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论 民 国 初 年 的 议 会 政 治论 民 国 初 年 的 议 会 政 治 摘 要 民国初年的议会制是辛亥革命以后中国政治制度“承百代 之流，而会乎当今之变”的主要创新之一。本文从代议制的概 念和内涵着手，将代议制度分为三个有机整体，即代表制度、 代议机关组织制度和代议机关议决制度，并以此作为论文分析 展开的基础。然后简单介绍代议制思想在我国的引入、发展和 创新的历程，目的在于说明建立议会制顺应了历史发展的必然 趋势，是一种必然的选择。第二部分采用史论结合的方式，介 绍了议会制的初创、运行、受挫和其非常态发展的过程，从选 举代表、立法活动和政党活动等方面分析其最终遭历史淘汰的 原因。第三部分是本文的落脚点，从民初议会政治的失败中为 今天的民主宪制和社会主义政治文明建设提供一定的借鉴。 关键词：关键词：民国 议会政治 政治制度 民主 on the parliamentary political system in early republic of china abstract in era the republic of china, the parliamentarism is one of the innovations for the political system after the chinese revolution。 in the first part of this paper, the representative system was sorted into three parts conceptually, representive system 、organization system and resolving system。 then the introduction, development and innovation of the representative system were described for the confirmation of necessary choice during that time。 in the second part, the initiation, running and frustration of parliamentarism even its development in a abnormal way was discussed based on the combination of history fact and its analysis。 the reason for failure of it was presented through the analysis of electing representatives, legislative activities and party activities。 in the final part of this paper, the failure of parliamentarism provides referential experience for constructing socialism political civilization。 key words：the republic of china；parliamentarism；political system democracy 目目 录录 前 言. 1 （一）民国议会专史的研究. 1 （二）和民初议会有关联性的问题研究. 2 一、走入中国人视野的代议制思想. 5 （一）代议制思想的内涵. 5 （二）代议制思想走进中国. 6 二、议会政治的演变及其各时期活动概况. 11 （一）议会制的初创南京临时参议院. 11 （二）议会政治的运行北京临时参议院. 16 （三）议会政治受挫第一届国会的两次被解散. 21 （四）议会政治的非常态发展. 27 三、反思民初议会政治. 33 （一）民初议会政治的历史地位. 33 （二）民初议会政治的借鉴意义. 34 四、结语. 40 参 考 文 献. 41 后 记. 44 1 前前 言言 1840 年由于西方列强的入侵，中华民族从封建社会形态开始过渡。这种 变动是痛苦和复杂的，而当这种变动源于外力作用发生时，表现出来的痛苦 和复杂就尤为严重。代议制思想的引入与传播，与民族危机的不断加剧相伴 而行。以孙中山为代表的革命派以救亡图存为目的，极力宣传和移植代议制 政治制度，为中华民族振兴理想的实现鞠躬尽瘁。 辛亥革命将这种理想的实现变成了可能。革命后建立的议会制是中国政 治制度“承百代之流，而会乎当今之变”的主要创新之一。