被征地农民权益保障的法律问题研究.pdf

r e s e a r c h0 nl e g a li s s u e s0 f l a n d l e s s p e a s a n t sr i g h t s ad i s s e r t a t i o ns u b m i t t e dt o t h eg r a d u a t es c h o o lo f h e n a nn o r m a lu n i v e r s i t y i np a r t i a lf u l f i l l m e n to f t h er e q u i r e m e n t s f o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro f l a w b y 撕j u a ? l s u p e r v i s o r ：p r o f l vj u n s h u a p r i i ，2 0 1 2 摘要 土地是重要的环境资源要索，承载着人类的生存和发展。在我国这样的农业大国， 上地更是农民的“命根子”是农 亡安身立命之本，承担着农村社会保障的功能，农民 家庭的就业、医疗、教育、养老等都离不开土地的功能保障。土地保障功能的正常发挥， 对稳定农村正常的土地承包秩序、保证农民生活水平、维持农村稳定、保障农业生产意 义重大。而农业是国民经济的基础，社会的繁荣稳定离不开农村的发展，这个层面上土 地也是整个社会保障的载体和底线。但工业化、城镇化进程的推进使得农民面临被征地 而失去上地的危险，土地对农村家庭的社会保障功能逐渐弱化，加上我国法律对征地及 其相关制度规定的不完善，使被征地农民合法权益得不到保障，生活面临困境。由征地 问题引发的农民和政府之间的对抗性矛盾日益社会化，严重影响了我国经济的发展和社 会秩序的稳定，成了经济发展和城镇化进程中的掣肘。完善我国土地征收制度，多渠道、 多途径保障被征地农民合法权益刻不容缓。本文通过对比国外土地征收制度和我国土地 征收制度的异同，指出我国土地征收制度存在的问题和不足；通过对被征地农民权益保 护现状的阐述引出对被征地农民权益保障缺失的原因分析，并有针对性地提出完善我国 土地征收制度的常识性建议，寻求多渠道保障被征地农民权益的方法和途径。 随着综合国力的增强近两年圃家加大了保障和改善民生力度，把保障和改善民生 作为政府工作的重要任务。征地数量和规模的加大，使得被征地农民已经不是一种个体 现象，应当引起国家的足够重视，完善土地立法健全社会保障。改善被征地农民权益 缺失现状，保障失地农民合法权益。 关键词：农村，征地，权益保障，法律研究 a b s t r a c t l a n di s i m p o r t a n te n v i r o n m e n t a l r e s o u t c ee l e m e n t s ，b e a r i n gt h ee x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n to f m a n k i n di no u rc o u n t r ys u c hl a r g ea g n c u l t u r a ln a d o nt h el a n di st h ef h m e 口 b a g ”i st h ef a r m e r sl i v i n g a n dr e s p o n s i b l ef o rt h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yf u n c t i o n s ，ap e a s a n tf a m i l yo f e m p l o y m e n l ，m e d i c a lt r e a t m e n l ， e d u c a t i o n ，e n d o v c m e n ta r ea l ld e p e n d 帆to nt h ef i m e d o no f t h el a n ds a f e g u a r dl a n ds e e u f i t yf u n c t i o nt o s t a b i l i z e t h er u r a ll a n dc o n 口a c t t h go r d e ro f n o r m a r ，e n s u r et h es t a l a d a r do f p e a s a n t sl i v i n g ，m a i n t a i nt h e s t a b i l i t y , s e c u r i t y8 9 n c u l t u r a lp r o d u c t i o ni so fg r e a ts i g a r i f i c a n c e a n da 掣1 c u l t u r ei st h ef o u n d a d o no f t h e n a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i a ls t a b i l i t ya n dp r o s p e r i 掣o ft h ec a n n o