条例和细则。需要强调的是，不论是制定新法还是修订旧法都应当注意以下两个问题：一是避免部门立法，无论是食品卫生法还是食品安全法，都应当是国家法，而不仅仅是部门法。二是避免成为单纯的管理法、许可法或是处罚法，应当增加社会参与的内容，要给公众提供发表意见和参与讨论的机会。 2、及时修订食品安全标准 经过近几年的努力，我国食品安全标准的制订及修订工作有了长足的进步，但与国际上其它国家相比相比，差距仍然很大。以农药残留限量指标为例，cac有2572项、欧盟有22289项、美国有8669项、日本有905项、而我国国家标准和行业标准只有484项注：有关食品安全问题当前的形势与应对，蒋士强.j.中国农业科学院.。而且我国的食品安全标准总体水平偏低，国家标准、地方标准、行业标准相互矛盾，重复交叉。许多新颁布的国家标准的发布，应该及时随着检测标准和行业标准而修订，例如2005年1月发布，10月1日起实施的食品中农药残留限量中涉及的许多标准都亟待修订，其中无公害、绿色食品蔬菜标准大部份都需重新修订。 3、提高惩罚标准，加大违法成本 在现实情况中，有毒食品的生产者和销售者里，除了有一部分不懂法律盲目受利益驱动之外，绝大部分违法者是在预期的较大获利和较小惩罚之间权衡后而有意为之的。因此，只有加大处罚力度，提高制售有毒食品的风险成本，使其违法成本大于违法所获利益，不法生产者或者销售者才会停止违法。所谓提高惩罚标准，就是对于生产或者销售有毒有害问题食品的企业或者个人，无论其生产数量大小都要移送司法机关追究其刑事责任，并严厉惩罚，甚至使其倾家荡产，还可以参照“肇事逃逸不得再开车”的规定，让经营者终身不得从事食品行业，对于情节严重者要处以重刑以达到“杀一儆百”的效果。这样财产刑和人身刑同时执行，可以在一定程度上主导一个经济人或者企业的理性选择，促使其守法生产、经营。 （二）科学划分食品安全监管权责 一个具有权威性的国家食品安全监管机构统一组织、协调和管理与食品安全相关的所有工作是保证食品质量安全的大前提。我国现行的监督管理体制多头管理、各自为政的现象十分明显，监管不力、效益低下问题也很严重，而我国家食品药品监督管理局根本无力协调各大部门，因此建议成立国家食品安全委员会，由一位国务院副总理兼任主任，农业部、卫生部、质检总局等各大部门为委员会成员。委员会统一组织、协调、管理与食品安全相关的所有工作，各大部门在委员会的领导下进行日常工作，科学的划分各部门的职责权限，例如农业部门主要负责初级农产品的监管，质检部门主要负责加工食品在生产和流通环节的监管，而卫生部门主要负责监管消费环节和餐饮业以及负责食品安全综合管理。遇到重大事故涉及到多个部门时则由委员会统一领导并分配任务。另外建议成立垂直管理的地方食品安全委员会，可由地方政府副职担任委员会主任。如此一来便可以在一定程度上解决多头监管、职责不清的问题。 （三）加快建立食品安全技术支持系统 1、修订、完善现有法律法规，统一执法标准。 一是解决立法过程中存在的一些漏洞、缺陷和交叉等问题，增强法律效力。具体内容包括:清理与食品安全有关的标准、检验检测等方面的法律法规；对于已经出台的法律法规则要根据