从各省都督府联 合会到临时参议院，再到民国第一届国会的建立；从临时政府组织大纲 到中华民国临时约法 ，再到其他法律法规的制定；不仅构成了民国政治统 治和管理合法性的重要基础，而且标示着民国时期中国人在建立现代国家的 努力中民主政治发展的程度和水平，对于中国民主政治的发展起到了开先河 的作用。 令人扼腕痛惜的是， 民国初年的议会昙花一现后很快遭到了历史的淘汰。 民主政治受挫， “革命尚未成功，同志仍需努力” 。 选择这一论题，在于梳理民国初年议会政治和制度的形成及演变，探寻 其顺应时代而生，逆时代而亡的成败利钝，有助于我们准确把握历史脉络， 了解中国的民主进程，对今天的民主宪制和社会主义政治文明建设有着深刻 的启迪。 关于民国议会的研究可以追溯到民国初年。迄今为止，研究民国议会政 治和制度的形成演变及其成败，依然是史学界一项重要而迫切的任务。 民国议会历史的研究，以研究的视角和对象区分可大致分为如下两个 方面。 （一）民国议会专史的研究（一）民国议会专史的研究 这方面的研究主要是考察和分析议会的重大活动、基本结构、党派斗争、 基本制度及其内外各种重要因素互动的发展演变的历史。1949 年以前重要的 著述有林长民的文章参议院一年史 、谷钟秀著中华民国开国史 、刘楚 湘著癸亥政变纪略 、谢彬著民国政党史 、顾敦鍒著中国议会史等。 1949 年以后台湾地区有李守孔著民初之国会 、胡象贤著民初国会之渊 源与演进及其失败原因的分研究 ；张玉法著民国初年的国会 、 民国初年 2 的政党及有关论文。大陆方面在沉寂多年后，在 1981 年纪念辛亥革命 70 周年时，周衍发发表略论临时约法的历史意义 ，刘望龄发表评中华民 国临时约法 之后，越来越多的研究者投入到对民初议会的研究。八十年代 中期以前，开风气之先的一些论文有曾业英、徐辉琪的民初政党概述 ，印 红标的临时政府北迁后的民主宪政实验 ，张亦工的中华民国临时约法起 草人辨正 、 第一届国会的建立及阶级结构 ，宝成关的民初国会论述 。 20 多年来有关的研究论文约有 140 多篇。至目前为止，关于民国议会研究的 专著尚未见到。 （二）和民初议会有关联性的问题研究（二）和民初议会有关联性的问题研究 1民主宪政视角民主宪政视角 民国议会不仅是发轫于近代中国的民主宪政进程的主线之一，而且是其 重要的指归。1949 年以前此类的著述主要有平心著中国民主宪政运动史 。 1949 年以后较具代表性的著作，在台湾地区有荆仁知著中国立宪史 ，大 陆地区有徐宗勉和张亦工等著近代中国对民主的追求 ，耿云志等著西方 民主在近代中国 。 九十年代中期以来， 大陆可列举的还有王永祥著 中国现代宪政运动史 、 殷啸虎著近代中国宪政史 、姜平著中国百年民主宪政运动 、徐祥民的 中国宪政史等。这类著述主要分析研究了建设民主政治成败得失的历史经 验和教训，展现了国人对民主宪政的不懈追求的历史。 2人物评传视角的研究人物评传视角的研究 民国时期，特别是民国早期的政坛风云人物大都与议会有着某种关系。 因此，对民国时期人物的研究自然成为学术界关注的重点。其中最为突出的 是对宋教仁的研究，次之是对袁世凯、梁启超、曹锟、黎元洪、梁士诒等人 物的研究。台湾地区这方面较新的著述有管美蓉著吴景濂与民初国会等。 吴景濂是民初国会的核心人物之一，其在国会中的活动时间和经历远过于上 述其他人物。该书以其个案研究，从微观角度检视了民主政治成败的原因。 同时，在民国议会史研究中，学界重点关注和争鸣的问题有： （1）关于临时约法的评说）关于临时约法的评说 临时约法在民初就一度遭到争议，焦点在内阁对总统的副署权、参议 院(国会)对内阁的同意权、总统对国会的解散权三个问题上，特别是其中隐 含的“因人立法”的做法。早年顾敦鍒所著中国议会史既指出了该法“故 3 使立法部之权大，而行政部之权小” ， “因人立法”的弊端，又从当时的政治 背景出发，说明这是因为防范袁世凯擅权， “有不得已之苦衷在也” 。大陆学 界在对临时约法是一部资产阶级民主共和性质的宪法性文件及奠定了民 国政制的基础等方面无异议，但对临时约法的得失，特别是对“因人立 法”的评价上一直存在着分歧。或认为是为了防范袁世凯擅权专制的需要， 或强调其“因人立法”窒碍行政的弊端。大陆学者过去多持前说，近年来则 倾向于后者。杨天宏在论“临时约法”对民国政体的设计规划中对“约 法”中关于民国政体架构的设置进行了研究，其中关于议会制度设计和运作 的得失，特别是对孙中山在民初内阁制上的“机会主义”的探讨不乏新见。 对临时约法的效力，一直有“一纸空文”说，耿云志等人在西方民主 在近代中国的书中根据约法颁行后的作用和影响以及袁世凯视约法为眼中 钉的反证，对这一观点进行了有力的反驳。关于临时约法的起草人，以 前多以为是宋教仁。