tl e a v er u r a ld e v e l o p m e n tt h el e v e lo f l a n d i sa l s o t h es o c i a ls e c u r i t yo f t h ec a r r i e ra n d t h eb o t t o m l i n eb u t t h e i n d u s r f i a l i z a t i o n ，t h eu r b a t l i z a t i o n a d v a n c e m e n to f l a n d l e s s f a r m e r s f a c ea n d t h a t t h e r i s k o f l o s so f l a n d ，l a n d t o t h ec o u n ”y s i d e f a m i l s o c i a l s e c u r i t y f u n c t i o ng r a d u a l l y b l u r r e d ，a n d t h e l a wo f o u rc o t r y l a n de x p r o p r i a t i o n a n dr e l a t e dr e g u l a t i o n so f n o lp e r f e c ta n dm a k et h e i rn o n n a ll e g a lf i g h t s n o ls a f el i f ei nt r o u b l et h el a n de x p r o p n a t i o nc a u s e o fp e a s a n t sa n da n t a g o n i s t i cc o n h a d i c t i o n sb e t w e e nt h eg o v e m n a e n to ft h ei n c r e a s i n g l ys o c i a l i z a t i o n s e r i o u s l ya f f e c t e d t h ed e v e l o p m e n to f o u rn a t i o n a le c o n o m ya n d t h es t a b i l i t y o f t h es o c i a lo r d e r ，b e c a m e t h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h eu r b a n i z a t i o np r o c e s so f t h eg n pi m p r o v i n go u rl a n de x p r o p r i a r i o ns y s l e m ， m u k i - c h a n n e l ，og u a r a n t e et h e i rn o r m a ll e g a ln 曲bi su r g e n t l yn e e d e db yc o m p a r i n gf o r e i g nl a n d e x p r o p f i a l i n ns y s t e mi n c o u n t r y dt h es i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e so fl a n de x p r o p f i a t i o ns y s t e m p o i n t e do u tt h a to u rc o u n t r yl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mt h ep m b i h m sa n dd e f e c t se x i s t i n g ；t h r o u g ht h ef o r l a n d l e s s p e a s a n t so f t h ep r e s e n is j l l l a i i n n 。f t h e n g b ba n d i n t e r e s t sp r o t e c t i o np a p e r f o r l 蚰d l e s sp e a s a n t s d r a wo u tt h el a c ko fr i g h t s 衄di n t e r e s t sp r o t e c t i o na n a l y s i sa n dt h e r e a f t e rg u l sf o r w a r di m p r o v i n go u rl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e mc o m m o n s e n s i b l es 眈a d v i c es e e k t o g u a r a n t e e t h e i rn o r m a lc h a n n e l so f t h e r i g h t so f w a y sa n d m e a r l s