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上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 摘 要 随着经济全球化和产业结构的升级，我国原有的以单位、正规就业为 主要形式的就业方式发生了重大变化，以非全日制、临时就业、派遣就业 为主要形式的灵活就业方式得到了迅速发展，而现有的养老保险制度是建 立在原国有、集体企业基础上，针对固定用人单位的正规就业形式设计的， 缺乏对各种灵活就业人员支持的养老保险制度，在建设全面小康的重要背 景下，要实现人人老有所养，就需要从制度层面上设计一种适宜灵活就业 人员参加的养老保险制度。 本文从灵活就业人员养老保险相关理论出发，针对当前灵活就业人员 养老保险发展现状，分析了灵活就业人员养老保险中存在的问题及原因， 对国际灵活就业人员养老保险制度的发展经验进行分析借鉴，结合我国的 实际探讨建立灵活就业人员养老保险制度的原则、思路，对灵活就业人员 养老保险制度框架作一设计，以及实施中需要配套的措施进行总结，以此 希望能为建立灵活就业人员养老保险制度而提供一种新的发展思路。 关键词关键词：灵活就业人员，养老保险，名义账户制 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 a research on the pension insurance system for the urban people in flexible employment abstract with the economic globalization and industrial structure upgrading, the original pattern of employment in china, the main form of which is working in state-owned and collectively-owned enterprises, has changed greatly. new flexible forms of employment, including part-time jobs, temporary employment and dispatched work, have been developing quickly. however, the present insurance system for the old-aged is built on the former economic structure and designed for the former pattern of employment, so that it cant fit into the present employment structure. at the background of building a overall well-off society, its necessary to develop a new pension insurance system which can cover the laborers of flexible employment in order to achieve the goal of providing security for all the people. based on the pension insurance-related theories about flexible employment, this paper analyzes the advantages and disadvantages of the current pension insurance policy, compares the developing process of the flexible employment pension insurance in foreign countries, and studies the possibility of establishing 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 chinas flexible employment insurance system. all the attempts are made to design a new frame for chinas flexible employment pension insurance. key words: flexible employees, pension insurance, notional defined contribution model 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 1 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：戴亚东 日期：2008 年 6 月 26 日 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：戴亚东 指导教师签名：章晓懿 日期：2008 年 6 月 26 日 日期： 2008 年 6 月 26 日 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 1 第一章 绪言 第一节 研究背景及意义 20 世纪 70 年代后，世界各国传统的就业方式和措施已难以解决日益突出的 就业问题，非全日制、临时就业、派遣就业等多种灵活就业方式在国际上迅速发 展。