1983 年张亦工利用大陆和台湾出版的相关资料对此做了 考证，否定了这一说法 ；这一成果得到了张国福根据参议院议事录等资 料所做的进一步证实。 当然， 临时约法第二次修改中是否受到宋教仁的 思想影响及“约法原案”的作用等问题，还有进一步澄清的必要。 （2）第一届国会的选举）第一届国会的选举 第一届国会的选举过程也是学者的关注点之一。不少论者从当时报刊的 许多报道记载和时人(特别是梁启超)的评论出发，认为在这次选举中既有选 民的扩大、参与的提升、竞争的激烈等民主的一面，也存在着剥夺普通民众 的权利、秩序混乱、贿赂公行、权力介入、冒名投票、选民投票不积极等许 多问题。 总体看来， 这一 “中国破天荒式的西方试验” 是得大于失。 大陆 1980 年代的文章多突出后者，而 1990 年代的文章则多论证前者。国会的制宪问题 是国会与袁世凯角力点之一。大陆学者张学继通过对制宪争执的内容和过程 的研究，明确地指出了拥护议会制的人通过宪法限制袁世凯独裁专制是不可 能的。 （3）民初国会毁弃的原因）民初国会毁弃的原因 民初国会被袁世凯解散的原因长期以来为学者所关注。 主要观点有三种： 一是认为以袁世凯为代表的旧官僚军事集团等传统政治势力在与民主共和派 力量对比上占有优势，在袁世凯的打压拉拢下，进步党等中间势力为袁所利 张亦工： 中华民国临时约法起草人辨正 ， 历史研究 ，1983 年第 3 期。 张国福： 关于中华民国临时约法的起草日期和起草人问题 ， 北京大学学报 ，1984 年第 1 期。 张学继： 民国初年的制宪之争 ， 近代史研究 ，1994 年第 2 期。 4 用，国民党人占优势的国会由此被袁摧残；二是认为在当时的政治经济条件 下，建立民主政治的时机尚不成熟，民初代议制的失败具有某种必然性；三 是认为国会自身的种种问题，如与资产阶级疏离、党派争斗、议员失德、人 民失望是导致议会政治试验失败的主要内因。目前，多兼取三种观点而有所 侧重，并进一步扩大解释范围，视之为民初政党政治、共和制度、宪政实践 等失败的原因。近年来有关这方面的研究新见迭出，启人深思。有的认为中 国的宪政从宏观看属于“外源后生”型，制度的超前和条件资源的滞后稀缺 是其失败的根本原因。 有的则从具体史实考察，认为国民党人组党以后在方 向选择上(如修铁路、兴民生)、对张振武案的处理上和“二次革命”时机上 皆有“政治策略”上的失误，从而一步一步累积成民初宪政的失败； 还有的 用实证的手法，根据国会议决案记录和舆论反映，从国会制定议员 5000 元岁 费而不得人心这件事上，强化了人们早先关于国会自腐自败的观点。 至目前为止，学界对包括上述方面的民国议会政治和制度等研究已经取 得了很多的成绩。同时，也应当看到不少方面还有以此为基础进一步拓展的 空间。包括： （1）探讨的问题还应拓宽。除了研究国会存续期间属于“高端”政治的 “民主”与“专制” 、 “共和”与“帝制”的政治斗争外，议会的制度设置、议 事规则、活动方式、议会与政府的正常矛盾及其处理等“低端”政治内容也 应进行研究。 （2）理论分析还应加强。应借鉴宏观层次的现代政治学理论、政制史比 较及中观层次的制度理论、参与理论、发展理论、制衡理论，以新的眼光和 方法解读史实，深化对民国议会史的认识。 （3）研究视野还需要进一步拓宽和深入，特别是应围绕民国议会制度究 竟是因为制度本身有问题而未能行通， 还是无法与 20 世纪中国的政治发展要 求相适应而行不通，亦或两者兼而有之、孰轻孰重等关键问题来加强研讨。 文勇： 制度决定论的贫困 ， 浙江学刊 ，1999 年第 6 期。 袁伟时： 政治策略与民初宪政的历史经验 ， 战略与管理 ，2000 年第 6 期。 李学智： 民国第一届国会议员岁费的制定 ， 近代史研究 ，2001 年第 6 期。 5 一、走入中国人视野的代议制思想一、走入中国人视野的代议制思想 （一）代议制思想的内涵（一）代议制思想的内涵 资产阶级学者关于代议制度的概念很多。 19世纪英国政治思想家约翰 密 尔在代议制政府一书中认为“代议制政体就是全体人民或一大部分人民 通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必 定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候，只 要他们高兴，他们就是支配政府的一切行动的主人。 ” 在这里，他把代议制 理解为人民控制政府的根本办法。 日本著名宪法学家美浓部达吉在其所著 宪 法学原理中认为：代议制“即以那从国民中选出来而定期改选的议会，为 国民的代表，使它为发表民意的机关。” 他认为设置代议机关即代议制度。 不列颠百科全书 也认为所谓代议制民主就是政治决策权力并非由公民亲自 行使，而是通过他们所挑选并对他们负责的代表来行使的一种政体。 