论中国古代监审一体制度的演变和特点.docx

论中国古代监审一体制度的演变和特点方宝璋(江西财经大学 会计学院 ,江西 南昌 330013) 摘 要 中国古代监察与审计一体的制度从秦汉开始已系统建立 ,历经两千多年的演变与发展 ,一直至明清时期 。监审 一体的机构地位高 、权力大 ,直接属于皇帝指挥 ,独立性强 ,在治吏中发挥了重要作用 。 关键词 中国古代 ;监察 ;审计 中图分类号 f239. 221 文献标识码 a 文章编号 1007 - 9556 (2003) 02 - 0015 - 04on the evolution and characteristics of the supervising - auditing integration system in ancient chinafang bao - zhang(accounting college , jiangxi university of finance & economics , nanchang 330013 china)abstract : with a long history of more than two thousand years from the qin and han dynesties through the ming and qing dynesties , the supervising - auditing integration system in ancient china experienced changes and development. it played a significant role in the management of officials , its institutions having an immense authority , being directly under the command of the emperor , and possessing an independent power.key words :ancient china ; supervising ; auditing中国古代审计的一大特色是监察机构具有很大 部分的审计职能 ,在治吏中发挥着重要作用 。拙文就 此进行探讨 ,不当之处 ,敬请批评指正 。一 、监审一体制度的演变政 、财务审计和财经法纪审计 。魏晋南北朝时期 ,御史台正式成为一个由皇帝直 接掌握的独立的监察机构 ,御史在经济上的监察侧重 于弹劾官吏贪赃 。如晋书顾和传载 :咸康初 ,顾和中国古代监察与审计一体 (以下简称监审一体)为御史中丞 “,劾奏尚书左丞戴抗赃污百万 ,付法议的制度最早可追溯到商周时期 。商周时期国家机器 具有较大的原始性 ,职官分工不清 ,职掌不固定 ,可能罪 ,并免尚书傅玩 、郎刘庸官 ,百僚惮之”。除此之外 ,御史也对财政 、财务收支不如制进行审计纠弹 。如南主要通过师 、公 、刺尹 、司士和监等兼管监察的职官 ,朝刘宋时 ,何承天为御史中丞 “,太尉江夏王义恭岁给对中央和地方官吏从政治 、经济 、军事上进行监察 。 资费钱三千万 ,布五万匹 ,米七万斛 。义恭素奢侈 ,用因此 ,对财经的监督只是其监察职能中的一部分 ,也 就是说 ,其监察职能中包含着某些最初的审计职能 , 但这种财经上的审计监督还是十分模糊不清的 。从战国开始 ,出现了御史监察的萌芽 ,秦汉较系 统地建立了御史监察制 。秦汉时期 ,御史通过核查计 簿来负责按察地方州郡上计的虚实真伪 ,侍御史“出常不充 ,二十一年 ,逆就尚书换明年资费 。而旧制出 钱二十万 ,布五百匹以上 ,并应奏闻 , (尚书左丞谢) 元 辄命议以钱二百万给太尉 。