灵活就业成为各国缓解就业压力的重要就业方式之一。目前，灵活就业人员 占全部就业人员的百分比，非洲达 57.2%，亚太地区也占 32.8%。在经济最为发 达的美国， 各种非正规形式的灵活就业约占就业总量的 30%， 日本的非全日制灵 活就业形式也占所有工作的 25% 。 我国灵活多样的就业形式的兴起始于 20 世纪 70 年代末的改革开放初期，当时国家因无力解决数以千万计的城市新成长劳动 力和返城知青，从而鼓励许多返城知青走上自谋职业道路；同时，由于农村联产 承包责任制的实行，使过去长期处于隐蔽状态的农村剩余劳动力问题开始显现， 推动了大量农民转移到城市通过临时工、季节工等方式实现就业。90 年代末， 国企改制、城市产业升级、农村城市化等进程加快，产生了大量新的下岗失业群 体和失地农民，国家相继出台了促进就业的政策，鼓励和支持这部分人员通过灵 活就业方式实现再就业，灵活就业成为扩大就业和再就业的有效途径之一。2006 年全国城镇就业者为 2.83 亿人， 而其中约有 1.4 亿人通过各种灵活就业的方式实 现了就业 。 在促进就业的同时， 灵活就业人员的社会保障问题特别是养老保险问题正在 逐步显现。我国现行的养老保险体系是建立在原国有、集体企业基础上，针对固 定用人单位的正规就业形式设计的， 对于各种灵活就业人员的社会保险尚没有出 台专门的法规政策体系，仅仅是一些指导性意见和政策，如劳动保障部在 2001 年出台了关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知 ，首次对灵活 就业人员养老保险做出规定，但操作性不强。尽管少数地区如上海、深圳等地对 灵活就业人员的养老保险制度进行了有益的探索并出台了相关政策， 但从总体上 何平.非正规就业群体社会保护j.中国劳动,2004,5. 根据 2006 年劳动和社会保障事业发展统计公报计算 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 2 看，现行的养老保险制度框架已难以适应灵活就业人员的养老保险需求，因此灵 活就业人员实际上参加养老保险的比例较低。近几年来，我国各级政府开展了以 扩大养老保险覆盖面为重点的专项活动，养老保险参保人数从 2002 年的 11128 万人，占城镇从业人数 24780 万人的 44.9%，到 2006 年的 14131 万人，占城镇 从业人数 28310 万人的 49.9%，比 2002 年新增参保人数为 3000 万人，但其中灵 活就业人员参加养老保险仍不到2000万人， 灵活就业人员的覆盖面仅为14.2% ， 远低于单位职工的参保率，灵活就业人员参保率不高的困局依然存在。 从灵活就业人员最迫切的养老保险需求着手进行研究，有着十分重要的意 义。党的十七大报告就社会保障体系提出的目标是：“覆盖城乡居民的社会保障 体系基本建立，人人享有基本生活保障。” 解决灵活就业人员的老有所养是反映 社会公平正义的基本体现，更是建设社会主义和谐社会，实现全面小康的必然要 求。因此，分析灵活就业人员这一特殊群体参加养老保险中存在的问题，借鉴国 外灵活就业人员养老保险改革发展的经验， 对提出建立我国灵活就业人员的养老 保险制度框架， 从根本上解决这部分群体的养老保险问题有着十分重要而现实的 意义。 第二节 文献综述 一、国外文献综述 （一）灵活就业研究现状 国外对灵活就业的研究起步于上世纪七十年代， 目前国外灵活就业研究主要 集中在其对扩大就业的作用以及女性灵活就业问题等方面。 为增强灵活就业对促 进就业的作用，各国政府对灵活就业的支持力度不断加大。如：日本政府在第六 个雇佣对策基本计划（2001-2010）中提出“通过推进非全日制就业、家庭就业 以及扩大派遣就业领域等就业政策的实施，使多种灵活就业得以顺利发展”； 美国于 2000 年 7 月通过了临时工人平等法 ，规定临时工人在 12 个月内工作 根据 20022006 年劳动和社会保障事业发展统计公报计算 胡锦涛在中国共产党第十七次全国大会上的报告 ilo.community based training for employment and income generation:www.gtz.de/crystal/ current/english/pdf/）material/ma-a/ma-a-vll.pdfeb/0l，/2004-02-22. 