（工商管理专业论文）基于平衡计分卡的A检验检疫局绩效考核研究.pdfVIP

摘要 摘要 随着世界经济全球化的进程不断加速，中国讵在以越来越快的速度融入 到全球经济中。提高政府的管理效率和管理效能，已经成为应对经济全球化， 提高中国国际竞争力的必然要求。作为同外经贸关系密切的检验检疫部门， 更需要加快改革，努力提升自身的管理水平，以适应形势发展的需要。 本文首先简要介绍了公共管理理论和平衡计分卡理论，接着分析中外政 府开展绩效考核工作的经验和教训。然后从检验检疫系统的使命出发，具体 分析了a 局目前面对的外部环境和内部环境，提炼出a 局当前的战略重点。 然后，以使命和战略为指导，从受众服务维度、学习和成长维度、内部 流程维度、财务预算维度四个方面初步构建出a 局的基于平衡计分卡的绩效 考核系统。整个系统共设计1 9 个指标，所有指标设计均包含了具体计算方法、 指标数据的来源，指标目标值的确定。 最后，从a 局实际出发，从准备工作、沟通和培训、平衡计分卡的设计、 分级实施、结果报告、反馈跟踪、系统完善等多方面探讨了如何在a 局推行 基于平衡计分卡的绩效考核系统。 关键词：平衡计分卡政府绩效检验检疫局 a b s t r a c t a b s t r a c t a st h ew o r l de c o n o m yc o n t i n u e st oa c c e l e r a t et h ep r o c e s so fg l o b a l i z a t i o n ， c h i n ai si n t e g r a t e dt ot h eg j o b a le c o n o m yq u i c k l y i m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n t m a n a g e m e n te f f i c i e n c y h a sb e c o m et h e r e q u e s t o f a d a p t i n g e c o n o m i c g l o b a l i z a t i o na n de n h a n c i n gt h ec h i n e s ei n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i v ep o w e r a sa g o v e r n m e n td e p a r t m e n tw i t ht i g h tr e l a t i o n st of o r e i g nt r a d e ，c h i n e s ei n s p e c t i o n a n dq u a r a n t i n eb u r e a us h o u l ds p e e du pt h er e f o r mo fp r o m o t i n gm a n a g e m e n t l e v e lt om e e tt h es i t u a t i o nd e v e l o p i n g f i r s t ，t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e dt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n dt h e b a l a n c e ds c o r e c a r dt h e o r y t h e na n a l y z e dt h ee x p e r i e n c eo fc h i n e s ea n df o r e i g n g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t a c c o r d i n gt ot h em i s s i o no fai n s p e c t i o n a n dq u a r a n t i n eb u r e a u ，b a s eo nt h ea n a l y s e so nt h ee x t e r n a la n di n t e r n a l e n v i r o n m e n to ft h ea i n s p e c t i o n a n dq u a r a n t i n eb u r e a u ，r e f i n et h ec u r r e n t s t r a t e g i cp r i o r i t yo f t h ea i n s p e c t i o na n dq u a r a n t i n eb u r e a u t h e n ，t a k et h em i s s i o na n dt h es t r a t e g ya st h ei n s t r u c t i o n ，t h i sa r t i c l e c o n s t r u c tt h ea i n s p e c t i o na n dq u a r a n t i n eb u r e a up e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ts