上述关于代议制度的概念都强调了“代表性”这一基本特点，但没有全 面完整地概括代议制度的内容，没有揭示代议制度的本质，都只是对政治实 践中有关代议制度的现象、活动进行了描述。 我国学者给代议制度下了一个比较精准的定义，“代议制度是指一国统治 阶级从各阶级、阶层、集团中，选举一定数量能够反映其利益、意志的成员， 组成代议机关，并根据少数服从多数的原则，决定、管理国家政治、经济、 文化和社会生活等各方面重大事务的制度。 ” 根据代议制度的概念，我们可 以认为，代议制度主要是由代表制度、代议机关组织制度和代议机关议决制 度三大部分组成的有机整体。 第一，代表制度。代表制度是代议制度的核心，离开了代表制度也就无 所谓代议制度。代表是经依法选举产生的代议机关组成人员或人民代表，而 代表制度就是指有关代表（即议员或人民代表）的产生、身份、地位、职责、 监督、罢免、职权保障、活动方式及作用等方面的制度。 第二，代议机关组织制度。代议机关是代议制度的物化构架，是代议 制度实际运行的组织者和指挥者。因此，代议机关内部的构成情况、机构 设置状况、各机构的职责权限及其相互关系等等，直接关系到代议制度的 英约翰密尔： 代议制政府 ，商务印书馆 1982 年版，第 68 页。 日美浓部达吉： 宪法学原理 ，商务印书馆 1927 年版，第 227 页。 周叶中： 代议制度比较研究 ，武汉大学出版社 2005 年版，第 10 页 。 6 运行状况。 第三，代议机关议决制度。代议制度不仅需要代表、代议机关等构成要 素，而且还要代议机关依法行使职权，开展各项工作。这就要求代议机关通 过制定“议事规则”等途径建立全面有效的议决制度，从而保障代议机关充 分行使各项职权。 （二）代议制思想走进中国（二）代议制思想走进中国 1早期的议会观念早期的议会观念 1840 年鸦片战争的失败，刺激了一批关心国家命运的仁人志士，开始瞩 目现实，研究世界大势。于是以“师夷长技以制夷”为口号，变革封建中国 为目的的改革思潮逐步酝酿发展。伴随着对西方资本主义国家的了解，有的 人看到了西方政治体制与中国的不同之处，议会这个新鲜事物便进入了中国 人的视野。 魏源在海国图志中介绍英国议会制度时指出，英王继位必须先通过 巴厘满（parliament，议会） ，如有“用兵、和战”之事，虽国王裁夺，亦必 由巴厘满议允。国王行事有失，将承行之人，交巴厘满议罚。凡新改条例， 新设职官，增减税饷及行楮币，皆王颁巴厘满，转行甘文好司而分布之，惟 除授大臣及刑官，则权在国王，各官承行之事，得失勤怠，每岁终会核于巴 厘满，而行其黜 。议会对于来自民间的意见，实行“大众可则可之，大众 否则否之” 的办法， 并准许百姓监督政府， “看见刊印逐日新闻纸， 以论国政， 如各官宪政事件有失，许百姓议”。 魏源从议会制度的原则，国王与议会的 关系，各自的权力界限，官员的罢黜和人民对政府的监督方面，大致勾勒出 了与当时中国封建君主专制远不相同的英国议会制度的轮廓。 徐继畲在瀛环志略中，比较系统地介绍了欧美民主议会制度的形式、 职能。在介绍美国的议会制度时，他介绍了包括民主制度的创立，州长、总 统的选举，投票的方法，任期的规定等很多内容。他大加赞赏华盛顿“几天 下为公”的气慨，这种评论对以天下为私有的专制制度的不满之情是显而易 见的。 梁廷楠在海国四说一书中，除了介绍西方的民主议会制度，还开始 寻究民主制度得以确立的原因这一事实本身。他认为： “美国能行民主制度， 是由其所处的地、时及其民族特性所决定的。地处荒穹，非英吉利所固有， 去国既远，鞭长不及；其地之人自理自治，时日已久；其人喜谋利，往往耗 魏源： 大西洋英吉利国 ， 海国图志 ，百卷本卷五十。 7 智巧于制器成物，而无意于拥立割据。地既有所凭恃以自立，时又迫之不遑 他计，而人人复安愚贱，泯争端，三者相乘，夫是以创立开辟未有之局，而 俨然无恙迄于今也。 ” 显然，梁廷楠的寻究已经从一般了解的基础上前进了 一步，不但知其然，而且努力知其所以然。 早期的议会观念认识，如同清风甘霖，滋润着苦于专制之旱下的人们。 不过当时爱国志士们并没有明确提出要采纳这种制度，因为他们感受最深切 的还是西方的军事和技术。然而，随着历史的向前推进，人们对议会的认识 也在不断向前发展。 2资产阶级改良派的议会思想资产阶级改良派的议会思想 （1）早期改良派的议会认识）早期改良派的议会认识 随着民族危机的加深、 民族资本主义近代工业的产生和中外交往的增加， 对议会的认识也在不断深化。郑观应、王韬等在他们的著述中批评封建专制 时还建议设立议会。在盛世危言中，郑观应强调实行君主立宪，设议院， 为国家富强之根本，根绝专制之良方，御侮救国的切要之政，认为“欲张国 势，莫要于得民心；欲得民心，莫要于通下情；欲通下情，莫要于设议院” 。 