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 3 满 1000 小时以上，则和正规雇员一样，获得同样的津贴，而在此之前规定，临 时工人必须在上年工作 1250 小时以上才可以享受正规雇员的津贴；荷兰政府规 定，从 1993 年 1 月 1 日起，无论何类雇员，一律有权享受法律规定的最低工资 标准，只要岗位相同，工作时间相同，雇员获得的薪金就相同；西班牙 1995 年 法律规定，临时就业的工时、工资、加班费，以及带薪休假等都将通过集体协商 决定。国外的一些组织，譬如国际劳工组织和欧盟等对灵活就业非常重视，并对 全球化的灵活就业进行了研究。在 1996 年第 83 届国际劳工大会通过的家庭工 作公约和家庭工作建议书中规定： “确保家庭工人与其他工薪劳动者之间 的待遇平等” 。 欧盟非全日制工人指南以及就业关系法都规定，非全日制 雇员如从事与全日制雇员同样的工作， 应得到同等的小时工资并应在病假或生育 工资、职业年金等方面获得相同的待遇。 （二）灵活就业人员养老保险的研究现状 西方国家的社会保障以庇古的 “福利经济学” 、 改良主义者的 “福利国家论” 、 凯恩斯的“充分就业”与“有效需求不足”理论、贝弗里奇报告、萨缪尔森等的 观点为基础。其制度在19世纪80年代形成以后，经历了20世纪30年代到60年代的 发展阶段。而在70年代以后，西方发达市场经济国家由于石油危机，社会保障制 度也进行了改革和调整，社会保障理论的发展也进入了调整时期。原来福利国家 以及非福利国家的社会保障对国民是全面覆盖，灵活就业问题矛盾不突出，但是 70年代后期遇到了基金来源不足等问题，出现了“福利困境” ，因此不得不设法 扩大基金收入的来源，减少支出，扩大就业，灵活就业的社会保障问题由此而产 生 。 国外关于灵活就业人员的养老保险，基本沿用与正规就业同等对待的办法。 有的按照工作时间比例，有的按照工作性质、岗位差异来确定灵活就业的社会保 险的水平和标准。但是，人们对是否应为灵活就业人员提供足够的社会保障也有 争议。有专家认为“工作越灵活，人们就越需要社会保护，以确保他们的健康、 安全、长期受雇” 。国际劳工组织和很多国家的政府，则试图通过立法把各 种灵活就业劳动者纳入社会保障范围。但一些雇主组织对此持反对态度，他们认 亓名杰,朱海伦.我国灵活就业人员社会保障问题研究现状评述j.嘉兴学院学报,2004,5. odile quintin， “the development of european employment and social policy 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 4 为就业即是最佳的社会保障。一些国家的劳动经济学家也认为，加强灵活就业人 员的社会保险势必增加企业的支出，也与放松管制的趋势相违背，因而持反对态 度 。从目前的研究成果和社会保障发展趋势来看，各国将灵活就业人员纳入社 会保险体系有两种办法：一是逐步扩张现有社会保险制度覆盖面；二是通过新的 社会保险计划将以前未纳入覆盖范围的人群纳入覆盖范围 。 二、国内对灵活就业的社会保险研究 长期以来， 由于受传统的家庭养老习惯思维的影响和计划经济体制造成的城 乡分割的二元经济制约， 我国对城镇国有或集体的正规就业人员实行全面包干的 社会保障制度。随着改革开放的深入，就业结构从传统体制下的正规就业为主， 转变为市场经济体制下的正规就业与灵活就业并重的格局， 因缺乏相应的社会保 障制度，灵活就业的进一步发展受到了制约。因此，我国学者也逐步开展了对灵 活就业的社会保障问题研究。目前研究主要涉及的问题如下。 （一）灵活就业人员的社会保障制度模式 近年来，我国对灵活就业人员的社会保障问题进行探索和研究，形成了一定 的理论基础，出台了灵活就业人员的社会保障政策，但在灵活就业人员的社会保 障制度模式设计上有着不同的意见。刘杰锋等人认为，灵活就业人员的社会保障 基金应该以个人缴款为主，相应的社会保障制度是供款基准制，社会保障目标是 以世界银行专家为代表的市场化主流观点， 与其相应的社会保障运作模式应该是 俾斯麦式 。而刘福垣认为，社会保障资金的来源是劳动力消费税。劳动力消费 税的税源是企业的毛利润，社会保障资金应该纳入政府财政的年度预算，并同社 会学意义的社会保障资金区别开来，不建立个人账户，也不建立社会账户，当代 的人花当代的钱，养当代的人，相应的社会保障制度是收益基准制，社会保障目 标是国际劳动组织（ilo）和国际社会保障协会（issa）的社会性目标，与其相 应的社会保障运作模式是贝弗里奇模式 。而陈少晖认为应该采取混合制，他提 出“既要对目前我国的现收现付制实行改革，又不能以单一的供款基准制为目标 丁塞尔,李明甫.促进灵活就业的争论.中国劳动保障报,2002-02-02. 陈云,邓旭娴.社会保障：世界趋势与中国方略m.中国社会保障.2004,10. 刘杰锋.灵活就业养老保险关系探讨j.重庆经济,2003,4. 刘福垣.建立全社会统一的社会保障制度(摘要）j.