y s t e m b a s e do nt h eb a l a n c e ds c o r e c a r dt h e o r yf r o mf o u ra s p e c t ss u c ha sp u b l i c s e r v i c e ，s t u d ya n dp u l l u l a t i n g ，i n t e r n a lp r o c e d u r ea n df i n a n c i a lb u d g e t t h e r ea r e 19i n d e x e si nt h es y s t e m ，e a c hi n d e xc o n t a i n st h ec a l c u l a t i o nm e t h o d ，d a t ao r i g i n a n dt h et a r g e t 。 f i n a l l y , a c c o r d i n gt ot h eai n s p e c t i o na n dq u a r a n t i n eb u r e a us i t u a t i o n ，t h i s a r t i c l em a k eas t u d yo nc a r r y i n go u tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tf r o mt h ep r e p a r a t o r y w o r k ，c o m m u n i c a t i o na n dt r a i n i n g ，b a l a n c e ds c o r e c a r dd e s i g n ，r e s u l tr e p o r t e d ， f e e d b a c ka n dt h ei m p r o v e m e n t k e yw o r d s ： b a l a n c e ds c o r e c a r d ，g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，i n s p e c t i o n a n dq u a r a n t in eb u r e a u 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文而产生的权利和责任。 声明人c ：巧z 瑶 m 年叶月7 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密 ( 请在以上相应括号内打“”) 作者虢布乞么e t , u 0 1 巾矿年7 日 导师签名：日期：年月日 第一章绪论 一、本论文研究的背景 第一章绪论 二十一世纪是一个以和平发展为主题的时代，经济全球化已经成为一个 不可阻挡的历史发展趋势。正如美国著名记者托马斯弗罩德曼在他那本畅 销书世界是平的中写的那样，“人们将和世界各地越来越多的人互相竞争 和合作”，“全球的竞技场变平了，世界变平了”。随着2 0 0 1 年1 2 月1 1 日中 国正式加入世界贸易组织，中国正在以越来越快的速度融入到全球市场中。 提高政府的管理效率和管理效能，是应对经济全球化，提高中国国际竞 争力的必然要求，也是中国社会不断发展和进步的必然要求。作为国家政府 组成部门之一的检验检疫系统，在保护我国民众健康和安全；保护我国动植 物的生命和健康、保护环境；防止欺诈行为、维护国家经济安全；掌握和利 用w t o 规则解决贸易争端，减少和避免贸易损失；维护中国产品信誉，保 护民族产业，扩大出口贸易；促进国民经济持续快速健康发展等方面都发挥 着重要的作用，更应该加快改革步伐，不断提高自身的管理水平，以适应中 国经济社会发展的需要，以应对经济全球化的挑战。 a 局作为国家质检总局下属的一个直属检验检疫局，位于东南沿海拥有 优良海港资源的a 市。2 0 0 7 年a 局进出口货物检验检疫批次超过3 0 万批， 并且随着a 市外贸经济的快速发展，还在以每年超过2 0 的速度快速增加。 随着2 0 0 6 年a 局“管检分离”的完成，a 局已从一个管理执行局转变 成一个单纯的管理局，具体业务全部下放到所辖的9 个分支机构中，a 局仅 设罨1 5 个内设职能处室，从事宏观的业务行政管理工作。如何在新形势下发 挥好a 局的管理作用，如何对下属9 个分支机构的工作做出一个合理的评价， 已经成为a 局一个越来越紧迫的课题。为此，2 0 0 7 年初，a 局全而启动了绩 国【荚】托马斯弗毕德曼著，何l 叽肖紫繁郝正1 f 洋，湖南科学技术j | ；版 i ：，2 0 0 6 年11 月， p 7 。 4 “管榆分离”指脓督管理t 作和检验检疫业务- t 作由原水的一个部门负责改成l f i 两个部门分别 负责。 基于平衡计分卡的a 榆验检疫局绩效考核研究 效考核工作，并以此作为推动全局各项工作开展的重要手段。 本文就是在上述背景下展开研究的。作为a 局下属分支机构a 1 局的一 员，多年来一直有感于行政机关的年终考核工作流于形势，无太多实际内容， 对各项工作的开展并无实质推动作用。因此，一直在思索如何将企业管理领 域中的绩效管理概念引入机关，如何进一步推动行政机关绩效的提高。