（产业经济学专业论文）中国铁路投融资中的利益主体分析.pdf

韭塞变道盔堂亟堂僮监塞虫塞摘要 中文摘要 随着我国铁路进入十一五发展重要时期，中国铁路进入了关键时刻，但是巨 大的资金缺口极大的限制了铁路的发展。虽然国家出台了一系列的鼓励非公有资 本进入中国铁路的投资领域，但是受到的效果确甚微。投资主体单一，融资渠道 单一，铁路企业产权关系不明确，政企不分等严重困扰着中国铁路。本文从德国、 英国、日本的铁路改革历程作为参考资料，较为详细的介绍了三国在铁路改革过 程中，针对铁路的投融资政策，分析了各国政府在其中所起的作用以及各国政府 如何清楚划分政府与企业不同的角色；之后从投融资过程中的利益主体分析入手， 从政府部门、民营企业、外资资本三方面展开，讨论了三者在过程中可能起到的 作用、投资目的等，还简单介绍了在中国现有体制下，非公有资本进入所可能存 在的障碍和困难。最后，针对以上问题提出了一些浅见，从保护投资主体利益的 角度建议中国铁路投融资应进一步划清政企界限，明确各方投资者的责任，为中 国铁路的再次腾飞做好准备。 关键词：铁路投融资；民营资本；外资资本；政府 分类号：f 0 6 2 9 a b s t r a c t c h i i mr a i l 啪ye n t 州a 喇吐c a lm d m 鼬t ，h o w e v t h eh u g ef i l r i d i n g g 印h 够 黟酬yc 0 i l s t r a 蛐耐廿l ed “e l o p m e mo f 也er a i l w a y a l m o u 曲c l l i 衄h 鹊a d o p 锄as 耐岱 o f n o n p u b l i c p i t a lt oe n t 甜c l l i mt o 如c o u m g e 证v 韶乜n ti nt h er a i l w a yf i c l d ，b u ti t w 鹊r e a l l yl n i l ee 虢n1 1 1 i sa n i d e i sa i n l c d 舶mg e m l 弛y ，t h eu 咄e dk i n g d 眦，j 印蛆 瑚l l w a yr e 如r n l 舭e 蟠嬲a 阳f h ，m l dt h e i sm o 托d e t a i l e di m m d l l c 6 t ot l l e 岫c o 哪仃i 部i nt l l ep c e s so f r e f o m l i n gt h e r a i l w a 弘a i m i n gt ot 1 1 er a i l w a yi n v c s 恤l e n t 锄d i n 卸c i n gp o l i c i 锚；i ta l s o 锄a l y s i st h cc o u 蹦船i nw i l i c ht h eg o w n u n tp l a y sa r o l ei nh o wt h eg o v e 姗钮t 觚dn a t i 伽i a l9 0 v e 咖n e i i t 喇t l lad e 缸s e p 哪a t i o no f t h er o l 嚣 o fd i f i b r t 铷t c f p f i s 船；柚dm 吼i no r d 盯t o 锄a l y s i st l l em a i ni n t e r e s t so f t h ei n v e s h n 锄t 粕df i n 锄c i i l gp r o c e s s ，c a 卿n go m 丘0 mt h eg o w t s e 咖r ，删v a 肥t e r p r i s 鹤锄d f o r e i 鲫c 印i 协l ，id i s c 璐st h ep o 鲻i b l ei nr o l ei tw i l lp l a y 雒dt 量l ep u r p o s eo fi i 锱n i l 锄t e t ab 铭i d 姻，ig a v eab r i c fr “i e wo ft h e e ) 【i s t i n gs y s t 咖i na 血l a t l l ep o s s i b l e e x i s 劬c eo fo b s t a c l 嚣a n dm 街c l l l t i 锚向r n p u b l i cc a p i t a l 黜ei n t oc h i l l 丸f i n a l 堍i i i r 嚣p o et ot h ea b o v ep r o b i 劬so fm yv i e w s ，疗o n lt l l ep e f s p c c t i v eo fp f o t e c t i n gt h e m a i ni n t c i 髑t so fi n v e s n n e n t ，is u g g e s tc h i n ar a i l w a yh l v e s n l l t 锄df i n 锄c i i l go f 砸p r i s 髓s h o u l db ef i l l l l l e rd f a w nb 咖d a n dd e a rm e s p o n s i b i l i t yo fm ep a r t i 鹤 t 0p r 印a r e dc l l i n c r a i l w a yt ot a k eo f r a g a i n 。 