社会保障制度,2003,1. 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 5 取向。现实的选择应当是先顾当前，兼顾后代。改革后的近期社会保障体制模式 应当是混合型的，即在受益基准制为主的情况下，实现部分供款基准制，并视条 件成熟程度逐渐加大供款基准制的比重。 ” （二）现行灵活就业人员养老保险制度探讨 在实践中，我国采取了将灵活就业人员整体纳入现有的城镇养老保险制度， 只是在缴费标准、基数及个人账户等具体操作上有所区别，其它则与城镇养老保 险制度一致。这种做法引起了学术界的争议，主要体现在以下两个方面： 一是对灵活就业社会保险缴费标准的问题。有学者认为“在自愿参保阶段， 为促进这一群体的加盟， 不少发达国家采取了一系列的简化程序、 优化服务等 便 民措施，但从不用优惠费率或保险待遇来吸引个体劳动者参保，以避免因这类 双重标准而违反社会保险所遵循的公平、公正原则” 。 劳动和社会保障部课题组 则认为“从促进就业的角度看，低费率的做法应该更合理、更有效；从长远看， 目前灵活就业人员的较低费率恰恰是将来制度统一的目标费率 （解决历史债务之 后） ” 。 有的学者认为： “不断扩大基本养老保险制度的覆盖面已经成为国家社会 保险改革进程中的一项既定政策，对此，不应怀疑基本养老保险制度广覆盖的政 策取向，因为这既是世界性潮流，也是中国经济改革发展与社会发展进步使然； 应该考虑的是采取什么样的制度安排来推进基本养老保险广覆盖。 如果简单的将 传统的养老保障全面直接转制成一元化的基本养老保险制度，其成本之高、阻力 之大都将前所未有。 尽管一元化的基本养老保险制度安排更具公平性、 更易操作， 但现实的条件却决定了基本养老保险制度在现阶段必须跳出制度一元化或单一 化的圈子， 就好像市场经济改革其实是补资本主义工商业发展严重不足的课程一 样，多元化的养老保险制度并存也是一个必经的过程” 。 二是灵活就业人员社会保障的受益对象及水平。 刘杰锋等人认为受益对象应 该是： “具有城镇户口和相对稳定经济收入，自愿参加养老保险并履行缴费义务 的各类灵活就业人员。 ”而刘福垣等人认为： “对保障对象来说，他必须是一无所 陈少晖.我国社会保障体制改革的模式选择与建构j.学习与探索,1998,4. 胡爱娣.从国际经验看中国个体劳动者问题j.社会保障制度,2002,1. 何平.灵活就业群体社会保险研究报告d.劳动保障部课题组,2003. 郑功成.中国养老保险制度的未来发展j.劳动保障通讯,2003,3. 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 6 有的劳动者，个人有资产、有购买力的不是社会保障对象。 ”必须限定在个人收 入不足以维持最低生存费用这个范围的公民之内。 同时认为自耕农和小业主不能 直接进入社会保障体系，只有他们进入劳动力市场后才能成为社会保障对象。农 民只有举家迁入城市转化为市民，才能享受和市民同等的社会保障，但前提条件 是他们必须把原来集体的财产 （含耕地在内） 按劳动力平均份额折价归个人所有， 带入城市作为社会保障金， 一次性交给政府， 计入中央政府的社会保障基金账户。 对受益水平问题，刘杰锋等研究人员认为，应该根据个人缴费水平来确定。而刘 福垣等人则认为社会保障资金应按需分配， 政府提供的只是个人支付能力和生存 必需费用的差额，差多少补多少。在社会保障标准面前人人平等，不区分劳动力 素质、级别和贡献。 总之， 国内外有关灵活就业的社会保障的研究成果都为本文的研究提供了有 力的理论支撑。 第三节 研究内容与方法 一、本文结构框架 从社会经济发展的趋势来看， 让灵活就业人员承担与正规就业人员同样的养 老保险制度是不科学的， 而现有灵活就业人员养老保险的政策框架是在原有单位 养老保险基础上进行作适当调整而成的，维持现有的政策制度。这不仅将严重制 约养老保险制度的健康发展，而且可能会对社会和谐发展产生不利影响。因此， 本文从界定灵活就业出发，在对养老保险制度相关理论进行阐述的基础上，重点 分析了灵活就业人员养老保险制度的现状与存在的问题； 在借鉴国外灵活就业人 员养老保险制度的基础上，结合我国实际，设计了我国灵活就业人员养老保险制 度的原则和基本内容，并就需要注意若干配套措施进行了阐述。 本文的研究内容分为六个部分： （一）绪言：简述论文的研究背景、意义、内容、方法及创新方面，并对国 内外的文献进行概述。 （二）灵活就业人员养老保险理论分析：从界定灵活就业概念出发，结合养 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 7 老保险的相关原理进行分析论述， 并介绍了养老保险多支柱模式和名义账户制的 发展，另外还从建立养老保险必要性出发，分析了养老保险制度覆盖灵活就业人 员的必要性。 （三）城镇灵活就业人员养老保险制度的现状与问题分析：通过介绍灵活就 业人员的构成状况、参保现状、主要特点及存在的不足，重点分析灵活养老保险 发展现状，对灵活就业人员养老保险制度中存在的问题进行原因分析。 （四）城镇灵活就业人员养老保险制度的国际经验借鉴：从国际上各国灵活 就业人员养老保险制度的主要做法， 概述了国外灵活就业养老保险对我国借鉴意 义。 （五）城镇灵活就业人员养老保险制度的构建：从对灵活就业养老保险制度 构建的原则出发，明确了灵活就业人员养老保险制度的思路，设计了灵活就业人 员养老保险制度的基本内容，并对实施中需要考虑的配套措施进行了阐述。 （六）结束语。对全文进行简要的总结。 二、本文研究方法 本研究采用的主要方法是文献分析法、实证分析法、定性定量分析法。 文献分析方法。本文通过国内外相关文献的研究，针对我国国内灵活就业人 员养老保险现状， 对影响影响我国灵活就业人员参加养老保险的制度性等因素进 行了分析。在综合相关文献研究成果和我国实际的基础上，设计具有中国特色的 灵活就业人员养老保险制度。 实证分析方法。 本文主要以本人从事的劳动保障工作所获取的相关数据进行 分析处理， 重点以江苏省、 常州市为例， 分析我国灵活就业人员的养老保险状况， 归纳出所存在的问题，在此基础上设计出我国灵活就业人员养老保险制度方案。 定性定量分析方法，主要是侧重于所研究问题的概念体系、理论框架进行分 析说明。本研究以定性研究为主，但同时也运用定量研究方法，对养老保险涉及 的筹资模式、给付水平、经济影响等进行必要分析。 此外，本研究还运用比较分析方法，对国外灵活就业人员养老保险制度建设 方面的经验进行比较研究，从而得出可供借鉴的建议。 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 8 第四节 本文的创新 本文研究的创新主要是：针对我国现行养老保险制度理论与实践的具体情 况，结合养老保险理论发展的新思路，运用多支柱模式、名义账户制的养老保险 模式理论， 探索性设计了我国城镇灵活就业人员养老保险制度的基本内容及相关 措施。本文的主要思想是力求跳出“就事论事”的思维模式，设想对城镇灵活就 业人员建立多支柱和个人名义账户制相结合的养老保险制度， 以解决传统养老保 险制度难以克服的问题， 为未来在全社会建立多支柱和纯个人账户制的养老保险 体系提供实践经验。本文研究后认为，改革现行的养老保险制度，通过建立多层 次的养老保险制度体系，实施名义账户制的养老保险制度，不仅可以突破现行体 制的诸多局限，特别是转型成本及便捷携带的问题，同时可以体现公平，并对社 会弱势群体具有很好的适应性。 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 9 第二章 灵活就业人员养老保险理论分析 第一节 灵活就业人员养老保险制度的相关概念 一、灵活就业的概念界定 （一）灵活就业的概念 “灵活就业”这一概念在日常生活中被广泛使用，主要是针对非传统的就业 形式。劳动经济学中的“灵活就业” ，即“ flexible emploment” ，与此概念范畴 相近，但主要是基于分析劳动力市场灵活性的目的，含义是以各种灵活就业形式 的发展为代表的劳动力市场的灵活性。在理论界， “灵活就业”有多种定义形式。 例如，刘燕斌认为：灵活就业人员主要是以从事个体经济或私营经济的形式，进 行社会经济活动的，还有为数众多的从业人员，以季节工、临时工等多种多样的 方式从事着社会经济活动 。杨燕绥则认为，灵活就业是在劳动时间、劳动报酬、 工作场地等方面具有灵活性的就业 。目前，被引用得较为频繁的定义是由劳动 保障部劳动科学研究所课题组在 我国灵活就业研究报告 中界定的。 该定义为: 在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面（至少一方面） 不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、 传统的主流就业方式的各种就业 形式的总称。而刘杰锋等人认为灵活就业是“城镇各种非规范从事有劳动报酬的 劳动活动形式” 。 劳动保障部劳动科学研究所课题组在 2005 年新近提出的定义淡化了理论 性、分析性名词概念的争论，强化了具体名词的定义研究。按照该定义，只要满 足以下七条中的一条，即为“灵活就业” ：1、经营/劳动的目的：为有关人员提 供就业和收入，是生存型的。2、法律政策监管情况：由于种种原因，企业或雇 员未根据普遍适用的相关法律、法规政策进行登记注册，因而不受相关法律、法 规政策的保护。3、雇员情况：对于自雇就业者，雇用人数低于一定标准，可暂 定为 7 人以下。4、工作稳定性：短期临时性不连续工作，短期固定期限不连续 刘燕斌主编.面向新世纪的全球就业m.北京:中国劳动社会保障出版社,2000,9. 杨燕绥,赵建国.灵活用工与弹性就业机制m.中国清华大学出版社,2006. 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 10 工作，季节性不连续工作等属于灵活就业。5、工作时间及收入：劳动时间少于 法定工作时间， 并且劳动报酬低于当地最低工资标准而高于城市居民最低生活保 障标准，本人愿意从事更多工作的，为灵活就业。