因此 研究如何在a 局中丌展绩效考核工作，对我而言是一项很实际的研究，也是 一项很有意义的研究。 二、本论文研究的主要框架 本文首先对公共行政管理理论和平衡计分卡理论进行简要的介绍，接着 介绍了国外政府绩效管理的一些做法并分析了我国政府部门当前绩效管理存 在的一些问题。 然后，从a 局实际情况出发，研究分析了a 局的组织使命和当前的战略 重点，接着以a 局组织使命和战略重点为指引，按照平衡计分卡的理论，从 受众服务维度、学习和成长维度、内部流程维度、财务预算维度四个方面设 计了1 9 个指标，并具体研究了每个指标的计算方法、指标数据的来源，指标 目标值的确定，初步构建起a 局的绩效考核系统。 最后，从a 局实际情况出发，从准备工作、沟通和培训、平衡计分卡的 设计、分级实施、结果报告、反馈跟踪、系统完善等多方面探讨了如何在a 局推行基于平衡计分卡的绩效考核系统。 第二章公共管理理论和平衡记分卡理论 第二章公共管理理论和平衡记分卡理论 第一节新公共管理理论 传统的公共行政理论 1 9 世纪末美国学者威尔逊在开辟行政学研究领域时指出：“行政学的目 标和任务之一，就是要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的 金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”因此，西方公共行政学自 1 9 世纪末到2 0 世纪6 0 年代着重研究的是行政组织的目标取向、活动程序、 行政原则和官僚体制。追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高 目标，相继产生了一系列的理论。比如，以泰勒为代表的科学管理学派提出， 行政管理的关键要素是方法和技术，它能节省人力，减少浪费，增加产品的数 量和提高产品的质量，不断地提高行政绩效。以韦伯为代表的官僚制理论学 派认为，行政绩效的关键在于明确各机构之间权责关系的前提下，各行政工 作部门之间的合作。以法约尔、克利克为代表的行政功能学派指出，行政管 理是由一系列相互衔接和联系的活动环节组成的，行政绩效的获得以各个环 节功能的高效及它们的合理搭配为前提和基础。由于这个时期强调的行政效 率就是行政投入与行政效果之比，单纯以效率为目标，忽视了公共行政所应 负的广泛社会责任，其结果是在经济获得高速发展的同时，社会普遍存在着 失业、贫困、动荡和公众对政府的失望情绪等，构成了对现有政治制度的根 本威胁。 二、新公共管理理论 2 0 世纪7 0 年代未以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起 了极大的社会反响。人们普遍认为，区别于传统公共行政典范的、新的公共 毋丁煌：两方行政学说史，武汉人学 l l 版社，1 9 9 9 年，p 2 1 。 o 林鸿潮：“美国政府绩效与结果法述评”，行政法学研究，2 0 0 5 年第2 期，p 1 0 0 1 0 6 。 基于平衡计分卡的a 检验检疫局绩效考核研究 管理模式正在出现。赫克谢尔( c h e c k s c h e r ) 指出，政府改革打破了单向的 等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并丌始向“后官僚组织”变迁。 而巴扎雷( m i c h a e lb a r z e l a y ) 说，摒弃官僚制的时代已经到来，公共管理由 重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成 员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同。“重塑政府”运动的积极倡导 者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理 的新范式。胡德( c h r i s t o p h e rh o o d ) 把西方国家的政府改革所体现出来的政 府管理新模式称作新公共管理典范。“新公共管理”实践催生出不同于传统公 共行政理论的理论新模式。这就是新公共管理理论。新公共管理理论产生于 并指导着西方发达资本主义国家的政府改革，它将私营企业管理的一整套原 理技术和方法应用于公共部门管理。它表明管理理论正在超越公共部门和私 人部门的界限，成为普遍适用于公私领域的管理哲学。 在基本理念上，新公共管理理论认为，管理是社会发展和经济持续增长 的关键因素。用复杂的信息技术，组织技术，和商品生产技术来有效地管理 劳动力要素，是社会生产力进步的保证。新公共管理的信条就是让管理者来 管理，这是良好管理的基本准则。良好的管理可以消除繁文缛节，高度激励 管理人员，促使机构有效运作。 在具体内涵上，新公共管理理论包括： 第一，强调管理的政治性质。公共管理者应当抛弃传统政府管理模式下 政治与行政严格分离的教条。j 下视政府管理中大量存在的政策性行为及其特 定的政治环境，在加强政府内部管理的同时，公共管理者必须有能力积极参 与政策制订，正确处理与不同部门、组织、大众媒介和公众的关系。树立顾 客意识，以政治眼光对待公共管理与外部环境的交互作用。 第二，推崇自由化的管理。公共管理人员是高度专业化的通晓管理和掌 握信息的个人。