i ( e y w o r d s ：h l v e s n l l e n ta n df i n 锄c i n gi i lr a i l w 哪p c r s o n a lc a p i t a l ；f 硎髓龃p i t a l ； g o v a m n a l t c l a s s n o ：f 0 6 2 9 致谢 本论文的工作是在我的导师荣朝和教授的悉心指导下完成的，荣朝和教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢两年来 荣朝和老师对我的关心和指导。 从研究生一入学开始，荣老师就开始引导我们选择自己的研究方向，在两年 的研究生学习生活中，荣老师在理论学习上对我们严格要求，悉心指导，教会了 我们很多非常宝贵的学习方法和研究方法，使我们体会到了一个学术人的严谨和 勤奋。这些收获不仅仅在学生生涯中对我产生影响，其必将在我以后的工作、生 活中起到很大的推动作用。 荣朝和教授在指导我们进行理论学习的同时，也非常关心我们在生活方面的 问题，在荣老师繁忙的工作之余，还总能记得我们的生活琐事，对我们关心、询 问，这些都让大家感动，同时也更激励大家以更努力的学习来回报荣教授。 在论文的写作和修改期间，荣朝和教授对于我的科研工作和论文都提出了许 多的宝贵意见，多次帮助我整理思路，修改论文结构等，使我从最初的茫然中走 出来，顺利的完成了自己的硕士毕业论文，在此再次表达我衷心的感谢。 在实验室工作及撰写论文期间，张晨、诸葛恒英、梁娜等同学对我论文中的 资料收集和研究工作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢我的父母，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学业。 1 前言 从第一条铁路建成到现在，我国铁路的建设和运营已走过了一百多年的历史。 解放前，我国铁路建设发展速度很慢，当时只有京广、陇海、东北等几条主干铁 路，运输能力也比较低。解放后，我国政府积极投资建设铁路，铁路线路的质量 和通车里程有了很大发展。到改革开放之前，我国铁路通车里程数达4 万多公里， 铁路已成为我国国民经济的运输大动脉，是发展社会主义经济、巩固国防和满足 人民运输需要主要运输工具，是建设社会主义的先行者。改革开放后，我国铁路 建设迎来了更大的发展，国家不断投资兴建和改建铁路，同时还鼓励通过多种投 资的方式兴建铁路，加快铁路建设的步伐，满足日益增长的社会需求。改革开放 二十多年，我国新建铁路里程数达l 万公里，耗资3 3 0 多亿元修建的通往西藏的 铁路，标志着我国铁路建设事业又迈上一个新的台阶。 从2 0 0 5 年年中开始，铁路投融资改革就呼声四起，但时至今日，仍然是雷声 大，雨点小。尽管各路资金对铁路市场充满憧憬，但由于铁路政企不分的体制特 点以及各项制度安排不清晰，资金大多仍持观望态度。 根据2 0 0 4 年初国务院常务会议讨论并原则通过的中长期铁路网规划的要 求，全国铁路里程将从2 0 0 3 年底的7 3 万公里增加到2 0 2 0 年的l o 万公里，完成 这个目标需要2 万亿元投资。平均每年的投资额需保持在1 0 0 0 亿元以上，而近几 年全国铁路的投资额一直徘徊在5 0 0 亿至6 0 0 亿元之间，铁路市场对资金的渴求 异常迫切。 由于体制和政策以及产业结构的原因，使得中国铁路在投融资过程中一直处 于尴尬地位，一方面国家开放投资领域，亟待各方资金的进入以满足国家铁路的 长足发展；而另一方面，外资、民营资本等非公有资本在各种国家政策的鼓励下， 表现出了非常不积极的态度。存在的主要问题有： ( 1 ) 投资主体单一，行政计划手段过强，民营和社会资本难以介入 目前的投资主体主要是铁道部。铁路部门仍然没有完全摆脱计划经济和垄断 经营的体制环境，铁路建设仍然主要采用行政计划管理的形式，铁路投资主要由 计划部门统一控制、分配和调整。计划手段过强，缺乏有效的宏观调控手段，缺 乏对民营企业和社会资本介入铁路建设领域的正确引导和支持，导致系统外的民 营企业基本无法进入铁路建设领域，民营经济和社会资本投资铁路基础设施建设 的竞争严重不足。 ( 2 ) 资金结构不合理，融资渠道狭窄，对社会资金利用有限 目前在铁路基本建设项目投资中，中央和地方政府的资本金投入占6 2 左右， 国内银行借款占2 8 左右，铁路直接面向市场的筹资数量不到1 0 。与其他基础 设施行业相比，资本金所占比例相对过高。 与发达国家相比，我国铁路建设资金来源渠道狭窄；与国内其他运输体系相 比，也没有有效利用社会资金。而与此形成鲜明对比的是，近年以中国东方航空 股份有限公司、中国南方航空股份有限公司等为代表的航空企业和以华北高速公 路股份有限公司、东北高速公路股份有限公司等为代表的高速公路企业，通过发 行股票、债券等融资方式，从证券市场募集了大量的社会资金，促进了航空和公 路运输的高速发展。 ( 3 ) 地方铁路建设规模偏小，地方政府缺乏参与铁路建设的积极性 我国铁路主要有国有铁路、合资铁路和地方铁路三种形式，其中国家铁路和 合资铁路是铁路建设投资的主要领域。而地方铁路在规模上还相对较小，铁道部 用于地方铁路的投资也相对较少。如“十五”期间，国家铁路和合资铁路计划建 设规模为新线6 0 0 0 k m ，复线3 0 0 0 k m ，既有线电化5 0 0 0 l ，共需大中型基建投资 约2 5 5 0 亿元，而地方铁路建设规模为1 0 0 0 k m 左右，所需投资为7 8 8 亿元。从建 设规模和投资上地方铁路分别仅为国有和合资铁路的l 1 4 和l 3 0 。另据统计，从 1 9 9 1 年到2 0 0 0 年的1 0 年间，铁道部用于地方铁路建设的投资约为6 3 5 亿元，仅 占铁路基本建设投资的o 2 。 ( 4 ) 铁路投资缺乏有效的风险防范机制 目前，由于对铁路投资主体的决策范围、决策权限和责任尚不明确，且没有 明确的政策法规对他们的投资行为进行规范，使得项目投资者由于对经营效益的 好坏不直接承担责任而没有投资风险，因此铁路的投资风险防范体系在这一环节 是不健全的。由于目前铁路建设项目的投资规模对设计单位及设计鉴定部门没有 直接的利害关系，相反投资规模越大，相关部门还能够从中获得更多的收益，因 此铁路的投资风险防范体系在这一环节也是不健全的。同样由于投资管理体制的 问题，铁路的建设单位对项目的投资风险也不承担直接责任，因此在建设前期建 设单位抬高建设成本，在建设后期超出计划投资规模等现象的出现在铁路建设项 目中已经习以为常，说明在铁路建设项目中对建设单位尚缺乏有效的资金约束机 制。由于铁路建设项目的投资回收没有直接与项目的本身效益挂起钩来，项目的 投资成本对经营主体没有直接的关系和影响，这种情况造成的结果是项目经营者 由于不考虑建设成本而没有经营风险，说明铁路建设项目对经营单位缺乏有效的 风险承担机制。 ( 5 ) 现行体制导致项目参与各方片面追求部门利益，使铁路建设项目单位成本 日益膨胀、居高不下 按照目前铁路项目的建设程序，一个铁路建设项目从立项、可研、设计到建 2 设和运营管理，要经过铁路规划部门、计划投资部门、设计和鉴定部门、建设管 理部门、施工部门以及铁路局等多个部门的参与。表面看来，多个部门的共同参 与应该对项目建设具有促进作用，但是由于部门利益的问题以及投资体制的固有 缺陷，不可避免地产生部分铁路建设项目前期论证不科学、盲目上马、投资过大 和投入运营后经济效益不显著等问题。 ( 6 ) 促进铁路投融资市场良性发展的宏观调控体系和投融资市场服务体系还 没有建立起来 有效的投融资市场服务体系应该脱离行业主管部门的行政干预，提供客观， 公正、科学、可靠的智力服务，应该是介于项目投资决策和运营管理之间的各个 环节的服务，包括对铁路建设项目的可行性研究、工程设计、建设工程监理、建 设管理和工程施工等各个方面。但是目前铁路的相关单位大多没有完全脱离铁路 的行政主管部门，在实际工作中受到的各类行政干预也较多。这种情况导致的后 果一是部门内的准中介服务单位目前还不能真正成为自创信誉、自我发展的经济 实体；二是铁路行业无法自由和择优选择中介服务机构；三是中介服务机构之间 难以实现公平竞争。 本文试图在分析中国铁路投融资目前存在的问题入手，以德国，英国，日本 等国家的铁路投融资方式为借鉴，分析出各个投融资主体所可能持有的投资目的 和发挥的作用，希望能够对中国铁路的投融资起到一定的推动作用。 2 中国铁路投融资中的利益主体的种类 政企不分，政资不分，产权界区模糊等是中国铁路制度中的深层次矛盾，如 何界定铁路国有铁路投融资利益主体的种类，应该如何进行区分是目前铁路投融 资改革中亟待解决的重要课题。 2 1 投融资主体的基本内涵界定以及分类 2 1 1 基本内涵界定 投资主体即出资者，又称为投资人、投资者或投资体，是指从事投资活动， 具有资金来源和投资决策权力、享受投资收益、承担投资责任和风险的法人和自 然人。 将这一定义分解开来便可以看出，一个严格意义上的投资主体需要具备四个 要素： 第一，有相对独立的投资决策权。投资主体首先应是投资决策的主体，它可 以自主地决定是否投资，向哪个方向投资，采取何种形式、何种技术内容投资， 进行多大规模的投资等一系列战略性问题，即它必须在一项投资决策中占据主导 地位。这种投资决策权是得到法律认可的，是在不违背法律和国家攻关投资政策 的前提下正常行驶时应到受到保护的。 第二，自我筹措并自主运用投资资金。投资主体同时还须是资金筹集与运用 的主体，无论其投资项目所需资金形成于何处，均应是其自身设法筹集到的包括 进行内部积累和自外部融通资金。( 前者如扩大利润的投资性分配，内部集资；后 者如向银行贷款，在证券市场上发行附票、债券等) ；而对资金的使用也是完全可 以自主决定的。 第三，拥有对投资所形成资产的所有权。投资主体必须是投资直接成果的权 益主体，这种权益应当体现为所形成资产的所有权。 第四，投资主体享受投资收益，承担投资风险。投资主体应该是一定投资效 益的享受者。投资主体在投资经营中有所投入，那么占有其产出，是理所当然的 事情。投资效益多种多样，简言之，有经济效益和社会效益，有微观经济效益和 宏观经济效益，在市场经济条件下，作为主要投资主体的企业，它所享受的微观 经济效益是指投资财务收益。