6、劳动和社会保护的责任归 属：由劳动者自己提供则为灵活就业。7、政府政策扶持才创造的就业属于非正 规部门的灵活就业。 （二） 、本文对灵活就业概念的界定 本文研究的灵活就业人员的范畴主要是指我国城市地区的就业形式灵活、 劳 动关系不稳定、缺乏必要的社会保险、低收入、无组织、无结构的生产规模很小 的生产或服务单位和个人的就业形式。就实际对象而言，灵活就业人员的范围主 要指从事非正规部门就业、非稳定就业的人群，主要包括失业人员、农民工、个 体工商户等从事非稳定单位就业。 确定这个范围，主要是基于以下考虑：国家对养老保险实施范围主要是城镇 的企业职工，考虑灵活就业人员一般都具有城镇户口，所以养老保险实施范围外 延适度扩大，符合我国社会保险由部分人员向社会全体成员过渡的总趋势，有利 于扩大社会保险覆盖面，缓解当前社会矛盾，促进就业工作，维持社会稳定，也 有利于增强养老保险基金承受能力，缓解当前支付缺口。 二、养老保险制度的内容与类型 （一）养老保险的含义。养老保险 作为社会保障制度的重要组成部分，是 社会保险中最核心的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会 根据一定的法律和法规， 为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年 龄界限， 或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种基本的 社会保险制度。养老保险制度要解决的四个基本问题是：退休者、退休者的基本 生活水平、养老保险只能保障基本生活、用最小的成本实现既定的保障水平。 （二）养老保险制度的基本原则 根据社会保障理论以及社会养老保险实践， 养老保险制度所遵循的原则主要 有：保障原则、公平原则和效率原则。 董克用主编.养老保险m.北京:中国人民大学出版社,2000,6. 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 11 1、保障原则。即通过养老保险制度保障退休者的基本生活，通过保障使劳 动者在职时安心工作， 免除对老年的担忧。 退休者生活有保障， 免受风险的困扰， 安度晚年，有助于实现社会安定。 2、公平原则。也就是通过养老保险制度实现收入的再分配，以体现社会公 平。养老保险中的公平原则，一方面体现在实际存在的代际抚养关系上；另一方 面，许多国家实行的养老金随经济发展而向上调整以分享经济发展成果的政策、 养老金与工资报酬关联的累退制等，都反映了公平的原则。 3、效率原则。这是指制度的设计一定要符合成本最低的要求。成本既包括 经济成本，也包括社会成本。养老保险的费用，无论其来源渠道如何复杂，都是 劳动者创造的。一个有效率的养老保险制度，就是要用最小的经济成本实现己达 成社会共识的养老保险制度的目标。达成社会共识的目标是社会成本，没有明确 的目标就有可能引起政策的混乱，造成社会的不安定，付出昂贵的社会成本。在 制度日标清晰的情况下，制度设计不当，也可能造成制度运行的经济成本过高， 资源严重浪费。 （三）养老保险制度的基本类型 当前，世界上实行养老保险制度的国家可分为三种类型：投保资助型（即传 统型） 、强制储蓄型（即公积金模式）和国家统筹型。 1、投保资助型（传统型）养老保险。这种养老保险制度是当代主要的养老 保险制度，实施于世界上大多数国家。它是通过立法程序强制工资劳动者加入， 强制雇主和劳动者分别按照规定的投保费率投保，并要求建立老年社会保险基 金，实行多层次退休金。国家是老年社会保险的后盾，在财政、税收和利息政策 上给以资助。 社会退休金的层次分为普遍养老金、 雇员退休金与企业补充退休金。 雇员退休金起主导作用，它又分工资挂钩退休金、基础退休金和附加年金。为保 障劳动者的晚年生活，退休金的给付贯彻奖励原则、分享经济成果原则和物价指 数或工资增长指数挂钩原则。大部分发展中国家采取一种部分积累基金的方法。 积累起来的储备金可用来投资获利以补充所缴费用。 这种养老保险制度的优点在 于：它提供定期的待遇支付，以确保整个退休期间得到保障，通过风险分担与资 源分享，使投保人免遭通货膨胀与投资风险。该制度强调待遇与收入及缴费相联 系，并有利于低收入者。当然，这种用建立社会保险基金来分享资源的制度也存 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 12 在不足，即制度的透明度不高，由于缴费没有摊到个人账户上，因而政府承担的 责任很大。 2、强制储蓄型养老保险。这种制度也称公积金模式，是一种固定缴费的模 式，对缴费率有具体规定，待遇由所缴费用以及利息决定。缴费及利息积累在每 个人的账户上。当投保人年老、伤残或死亡时，账户上的钱可一次或按月支付。 缴费由雇员和雇主共同承担。某些公积金允许提前支付，如购买房屋、教育贷款 等。这种制度的优点是透明度较高，激励作用较强，强调个人的自我保障，因而 政府的责任较小，负担较轻，同时对国家储蓄有利。