政府管理的不良绩效不是因为管理者缺乏能力和不履行职责， 而是过多的程序和规则束缚了管理者的权威和灵活性。因此，管理需要自山 c h e c k s c h er t h ep o s t - b u r e a u c r a t i co r g a n i s a t i o n ：n e wp e r s p e c t i v e so no r g a n i s a t i o n a lc h a n g e n e w d e l p h i ：s a g e ，l9 9 4 2 4 c h r i s t o p h e rh o o d c o m p a r a t i v ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n v 0 1 1 d a re m o u d lp u b l i s h i n gg r o p 19 9 8 黄小勇：“新公共管理理论及) e 借鉴= j c 义”，中共中央党校学报，2 0 0 4 年第8 期，p 6 1 6 4 4 第二章公共管理理论和平衡记分卡理论 化，管理者应该拥有合理充分的权力，做到让管理者来管理，而不是由程序 和规程来管理。 第三，崇尚市场取向的管理。竞争和私营部门管理是市场取向中两个带 普遍性的问题。首先，在公共部门内部创立市场竞争机制，通过竞争实现高 效率和低成本，以改进政府绩效。其次，将私营部门的管理理念和管理技术 应用于公共部门，打破公私管理之间的界限。 第四，倡导企业家型的领导者。公共管理人员与市场中的理性经济人一 样，具有自我利益最大化，逃避责任，机会主义，自我服务，欺诈及导致道 德风险的内在倾向。私营管理人员与公共管理人员在管理绩效上的优劣之别， 原因不在于自利的人性，而在于管理环境的不同。繁冗的程序规则恶化管理 环境，压抑管理者情绪，导致低劣的政府绩效。相反，私营管理能够有效利 用管理人员的自利，机会和风险的意识，使他们适应激烈变化的外部环境， 容易创造良好的管理绩效。因此，改革的着眼点是设计恰当的制度环境，保 证公共管理人员拥有充分合理的权威，并且赋予他们以企业领导者的角色。 新公共管理理论指导下的西方发达资本主义国家的政府改革取得了巨大 成效：政府规模缩小，财政危机缓解，信任危机改善，政府管理和公共服务 的能力普遍提升。 三、绩效管理在新公共管理理论中的重要地位 新公共管理理论提倡“让管理者来管理”，要求提高管理者的权威，权 能和灵活性，意味着对管理者的能力和动机给予更多的信任而非施加更多的 行为控制。“让管理者来管理 作为政府改革的信条隐含着一个前提假设， 即公共管理面临的问题更多的是管理绩效问题，而非管理行为的规范性和合 法性问题。因此，政府改革是一场管理改革。新公共管理理论的侧重点就在 于，如何提升政府实施公共管理的能力，即在有限的资源条件下如何提供成 本更低，质量更好的公共服务。而如何衡量政府的二 作表现，如何科学地对 政府的工作进行评估，就成为了新公共管理理论中重要的一个课题。 在新公共管理理论指导下的当代西方政府管理中，人们更注重的是政府 行为的绩效，即政府的工作做的好不好，是不足符合民众的需求和利益。而 5 基于平衡计分卡的a 检验检疫局绩效考核研究 要判断政府的工作是否符合民众的需求和利益，首先就需要对政府的工作做 出一个科学合理的绩效评估。因此从某种意义上来说，新公共管理理论就是 对政府提供的公共服务进行绩效管理的一种理论。 作为上世界九十年代才出现的平衡计分卡，经历了十几年的实践发展， 己被证明是一种行之有效的绩效管理方法，被广泛应用于企业的绩效管理， 同时也已被国外许多公共管理部门所采用，并取得了良好的效果。 第二节平衡记分卡简介 一、平衡计分卡的产生 平衡记分卡最初应用于企业，2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初，企业以财务 为单一指标评估企业绩效时出现了种种问题。如：以降低成本，减少支出等 经济方法来提高企业经营业绩，却也降低了产品竞争力。财务性指标对经营 成果的反映，具有滞后性，忽略管理技术，管理流程使企业难于适应信息时 代的步伐。西方学者和实务界基于以上事实，开始了对平衡财务与非财务指 标的综合绩效指标的研究。 平衡记分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d 简称b s c ) 是于1 9 9 2 年发明的一种绩 效评估和管理工具，最初源自1 9 9 0 年美国n o r t o n 研究所主持并完成的“衡量 未来组织的业绩”这项课题的研究成果。在此基础上，这项课题的带头人一美 国著名管理会计学家k a p l a n 和复兴方案公司总裁n o r t o n 又进行了全面而深 入的研究。随后几年在哈佛商业评论陆续发表了平衡记分卡：良好的 绩效测评体系、平衡计分卡的应用、将平衡计分卡用于战略管理系统 和平衡计分卡一战略目标的转换等文章。在1 9 9 6 年，k a p l a n 和n o r t o n 又对自己的研究进行整理，出版了平衡计分卡一化战略为行动一书。 二、作为评价系统的平衡计分卡 平衡计分卡强调财务和非财务指标必须是公司管理信息系统的一部分， 应该遍及公司各级员工。一线员工必须了解他们的决策和行动所造成的财务 结果：高层管理者必须了解长期财务成功的驱动因素。