a l o n gw i t ht h ei n c r e a s eo fi t so v e r a l ls t r e n g t h n e a r l yt w o e o u m r i e si n c r e a s e ds e c u n t ga n d i m p r o v i n g t h ep e o p l es l i v e l i h o o dd y n a i i l i h st og u t e ea n d i m p r o v e t h e l i v e l i h o o do f t h ep e o p l ea sa n i m p o r t a n tt a s ko fg o v e r m n e n tt h en l l i n b e ro fl a n dr e q u i s i t i o na n ds c a l e i n c r e a s e dm a k e st h el a n d l e s s p e a s a n t s i sn o tak i n do f i n d i v i d u a l 曲e n o o n ，s h o u l dc a u s ec o u n t r i e sp a ye n o u 曲a a e n d o n t o t h e l 口d l e g i s l a t i o np e r f e c ta n di m p r o v et h es o c i a ls e c u d w , i m p r o v et h el a n d l e s sf a r m e r s lf i g h t sm i s s i n gp r e s e n t s i t u a t i o n ，s a f e g u a r df a r m e r sl e g a lr i g h t sa n di n t e r e s t s k e y w o r d s ：r u r a l ，l a n de x p r o p r i a t i o n ，f i g h t sa n d i n t e r e s t s p r o t e c t i o n l e g a lr e s e a r c h 目录 摘要 i a b s t r a c t1li 目录 v 第一章序言 1 11 问题的提出 1 12 研究意义 2 13 研究方法 2 14 主要内容 3 第二章被征地农民问题的成因分析 5 2 1 土地功能 5 2 2 被征地农民问题成因 6 第三章征收土地的含义及被征地农民权益保障 9 3 1 土地征收 9 3 1 1 土地征收的概念 9 3l2 土地征收的特征和核心要素 1 0 3 13 上地征收法律关系 1 2 3 14 土地征收和土地征用 13 3 15 研究土地征收制度的意义 1 4 3 16 国外土地征收制度 1 5 3l7 土地征收制度在我国的立法规定 1 6 3 18 我国土地征收制度缺陷 18 32 被征地农民权益保障的内容及相关法律规定 2 0 3 21 被征地农民权益内容 2 0 3 22 对被征地农民补偿法律规定 2 1 第四章被征地农民权益保障缺失现状及成困 2 5 41 被征地农民权益保障的法律保护现状即存在的问题 2 5 4l1 我国被征地农民权益保障实体缺失2 5 4l2 被征地农民权益保障程序上的缺失2 6 42 被征地农民权益保障缺失问题成因2 6 42 1 征地在立法层面的欠缺2 6 421 征地在实施环节的漏洞2 9 第五章对完善我国被征地农民权益保障的法律思考 3 1 51 从法律立法层面进行完善3 1 52 从实际操作层面完善政府在被征地农民权益保障方面作用3 3 53 健全被征地农民社会保障制度 3 6 53 1 社会保障涵义 3 6 532 健全农村社会保障制度的重要性 3 6 533 我国农村社保体系 3 7 5 34 我国农村社会保障制度现状 3 7 5 35 完善我国农村社会保障制度3 8 结语4i 参考文献4 3 致谢4 5 攻读学位期间发表的学术论文目录4 7 独创性声明4 9 关干论文使用授权的说明4 9 第一章序言 第一章序言 1 1 问题的提出 我国是农业大国，农村人口约占总全国总人口的5 6 ，“三农”问题( 农业、农村、 农民问题) 始终是国家各项工作的重中之重。这是我国基本国情决定的，也是国家任务 和党的宗旨的具体体现。而“三农”问题的核心和基础虽终落脚到农民的土地问题。土 地是农民得以安身立命的生产资料和生活资料，是农民的钱袋子和命根子，是农村社会 保障的底线和基础。经济要发展，需要走工业化、城镇化、农业现代化道路这是一个 势不可挡的趋势和潮流。随着经济的持续快速发展，城乡一体化进程的高速推进，各种 行业规模也日益扩大，这就必然会加重城市的空间压力和承载能力，城市建设用地需求 会随之越来越太。为满足城市建设用地不断扩大的需要，国家不得不从面积和规模上 加大征收农村集体土地的力度，导致失地农民越来越多。特别是近几年来经济高速发 展带来综合国力增强的同时，也加快了集体土地征收的速度和步伐征收面积数额日益 加大，做好土地征收后续补偿安置工作，尤其是保证将土地补偿款及时足额发放到失地 农民手中，妥善安置被征地农民的生产和生活，事关农民的切身利益，关系到农村的大 局稳定，影响社会主义新农村建设与和谐社会构建。 