汤寿潜提出了更具体的操作办法： “将议院和官僚体制相结合，四品以上高 级官吏组成上议院，由军机处管理；四品以下低级官吏组成下议院，由督察 院管理。 ” 这一时期，早期改良派以挽救民族危亡为出发点，主张在不触动 封建体制根本的基础上，开放有限的民权来补充君主专制政治的不足。由于 自身的软弱性， 他们对于束缚压制成长的封建制度处于表面的直觉批判阶段， 没有将西方倡导的自由、平等的理论与议会制度作为一个不可分割的整体来 看待。 （2）戊戌变法时期改良派的议会认识）戊戌变法时期改良派的议会认识 戊戌变法时期，中国民族资本主义已有了一定的力量，资产阶级掀起了 以救亡为主要目标的维新浪潮，在大江南北奔腾翻滚着。康有为在公车上书 中呼吁开国会、制定宪法实行变法，实行君主立宪。康有为设想的议院方案， “约十万户而举一人”为议郎，参议国家政事。这个由议郎组成的机构，不只 是咨询机构， 而且有权 “上驳诏书， 下达民词” ， 凡内外兴革大政或筹饷事宜， 经过会议三分之二的多数通过，便可交给各部施行。 “议郎”虽是沿用汉代的 梁廷楠： 合国省说 ， 海国四说 ，第 3 页。 郑观应： 议院 ， 盛世危言 ，第 21 页。 汤寿潜： 议院第五 ， 危言卷一，1900(光绪十六年)石印本，第 9 页。 8 名称，但实质已是具有立法权力的国会了。与此同时，对议会制度理论基础 自由平等的观念开始进行宣传。例如康有为把资产阶级天赋人权的思想具体 运用于妇女问题，认为尊男卑女完全违背天赋人权的公理。严复认为西方的 民主是“自由”的表现形式， “自由”才是内在根本。 “以自由为体，以民主 为用” 。 他深刻地看到一定的政体形式与一定的社会伦理、道德、风俗、文 化教育相联系，西方的民主政治制度，是体现人们自由权利的一种恰当形式， 不是任何国家可以随意搬来作为救亡图强的工具。梁启超强调在由专制制度 变为议院制度的过程中民主启蒙的重要性，即用人们乐道的平等民权之说启 发人民，开启民智，培育人才，为开设议院打基础。他在时务学堂的实践， 一定意义上是开民智的尝试。不难看出，戊戌时期的改良派较之其前辈，拓 宽了议会政治的理论深度，且实践的色彩重。然而时代和阶级局限，在革新 与守旧面前，在百日维新中，他们从当时的政治现实出发，并没有提出要设 议会的要求。虽然封建顽固势力凭借武力镇压了中国近代第一次资产阶级民 权运动，但是议会民主思想并未消逝，它又有了更新的面貌得以呈现。 3革命派和立宪派的代议思想革命派和立宪派的代议思想 19 世纪末 20 世纪初，中国面临被瓜分的危险，国家的局势使大批国人 寻找国家衰亡的原因和救国之路。专制制度是国家衰亡的根源，实行宪政已 经成为资产阶级的普遍认识。但是如何实现，在方法上出现了分歧，一派主 张从上而下的变革，一派主张自下而上彻底的革命，形成了资产阶级的两个 派别：革命派和立宪派，议会制被两派同时宣传。 （1）革命派的议会制）革命派的议会制 革命派代表了与封建经济联系较为松散的资产阶级中下层和小资产阶级 的利益。孙中山三民主义中的民权思想集中体现了资产阶级与封建地主阶级 的利益对抗，体现了人民主权不可分割、不可转让的原则。孙中山将民权阐 释为政治革命的根本，民权主义的政治革命应与民族主义的反清革命并为一 步走， 提出在中国实行民权主义的具体措施 “五权分立” 。 五权即行政权、 立法权、裁判权、考选权和纠察权。他认为美国等国家实行孟德斯鸠的三权 分立原则后，仍存在弊端，其一，官吏无论由选举还是由委任而来，很多是 因滥举或任用私人而得居官位，其根源在于没有严格的考选制度；其二，纠察 权归议院掌握， 议院往往滥用此权， 挟制行政机关， 使得行政权不能正常运行。 鉴于此，他提出五权分立的主张，这反映了孙中山既想仿行他认为当时最好的 严复： 原强 ， 严侯官文集 ，第 47 页。 9 美国式的民主制度，又想避免这个制度中的一些不足方面的善良愿望。 革命派在对三民主义的宣传中，没有摆正民族与民权两大主义的位置， 过于突出民族主义的位置。他们宣传清政府的专制统治是国家落后的根源， 尤其到了近代，满清贵族的统治已经成为民族独立、国家富强的障碍；抨击 满清入关以来对汉族的民族压制政策。革命派提出的“反满”的确抓住了社 会的主要矛盾。但很多革命派不但认为革命“以去满人为第一目的，以去暴 政为第二目的”，而且还错误地认为， “去满人”就等于“去暴政”，所谓“第 一目的既达，第二目的自达” 。 事实上，反满的民族主义并不构成革命的资 产阶级性质，它模糊了与反封建的民权主义的界限，冲淡了革命的民主色彩。 然而在中国这块有着悠久民族主义传统而十分缺乏民主传统的土地上，在资 本主义不发达，农民小生产者众多的国家里，民族主义远比民权主义更易掀 起斗争的波澜，更易普遍全国，这样就可以理解为什么革命派在清政府被推 翻后，失去斗争目标而无所适从的原因了。 （2）立宪派的议会制）立宪派的议会制 资产阶级立宪派代表民族资产阶级的上层，他们对于阻碍资本主义的封 建专制深深不满，对于帝国主义的侵略感到担忧，又害怕来自下层的革命触 犯自己的利益，因而采取“请求立宪”温和斗争的形式。 1905 年日俄战争给立宪派一个极好的理由，举国上下认为立宪日本战胜 俄国，因而掀起了国内要求立宪的热潮。立宪派在请开国会之理由书中 说“合上下议院而成国会，以民选议员而代表国民。内之集合国民之心理以 整顿内政，外之发展国民之势力以捍御外侮。振纲纪，固国本，莫重乎比。 ” 因为， “欲整理财政国会不可缓” ； “欲振兴教育则国会不可缓”； “欲扩张军备 则国会不可缓” ； “欲澄清官吏则国会不可缓” ； “欲保国权则国会不可缓” 。 他 们一次又一次地请愿，宣传夸大了的议会政治的优越性，以此揭露专制弊病， 他们也同时强调教育和民主启蒙的重要性及其途径。他们一系列的活动，从 某种程度上弥补了革命派宣传反满的不足，客观上有利于唤起人民的民主觉 悟，有助于革命的发展。武昌起义爆发后，清王朝一推就倒，全国大部分省 份能传檄而定，与立宪派的活动不无关系；但同时，由于它鼓吹靠“请愿” 改变专制，刻画“阴森恐怖”的革命，又给革命抹上一丝灰暗的阴影。 革命派和立宪派对议会政治的认识在本质上并没有太大的区别，区别仅 在于达到目的的手段上。革命派以“革命”开之，立宪派以“抑皇权、开民 朱执信： 论满洲虽欲立宪而不能 ， 民报第 1 号。 张枬 、王忍之： 辛亥革命前十年间时论选集第三卷，三联书店 1977 年版，第 127- l29 页。 10 智”为之。两派将一个问题的两个方面如楚河汉界般对立起来。事实上，革 命虽然可以彻底废除皇权，为开民智提供良好的条件，但武器的批判终究不 能代替批判的武器，精神的东西还要靠精神去摧毁。真正开民智，去旧俗， 还是需要做好民主启蒙工作的。 不管怎样，辛亥革命前的种种宣传让国人对于议会产生了许多美好的向 往，建立议会成为大势所趋。这样，议会制度开始了它在中国短暂的历程。 11 二、议会政治的演变及其各时期活动概况二、议会政治的演变及其各时期活动概况 议会政治随着辛亥革命的胜利，正式登上了历史舞台。它经历了从初创 到运行、受挫再到非正常发展，最终走向灭亡的历史命运。 （一）议会制的初创南京临时参议院（一）议会制的初创南京临时参议院 南京临时参议院存续的时间虽不长，但却奠定了议会政治运行的基础。 1各省都督府代表联合会和南京临时政府的成立各省都督府代表联合会和南京临时政府的成立 （1）暂行议会之权的各省都督府代表联合会）暂行议会之权的各省都督府代表联合会 武昌起义后，湖北都督黎元洪于 11 月 7 日发出通电，就组织全国政府征 求各省的意见，得到各省的响应。江苏都督程德全、上海都督陈其美提议各 省各派两名代表到上海开会。他们的倡议得到一些省份的响应，并派出代表 赴上海。但湖北都督黎元洪不同意在上海集会，要求到湖北开会。经过协商， 各地到达上海的代表决定留一人在沪联络，其余赴武昌开会，并将会议定名 为“各省都督府代表联合会” 。商议组织临时政府的事宜，其中最重要的工作 就是起草 临时政府组织大纲 。 代表会推选雷奋、 马君武、 王正廷为起草人。 12 月 3 日通过临时政府组织大纲共三章二十一条。这为南京临时政府和 临时参议院的成立准备了条件。 大纲 在当时军情紧急的特殊环境下为了适应建立一个合法的革命政府 的需要而制定，使临时政府的建立有法可依。 大纲规定总统制作为中国的 政体，临时大总统由各省都督府代表选举之；设立参议院为立法机关，由各 省都督所派之参议员组织之； 大纲还规定参议院未成立前暂由各省都督府 代表会代行职权。因此，可以认为各省都督府代表会实际是议会的雏形。 （2）南京临时政府的成立）南京临时政府的成立 1911 年 12 月 4 日，各省都督府代表联合会议决以南京为临时政府所在 地。代表于七日内齐集南京，在十省以上代表到后，召开临时大总统选举会。 12 月 29 日，46 名代表，代表独立的 17 个省选举孙中山为临时大总统。1912 年 1 月 3 日，选举黎元洪为副总统。孙中山也在此日提出国务员名单并获代 表同意。全部国务员，孙中山采取“部长取名，次长取实”的办法，安排了 一些立宪派和旧官僚担任总长，但直接任命各部次长(基本是同盟会会员)， 12 并负实际责任，使得革命派占据了政府里的要职，所以南京临时政府是同盟 会的政权。 然而由于共和制的首创和初建，它存在着一些失误，这些失误或多或少 为革命埋下了不能健康发展的种子。 第一，操之过急。比照西方的议会民主制，我们可以发现这一体制，已 经扎根并适应了它所在国家的经济文化等各个方面，尤其是民众也认可并积 极参与到这一政治体制中。