事发觉 ,元乃使令史取仆 射孟命 。元时新除太尉咨议参军 ,未拜 ,为承天所 纠 。上大怒 , 遣元长归田里 , 禁锢终身” 3 。这一时 期 ,剌史巡行所部郡国 ,亦以六条察事 ,其中两条与审督州郡赋税 ,运漕军粮” 1 ,刺史 、司隶校尉举劾郡县计有关 “:察墨绶长吏以上居官政状”“;察吏不簿入钱赃污者 。武帝时规定 ,部刺史以六条问事 ,其中“倍公 向私 ,旁诏守利 ,侵渔百姓 ,聚敛为奸”、“通行货赂” 等 ,就是监察官吏贪污受贿 、营私侵夺等不法行为 2 。 总之 ,秦汉时期以御史为首的监察制度中已包含有财谷放散者” 4 。显而易见 ,魏晋时期对地方财政 、财务 的审计职能比秦汉有所加强 。隋代御史在财经法纪审计方面的作用也相当突 出 。如开皇时柳为治书侍御史 ,持节巡省河北 52 收稿日期 2003 - 02 - 19 作者简介 方宝璋 (1951 - ) ,男 ,福建莆田人 ,历史学博士 ,江西财经大学会计学院教授 ,博士生导师 ,研究方向是中国审 计史 、闽台区域文化 。特 稿 15 州 “,奏免长吏赃污不称职者二百余人 ,州县肃然 ,莫司作为皇帝的“耳目之寄”,有监察各州官吏之责 ,权不震惧” 5 。唐代 ,御史在财经法纪和财政 、财务方面 的审计是其监察百官的重要内容 。册府元龟( 宪 官部弹劾,三 ,上下) 记载了唐朝御史对官员的 54 次弹 劾 ,其中有 27 次涉及到经济上的违法乱纪 。唐朝御 史对官吏的贪赃进行弹劾 ,如纠弹赃污 、坐赃 、盗隐官 物 、克扣钱饷 、受纳货赂等 。这种弹劾在史籍中最为 常见 ,单上述 27 次涉及经济问题的弹劾就有 13 次是 关于贪赃的 。唐朝御史还对财政 、财务收支上的不如任颇重 ,号称“外台”。凡官吏贪赃 、擅自破费官钱等 , 监司都有责任纠弹 , 失觉察者要受到处罚 。庆历四 年 ,两浙路转运使邵饰和同提点两浙路刑狱公事柴贻 宪 ,均因知秀州钱仙芝赃败不即按举而被降黜 14 。 宋初为监督归降的伪官 ,于各州府置通判 。通判的地 位特别 ,既非地方副长官 ,又非长吏的属官 ,实际上是 监察官 ,专事督察地方长吏知州 。元丰改制后 ,通判 正式明确为地方副长官 ,但仍有监督本州 、本府官吏制 ,如违敕贡献 、违制进羡余钱 、违诏征钱 、擅用官钱 、 之职 。通判对知州及属下官吏皆可按察 ,其中也举劾违额加给等进行纠弹 ,这方面的弹劾仅次于贪赃 ,在他们在经济上的违法乱纪行为 。如大中祥符年间 ,边27 次中占了 7 次 。御史无论是弹劾贪赃还是财政 、 肃“知镇州 ,以公费钱质易规利 ,又遣吏部强市民羊及财务收支不如制 ,其主要手段都是核查各种账籍 。唐代御史监察吏 、户 、礼 、兵 、刑 、工六部 ,其中对户部的买女口 ,通判东方庆等列状于州” 15 。 元朝统治区域广袤 ,为了加强监察 ,除中央设立监察 ,主要就是对国家财政 、财务总收支进行监督 。 御史台外 ,地方还设立了 2 个行御史台 、22 道肃政廉唐代司农寺 、太府寺是掌管国家粮库 、金库的重要经济部门 ,也由监察御史“知太府 、司农出纳” 6 。唐代 御史对户部 、司农寺 、太府寺等经济部门的审计监督访司 。廉访司分别隶属于御史台和行御史台 ,行御史 台又为御史所辖制 。这使得监察机构从中央到地方 , 形成了一个以御史台为中心 ,行御史台为重点 ,各道是成功的 ,正如陆贽所说 “:其出纳之数 ,则每旬申闻 ;廉访司为经纬的三级监察网络 ,并与整个行政统治系见在之数 ,则每月计奏 。皆经度支勾覆 ,又有御史监临 ,旬旬相承 ,月月相继 。明若指掌 ,端如贯珠 ,财货 多少 ,无容隐漏” 7 。唐代十道巡按以六条察事 ,其对 地方经济监察的成分比汉代刺史的六条问事大大增统形成纵横交错之势 。