但其存在的问题和不足之处 也比较明显：制度设计突出的是多缴多得，少缴少得，缺乏互助互济性；雇员只 能享受单一的基本养老金，一般无其他社会退休金来源，退休金比较单一；对缴 费年限短者和低收入者难以保证晚年的基本生活； 过高的缴费率而导致企业产品 的国际竞争能力下降，严重时还可能导致整个经济的滑坡。鉴于强制储蓄型养老 保险模式的缺点，一些国家如斯里兰卡、尼日利亚、坦桑尼亚正在考虑把公积金 模式改为投保资助型（传统型）养老保险模式。 3、国家统筹型养老保险。这种制度由国家（或国家和雇主）全部负担雇员 的养老保险费，雇员个人不缴费，是一种典型的福利型的养老保险制度。瑞典、 挪威、前苏联和波兰等国家实行这一养老保险制度。该制度的缺点是资金来源渠 道单一，政府和企业负担过重。瑞典、挪威等福利国家正受着由该制度带来的一 系列经济和社会问题的困扰，正在寻求解决和改革的办法。 第二节 养老保险的多支柱模式与名义账户制 一、养老保险的多支柱模式 （一）养老保险多支柱模式的发展 多支柱的养老保险，即由国家、企业和个人共同建立的、多种形式构成的养 老保险体系。多支柱是针对单一的国家公共保险而言的。单一的公共支柱解决了 社会再分配的问题， 却难以同时肩负着储蓄 （即养老保险基金的增值） 和保险 （即 保障退休者的基本生活）的功能。 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 13 1960 年，瑞典政府在普遍提供的国家年金基础上，正式实施国家补充养老 保险（atp） ，这是一个与职业、收入和生活费用关联的强制性国家公共保险， 它要求受益人具有缴费 30 年的记录，覆盖了 90%的就业人员，是现收现付的国 家公共保险的补充形式。从此，瑞典的正规养老保险由普遍基本国家公共保险和 职业补充国家公共保险两大部分组成。后来，oecd 国家纷纷在国家基本年金之 外又建立补充年金。智利、南非、印度尼西亚等国家建立了私营年金。20 世纪 80 年代以后，社会养老保险模式多支柱的发展趋势越来越明显。 世界银行 1994 年出版了防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策 一书，提出了“三支柱” 养老保险模式改革，即建立强制税收的、公共管理的、 实现再分配的公共年金计划，作为第一支柱，实现有限度地缓解老年贫困，提供 各种风险保障目标； 建立强制储蓄的、 个人积累的、 私人管理的强制性年金计划， 作为第二支柱；建立自愿的职业年金计划和个人储蓄计划作为第三支柱。这一改 革方案在第一支柱中强调政府在缓解老年贫困，提供基本社会保障方面的责任， 在第二、第三支柱中更加强调个人的自我保障和责任，最终实现政府与个人责任 的有机结合，共同抵御老年人将要面临的多种风险。由此，多支柱养老保险体系 得到了迅速发展。 由于国情不同， 各国在理论和实践上对多支柱的界定各有不同， 在实践中一般分为三大类别： 一类是在瑞典和北欧国家实行的在普遍养老保障模 式的基础上建立就业相关保险计划而构成的两个支柱的养老保险制度； 再一类是 美国等国实施的由政府强制举办的养老保险计划为主体， 以企业年金计划和人寿 保险公司提供的年金保险计划为补充， 加上由政府举办的旨在为低级入阶层提供 社会福利性补充养老保险计划的多支柱养老保险模式；还有一类是以瑞士 1985 年养老保险重大改革为标志的较为典型的多支柱养老保险制度： 第一支柱由国家 建立强制参加的国民年金保险制度，提供基本的老年经济保障；第二支柱建立法 定的企业补充养老保险计划；第三支柱建立个人自主储蓄性养老保险，旨在提供 较高收入保障。 瑞士的多支柱养老保障模式在发达国家引起重视的根源于福利国 家的危机，各国日益增大的社会保险费用支出，社会保险与经济发展的关联性， 人口老龄化的压力及国家包揽的养老保险制度存在的种种弊端等。在此意义上， 第二、三支柱的养老保险计划逐渐被纳入国家总体养老保障计划之中，并获得了 徐子方译.防止老龄危机:保护老年人及促进增长的政策m,北京:中国财政经济出版社,1995,12. 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 14 高度重视。从国外来看， “三支柱”模式主要体现在：第一支柱是强制性现收现 付制社会基本保险，是国家为公众提供的最低程度养老保障；第二支柱是强制性 基金积累制的养老保障，养老金给付与缴费水平挂钩，并采用名义账户模式；第 三支柱是自愿性补充养老保障，为有需要的个人提供更好的退休生活水平。 2005 年世界银行21 世纪的老年收入保障养老金制度改革国际比较 扩展了“三支柱”的思想，进而提出了五支柱的概念和建议：提供最低水平保障 的非缴费型“零支柱” ；与本人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱” ；不同形式的 个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱” ；灵活多样的雇主发起的自愿性“第三 支柱” ；建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的所谓“第四支柱” 。