3 f 衡计分卡的e i 标和 6 第二章公共管理理论和甲衡记分卡理论 指标并不是把财务和非财务指标进行特定组合，它们是在经营单位的使命和 战略的驱动下，通过一个自上而下的流程发展而来的。平衡计分卡将经营单 位的使命和战略转变为特定的可衡量的目标和指标。平衡计分卡平衡了关于 股东和客户的外部指标和关于关键业务流程、创新、学习与成长的内部指标； 平衡了反映以往工作结果的指标和驱动未来业绩的指标；平衡了对客观的、 容易量化的成果指标和对这些成果的主观的、带有一定判断性的业绩驱动因 素指标。 三、作为战略管理系统的平衡计分卡 平衡计分卡不仅仅是一个战术性的评价系统，它更是一个战略管理系统。 平衡计分卡用以下几个重要的管理流程来构成一个战略管理系统： 1 阐明并诠释愿景和战略 平衡计分卡流程始于高级管理层把经营单位的战略转换为特定的战略目 标。在财务、客户、内部流程和学习成长四个方面设立具有因果逻辑关系的 一系列目标，来确保特定战略目标的实现。 建立平衡计分卡的过程使战略目标得到阐明，并为实现战略目标确认了 几个关键的驱动因素。 2 沟通并连接战略目标和指标 通过组织简报、板报、网站、内部邮件系统等等，平衡计分卡的战略目 标和指标在整个企业中得到推广。这种推广的目的是让全体员工明白他们必 须完成哪些重大目标，企业的战略才能获得成功。 当所有的员工都了解了高层目标和指标，他们就能确定局部目标来支持 经营单位的整体战略。每个人制定的局部方案都将为实现组织的目标做出贡 献。组织的一切努力和行动方案都将同组织的目标相一致。 3 计划、制定目标值并协调战略行动方案 平衡计分卡最大的冲击力在于驱使组织的变革。高层管理者应当为计分 卡设计中期的目标值。为了实现这种雄心勃勃的目标，高层管理者必须从客 户、内部业务流程和学习与成长等层面确定具有挑战性的目标值。计划并制 定目标值的管理过程，可以帮助企业量化长j l i j 的目标，确定达到这些目标的 7 基于半衡计分卡的a 榆验榆疫局绩效考核研究 机制并提供必要的资源。 4 加强战略反馈与学习 在整个平衡计分卡管理流程中，这是最重要也是最具有创新性的方面。 它能使组织学习得以在高层管理层中进行。平衡计分卡能帮助高层管理者监 督和调整自身战略的实施，并在必要时对战略本身进行根本性的改变。 通过定期比对平衡计分卡各个层面指标和实际完成值的差距，高层管理 者能详细地了解到组织在客户、内部经营、员工、系统和程序等方面是否达 到了其预先设定的目标值。管理层不仅可以讨论过去的业绩是如何获得的， 而且他们可以研究组织的运行是否在预定的轨道上。 四、作为沟通工具的平衡计分卡 平衡计分卡是一个框架，它帮助高级管理层把公司的愿景和战略转化成 一套连贯的，有因果逻辑关系的业绩指标。 许多组织采用使命宣言的方式来向所有员工传达组织的基本价值观和信 念。但是光有一个激励人心的使命宣言是远远不够的，正如彼得圣吉( p e t e r s e n g e ) 所说：“许多领导人都拥有个人愿景，却从不把个人的愿景转变为振 奋组织的共同愿景，他们缺乏把个人愿景变为共同愿景的概念。”或者可以说， 他们缺乏把个人愿景变为共同愿景的工具，而平衡计分卡恰恰提供了这个工 具。 平衡计分卡把使命和战略转变为目标和指标，而组成四个不同的层面： 财务、客户、内部业务流程、学习和成长。平衡计分卡提供了一个框架、一 种语言，以传播使命和战略，它利用衡量指标来告诉员工当前和未来成功的 驱动因素。高级管理层通过计分卡阐述组织渴望获得的结果和这些结果的驱 动因素，借此凝聚组织员工的精力、能力和知识来实现长期目标。 五、平衡计分卡和公共部门管理 正如罗伯特卡普兰和大卫诺顿在他们著作( ( - t - 衡计分卡一化战略为 行动巾所写的，“虽然平衡计分卡最初的焦点和运用是改善营利( 私营) 企 业的管理，但是平衡计分卡在改善政府机构和非营利组织的管理上，效果更 8 第二章公共管理理论和平衡记分卡理论 好。财务层面至少为营利企业提供了一个清晰的长期目标值，可是对于政府 机构和非营利组织来说，财务层面提供的是一个约束而不是一个目标值。” “衡量政府机构和非营利组织的经营是否成功，应该视其能否有效满足 纳税者和利益相关者的要求，他们必须为客户或利益相关者定义一个具体的 目标。财务因素可以发挥促进或约束的作用，但是很少成为主要的目标。 作为一种在大量企业中行之有效的绩效管理工具，平衡计分卡引入公共 管理部门后，将对公共管理部门的绩效管理工作产生重大的变革意义： 1 、平衡记分卡有利于促成公共部门绩效管理的战略化导向 公共部门传统的绩效评估机制缺乏整体的战略规划，盲目性和主观性色 彩浓厚；绩效管理活动缺乏可持续性，政治意味浓厚，往往容易流于形式。 而平衡记分卡特别强调了组织战略与绩效管理之间的紧密联系，通过一套完 整的指标体系，将绩效纳入组织的战略框架内，通过逐步完成绩效指标而达 到组织的战略目标。平衡记分卡的指标体系通过制定具体量化可得到的绩效 目标，把组织的战略目标分解为阶段性的、具体的、可操作的运作目标，从 而确保组织内的上级管理者和下级人员均明晰自身任务及组织的绩效目标， 这样有利于组织长期战略目标的顺利实现；同时也避免将绩效考核工作运动 化，而是将绩效考核工作同组织的长期战略目标相结合，成为一项长期固定 的制度。 2 、平衡记分卡有利于公共部门降低行政成本 公共部门的绩效评价往往存在重视政治效应、忽视经济效益的倾向。