这种组织严密 、层次繁复的监 察机构设置形式 ,是元代以前历代所没有的 。元代御 史通过刷卷 (审查文卷) ,对上自中书省以下诸司 ,下 及地方行省 、随路总管府进行监察 。刷卷中与审计钱加 。其中 “,察户口流散 、账籍隐没”是为了如实地征粮有关的事项有 :审查文卷是否有“改抹日月”“、文义收赋税 、加派徭役 “,察农桑不勤 、仓库减耗”则是为了差错”“、涂注字样”“、补勘文字并倒题月日”“、虚调行发展农业生产 ,保持并不断增加封建国家的收入 8 。移”“;照承受指挥日月有无稽迟”“;辨验印押”“; 磨算宋代御史监察具有审计职能主要表现在两个方钱粮”“;杂泛差役验是何分数 ,科差 、和籴 、和买已未面 :其一是官员受贿 、非法聚敛 、经商牟取暴利 、妄破支价 ,照时估合算体覆”“;应系远近年分 ,和籴 、和买 、官钱以及郡守犯赃罪 、监司失于觉察或徇情容庇等 , 委御史弹奏 ;其二是御史常常接受皇帝的临时派遣 , 对一些重大的经济案件进行专案审计 。如天圣七年造作诸物未足价钱 ,保结开申”等 。元代还以条例的 形式 ,对监察机构在审计方面有许多具体规定 ,远比 汉刺史六条问事和唐巡按六条察事细致 、广泛 。如三月 “,泰州盐课亏缗钱数十万 ,事连十一州 ,诏殿中元典章卷五宪台格例规定 “:凡官为和买诸物 ,不丞张奎往按之 。还 ,奏三司发钞稽缓 ,非诸州罪” 9 。 依时价 ,冒支官钱 ; 官吏侵使官物 ,移易借贷 ,乞受钱宋代御史台置六察 “,上自诸部 、寺监 , 下至仓场 、库物 ;课程增余不尽实到官 ,均委监察御史纠察 。”卷六务 ,皆分隶焉” 10 。可见 ,封建政府各个部门的经济察司合案事理规定 “:凡仓库收贮官物不如法 ,钱谷活动都在其监督中 ,甚至连经过比部终审的账籍 ,御有亏 ,侵盗损坏 ,民户逃亡 ,钞法涩滞 ,文案不完 ,御史史还要进行勾覆纠弹 。如政和六年 ,诏 “:寺监先期检随即纠治 。”举 ,如库务监官所造文账委无未备 , (比部) 方许批书 ,违者御史台奏劾” 11 。宋代对地方各级衙门的纠察明清时期 ,封建专制主义中央集权制空前强化 ,皇帝为了更全面 、直接 、简捷地监督臣下 ,干脆取消了一般是逐级负责 “,州县令监司案劾 ,监司令御史台觉专职审计机构 ,把审计职能统统并入监察机构 。明代察” 12 。宋代御史在审计监督中主要是以查核账目改御史台为都察院 ,下设 13 道监察御史 。清代因袭为主要手段 ,如宋太宗嗣位初 “,会言事者云 ,江表用明代 ,都察院仍是监察机关 ,下按省区划分 15 道监察兵时 , (许) 仲宣乾没官钱 。召还 ,令御史台尽索财计 簿钩校 ,凡数年而毕 ,无有欺隐” 13 。宋代为加强对御史 。监察御史除分道纠察州县外 ,还分别带管内府 监局 、在京各衙门 、直隶府州县等 。明清为加强对六地方的监察 ,设立路一级建置 , 并在此上建立监司 。 部的监督 ,设吏 、户 、礼 、兵 、刑 、工六科 (清六科隶属于监司一般指转运司 、提点刑狱司 、提举常平司等 。监都察院) ,稽察六部百司之事 。凡仓库收支 、钱粮奏销交盘 、漕粮 、盐课 、官吏军人俸禄 、在京各衙门支领财 物 、工程修建经费 、制造船只军备等国家重大财政收至一直到近代民国时期 ,审计部仍统属监察院 。 正由于最高统治者把御史监察机构作为治吏的支 ,都要由科道官进行审核奏销 16 。科道官在照刷 、 主要工具 ,因此 ,御史台 (或都察院) 等兼职执行审计稽察文卷 、磨算注销钱粮账籍时 ,对浮冒舛错 、埋没违 限 、滥征亏空等违法乱纪行为进行题参 。明代还建立 了御史巡按地方的制度 ,巡按御史从 13 道监察御史 中选派 ,代表皇帝巡按地方 ,首要任务就是考察纠劾 官吏 ,举廉黜贪 。