这 种多支柱养老保险体系的优点：一是有效分散风险，如第一支柱是现收现付制， 当年收支在全体参保人之间统筹，受人口比例变化影响较大，但对投资风险不是 特别敏感；第二支柱主要是个人账户、资产积累，受金融风险影响较大，但对人 口比例变化不敏感。二是国家、企业、个人共同承担养老责任，可以减轻国家财 政负担，有利于扩大覆盖面。三是具有很强的灵活性，有利于满足不同人群的需 求。 欧洲学者认为， 养老保险体系必须走向多支柱， 否则难以应对老龄化的危机。 目前欧洲老龄化是人们寿命延长和生育率下降的共同结果， 传统的养老保险制度 难以适应这个变化，因为很多问题是制度本身随时间产生的。在这种情况下不仅 要延长退休年龄，还必须建立合理的养老金结构，以保证制度具有财务上的可持 续性。欧洲一些国家尤其是新加入欧盟的新成员国已经根据世界银行推崇的“三 支柱”养老保障模式进行了一些改革。但是，要建立全面覆盖的老年保障体系， 仅仅依靠“三支柱”是不够的，因为总有一些社会成员难以覆盖在“三支柱”体 系之内。 因此， 要实现养老金财务的可持续性及扩大社会保障覆盖面的双重目的， 应当建立比“三支柱”更多的支柱，比如在社会化的养老保险体系之外，还应当建 立以税收为基础的社会最低养老金制度以及建立以家庭为基础的非正式老年保 障体系。 （二）养老保险多支柱模式改革的原因 目前养老保险多支柱模式改革主要动因是： 罗伯特霍尔茨曼,理查德欣茨著,郑秉文等译.21 世纪的老年收入保障养老金制度改革国际比较m,北 京:中国劳动社会保障出版社,2006,6. 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 15 1、经济因素。养老保险作为社会经济制度的重要组成部分，经济发展状况 会对养老保险产生直接的影响。 20 世纪 7080 年代， 西方发达国家、 拉美国家、 经济转轨国家受石油危机的影响， 西方资本主义经济经历了二战以来最严重的经 济危机。经济发展中出现的这些新问题、新现象，必然要求养老保险体制进行变 革以适应这些新的变化。 2、社会因素。社会因素集中反映在人口老龄化趋势上。20 世纪 7080 年 代以来随着人口出生率的下降、人口寿命的延长，全球人口比重不断加大，人口 老龄化成为全球的普遍趋势，而这种趋势也对原有养老保险制度形成直接挑战。 两次石油危机期问，西方发达国家已经普遍进入老年型人口时期。为了应付已经 出现的以及即将出现的人口老龄化带来的养老金支付危机， 为了在保护老年人生 活的同时促进（至少不阻碍）经济发展，各国纷纷对原有的养老保险制度进行改 革。 3、制度因素。传统养老保险制度本身的缺陷，是导致多支柱养老制度改革 的内在原因。改革之前，大多数国家实行的都是传统的以现收现付制度为特征的 单一的养老保险制度，由于制度本身的缺陷，20 世纪 7080 年代以来许多国家 都出现了养老保险支出膨胀、养老保险赤字等问题。在欧洲，建立在“贝弗里奇 报告”基础上的“从摇篮到坟墓”的养老保险体系，由于过分强调政府在养老保 险中的作用，导致国家提供的福利项目急剧膨胀，带来了政府财政危机。 养老保险制度的多元化， 实际上打破了原有体制的由政府完全经营的公共养 老金计划。在传统的由国家独家经营的养老保险体制下，一个突出的问题是国家 经营更多地考虑了养老保险制度的公平性， 而忽视了养老保险制度的效率。 而且， 国家的独家经营， 实际上也忽略了私营机构或者市场力量在养老保险制度中的作 用。在改革过程中，针对原有制度中存在的问题，人们逐渐开始认识到市场机制 在养老保险资金管理和运营中的重要性以及商业养老保险在整个养老保险体制 中的重要地位。各个国家在改革后建立的多支柱的养老保险体系，充分体现了这 种市场化的改革思想。 即使是国际劳工组织这样更强调对原有养老保险制度进行 调整性改革的国际组织，也不否认市场力量在养老保险中的作用。 上海交通大学 mpa 学位论文 城镇灵活就业人员的养老保险制度研究 16 二、养老保险的名义账户制 20 世纪 70 年代以来，欧洲许多国家的老龄化问题使他们越来越感觉到传统 的现收现付制养老保险模式带来的财政压力，尤其是在 21 世纪头两个十年里， “婴儿期”进入退休年龄阶段以后，这些国家社会保障制度将面临着由老龄化导 致的财务不可持续性。全球化对各国社会保障制度的冲击是巨大的，设计良好的 社会保障制度要求其具有良好的便携性和公平性， 在缴费和待遇之间建立密切的 联系，以适应要素市场流动性的要求。社会经济的变化是导致养老保险制度改革 的另一个动力，它迫使各国必须面对不断变化的家庭结构、女性劳动参与率、赡 养率等后工业化社会的许多经济社会变化。从 1981 年开始，智利等拉丁美洲和 加勒比地区的一些国家率先进行了缴费确定型（dc 型）完全积累制的改革。目 前大约有十几个国家采取了这种模式。 智利模式在世界各国改革中产生了深远影 响；一些中低收入国家尤其是 90 年代以来转型国家在经济改革过程中开始寻找 一个适合本国经济发展模式的养老保险制度，dc 型完全积累制给研究