土地作为重要的稀缺性资源，农民对其享有承包权和收益权，在经济发展，城市化、 工业化进程推进而占用土地的过程中，应当成为被征土地的最大受益者。但事实上，由 于我国在征地方面的各项法律制度还不健全不完善，存在着隐形的漏洞和不足，尤其是 在征地补偿费标准较低的情况下，仍无法保障补偿费的及时足额发放。国家占用农民土 地后 理应就给失地农民造成的损失给予相对合理的补偿。但事实上，我国目前的征 地补偿标准低、范围窄，失地农民应该在土地征收后获得的补偿本身就低，还由于体制 漏洞和利益驱动的关系，一部分补偿款被剥夺，截留、挪用、掩欠，本来就非常低的补 偿，地方政府都无法保证能够及时足额发放给失地农民严重影响了失地农民的生产、 生活，使得农民对政府征地行为产生不满和抵触情绪。这是造成目前农村集体上访、越 级上访和重特大恶性事件的晟大矛盾和诱因之一。一些地方政府甚至把土地当作本地 政府的重大财政来源，用农民赖以生存的土地收入来支撑政府的开支。这些问题得不到 被征地农民权益保障的法律问题研究 有效根本的解决，被征地农民失去土地后产生的负面效应将随着我围工业化、城市化进 程的快速推进日益凸显，协调解决其中的矛盾已经刻不容缓。从立法层面健全我国的土 地征收制度，加强安置环节的实施监管，保障失地农民权益，就显得十分迫切、根有必 要。这不仅关系到失地农民的切身利益，关系到农村的繁荣稳定，关系到农业的良性循 环发展，更关系着土地资源的可持续利用、生态环境的保护和整个社会的和谐发展。 木文拟从土地本身社会功能入手，在阐述土地征收基本制度的基础上，通过对比国 内外土地征收立法规定，发现我国土地征收制度的漏洞和不足，尝试提出改革我国土地 征收制度的合理化建议，从改革征地制度立法和加强农村社会保障等环节进行被征地农 民权益保障的法律问题研究。 1 2 研究意义 1 、我国是农业大国，“三农”( 农业、农村、农民) 问题始终是全党、全国各项 工作的重中之重。“三农”问题的核心和基础是农民问题，而农民问题的核心则是土地 问题。当前，土地问题又集中体现在大量合法与非法征收农村集体所有土地、侵害被征 地农民权益的问题。因侵害被征地农民权益引发的群访、越级上访等群体性事件频发， 成为影响和谐社会构建的一大社会问题。因此，从法律角度思考如何保障被征地农民权 益，对保证农村稳定，统筹城乡发展，建设和谐社会意义重大。 2 、通过分析我国失地农民权益保护缺失现状，对比国内外土地征收制度，发现我 国征地立法在目的界定、补偿范围、标准和争议解决机制等方面的漏洞和不足。针对这 些不足为改革完善我国土地征收制度提出合理可行的建议。 i 3 研究方法 l 、历史分析法本文在对征地制度的历史沿革进行简单介绍时，运用了这一分析方 法。通过分析，研究问题出现的历史根源，才能有针对性地提出改革建议。 2 、比较分析法所谓的比较研究的方法，是指对不同法系、不同国家及不同时期的 法律或法律制度进行比较，发现其异同及各自优点和缺点的方法。1 通过运用该方法比 较我国和国外土地征地制度的不同，吸收借鉴其中成功的立法经验，补充完善我国土地 征收制度。 4 粱慧星法学学位论文写作方法北京：法律出版社，2 0 0 6 ，7 8 2 第一章序言 1 4 主要内容 本文分五部分对所议问题进行阐述： 第一章序言部分。提出所议问题即被征地农民权益保障法律问题研究，指出研究意 义。 第二章对被征地农民问题成因进行分析。本章从土地的社会功能入手分析土地对农 民的重要性，并对征地问题成因进行理论上的分析。 第三章土地征收制度理论概述和被征地农民权益的法律规定。本章分两大部分，第 一部分从世界各主要国家对土地征收的法律规定，抽象出土地征收的概念和特征，并从 法律关系角度进行深入阐述；通过对比土地征收和土地征用，通过对比国外和我n 土i t k 征收制度的不同，分析我国土地征收制度层面存在的问题，更系统深入理解土地征收。 第二部分阐述了被征地农民权益保障内容及在法律上的规定。 第四章被征地农民权益保障缺失现状及成因。本章节从程序和实体缺失阐述我国目 前被征地农民权益保障现状，并从立法规定、现行体制等角度进行成因分析。 第五章对完善我国被征地农民权益保障的法律思考。针对问题成因，相对应在立法 层面、实践层面提出建议和对策，完善我国土地征收制度，保障被征地农民权益。 第一_ = 章被征地农民问题的成因分析 第二章被征地农民问题的成因分析 2 1 土地功能 ( 1 ) 土地的自然属性和功能 土地是最重要的自然环境资源，支撑着整个地球和人类的_ 牛命和活动为人们 生产生活、经济建设等提供空间和载体。人们离开土地就会失去活力和生命， 整个社会建设更无从谈起。 ( 2 ) 土地的社会功能 从古至今，土地问题都是关系社会的基础问题，土地关系是引发各种矛盾的总根源。 国家统治者都十分重视土地的基础和依托作用一旦土地根基动摇，不仅影响经济发展， 还会扰乱社会秩序，影响社会稳定大局。土地问题既是经济问题，也是关系全局的政治 问题。 土地是农业最基本的生产资料，是农民生活、农业生产的最基础保障。特别是对于 我国这样一个农业大国，农业是整个国家的基础和支撑，农业、农村、农民问题是最基 本问题，“三农”工作始终是我国各项工作的重中之重。因此，土地对我国整个社会建 设的作用不言而喻。