这种投资收益，是投赘主体自我积累的源泉，也是 4 韭塞变通太堂亟堂僮迨塞虫国毯堕控融查生殴剩益主佳曲盘羞 从事投资活动的资金保证。若投资主体不能享受投资收益，则其投资活动无以为 继，从而也就失去其投资主体的地位。另外，投资经营不一定都能产出大于投入， 获得收益。它会受到各种不确定因素的影响，如投资决策失误、经营管理不当和 市场供求关系变化等等的影响，企业都有可能产出小于投入，发生经营亏损。这 种投资主体在投资经营活动中蒙受损失的可能性，称之为投资风险。承担投资风 险的经济责任和法律责任，是投资主体行使投资决策权的自我约束。投资主体在 市场竞争中，须对投资风险进行科学的分析和预测，并采取相应的防范风险和降 低风险的措施。 2 1 2 投融资主体的分类 ( 1 ) 按投资者所体现的经济法律关系不同可分为：自然人投资主体和法人投资 主体。自然人投资主体是指基于自然状态的具有权力主体资格的投资人。从法律 意义上讲，自然人要参加投资活动，必须具有法律赋予的权力能力和行为能力。 从事投资活动的个人是典型的自然人投资主体，从事投资活动的家庭，因不具有 法人的基本特征，也视为自然人投资主体。法人投资主体是指依法设立从事投资 活动的社会组织。它享有独立的财产权利，并能以自己的名义享有投资权利和承 担投资责任。能成为投资主体的法人组织有：企业法人，事业法人，社会法人和 财团法人。国家如以特殊主体身份参与投资活动时，也可称为投资主体。 ( 2 ) 按投资者是否进入投资经营使用过程分为：直接投资主体和间接投资主体。 直接投资主体是指把所拥有的投资要素( 资金技术、设备、土地、专利、 商标、许可证等) 直接投入到生产过程、消费过程和流通过程的法人或自然人， 如直接从事固定资产投资、流动资产投资和无形资产投资，而且拥有投资经营权 的政府、公司、企业和个人；间接投资主体是指把所拥有的投资要素通过直接投 资主体“二传手”的见解作用投入到生产过程、消费过程和流通过程，而不实际 拥有经营权的法人或自然人，如购买债券和非控制性股票的个人、公司、企业和 政府，进行以盈利为目的的储蓄者，直接投资款项的捐赠者，集资参与者也属间 接投资主体。 ( 3 ) 按投资主体在国民经济管理系统中所处的地位层次不同划分为：中央政府 投资主体、地方政府投资主体、部门投资主体、企事业单位投资主体和家庭个人 投资主体。 中央政府作为投资主体，代表全国的共同利益，通过国家税收或发行债券、 向国外借款、向银行贷款等方式筹集投资资金，利用国家财政投资支出和信贷投 资支出，进行全国性投资。地方政府作为投资主体，代表本地区的利益，通过地 5 方预算的机动财力、专用基金、集资、发行债券、向银行借款等方式筹集投资资 金，进行地区性投资。中央和地方各级主管部门作为投资主体，代表本部门的利 益，通过集中本部门企业的折旧基金，利润留成、生产发展基金和福利基金，或 者通过发行股票、债券、集资、向银行贷款等方式筹措投资资金，进行行业性投 资。企业作为投资主体，从自身的经营目标出发，利用自己创造的税后利润、固 定资产折旧资金、大修资金、新产品试制费、银行贷款，经批准向本企业职工及 社会集资，发行股票、债券等形式筹措投资资金，进行企业性投资。家庭个人作 为投资主体，利用生活消费后余下的收入及部分待快，或直接从事建房、创办实 业等直接投资，或进行储蓄，购买股票、债券等间接投资。 ( 4 ) 按投资主体所投入的经济要素或投资后形成资产的所有权性质不同分为： 私有投资主体、公有投资主体和公司复合型投资主体。 私有投资主体是指运用私有资本( 资产) 进行投资活动，并且投资所形成的 产权归私人占有的法人或自然人。公有投资主体是指运用公有资产( 资金) 进行 投资活动，并且投资所形成的产权归公共占有的法人。公司复合型投资主体是指 运用公有和私有的合股资本( 资金) 进行投资活动，并且投资所形成的产权归公、 按股共同占有的法人。 此外，对投资主体的分类还可以从其他的角度来看，比如按国籍不同分为国 内投资主体、外国投资主体和对外投资主体；按投资主体的目标不同分为经济性 投资主体和政策性投资主体；按投资主体所处的区域不同分为生产性投资主体和 非生产性投资主体等等。 我国铁路投融资过程中的投资主体分类主要是按照投资主体所投入的经济要 素或投资后形成资产的所有权性质不同这一标准来分类的。现阶段，投资主体主 要分为国有资本，私人资本和外资资本；其中私人资本又按照地位、层次的不同 可详细划分为民营企业资本和个人资本。个人资本主要就是指铁路企业发行债券 以及上市后的融资部分。本文中主要对国有资本既政府、民营资本和外资资本进 行分析，谈论三者在中国铁路投融资中的各自的特点以及作用。 6 3 国外铁路投融资中对利益主体的区分 从二十世纪初期开始，除美国、加拿大等少数国家外，绝大多数国家的铁路 都收归国家所有并由政府控制，此时的铁路无论其表现形式是一个政府主管部门 还是一个国有企业，其实质都是政府执行社会公益事务的系统化工具，政治目的 往往高于经济目的。 进入二十世纪中期后，其他运输方式的发展已经使铁路的自然垄断性大大削 弱，铁路行业的规模经济性已经被竞争所要求的灵活性、对市场反映的快速性以 及对客户需求的敏感性所化解。原有管理模式的矛盾逐渐尖锐：虽然铁路投资是 政府预算中的一部分，但常常得不到全部兑现，而且投资也并未给铁路带来收益； 由于集权控制，价格扭曲，资源配置效率大大降低；传统、僵化的管理使铁路缺 乏适应市场、改善服务的动力。 