只 重视过程不是结果，只衡量工作量的多少，而不管工作效果如何，这样的价 值取向往往会造成社会资源的极大浪费和行政成本的无限扩大，不利于公共 资源的管理使用。平衡记分卡将财务维度列入公共部门绩效管理的重要方面， 要求公共部门建立一套与战略目标一致的财务指标，这样将促使公共部门努 力提高公共资源的利用率，严格控制财政支出、不断降低行政成本，提高公 共资源的使用效率。 3 、平衡记分卡有利于改善公共部门的内部运行机制 t 罗们特卡普兰人卫诺顿省，刘俊勇孙截译：i j ，衡汁分卡化战略为行动广东经济 j | j 版祉2 0 0 4 年6 门，p 1 4 3 。 。 每放强：“论平衡计分卡的公共部门适用性”，中共四川省委省级机关党校学报，2 5 年1 期。 9 基于平衡计分卡的a 检验检疫局绩效考核研究 任何一个组织都存在摩擦和分歧，不管是横向的还是纵向的，只是程度 上不同而已，这些摩擦都影响整个组织的运行和绩效。平衡记分卡强调对组 织的流程进行再改造：把组织、部门和个人三个层次的目标纳入组织的战略 框架内；充分反映外部客户和利益相关者期望和要求；建立科学的、达成共 识的绩效评估体系；促进各部门之问的沟通。通过平衡计分卡，组织各级人 员都能清楚了解完成自己的工作同完成组织战略的关系；通过平衡计分卡， 全体组织人员都能用同一种语言探讨如何完成去组织的战略。平衡计分卡能 增进跨部门的沟通与合作，促成整个组织的良性运转。 4 、平衡记分卡可以促进学习型公共部门组织的形成 公共部门往往把重点放在组织制度的设定、组织程序的严格控制上，对 员工进行监管和控制而不是激励和引导，忽视了组织和员工的学习与成长， 无法激励员工不断提高自身素质，无法维持组织的可持续发展。平衡记分卡 将学习和成长作为实现组织战略的一个重要维度，将学习和成长同组织的使 命和战略相联系，同时通过和绩效考核相结合，为组织和个人学习和成长提 供了强大的动力。 平衡记分卡是目标管理和过程管理的结合体，它的各项维度之间形成了 一种循环的反馈系统，因此，无论是管理层还是基层公务员，都可以对照每 一层级的目标，检验自身的工作绩效，随时改进自身行为，不断学习和探讨， 最终会形成整个组织持久的学习型文化。 1 0 第三章我国政府绩效考核和两方政府绩效考核 第三章我国政府绩效考核和西方政府绩效考核 第一节我国政府部门绩效考核问题分析 当前，我国政府部门的绩效考核还处在初始阶段，许多政府部门还没有 开展绩效考核工作。政府官员对政绩的理解存在很大的偏差，认为既然“经济 建设为中心”、那么政府领导干部就要在经济建设方面做出成绩，比如各种经 济指标的改善、基础设施的建设，城市面貌的改观等等，以致愈演愈烈的“唯 g d p 论”，即政府只关注经济的增长，而对公共服务、教育卫生、环境保护 等等忽略轻视，导致贫富差距扩大，一般群众享受不到经济增长所带来的利 益。 目前，这一现象已引起了中国政府的高度重视，十七大提出“科学发展 观”，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和 人的全面发展，如何贯彻和落实科学发展观，已经成为我国各级政府部门的 一个重要课题。而绩效考核正是落实科学发展观的一个很好的工具。 改革开放以来，特别是我国加入世贸组织以后，我国的行政绩效评估实 践己在各级政府和部门中逐渐开展起来，并引起了社会各界的广泛关注。但 由于当前我国政府机构改革仍处于过渡时期，适应社会主义市场经济的行政 管理体制虽然已初步建立，但有待于进一步完善。我国行政绩效评估无论在 理论上还是实践上都很不成熟。其主要问题是： 一、缺乏实施行政绩效评估的政府管理新理念 虽然行政绩效管理和评估的思想已经逐步被认识，但现有政府对政府绩 效管理和评估的新理念的认识仍然有待提高。绩效评估理念的建立需要以正 确的政府理念为前提，也就足说需要以对政府角色证确认识为基础。只有正 确认 叭l l 了政府角色，才可能真f 理解开展绩效评估的目的、意义及重要性，才 能真正从内心深处支持和执行绩效评估活动。 陈洪侠删宝君王洪涛：“论我阅行政绩效评估”，行政与法，2 0 0 6 年第7 期，p 1 2 - 1 4 基于平衡计分卡的a 检验检疫局绩效考核研究 二、缺乏统一的法律、法规和相关政策作为法定依据 尽管我国已形成依法行政的行政管理氛围，但是绩效评估方面的法律法 规十分缺乏。当前各地各部门采用的绩效管理和评估活动多数都处于自发状 态。虽然历次政府机构改革都强调提高行政效率，但只是停留在较为抽象的 原则层次上，缺乏较具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规 和相关政策作为制度保障。这种状况造成的结果是：绩效评估活动难以在政 府部门全面系统地推进，缺乏整体的战略规划。一些地方的绩效评估带有盲 目性和随意性，因此评估结果很难做到客观、公正。绩效评估缺乏可持续性， 经常采用“运动式”方法，甚至是突击式的大检查、大评比。难以引起评估 者和被评估部门的足够重视，以致常常使评估活动流于形式而成效甚微，没 有真正起到通过评估促使行政部门提高效率、改善管理、改进不足的作用。绩 效评估实施的方法互不统一，难以相互比较和进行经验交流。 没有法律法规的强制推动力量，单靠各级政府和部门的自发行为，绩效 考核很难得到深入广泛的推广。 三、还没有建立完备的绩效评估体系 目前，我国还没有建立起完备的绩效评估体系。