中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农利土地 承包关系的通知指出“我国农村人多地少大部分地区经济还比较落后，在相当长的 时期，土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活来源。土地的自身 功能决定了其对农村农民来说兼备着社会保障功能，农村改革政策设计的参与者杜润生 指出，“土地对于农民来说，4 ：仪是当前生产的主要依据，而且是被当做以后家庭的福 利保险”。土地为农民提供基本的生活保证，农村居民不外出就能依靠土地自给自足- 维持基本的生存生活需要，使农民也得以安居乐业，对维持农村稳定意义重大c 农村的 稳定繁荣又带来垒社会的安定小康。一定程度而言，农利土地是整个社会的维稳器。农 村土地还发挥着就业保障的作用。现在农村屠民为了增加财产性收入，纷纷外出务工， 支持了城市建设的同时，也加大了城市的就业压力。如果没有土地作后盾，外出农民一 旦失去工作机会，生活就失去依托。这时的农村土地又发挥着失业保险的功能和作用。 参见中共中央办公厅、国务院办* 厅中办裳 19 7 j 6 号 被征地农民权益保障的法律问题研究 即使外出务工农民城市失业，还可以重返家园耕种土地，保证基本的稳定的生活。农村 土地在农村社会保障制度不健全完善的情况下起着类似城市社会保障的作用。 2 2 被征地农民问题成因 根据私法自治原则，个人得以自我负责、自由处分其私法上的权利义务，非 因法定事由，非经法定程序，任何机关或个人不得_ t 涉或剥夺，包括公权力。国 家行使公权力，有法律和政府机构做强大后盾，一经作出。对私权影响至关重大， 因此，公权的行使要严格谨慎，不得违法滥用。土地征收是国家运用行政权取得 他人土地所有权的具体行政行为，一定程度而言即是围家公权力对公民个人私权 的一种限制和干涉。在征地过程中就出现了公权和私权的关系处置问题。失地农 民的权益在征地过程中事实上是有损害的根据平等原则和保护私有财产权原则， 各国立法都规定对私权施以影响、造成损害后，要给与合理的经济补偿。也就是 说个人私权在对国家公权做出了牺牲让步的情形下，出于利益置换和平衡，国家 要对私人所受侵害予以一定合理的补偿。如若处理不当两者的关系，加上国家特 殊的主体地位，极易使国家公权力凌驾于个人权利之上，出现滥用征地权现象， 侵犯公民个人台法权利，引发一系列经济和社会问题。被征地农民的土地被国家 强制征收后，如果国家土地征收后续工作不妥善到位，失地农民得不到合理的安 置，牛活失去依托和保障，就会影啊农村经济发展和农村社会稳定。而农业是整 个国家和社会的基础，没有农村的稳定巩固就没有全社会的繁荣昌盛。征地问题 事关国家经济发展和社会稳定，事关社会主义新农利建设和和谐社会的构建是 国家实现可持续发展战略的重要一环。 现代社会，国家为了满足经济发展的需要，扩大城市规模，就不可避免地要 征收农民土地。为了使国家公权力和个人私权保持平衡，各国都对土地征收制度 进行详尽规定，都在宪法性基本注中规定了征收目的、条件与范围，征收程序， 征收补偿、法律责任等。我国也不例外，宪法以国家根本大法的性质和地位规 定国家出于公共利益的需要，可以对土地实行征收或征用，要给予适当合理之补 偿，土地管理法则具体就征收程序、补偿范围、补偿标准进行了详细规定。尽 管国家对土地征收制度进行了规定，但土地征收制度不健全完善，征收程序不透 明公开，征收补偿不及时足额，都会使公民个人私权受到侵害。在我国，征收制 兰三主壁笙些竖垦塑望塑些旦坌塑 度立法上的欠缺，实际操作又缺乏公平和透明。失地农民在土地被征用后得不到 合理妥善的安置和补偿，生产生活都失去了保障和依托，加剧了生存风险和生活 压力。特别是近几年，随着国家经济发展、社会进步，城镇化进程的推进，国家 加大公共建设的投入，日益稀缺的土地资源已经不能满足相应需求，只有加大征 地力度，扩太征地规模。但我国现存的征地制度在立法和操作层面上存在着漏洞 和不足，不能很好地协调处理征地引发的矛盾，被征地农民拿不到政府补偿款项 又没有其他合适的途径被安置，心存不满，怨声载道，频频出现越级、群体f t 上 访和恶性事件。这就使得被征地农民问题成为中国一种特殊的社会现象，亟待协 调和解决。 第三章征收土地的含义及被征地农民权益保障 第三章征收土地的含义及被征地农民权益保障 31 土地征收 311 土地征收的概念 “行政征收，或者称为公用征收是指行政主体为了公共利益需要，根据法定的形式 和实现公平补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序”。 土地征收是征收的一种重要形式。关于土地征收的定义，我国有的学者认为土地征 收是指国家为了公共利益需要，以补偿为条件，强制转移上地权利的行政行为。2 有的 学者认为土地征收是国家出于公共目的，按照法定程序，强制取得集体土地所有权并给 与合理补偿的一种法律行为。9 在实行土地私有制的国家，土地征收往往是国家基于公 共利益需要或出于公共目的，对私人所有土地的一种强制取得。我国实行的是土地二元 制，土地属国家所有和集体所有，村民拥有的只是土地使用权、承包收益权。特殊的土 地所有权结构形式决定了土地征收在我国就是国家为了公共利益，依照法定程序将集体 所有土地权转移给国家所有，并给被征地的农村集体和个人议台理补偿的法律行为。