8o 年代以来，世界上许多国家对国有铁路实行了商业化、民营化或私有化 改革。目的是使铁路增强活力和竞争力、提高效率、更好地满足顾客的需要及改 善铁路的财政状况。 各国政府在改革之初都强调必须划分清楚政府与企业不同的角色，同时改变 政府的政策和对待铁路企业的策略。分析各国铁路改革的历程可以看出，改革对 铁路建设与经营的影响大致可分为两种情况：在铁路网较为发达完善的国家， 主要是将铁路运营分出类别，商业化运输由企业自主经营，公益性运输的亏损由 政府补贴；在铁路还需要建设与改造的国家，除对铁路运营进行分类外，对铁 路的投资也分类进行。分类建设和分类经营始终是各国铁路改革中的重要措施和 主要内容。 下面就几个典型国家在铁路投融资改革中，如何对利益主体进行区分以及如 何保障各自的利益作一下简单介绍，对其中的具体政策和措施重点分析。 3 1 德国铁路投融资改革对利益主体的区分 3 1 1 德国铁路改革前的状况 第二次世界大战结束后，汽车工业发展迅速，德国政府也看到了汽车工业的 良好发展前景，因此制定了其有益的运输政策：在1 9 6 0 年至1 9 9 2 年间，政府投 资4 5 0 0 亿马克修建公路，而投资于铁路网的建设只有5 6 0 亿马克。 铁路所占货运市场份额开始1 9 5 0 年的6 0 下降到1 9 9 0 年的2 9 ( 主要是煤 7 炭和钢铁市场份额的下降) ；铁路所占客运市场份额由3 6 下降到6 ，这种后果使 得一度盈利的铁路成为亏损企业，作为政府所属铁路机构的联邦铁路d b ，不得不 接受政府数十亿马克的补助，并成为纳税人的负担。db 债务由1 9 7 0 年的1 3 9 亿 马克上升到1 9 9 0 年的4 7 0 亿马克。 见表1 表l德国联邦铁路d b 负债表( 单位：1 0 亿马克) 年代亏损政府补贴债务 1 9 7 0一1 2 5 0 83 5 4 5 71 3 9 6 5 1 9 7 l一2 4 9 6 54 6 4 7 61 6 3 4 7 1 9 7 5- 4 3 6 1 58 5 6 6 4 2 3 8 8 8 1 9 8 03 6 0 5 21 2 1 5 5 23 2 1 2 6 1 9 8 52 9 0 8 81 3 5 4 4 53 6 1 5 3 1 9 8 63 3 2 1 41 3 3 0 2 73 8 0 0 9 1 9 8 73 9 4 0 51 3 2 7 7 54 0 7 7 0 1 9 8 83 9 3 1 51 3 5 9 9 84 2 7 0 5 1 9 8 93 8 5 8 31 3 4 5 9 04 4 0 1 9 1 9 9 0- 4 9 4 3 61 3 2 6 2 64 7 0 6 5 见图l 图l德国联邦铁路负债表 从图中可以看出，德国铁路一直处于高额亏损状态，而政府对其的补贴也居 高不下。在1 9 4 9 至1 9 9 0 年期间，德国政府为改变铁路所处的艰难局面，曾多次 提出铁路改革方案，但是对d b 迅速恶化的状况仍没有起到积极的作用。 8 3 1 2 德国政府区分利益主体的具体措施 在德国铁路的改革措施中，严格区分了社会性和商业性运输的范畴，以便保 证企业的独立性并提高铁路的竞争力。 在铁路运输机构内部的改革中，德国政府把新组建的公司从有关公共服务中 解脱出来。具体措施步骤是：将db 和dr 两家资产合成为一个“联邦铁路财 团( b e v ) ”，并将b e v 分为商业部门和行政部门；然后将“联邦铁路财团”的 商业部门进行分离和改组，使其成为具有独立地位的股份公司( d b a g ) ，从而使 铁路从公共服务管制和预算法中解放出来；同时，作为一个股份公司，d b a g 不 能雇佣国家公务员，实行真正的公司化运作：在此基础上，将d b a g 分成四个部 门( 线路基础部、长途客运部、地区客运部和货运部) ，他们在运输市场上独立 运营并分别公布自己的财务结果；在三到五年时间里，将线路基础部、长途客运 部、地区客运部和货运部分立为股份制公司，dba g 成为控股公司；最终目标 是解散控股公司，使股份公司完全独立。 见图2 圈圈圈圈 【 运营、财务独立；最终脱离控股公司 图2。德国铁路部门逻辑图 9 此外，德国政府将部分铁路运营地方化，向第三者开放路网。铁路改革更深 的一步是从1 9 9 6 年1 月1 日起，把部分地区客运线路分离出来，由联邦政府交给 地方政府经营，地方政府给予地区客运必要的财政支持地方化使地区公共运输 组织在各自的地区尽可能地满足运输市场的需求，从而使地区客运服务可达到的 水平以立法的形式确定下来，并同时作为政府公共服务的义务同时，部分铁路 线路运营的地方化还意味着，在线路分的基础上向第三者开放部分路网，这使得 地区客运市场成为d b a g 与地区铁路公司及地区运输公司之间相互竞争的市场； 地方化也意味着地区客运定价权由政府移交给各个当地政府，这使得d b a g 将面 临多个定价实体。所有这些措施，使德国铁路在线路分离的基础上真正实现了分 类经营。 