评估主体较为单一，主 要是以政府机关内部为主。缺乏多元化主体，不能进行多方位、多角度的评 估。绩效评估指标还过于片面，往往只注重过程和产出，而忽略了对为这些 产出进行的投入的评估，较为注重成就和业绩，对政府成本、责任等则缺乏 相应的评估和计算。在绩效评估体系中不能合理设置维度，单纯追求经济发 展，单纯追求g d p 增长，却忽略了相应的社会效应。没有把民众的福利，保 护生态环境、节约资源等放到重要的位置，这与科学的发展观是相违背的， 评估方法也过于盲目，过于统一。这极易使某些部门为追求政绩或者编造数 字、大吹浮夸风，或者浪费资源、不计成本的盲目投入。忽视协调发展，形 成错误的政绩观和发展观。 1 2 第三章我国政府绩效考核和两方政府绩效考核 四、评估结果缺乏有效反馈 行政绩效评估结束之后，其结果要向政府部门的成员、上级部门、公众 及新闻媒体反馈，才能真正的发挥作用，从而促进政府工作效率提高、服务 质量的改善。但是，我国现行的政府部门绩效评估，往往不够公开透明，不 能将评估很好加以利用，不能及时反馈到被评估者及其上级部门，更不易为 社会公众和新闻媒体所知晓，不利于发挥公众和媒体的监督效能，不利于行 政绩效的提高。 因此，我国政府部门的绩效考核工作亟待进一步完善，既要从中国的实 际情况出发，又要积极地向已经开展政府部门绩效考核工作数十年、成效显 著的发达国家学习，吸取他们的经验和教训，采用已经被证明行之有效的科 学的绩效管理理念和工具，才能更好地开展我国政府部门的绩效考核工作。 第二节美英政府绩效考核 一、美国政府绩效考核 1 9 9 3 年，美国总统克林顿签署了政府绩效法案( g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e r e s u l t s a c t o f l 9 9 3 ，以下简称g p r a ) ，它极大推动了美国联邦 政府的绩效评估工作，也是当代布什政府推动绩效评估的法律依据。 在g p r a 通过的同时，克林顿政府成立了以副总统戈尔为首的国家绩效 评审委员会( n p r ) 作为负责推动联邦政府绩效改革的主要负责机构，g p r a 的贯彻实施即是该委员会工作的重心。1 9 9 3 年9 月，国家绩效评审委员会制 定了第一份报告从繁文缛节到成果导向：创造一个花钱少、工作好的政府 ( 即著名的“戈尔报告”) ，这一报告成为联邦政府绩效改革的具体行动指南， 它可以被视为对g p r a 的迸一步深化与细化。 g p r a 作为美国政府绩效管理的基本法律，全面地规定了实施政府绩效 管理的目的、内容及其实施进程，并着重鼓励行政管理巾的放权与减少程序 控制，此外还包括一些与g p r a 自身实施有关的内容，以及某些例外规定。 啦林鸿潮：“美困政府绩效j 结果法述计”，行政法学研究，2 0 0 5 年第2 期，p 1 0 0 - 1 0 6 。 基于平衡计分卡的a 检验检疫局绩效考核研究 g p r a 的主要内容可以被归纳为如下几个方面： 首先，规定了政府绩效管理的目的。g p r a 以国会的名义宣称基于以下 目的，在政府中实施绩效管理：( 1 ) 通过系统地要求联邦机构对项目结果负 责，从而提高美国人民对联邦政府能力的信心；( 2 ) 通过一系列设定项目目 标，并就该目标评估项目绩效，同时公告其进程的试点计划，开始项目绩效 的改革；( 3 ) 通过提高对结果、服务质量、顾客满意度的关注，改进联邦项 目的效果和公共责任；( 4 ) 通过要求联邦管理人员为完成项目目标而制定计 划，并为他们提供有关项目结果和服务质量的信息，以帮助他们改进服务的 提供；( 5 ) 通过提供更多在完成法定目标方面，及与联邦项目和开支相关的 效果、效率方面的客观信息，改进国会的决策；( 6 ) 改进联邦政府的内部管 理。 其次，规定了政府绩效管理的内容。主要包括各联邦机构的战略规划、 年度绩效计划与年度绩效报告。此外，g p r a 还包括了政府绩效考核管理的 实施进程及其g p r a 自身问题的一些规定。 g p r a 使美国政府的绩效改革得到了前所未有的推动，明显改善了各联 邦机构的战略规划与绩效评估，以绩效协议为纽带建立了政府间的伙伴关系， 提高了公众对政府的信任度。 二、英国政府绩效考核。 公共部门绩效评估在英国的应用最早是在1 9 6 8 年。当时，英国的王室土 地监督局、国内税务局以及就业局开始发布各部门的整体生产率指数，并拟 定各种绩效示标用以衡量下属部门的工作。 但是在2 0 世纪8 0 年代以前，绩效评估局限于输入和产出易于识别和调 整的执行功能。直至2 0 世纪8 0 年代以后，撒切尔政府及其后的梅杰政府、 布莱尔政府为了提高行政效率、改进政府绩效，才相继推行了一系列行政改 革来推广和普及组织绩效评估。 英困政府的绩效考核大体上可以分为以下两个阶段 ( 一) 效率优先阶段 o 三雁红：“英国政府绩效评估发展的特点分析”管理现代化，2 0 0 5 年第6 期，p 6 2 6 4 。 1 4 第三章我国政府绩效考核和西方政府绩效考核 自2 0 世纪7 0 年代末以来，在“效率战略”的指导下，撤切尔政府推行了 雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施。这些改革在很 大程度上推动了绩效评估在英国政府部门中的应用。