现 代经济社会的发展使得土地征收成为不可避免的现象和趋势，且近几年来征收数量逐年 增多，征收规模越来越大。各国都在宪法或土地法规中规定了土地征收，尽管概念不同。 在英国，土地征收被称之为“强制收买”，法国、德国法律称之为“征收”，日本法律称 之为“官地收回”，日本在其宪法第二十九条第三项规定：在给予一定正当补偿下 私有则产可收归公用。美国则是“晟高上地权的形使”，“称为强制征收或有偿征收； 美国联邦宪法第5 条修正案对财产征收权做出了规定：未经正当法律程序，不得限制、 剥夺任何人的生命、自由或财产：未予合理补偿，不得征收私人所有财产供公共使用。” 。我国在1 9 9 8 年上地管理法等法律中采用的都是“土地征用”的概念，一度混用土地 征收和土地征用，直到2 0 0 4 年通过的宪法修正案第2 0 条才将收回土地所有权改为 叫二地征收”。尽管各国的政治制度和对征地名称的规定各不相同t 但究其成因大致相同t ：；鬈乎：嚣呈；主盏；南喜墨翥霪；茎；紫i 矗萎器量嚣氧：。0 6 年。一第版* 。z 。m ：! i 熟：鏊券黝裟i ；等嚣赢黯：i i ! ；誊”嚣1 年嚣： 被征地农民权益保障的法律问题研究 都是国家和政府对私人土地权利的一种强制收回，是伴随着经济发展，社会进步，工业 化、城市化进程的不断推进不可避免出现的一种社会现象。 31 2 土地征收的特征和核心要素 尽管各围由于政治经济制度不同，对土地征收的名称规定不同，但综观各国土地征 收规定，都有以下相同的特征： ( 1 ) 主体特定 各国法律都规定土地征收的主体只能是国家。土地征收是最高土地权的行使，属于 最高统治权的一种，这种晟高权力只有国家享有。因此各国对土地征收的主体定义大都 是国家而不是其他公共团体基于公共利益或为公共目的。强制取得其他民事主体土地所 有权，其他主体无权征收原属他人的土地所有权。 ( 2 ) 目的理由明确 各国对土地征收的定义中，公共利益或公共目的是肩动征地程序的唯目的和理 由。目的的公共性是判定征地行为是否合法的唯一标准，严谨打着“公共利益”之名行 私自占地之实。 ( 3 ) 具有极强的强制性和执行力 行政征收的主体一方是国家，是国家单方意思表示即可成立的法律行为，无需相对 方的同意。一经做出行政征收决定，相对方得依法执行，否则将承担相应法律责任。 ( 4 ) 合理适当补偿 在土地征收过程中，国家虽是基于公共利益需要，但毕竟对私人合法权益造成了事 实上的侵害，需要对失地农民进行合理适当补偿，以弥补和恢复受侵害前利益状态。各 国土地征收制度无一例外地规定了征地补偿。 ( 5 ) 权属的转移 这是土地征收和土地征用的区别所在。土地征收是国家为了公共利益的需要，以有 偿的代价换取他人土地所有权，此时的土地所有权属发生转移：土地征用也是土地行政 权力的一项，也需要对征用土地进行利益置换，但和上地征收最大的区别在于征用中土 地权属不发生移转，仍然属于原来的土地所有者。 ( 6 ) 依法进行 这里的依法除了征收主体法定必须由国家行使外，还要求征收程序法定。征收工作 得以严格的征收程序有序开展。这是制约行政公权力、保障被征地农民合法权益的需要， 】o 第三章征收土地的含义及被征地农民权益保障 是法治社会的必然要求，也是实现社会公平正义的体现。 在各国土地征收制度的涵义和特征中，共同包含三个核心要素，即公共利益、法定 程序、台理补偿。其中社会公共利益或得为公共目的是首要核心要素。 公共利益需要和为一定公共目的是启动土地征收程序的唯一台法理由。土地征收权 是国家行使最高统治权的一种，但并不意味着国家可以不受限制随意征收他人上地。国 家非出于公共利益考虑或为一定公共目的，任何机关或个人均无权对属于私权的他人土 地所有权进行征收。基于此，各国立法对征收制度中社会公共利益的界定都非常谨慎和 严格。一些国家将公共利益具体细化，以列举的方式详尽在何种条件下为“公共利益” 方可发动土地征用权。最具有代表性的是日本日本在土地征用法中穷尽性地列出 了所有3 j 项可以发动土地征用权的“公共事业”，涉及道路建设、公共运输、社会福 利、公共教育等多方面，主要包括：“公路建设、提防、护栏、拦河坝、水渠、蓄水池 及其他设施；国家、地方团体进行的农地改造和综合开发所建的道路、水渠等设施；铁 路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、 公园等。并且几乎每一种公共事业都有一部相关的法律法规来约束。超出这些法律阻制， 没有但书条款或保留条款，政府不得发动土地征用权。”4 我国采取的是种高度概括 方式，只是在宪法和土地管理法中对土地征收作了原则性的规定，指明国家在 何种情况下得以启动土地征收程序。法律规定国家可以出于公菇利益的考虑，在为一定 的合理补偿情况下，依照法律规定对土地实行征收。但对“公共利益”的具体事项未做 进一步阐释和规定。各国政府把“公共利益”或“公益事业”作为土地征收制度的核心 要素并对此严谨界定，主要是防止公共权力无限扩大损害私人合法权益，为了保持国家 公共地需求和私人土地合法权利的一种平衡。 合理补偿。为了保持国家土地最高行使权和个人土地权利更好地平衡，除为公共利 益之外，适当合理的经济补偿也是缺一不可。在土地征收中，个人合法权利让位牺牲于 公共利益，是少数特定人群对社会公共事业做出的一种特别牺牲，国家无偿强制取得显 失公平正义。基于平等原则和法律对财产权利的平等保护，国家有必要有义务对失地农 民进行补偿。