由于公路和水运的竞争，联邦铁路理事会向交通部长提出健全铁路经营方针 的设想，要求减少公共义务，实行平等竞争，改革铁路与政府间的法律和财务关 系交通部采纳了铁路的意见，修改了铁道法，提出联邦铁路具有公共性和企业 性、而以企业为主的经营原则但同时也必须维持义务运营线路，承担各种公益 性运输任务并遵守规定运价，作为补偿，联邦政府在财政上每年为铁路提供约4 0 多亿马克基本建设资金并对铁路运营亏损实行补贴补贴范围包括市郊铁路、某 些运量不大但必须维持运营的线路，以及负担职工退休金等，一年共约9 0 多亿马 克，这些补贴可算作收入，约占铁路亏损总额的9 0 。 铁路改革是建立在对线路基础设施进行投资的法律基础上的，根据德国联邦 铁路建设法的规定，联邦政府承担建设铁路线路设施的主要投资，这些投资包括： 修建新线路、线路的扩建和更新，这些投资均由政府负责而运营费用和线路养 护，则由d b a g 负责德国联邦交通部在征得d b a g 同意的情况下，制定5 年建 设计划德国政府在交通投资方面，重点扶持铁路，优先发展铁路。过去联邦政 府的年度交通预算为1 3 0 亿马克，铁路占4 0 。8 0 年代以来，年度交通预算增加 到1 8 0 亿马克。1 9 8 5 年9 月，政府批准了1 9 8 6 1 9 9 5 年的路网建设投资计划，总 投资为1 2 6 1 亿马克，重点加强铁路网建设。 德国铁路的建设投资也表现出分类建设的特点，1 9 9 8 - 2 0 0 0 年，向铁路投资总 额将达4 2 4 亿马克，其中政府投资3 6 0 亿马克，d b a g 自己投资“亿马克，德国 铁路改革后，政府主要承担基础设施投资责任，对已证明无望收回投资成本丽国 家确有需要的建设项目给予无偿援助，对可通过运营补偿成本的项目给予无息贷 款，铁路公司通过运营收入对线路资产折旧还本。 另外联邦政府承担了d b a g 以往的债务，使其从旧债务中解脱出来；联邦政 府还负责处理由于d r 劳动生产率低下所引起的额外债务；对铁路运营不需要的不 动产仍保留在b e v 中，对这些不动产的利用可抵消d b 和d r 所欠的债务 1 0 解脱了债务并实现了运营分离的d b a g 在改革开始的第一年便达到了其财政 目标，1 9 9 4 年运营利润达o 8 9 亿马克，1 9 9 5 年达2 9 3 亿马克，1 9 9 5 年的劳动生 产率较1 9 9 3 年提高非常大。 3 2 英国铁路投融资改革对利益主体的区分 英国最初的铁路都属私人所有，1 9 4 8 年英国政府把几家主要私营铁路收归国 有。全国路网总长达3 2 0 0 公里，于1 8 9 0 年形成。 英国国铁在战后也是居于垄断地位的国有企业，基本上铁路维持运转的资金 来源就是英国政府。1 9 9 3 年，政府通过制定相应的方案和计划，开始对英国国铁 进行改革，大体上可以分为两个阶段： 第一阶段：1 9 8 2 1 9 8 8 年，1 9 8 2 年以前，b r 是按地区进行管理的，全路分为 东区、中区、苏格兰、南区、西区5 个地区，自1 9 8 2 年1 月起，b r 对传统的管 理机构进行了重大改革，在b r 总部之下按运输业务类别增设了五个业务分部，即 城市问旅客运输分部，伦敦与东南区分部、地方客运分部、行包分部、货运分部。 第二阶段：1 9 8 8 1 9 9 2 年，彻底取消了横向划分的东区、中区、苏格兰区、南 区、西区管理机构，按业务内容划分为纵向的城市问客运、东南路网客运、地方 客运、整车货运、集装箱运输、行包运输六大业务部。六大业务部类似于独立的 企业，但不具备独立的法人资格，各业务部下设若干利润中心，客运业务一般按 地区划分利润中心，货运业务部按货物品类划分利润中心。 英国国铁认为许多线路的客运在商业上是没有盈利空间的，但是客运属于公 益性服务，所以仍然保留了铁路的客运服务。同时，英国政府还对建立高质量的 铁路客运网做出了努力。政府对铁路客运和国家利益的关系做出评估，对“为公 益服务”的铁路实行财政补贴。政府是针对各铁路部门的实际经营状况，分类进 行补贴的。客运部分，城问客运的利润率高，运营效益较好，自1 9 9 8 年以后就不 再接受补贴，因此接受补贴的铁路主要是东南路网客运和地区客运，1 9 9 2 1 9 9 3 年 城问客运占b r 旅客周转量的3 8 ，地区客运只占1 9 。货物运输，只有整车货 物是盈利的，其它由于公路运输的竞争处于亏损状态，为鼓励货主通过铁路运送 货物，政府对一些铁路货运设备实行补贴。值得一提的是，1 9 6 8 年的铁路运输法 案把英国铁路的欠债全都取消了。 此外，英国的铁路私有化改革是非常值得我们借鉴。首先，英国铁路私有化 改革带的主要好处就是能够引入铁路内竞争，这将激励私有运营者通过严格的管 理，降低成本和提高服务质量。其次，私有化可以促进铁路产业成本清晰化，随 着价格方法应用于资源的分配的不断深入，铁路产业的成本变得越来越透明。再 次，私有化吸引了大量私有资本投入铁路，英国国铁私有化后，40 的机车车 辆购置费来自私人资本，私有部门的股东、顾客和第三方向铁路货物运输投入了 相当的资金，2ooi 02 财政年度达到37 亿英镑。私有化改革以来社会资 本对铁路产业的投资大大增加。私营资本的投入，为被称为“夕阳产业”的铁路 转变经营机制、创新管理注入了活力，振兴了铁路行业。最后，私有化改革也有 利于优化铁路企业规模边界，铁路产业拆分和私有化后的铁路企业可以通过兼并 等方式调整产业结构，特许经营权可以整合、转让，企业的规模边界不断优化， 有利于降低交易成本。 