而中国传统的政治理念一直强调君主大权独揽， 乾纲独断，百分之九十的民众对于政府体制漠不关心，更不要说对于与议会 政治相配套的政党制度、内阁制和总统制等有多少了解了。革命派和立宪派 中也是对于议会制谈论的多，对其引入中国后和国情相适应的分析少。中国 缺少适合这种体制发展的必要土壤。因此要在中国建立这种体制不是一蹴而 就的，更何况美国、法国等国家建立议会制也是经过了长时间演变的。孙中 山虽看到了建立的难度，他把实现三民主义的过程分为三个时期： “第一期为 军法之治” ，以县为单位， “每一县以三年为限，其未及三年已有成效者，皆 解军法，布约法” ； “第二期为约法之治” ， “以天下平定后六年为限，始解约 法，布宪法” ； “第三期为宪法之治” 。 但是事实上，辛亥革命后这种设想并 未实现，而是跳过了军法之治的过渡阶段直接进入约法之治。共和初建，民 主初成，如果没有强有力的军事保障，没有民众对这一新生制度渐进的熟悉 进而到支持，这个制度注定是孤独和脆弱的。无论是革命派还是立宪派，都 忽略了民主共和实现的艰难困苦，带着空想主义的色彩浪漫地认为，只要移 植了这一体制就能使中国强大起来。 议会政治一走进中国就已经先天不足了。 第二，内部整合力缺失。武昌起义前后，中国的政治势力大致可分为革 命派、立宪派和旧官僚势力三派。革命后，各派都想在新政权里获得最大的 政治利益，组织怎样的政府成为他们热切关注的问题。然而一些革命党人认 为革命成功是他们抛头颅撒热血而来的，新国家应是革命派一家独占，立宪 派和旧官僚无权参与新政权。孙中山采取“部长取名，次长取实”的办法， 使得革命派独占政权，引起立宪派和旧官僚的强烈不满，加上革命前的过节， 他们倒向袁世凯，为袁的分化革命起了助纣为虐的作用。事实上“革命军起， 革命党消，天下为公，乃克有济。今以革命党召集革命党人，是欲以一党组 织政府，若守此见，人心解体矣” 。 章太炎在给黄兴的信件中提出组织包括 各种力量的政府的意见应该说是有道理的，它有利于政府增强整合力，齐心 孙中山： 中国同盟会革命方略 ， 孙中山全集第一卷，中华书局 1981 年版，第 297-298 页。 毛注青： 黄兴年谱长编 ，中华书局 1991 年版，第 227 页。 13 协力面对政府初建时的各种困难。然而孙中山在大总统宣言书中称“临时政 府，革命时代之政府也” 的时候，已将本来可以争取的力量赶到了自己的对 立面。新政府刚建立就没有坚强的团结保障，这不能说不是一个很大的失误。 2南京临时参议院的成立和临时约法的完成南京临时参议院的成立和临时约法的完成 （1）临时参议院的成立）临时参议院的成立 根据临时政府组织大纲第十七条规定：各省都督府代表联合会的任 务止于参议院的成立。代表会在临时政府成立后于 1 月 18 日通电各省，要求 各省选派参议员必须于 28 日前到达南京。1 月 28 日上午，陆续抵达南京的 各省区参议员正式举行临时参议院成立大会。参加成立大会的议员共有 31 人，代表广东、湖南、湖北、江西、安徽 18 个省。29 日，临时参议员开始 履行其职责，出席议员 26 人，选举林森为正议长。随后，又有参议员陆续到 院，累计共 43 人。在这 43 名参议员中，同盟会会员 33 人，与革命有密切联 系的绅士 1 人，立宪派 8 人。这反映出革命派在临时参议员中占有多数席位， 处于主导地位。 孙中山在就任南京临时大总统之前，革命派就曾经与袁世凯达成协议， 只要袁正式宣布共和，就推举他为临时大总统。孙中山本人在南京就职时也 向袁表示总统一席随时可让。实际上，孙中山就任临时大总统的目的，就是 通过逼迫袁世凯尽早表态赞成共和，以瓦解封建势力最后一支主力军，避免 战争再起，陷天下于流血之惨。 2 月 12 日，孙中山履行自己的诺言。14 日他亲赴参议院提出辞表，并获 参议院赞同。当日又开临时大总统选举会，到会的共 17 省，投票权为每省一 票，袁世凯得 17 票，全体通过当选为临时大总统。本来，革命派“宜将剩勇 追穷寇” ，彻底消灭封建势力，但是由于自身的软弱性，分不清敌我，拱手把 自己的革命成果相让给袁世凯。 袁世凯个人的人格上，很难让人相信。为了限制约束袁世凯，孙中山在 辞职咨文中提出三项附加条件：1，临时政府地点设于南京，为省代表议定， 不能更改；2，俟参议院举定新总统亲到南京受任之时，临时大总统及国务委 员乃行辞职；3， 临时约法为参议院所制定，新总统必须遵守，颁布一切 法律章程，非经参议院改订，仍继续有效。孙中山提出的前面两项是想要袁 离开北京，与清旧势力隔绝，而第三项是“以法抑袁” ，即要用法律的力量来 抑制袁的野心。 孙中山： 临时大总统宣言书 ， 孙中山全集第二卷，中华书局 1981 年版，第 3 页。 