如天顺中御史李纲“历按南畿 、浙的机构 ,地位高 ,权力大 。御史大夫在秦 、汉时为三公 之一 ,隋 、唐时御史台长官为从三品 ,明 、清都察院都 御史为正二品 。御史是皇帝的耳目之官 ,纠察百僚 , 威赫权重 ,大事奏裁 ,小事立断 ,兼有司法权 。相对说 来 ,专职的审计机构 ,地位低 ,权力小 。如唐比部只是江 ,劾去浙江赃吏至四百余人 , 时目为铁御史” 17 。 刑部之下的一个司 ,比部郎中从五品上 。宋朝的三部 除此之外 ,巡按御史还禁约地方仓粮奸弊 、科差奸弊 、 勾院 、都磨勘司是三司的下属机构 ,更是官卑权轻 。克害军士以及科害里甲之事 ,追讨赃罚等 。明朝还于 尚书 、侍郎 、少卿等官加都御史或副 、佥都御史衔者 , 兼职执行监察任务 ,其称号最为常见者是总督和巡 抚 ,故称为督抚制度 。督抚有监察地方之权 ,往往通 过考察属吏 ,来罢黜奸贪不职者 。如崇祯三年 ,吕维御史监察机构与专职审计机构在整个国家机器 中的关系不同 。御史监察机构一般是垂直系统领导 , 御史府 (御史台 、都察院) 上有最高长官御史大夫 (或 御史中丞 、都察院左右都御史) 总其责 ,下有各种属 官 ,如侍御史 、殿中侍御史 、监察御史等 ,地方则有刺祺总督粮储 “,设会计簿 ,钩考陷没侵欺及积逋不输各史 、按察使 、监司 、廉访司 、按察司等 ,负责监察从中央数十百万 。大者弹奏 ,小者捕治 ,立法严督 ,屯课仓庾 渐充” 18 。清朝承明亦建立督抚制度 ,但与明朝不同 的是明文规定督抚为地方最高行政长官 。督抚对地 方钱粮亏空侵挪 、建筑工程浮开冒估 、任意侵肥 、官吏 受贿勒索等 ,负有举奏之责 。如失于觉察或扶同徇 隐 ,则要受到处罚 。督抚还经常接受皇帝的旨意 ,对 地方经济大案进行追查 。如雍正即帝位后 ,即令“各 督抚严行稽查所属亏空钱粮 ,限三年补足 ,毋得藉端 掩饰 ,苛派民间 。限满不完 ,从重治罪” 19 。二 、监审一体制度的特点中国古代自给自足的自然经济使民间审计不可到地方各级官吏 。御史监察的触角可伸到国家统治 机构的各个角落 ,而且 ,在中国封建社会绝大部分时 期 ,御史监察机构本身相对独立 ,直接属于皇帝指挥 。 因此 ,刺史 、监察御史等品秩虽低 ,但可以纠弹高官权 贵 。相反 ,比部 、三部勾院 、都磨勘司等专职审计机构 隶属于中央刑部 、三司等司法或财政部门 ,没有直接 归属于皇帝指挥 ,也没有相应的地方专职机构 。正由于御史监察机构的重要性 ,因此 ,其在中国 封建社会成为不可或缺的部门 。这就决定监审一体 制度出现的时间早 ,存在的时间长 ,几乎与中国两千 多年的封建社会相始终 。与此相反 ,专职的审计机构能出现 ,而只能始终停留在封建政府审计的模式上 。 出现晚 ,存在的时间也不长 。如比部在魏 、晋 、南北朝审计作为治吏的工具 ,被审计者是各级官吏 ,而不涉 及一般民众 。古代最高统治者为维护自己的统治 ,历时出现 ,隋 、唐时得到确立 ,元朝开始就基本消失 ,其 审计职能逐渐被御史监察机构所侵夺 。宋朝的三部来高度重视治吏 “,吏者 ,民之本 、纲者也 ,故圣人治吏勾院 、都磨勘司 、审计院存在的时间更短 ,还未与两宋不治民” 20 ,治吏的主要手段就是加强对官吏的监察 和考核 。以御史为主的监察制是临制百司 、纠绳不 法 ,政治上督察百官的奸邪逆恶 ,经济上弹举百官贪 赃和财政 、财务收支不如制 ,司法上会同司法部门明 察大案 。从本文第一部分可见 ,古代统治者把很大部 分的审计职能置于御史监察中 ,形成监审一体的制 度 。首先 , 财经法纪审计始终由御史主要负责 。其 次 ,御史对财政 、财务审计之权逐渐加强 。