目前英国政府正在实施英国铁路史上最复杂的重大改革，也就是基于。上下 分离”的第三阶段改革。其目标是基础设施与运营分开；对第三者开放路网，使 其与现有运营者竞争。前两阶段的改革成果和线路分类经营的有效实施，无疑为 第三阶段铺平了通路，为改革的最终成功打下坚实的基础。 3 3 日本高速铁路投融资改革对利益主体的区分 3 3 1民营化前日本高铁建设资金筹措方式 民营化前的日本铁路，主要以日本政府的财政投资为主，包括日本政府给予 的财政预算拨款和政府提供的财政投资贷款( 一般通称为财政融资) 两种类型。 其主要区别：预算拨款可以无偿使用，而财政融资则必须在规定的时间还本付息。 从资金来源来看，日本交通建设的财政预算拨款来自两部分：一是国家一般税收 收入中用于交通运输建设的部分，但在各种运输方式投资中所占的比重不同；二 是与交通运输有关的特定税种收入的部分。一般而言，国家财政预算拨款中来自 与交通运输有关的特定税种收入部分，只能用于交通运输建设，并且专款专用； 而财政投资贷款则是由日本政府根据基本建设和投资贷款计划进行安排，以政府 机关、国有企事业单位等特殊法人作为投资贷款对象。 日本已建新干线的资金来源包括政府的财政拨款和财政贷款、世界银行贷款 以及日本国有铁路发行的各种铁路债券。 东海道新干线 日本东海道新干线( 东京新大阪) 全长5 1 5 4 h n ，在1 9 5 9 年4 月1 9 7 4 年 l o 月间建设完工，工程建设费用约为3 3 0 0 亿日元，其建设资金的筹措采用了完全 自筹的方式。东海道新干线的建设投资主要包括了三个方面的资金：投资资金， 从大藏省资金运用部的资金低息贷款，并由政府担保发行债券，占3 0 多；铁路 1 2 自行发行的铁路债券，占5 0 多；从国际复兴银行( 世界银行) 低息贷款2 8 8 亿 日元，约占7 6 ，分3 年支付给日本国有铁路，其贷款得到了日本政府的担保。 世界银行提供贷款的条件是：年利率5 7 5 ，包括3 年半宽限期，在2 0 年内偿 还全部贷款。具体还贷办法为：每半年偿还一次，按照本利均等偿还的原则，从 1 9 “年1 1 月1 5 日开始，每年支付2 7 亿日元，到1 9 8 5 年5 月1 5 日全部还清，本 利合计共偿还4 5 5 亿日元。 山阳新干线 山阳新干线( 新大阪一博多) 的建设资金来源于国家给予的工程补助金及自 筹资金。国家从建设费投入使用的第2 年起，1 0 年内把高息贷款与低息贷款( 利 率为3 5 ) 之间的利息差额作为工程费用补助金，占不到5 的比例；其它为 自筹资金，包括从资金运用部贷款、发行政府担保债券以及由政府担保发行的债 券占6 0 多；铁路自行发行的铁道债券占3 0 左右。 东北、上越新干线 日本东北、上越新干线是根据“日本公司铁路整备法”，按照国土均衡开发原 则进行修建的。东北新干线( 东京一盛冈) 由国铁施工，工程建设费用约为2 6 6 0 0 亿日元。其投资也主要来源于两方面：国家投资包括政府出资，占2 左右，工程 费用补助金占6 左右，共计8 左右。自筹资金包括从资金运用部进行贷款、发 行政府担保债券，占6 0 左右；发行铁道债券，占3 0 左右；在工程后期从民间 借入少量的资金。 上越新干线( 大宫一新泻) 由日本铁道公团施工，工程建设费用约为1 63 0 0 。 亿日元，其建设资金除了根据财政投资贷款等融通资金和发行债券外，日本政府 还另外提供专用资金，及给予借款的利息补偿。其中政府资金占1 3 ，自筹资金 占7 3 ，租赁收入占1 4 。 3 3 2 民营化后日本整备新干线的投融资模式 在1 9 8 7 年日本国有铁路民营化以后，原则上分割后的日本国铁各公司应自主 经营，并承担铁路基础设施的全部费用。但是整备新干线是按照国土均衡开发、 促进国民经济振兴为目标进行的规划，不仅需要投入大量的建设基金，而且施工 周期、投资回收期均比较长，特别是整备新干线与已经建成的新干线明显不同， 需要经过人口密度低、工业生产相对不十分集中的地区，因此最初运量一般不大， 完全由分割后的日本铁路公司承担或各公司承担其全部费用或大部分费用，不仅 难以筹集到足够的建设资金，而且也将不利于日本铁路整个公司今后的发展。然 而由日本政府承担过高的整备新干线的建设费用，又违反了国铁民营化的改革方 j e 宝銮煎太堂亟堂焦盈奎国矬筮堕趁融童生盟型蕉圭佳鲍匡岔 针，甚至可能导致第二个国有铁路，因此日本铁路各公司必须承担一定比例的整 备新干线的建设费用。 1 9 8 9 年1 月，日本政府正式确定了整备新干线建设费用分摊办法，即全部建 设费用应由原日本国铁分割后的公司及国家和地方共同负担。关于日本铁路公司 负担的比例，是在不影响原日本国铁分割后各公司经营状况的前提下，考虑到民 营后日本铁路的性质、国家给予铁路支持等因素，确定为日本铁路公司负担5 0 的整备新干线建设费用，其中由经营已建成的新干线的日本铁路各公司共同负担 3 0 ，另外2 0 则由经营整备新干线的日本铁路公司在新干线运营以后以偿还租 赁费的方式承担。 国家和地方共同负担整备新干线其余5 0 的部分，又根据工程建设项目具体 分为两种情况：一是在以线路为主的整备新干线建设项目中，由国家承担其中4 0 的建设费用，其余1 0 由地方负担；二是在车站与地方发展密切相关的整备新 干线建设项目中，由国家和地方分别承担其中的2 5 。