征收补偿是对被征地农民权益保障的底线，对因公共利益需要而承受损失 的农民进行补偿和财产权利的恢复，是社会和谐有序发展的需要，是实现社会公平正义 的体现。合理补偿就是在这种法理依据下产生的。各国都明确规定对国土地被征收导致 o 进良o 共利益界定洁律问题研究北方1 业大学 2 0 0 8 被征地农民权益保障的法律问题研究 失地的农民以一定的合理补偿。如日本在其宪法第二十九条第三款中规定“私有财 产在正当的补偿下可收归公用，因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失 叫，必须予以正当补偿，不允许国家或公共团体不予补偿而收取私人财产或在私人则产 上为限制。”1 美国联邦宪法修正案第五条“非有合理补偿，不得征收私有财产供公共 使用”。我国宪法和土地管理法也规定了国家对土地实行征收或征用要给以 适当补偿。 法定程序。合理完善的程序能保障法律规章制度的顺利实施。土地征收是国家固有 的一项最高统治权，是对他人所有权的限制或剥夺，在日益重视公民人权保障，保护私 人合法财产神圣不可侵犯的法治社会，更需要有严格的土地征收程序来规范国家或政府 的行政权力，防止行政权力的滥用和无限扩大，保护被征地农民台法权益，保障征地工 作的顺利开展。各国均规定了严格的土地征收程序，大致包括申请、核准、公告、执行 几个环节。先由需用地人向政府相关部门提出用地申请，土地管理部门( 有些国家或地 区设立有专门的土地征收委员会) 对用地申请人提交的材料进行审查核准，主要是对征 地合法性进行审查，审查土地征收申请是否符合社会公共利益或未一定社会公共目的， 这是土地征收合法性的入门审查。经过审查批准，对合法的土地征收，政府部门作出核 准决定。核准决定作出后，政府部门应该对核准结果进行社会公示，接受被征地人或利 害关系人、社会公众的监督。无异议的征地核准决定最后进入执行程序，由需用地人向 国家缴纳土地征收补偿费用，负担由征地引发的相关补偿和费用，妥善安置失地农民后， 取得征收地块的土地所有权。我国土地管理法在第四十六、第四十八条分别对征地 程序进行了两次公告的规定，一是征收土地申请依程序获批后的公告，一是地方政府进 行的对征地补偿方案确定后的公告，以此来保证被征地的农村集体经济组织和农民有知 情权、参与权。综合国内外立法规定，各国的土地征收制度都是围绕公共利益、合理补 偿、正当程序这三个核心要素进行规定和立法的。 3 13 土地征收法律关系 法律关系是根据法律规范调整的一种社会关系，包含法律关系主体、窑体和内容三 要素。土地征收作为一种受法律调整的社会关系，同样包含这三个要素。现从土地征收 法律关系三要素对土地征收作进步阐述。 4 i 水华等5 方行政补偿的宪政视8 探源及其”我8 ”。“8 州轻1 业学院学报：社会科学版“2 0 0 8 年3 2 许迎春等：蠖营农地征收制度及其对中国的自示 华东经济管理，2 0 i 1 年5 期 1 2 第三章征收士地的古义及被征地农民权益保障 ( 1 ) 土地征收法律关系主体 在土地征收中牵扯到三方利益，即土地需求者、征用土地机关和被征地者。但不全 是法律关系主体。土地需求者只是出于公共利益有用地需求，真正行使土地征收权力的 是国家，国家对属于他人的土地所有权施以限制和影响。国家才是土地征收法律关系的 丰体，各国土地征收制度中都将代表公权力的国家定为征收主体享有最高土地权力的 行使。我国土地管理法第四十六条规定征收土地的申请依照法定程序经相关部门审 核批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并负责组织实施。很显然。我国土地立法 也将国家定位成土地征收主体。 ( 2 ) 土地征收法律关系客体 土地征收是国家满足公共利益需要，运用法律赋予的公权力对他人土地所有权的 剥夺消灭。因此土地征收的客体应该是土地所有权，当然附随土地所有权的其他权益随 之转移。我国土地所有形式分国家所有和集体所有两种，土地征收是对他人土地所有权 的消灭，权属发生了转移。这就决定了我国的土地征收只能是对属于集体所有上地的征 收。我国土地征收法律关系的客体只能是集体土地所有权及其上的一切附随权利。 ( 3 ) 土地征收法律关系内容 法律关系内容实质上就是一个法律关系中的权利和义务，土地征收法律关系内容就 是在土地征收中相关主体享有的权利和承担的义务。在土地征收这组具体行政行为中， 享有征收权的国家根据法律规定拥有为公共利益取得他人土地所有权的权利，同时承担 着对被征地农民予以一定补偿的义务；作为行政相对方的被征地者，村集体有支持国家 公共建设的义务，但同时对自己所有的土地享有所有权，在权益遭受侵害时有得到补偿 的权利。在土地征收法律关系中，国家作为征收主体明显具有地位和权力上的优势，且 征收土地的行为是对被征地者课以义务，被征地者处于弱势，就会出现两者权力义务的 不对等。因此在满足公共利益需求的同时应充分保障被征地者的合法权益。 3 1 4 土地征收和土地征用 2 0 0 4 年宪法之前我国立法上并没有行政征收和行政征用之分，较长时间内行政征收 和行政征用两者被混同使用，2 0 0 4 年立法机关对宪法进行了修改，规定“国家为了公共 利益的需要可以根据法律的规定对土地实行征收或征用并绐与补偿”，1 土地管理 法也做了相应的调整和修改，正式区分了土地征收和土地征用，并将征地补偿纳入国 。