14 本来很多人对于临时政府组织大纲中关于人民享有的各种权利未作 明文规定持不满意态度，加上孙中山又提出“以法抑袁” ，这样尽快修改临 时政府组织大纲 ，颁布临时约法 ，也就刻不容缓了。 （2） 临时约法的完成） 临时约法的完成 1912 年 3 月 8 日，参议院正式议决并通过了中华民国临时约法 。约 法共 7 章 56 条，包括总纲、人民、参议院、临时大总统、副总统、国务员、 法院、附则。它是中国近代历史上绝无仅有的一部具有共和民主性质的法律 文件。它尊重并保障人民的基本权利，确立了刚刚诞生的共和国的国体和政 体，有利于中国社会政治制度的根本变革。 约法规定参议院是国会的前身，是资产阶级民主国家三权分立原则中行 使立法权的最高机关；参议院以国会成立之日解散，其职权由国会行使。 如前所述， 临时约法在“以法抑袁”的背景下制定，革命党人利用掌 握政权的先手优势，制定了有利于议会和自身政治活动的规则。主要体现在 以下几个方面： 其一，强调议会的权力。 临时约法中规定，议会有“议决一切法律案” ， “议决临时政府之预算 决算” ， “议决全国之税法、币制、及度量衡之准则”等权力；同时临时约 法在第 33 条、第 34 条、第 40 条等条款中，都赋予参议院“同意权” ，如 第 34 条规定， “临时大总统任命文武官员，但任命国务员、外交大使、公使， 须得参议院之同意。 ” 这种规定，将本来应当属于行政方面的人事权在相当 程度上转移到立法方面。议会的权力扩大了，但反过来，政府却没有多少权 力可以制约议会。 出现这样规定的原因是对于西方分权原则缺乏准确理解。西方三权分立 原则是立法、行政、司法三种权力相互制约， “如果行政权没有制止立法机关 越权行为的权利，立法机关将要变成专制；因为它会把它所能想象到的一切 权力都授予自己，而把其余二种权力毁灭。 ” 革命前对议会功能的夸张性宣 传，再加上现实的需要，所以想把权力都交给议会。而在法律上，行政机关 却无法制约立法机关，一旦两者出现矛盾，通过非法或武力的方式来解决冲 突也就是难免的了。 其二，由总统制到责任内阁制。 南京临时政府根据临时政府组织大纲的规定，实行的是总统制。孙 李剑农： 戊戌以后三十年中国政治史 ，中华书局 1965 年版，第 149 页。 法孟德斯鸠： 论法的精神上册，商务印书馆 1961 年版，第 16 页。 15 中山认为当时情况下需要强有力的政治统帅，以加强政治权力，从而有利于 各项事业的开展，以改变国家的落后局面。南北议和后，孙中山让位与袁世 凯，革命派对袁不信任，便考虑从制度上对袁进行约束。 “内阁制乃平时不使 元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对 于惟一置信推举之人，而复设防制之法度。 ” 革命派于是改总统制为内阁制， 并依临时约法法律的形式加以确定。 总统制和内阁制，两种关于权力的划分有一定的区别。总统制国家虽然 设有议会，但总统对选民负责，掌握行政权力。内阁制的国家，内阁由议会 选举获胜的政党或政党联盟组成，对议会负责，总统设虚职，没有实权。两 种制度本身并无高下之别，都是资本主义国家政权组织形式。各国根据本国 的历史和现实来选择合适的政体，并不是像孙中山如上说的，内阁是“设防 之法度” 。但正是基于设防的考虑， 临时约法的政体设计有了较大的变化。 也正是设防的基点，使得这部法律的建立犯了“因人立法”的立法大戒。 政体的选择不容许变成政治家的试验，反反复复，忽略国家的基本建设 和长治久安。况且限制袁世凯专权，须以相当的政治军事实力为后盾，若实 力不足以震慑政治对手使之有所顾虑，而徒以一纸约法去要求对方遵守，这 在政治上是幼稚的想法。为了限制一个袁世凯的权力而影响了对整个宪法结 构的理性思考，给宪法的制定蒙上了一层功利的色彩。 作为责任内阁制的标志， 临时约法在总统之外，复设总理。但在改制 后，未能确定总统府与国务院谁为最高行政中枢。约法涉及大总统的规定有 “临时大总统代表临时政府总揽政务、公布法律” ， “统帅全国海陆军” ， “制定 官制官规” ， “任免文武官员” 。涉及内阁权限的规定有“国务员于临时大总统 提出法律案、公布法律，及发布命令时，须副署之” 。 这样，约法同时赋予 总统和国务院相当的行政权， 又并未说明内阁是对总统或是对议会承担责任， 造成在中央同时存在两个行政中枢的二元体制格局。后来的“府院之争”就 是这个因素而引起的。 3南京时期议会斗争及其结束南京时期议会斗争及其结束 南京临时政府成立时，经济上就面临着严重的困境。清政府原有的地丁、 漕粮被地方截留或无法征收，海关税收被列强把持，不交给临时政府。刚成 立的政府缺少财源。为解决财政问题，曾发行军用票来应急，但遭到立宪派 以及商人