秦 、汉御史 参与上计 、察计簿虚实真伪 ,具有一定的财政 、财务审 计职能 ;唐 、宋六察监临吏 、户 、礼 、兵 、刑 、工六部 ,其 中对户部的监察主要是对国家财政 、财务总收支 、总相始终 。中国古代专职审计机构得不到应有的重视 ,因 此 ,从史籍中极少见到朝廷对这些机构官吏的选拔使 用有什么特别的要求 。相反 ,最高统治者很重视对监 察官的选任考核 。选拔御史要求德才兼备 ,即正身守 道 、廉慎公勤 、明宪直法 、嫉恶如仇 、不畏权贵 、敢于纠 弹 。为了保证御史等监察官具有较丰富的统治经验 , 宋 、明 、清都规定御史一般从更历知县或其他行政官 中选拔 。明 、清时科目日重 ,御史一般还要正途出身 , 具有较高的文化水准 。为避免监察官徇情 ,古代还规 定了一些任职回避措施 。汉代中央任命各级监察官预算进行监督 ,也就是在进行财政 、财务审计 ;元 、明 、 不用本籍人 (西汉的司隶校尉除外) 。宋代为了防止清更是取消专职的审计机构 ,由科道官负责财政 、财利用亲戚同乡关系于求请托 ,规定 “:监司不许任本贯务终审 。把审计置于监察机构的统辖之下 ,作为治吏或产业所在路分” 21 “,禁诸路转运使副 、诸州长吏与的一个重要方面 ,这是中国古代审计的一大特色 ,甚部内官属结亲 ,违者重置其罪” 22 。清代为了使科道17 官能有效地督察大官 ,规定 “:现任满洲科道各官 ,如南转运使的理财重任 。与此相反 ,专职审计机构则受有父子 、胞伯叔 、胞兄弟 、胞侄升任三品以上京堂 ,并到较大的限制 ,甚至遭到打击报复 。如宋代“李惟清外任督抚者 ,即比照汉员科道回避之例 , 一律办理 。 为盐铁使 ,其女婿盗用官钱数十万 ,吏畏惟清不敢劾 。该科道自行呈明都察院具奏 ,令其回避” 23 。宋 、金(三司勾院长官刘) 式发举其事 ,惟清坐绌 ,惟清由是对御史还定有考课制度 ,对御史所察事之大小 、多寡 、 怨 ,而三司贪猾吏以欺诳为生 ,疾式禁其业 ,亦皆怨 ,当否为殿最 ,岁终取旨升黜 。明代“巡按御史满日造 报册式”规定 ,巡按御史任满时呈报自己在任内所办 之事达 28 项之多 ,其中与监审一体有关的是须呈报 纠劾过文武职官污滥 、奸佞若干员 ,查理过仓库钱粮 若干数 ,禁约过嘱托公事 、克害军士 、仓粮奸弊 、科差 奸弊若干起等 。监察之官 ,重在不避权贵 ,敢于纠察弹劾 。封建 帝王运用秩卑权重赏厚的法术使其多能自励 ,竭忠尽 力 。西汉刺史秩本六百石 ,而监临二千石官 ,并可升 迁为守相 。明代监察御史为七品官 ,但有权察纠内外 百司之官邪 ,如巡按地方 、代天子巡狩 ,权力极大 ,无 所不察 ,有功者能超擢按察使 。秩卑其爱惜自身之念 轻 ,权重则弹劾无所回避 ,赏厚则求效之心激昂 。纵观中国古代审计史 ,以御史为主的监审一体机 构比专职审计机构的独立性 、权威性相对大得多 ,其 在审计中的作用与效果亦成正比 。如前所述 ,宋代比 部虽然作为专职的中央终审机关 ,但御史仍有权对其 进行勾覆纠弹 。在中国古代封建社会 ,只有直接隶属 皇帝指挥的御史才真正具有终审的权威性 。如上引 宋代御史审计泰州亏盐课一案 ,其结论是“三司发钞 稽缓 ,非诸州罪”,诸州因此而没受到处罚 。又如上引 审计许仲宣的结论是“无有欺陷”,许不久就被委以广常狙伺 ,欲共陷之 。惟清乃讽吏劾 (式) 以不俟诏 入朝 ,免官 。” 24 另一方面 ,我们也必须看到 ,中国古代审计的独 立性是不完全 、不明显的 ,始终没有达到近现代西方 超然独立的地位 。因为 ,封建政府审计机构是第二者帝王行使财经监督权力的代理人 ,而不是纯粹的 第三者 。封建政府审计的这种代理人身份 ,决定了其 中立的