参见2 0 0 4 年修订的中华人民共和国宪法第十条之规定 1 3 被征地农民权益保障的法律问题研究 家立法体系。这是我国土地征收制度中的一项重大改革和进步，对指导我国征地工作意 义重大。 土地征收和土地征用都是国家行使行政权力的一种，都是国家从公共利益的需要出 发，依照法律规定，运用国家强制力对公民的土地权利进行跟制或消灭的形式。都是具 体行政行为，都是为了国家公共利益，都是国家单方面意思表示即可成立的法律行为， 无需行政相对方的同意，都具有强制性和执行力，在为土地征收或征用时，均需对被征 收或征用的土地进行一定补偿。但两者的区别还是很明显的。二者的对象不同。土地征 收针对的是土地所有权。实行私有制的国家，土地征收对象就是私人拥有的土地所有权， 我国征收对象则是集体土地所有权。二者的法律效果不同。土地征收是改变了土地权属， 所有权发生了移转，国家取得了被征地块的土地所有权，原属他人的土地所有权消灭。 土地征用则是不改变土地权属，国家只是取得了他人土地的使用权，所有权并没有从他 人让渡给国家。这是两者壤主要、也是最本质的区别。二者的补偿不同。征收或征用都 需要国家支付一定的补偿但由于土地征收是对所有权的剥夺，土地征用是对土地使用 权的限制，土地征收补偿较土地征用补偿的标准高，补偿力度大：在土地征用的情况下， 结束征用的条件出现，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物：而在土地征收的情 况下，所有权发生转移，不存在返还的问题，只能是国家给与一定台理的补偿和安置。 二者的适用条件不同。土地征收的适用条件是国家为了公共利益需要而为的一种强制取 得，土地征用一般适用于临时性的紧急状态或临时性的公共用途。二者适用的法律不同。 土地征收主要适用土地管理法及实旌条例和城市规划法。土地征用适用的多是调整 紧急状态的法律。二者适用的程序不同。土地征用是对使用权的一种暂时性限制，_ 【= 地 征收则要发生所有权的移转，对被征地人台法权益影响较土地征用要深要大，所以法律 对土地征收的程序规定比土地征用更为严格。 3l5 研究土地征收制度的意义 相对于国外土地征收规定，我国土地征收制度随着经济的发展日益暴漏出不足和缺 陷，不能很好地指导征地工作。研究上地征收制度，通过对比国内外征地制度的不同， 可以吸收借鉴先进发达国家在土地征收方面的经验和好的做法，从而完善我国的土地立 法体系，推动我国法治进程。因为土地征收制度涉及对个人合法财产权利的限制，而财 产权又属于人权。在保障人权的价值观支配下，围家权力应当尊重和保护个人权利。2 0 0 4 年的宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”，“公民个人的私有则产不可侵犯”。 1 4 第三章征收土地的含义厦被征地农民权益保障 土地关系到农民的生存和发展，上地征收制度的完善实际上是为了保障被征地农民的基 本人权，对丰富我国的人权理论，提高我国对人权的保障水平有着积极的作用和意义。 研究土地征收制度能够发现我国土地征收制度存在的不足之处如征收缺乏合法 性审查、征地补偿标准低、征收程序不完善等，完善土地立法，更好地构建我国被征地 农民权益保护机制。土地征收制度的完善。能规避征收权的滥用，防止耕地的浪费和过 度开采。可持续发展讲求环境资源的代际公平和合理利用，在土地征收中则集中表现为 对耕地资源的保护和利用。根据统计，我国人均耕地仪1 2 亩，仅相当于世界人均数的 l 3 ，而且现在还有流失加剧的趋势，而过滥的土地征收正是我国耕地流失的一个主要 途径。研究现行土地征收制度，修订完善各项征地规定，如严格将土地征收启动依据限 制在“公共利益”的范围之内，实行征收后重新开垦的制度，可以减少对耕地资源的破 坏，保证耕地能满足农业发展的需要以实现农业上的可持续发展，为我国整个社会的 经济建设提供强有力的基础性保障。土地管理法第一条开篇规定了制定目的，“为 了加强土地管理，维护土地的社会丰义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地， 切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”，。实际上，这也是研究完善征地制度的 实践意义所在。 3 16 国外土地征收制度 尽管世界各国政治经济制度不同，但保障公民基本人权和保护公民个人合法私有财 产神圣不可侵犯是每个国家宪法的基本原则。这是土地征收制度在宪法中的权利来源体 现。在法律支撑体系相对完善的国家和地区，除了宪法中规定土地征收制度的原则性、 纲领性权利来源外，都有相关独立部门法加以规定有些国家还专门制定有独立的土 地征收法，如英国的( i 9 8 1 年土地征收法，鞋邦和安大略制定有联邦及安大略土 地征收法。 世界各国的土地征收制度都包含上地征收目的、范围、补 尝标准、补偿程序和权利 救济等内容。土地征收目的和范围上。根据世界各国对土地征收概念和内涵规定，征收 土地的目的都被定为“公共利益”只有为了“公共利益”需要，国家这一特殊主体才 能启动土地征收程序才能对他人土地所有权进行限制和强制墩得。各个国家对土地征 收目的公共性界定不一，其征收范围也有所不同。国外“公共利益”范围通常包括通常 包括交通建设、能源建设，公共基础设施建设、国防和军用事业建设、教育科研项目建 # 2