日本铁路公司整备新干线 建设资金的来源主要是开业后整备新干线的租赁费，及既有新干线转让收入的一 部分( 特定财源) ；国家建设资金负担部分为既有新干线转让收入的一部分( 特定 财源) 和有关的公共事业费，包括日本政府通过利用出售日本电报电话株式会社 ( n t t ) 股票的收入，以充当整备新干线建设的无息贷款；另外，各地方承担的 建设费用是按所在地区的整备新干线的建设项目承担进行计算的，并且可以允许 利用发行地方债券的方式筹集其负担的9 0 。 以1 9 8 9 年正式动工修建的整备新干线中的北陆新干线的高崎一轻井泽间为 例，1 9 8 9 年投入建设资金为1 2 7 亿日元，其中日本铁路公司集团筹集约6 3 亿日元， 日本政府出资5 0 亿日元，地方承担了约1 3 亿日元。目前，正在施工的新干线为4 线5 区间，其建设费为2 20 0 0 亿日元( 以1 9 9 4 年4 月价格计算) ，建设费用的分 配以施工顺序决定。 由此可见，日本铁路民营化以后，整备新干线的建设资金来源遵守了1 9 8 9 年 初所达成的日本铁路公司及国家和地方按规定比例分担的原则。 3 3 3 整备新干线投融资过程中的新措施 随着日本新干线的建设与开通，为了不断带动和促进地方经济的发展，1 9 9 6 年1 2 月政府与执政党协商，对整备新干线采取了进一步的措施。 建设费用仍然按照国家、地方公共团体及j r 公司共同承担的原则，并采取了 新的预算方案，在建设费用的承担比例上发生了变化。- 国家承担的比例仍然为民营化后1 9 8 9 1 9 9 6 年的3 5 的比例；国家承担其中 1 4 全部的既有新干线的转让收入( 7 2 4 亿日元) ，再加上有关的公共事业费( 3 4 0 亿 日元) ，这两者费用之和的l 2 ( 5 3 2 亿日元) 为地方公共团体所承担的费用， 约占3 0 ；地方公共团体通过地方的税收收入筹措资金：瓜公司则根据受益范围 的限度所获得的收入等作为建设资金；1 9 9 7 年，已经施工的4 线5 区问建设费用 分配要符合新的预算方案。 除了腿公司支付的建设费外( 以1 9 9 5 年的价格计算) ，确定了新开工新干线 区间的事业规模。到2 0 2 8 年这一段时间内，新干线建设费用的概算约为1 2 兆 日元。 今后在整备新干线的工程中，根据执政党3 党申请，通过以下条件作出决定： 由政府和执政党联合成立了研究委员会，对整备区间的收支预算进行预估，根据 j r 公司租赁费受益范围的限度，预估所需要保证的用地，对与既有线并行的新干 线实行经营分离，在取得沿线地方公共团体和瓜公司的同意等基本条件的基础上， 综合考察工程实施计划认可申请等手续进展情况所需要的条件，确定施工顺序， 同样按照施工的顺序分配建设事业费。已施工的4 线5 区间仍按已确定的施工顺 序进行建设。 在这里不得不提一下日本的铁路整备基金( 或称铁路建设基金) 的设立。随 着日本国有铁路民营化改革的深入进行，特别是以国土均衡开发为目的的整备新 干线中的北陆新干线( 高崎一长野) 于1 9 8 9 年施工建设以来，盛冈一青森东北新 干线延伸线、八代一西鹿儿岛九州新干线建设也从1 9 9 1 年开始陆续展开，铁路建 设投资大幅度增加，而且施工周期和还款期长。因此，为了有效地利用日本政府 给予铁路建设的财政拨款、无息贷款以及其它各种资助贷款，并且为分割后的日 本铁路各公司创造良好的投资经营环境，于1 9 9 1 年1 0 月正式设立了铁路整备基 金，取代了原有的新干线保有机构，成立了铁路整备基金的组织机构，其资本金 为l 亿日元，由政府全额出资。 铁路整备基金机构所涉及的业务包括：向建设新干线的日本铁路建设公团交 付有关的建设资金( 灵活使用特定财源) ；向进行大规模改造的铁路公司进行低息 融资( 灵活利用特定财源，将资金委托给日本的开发银行) ；向进行主要干线及城 市铁路建设或大规模改造的公司或帝都交通营团无息贷款；接受国家向新干线建 设提供的无息贷款及补助，以此作为资金来源，然后向铁道建设公团交付无息贷 款及补助；接受国家向铁路工程提供的补助金，以此作为建设资金来源，向铁路 公司交付补助金；接受既有新干线的转让收入，并进行债务偿还等业务。 1 9 9 7 年1 0 月1 日，为谋求推进行政改革，提高运输设施的有效整备，铁路整 备基金与船舶整备公团合并，形成运输设施整备事业团。该事业团以来自j r 公司 新干线转让收入和一般会计的各种补助金等作为资本金来源，其资本金共计5 2 亿 1 5 日元，扎实地推进了运输设施的整备。运输设施整备事业团的主要业务包括：公 布建设新干线所需要的资金款；采用无息贷款筹集建设和改造主要新干线铁路、 城市铁路所需要的资金；采用补助金用于建设和改造新干线所需要的资金；运输 设施整备事业团与海上运输经营者共同修建船舶：向海上运输经营者进行资金贷 款，并提供债务担保；进行有关运输技术的基础研究。运输设施整备事业团在运 输大臣批准的情况下，可进行贷款和发行债券。 因此，铁路整备基金的资金来源由日本政府一般会计、产业投资会计中的转 入金( 即指财政预算拨款和财政投资贷款) 和既有新干线资产再评估后转入金