其中，雷纳评审的重点 是经济和效率，其目的是通过评审来终止和避免那些不理想的东西( 包括过 时的、不合时宜的工作任务，无效率的工作程序和方法等) ，从而降低政府 部门的开支和运营成本。继雷纳评审之后，1 9 9 0 年环境大臣赫塞尔廷在环境 部内建立的部长管理信息系统是整合目标管理、绩效评估等现代管理方法而 设计的信息收集和处理系统。将绩效评估、目标管理、管理信息系统相结合， 使公共部门绩效评估更具有战略性、持续性。而财务管理新方案则是部长管 理信息系统的扩张、延伸和系统化。在这一时期，公共部门绩效评估已获得 初步的发展，但是其评估的侧重点主要是经济、效率。 ( 二) 质量优先阶段 2 0 世纪8 0 年代后期，撒切尔夫人推行的“下一步行动方案”、“公民宪章” 运动、“竞争求质量”运动扭转了8 0 年代以来的“效率战略”改革方向，开创了 质量和顾客满意的新方向。1 9 8 8 年英国实施的“下一步行动方案明确提出在 部门内部设立“执行机构”，对部门的运作进行监督、协调和“适距控制”，其 方式包括设立绩效目标、配置资源、设计绩效示标并依此对执行机构的绩效 状况进行准确的测定。同时，为了弥补执行机构责任机制上的漏洞，“下一步 行动方案”还提出对执行机构的绩效状况进行定期评审并将结果公布于众。 继撒切尔夫人之后，梅杰政府推行了公民宪章运动和竞争求质量运动， 这些改革措施又迸一步强化了质量和顾客服务的改革思想。例如，在公民宪 章运动中，梅杰政府要求各公共服务机构和部门在制定宪章时要遵循六个原 则：明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、资 金的价值。在保守党政府之后，新工党政府沿袭了保守党的改革方向，他们 继续强调公共服务的效率、资金的价值和顾客导向。例如，布莱尔政府积极 引进基准比较技术；将公民宪章更名为“服务第一”，并没立了公民评审小组； 以及在地方政府上推行最优价值。 基于甲衡计分卡的a 检验检疫局绩效考核研究 第四节国外政府绩效考核对我国的启示 一、建立科学的政府绩效理念 美国政府的政府绩效法案，以法律的形式确认了美国政府绩效考核的 目的，同时也显示了美国政府绩效理念，通过系统地要求联邦机构对项目结 果负责，从而提高美国人民对联邦政府能力的信心；通过提高对结果、服务 质量、顾客满意度的关注，改进联邦项目的效果和公共责任。 英国政府绩效考核经历了从效率优先阶段到质量优先阶段的转变，从强 调经济和效益到强调服务质量和公众满意。在公民宪章运动中，梅杰政府要 求从明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、资 金的价值六个方面来制定公共部门的宪章。 我国经济社会的快速发展，对政府工作的绩效也提出了越来越高的要求。 从科学发展观的提出到建设服务型政府，政府的绩效理念不断在转变，对政 府的绩效评估工作也不断提出更高的要求。 二、建立绩效评估的法律法规体系 借助法律的力量推动行政管理改革，是近年来发达国家的一项措施。如 撒切尔政府推行了雷纳评审，1 9 9 3 年美国国会讨论通过了政府绩效与成果 法。在中国，至今还没有一部和政府绩效考核相关的，只有将政府绩效评 估纳入法制管理的轨道，这样才能确保每一级政府都是绩效评估的中心，使 政府绩效评估法律化、制度化，成为各级政府一项常规性工作。 缺乏法制化的政府绩效管理办法，是中国政府目前推行绩效管理的最大 困难。没有法律这个强大外来动力的介入，要让各级政府自主推行政府绩效 管理，在当前的中国，面临着很大的困难。 三、建立强有力的政府绩效管理机构 在美国，几乎在g p r a 通过的同时，克林顿政府成立了以副总统戈尔为 首的固家绩效评审委员会( n p r ) 作为推动联郧政府绩效改革的主要负责机 构。 1 6 第三章我国政府绩效考核和两方政府绩效考核 在英国，中央政府直接作为政府绩效考核运动推动机构，负责整个政府 绩效考核的推广。 在中国，自今为止还没有一个专门的绩效考核政府机构，作为全国政府 绩效管理的主管机构。各级政府的绩效考核工作大多是自发的行为，如此绩 效管理就很容易随着领导人的喜好而变成一种“运动式的行为。 国家质检总局作为中国政府的一个重要组成部门，在外经贸发展中承担 着重要的职责。如何更好地满足中国经济社会发展的需要，如何更好地应对 经济全球化的挑战，如何落实科学发展观和建设服务型政府，都需要对质检 总局的工作绩效做出一个科学的评估。 而要开展有效的绩效考核工作，质检总局同样面临中国政府机关面对的 一些困难。如何建立科学的绩效考核标准，即质检总局的工作做到什么程度 才算做的好；如何推动质检总局上下真正重视绩效工作；如何通过绩效考核 工作促进质检总局各项工作质量的提高，而不仅仅是一场“运动”。 作为一名普通的检验检疫人员，不可能对质检总局的情况了若指掌，但 对于质检总局的一个直属检验检疫局a 局则相对比较了解。因此，本文就以 a 局为代表，从a 局的实际情况出发，详细探讨如何在a 局利用平衡计分卡 来开展绩效考核工作，以求破解政府部门绩效考核难题。 基于平衡计分卡的a 检验榆疫局绩效考核研究 第四章a 局的使命和战略目标 一、质检总局简介 第一节检验检疫系统简介 中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局( 简称国家质检总局) 是中 华人民共和国国务院主管全国质量、计量、出入境