（产业经济学专业论文）电信业普遍服务政策及其实现机制研究.pdf

摘要 普遍服务是大多数国家针对以电信业为代表的网络型基础产业实施的一项重要公共 政策。垄断时期，电信业的普遍服务义务由各国垄断运营商承担，通过企业内部交叉补贴 实现。引入竞争后，新企业的涌入使交叉补贴难以为继，美国、澳大利亚、印度、智利等 众多发达国家和发展中国家就此进行了积极的改革，建立起专门的电信普遍服务基金，多 渠道筹资，有针对性地补偿，取得了较好成效。然而在我国，由于多方面争议，普遍服务 基金迟迟不能建立，现行“分片包干”方案本质上仍是企业内部交叉补贴，其实施效果并 不尽如人意，要实现“十五”期末村通比例达到9 5 的目标相当困难。这促使我们不得不 重新审视现行政策及其实施方案的合理性和可行性，揭示其优点和弊端，并且积极吸收国 外经验，探索符合中国实际的电信业普遍服务机制的改革方向。 本文的研究正是基于上述意图，分五章展开。第一章为绪论部分，阐明论文的选题背 景和研究意义，对国内外研究现状和主要研究成果进行梳理和评价，并且提出本文的研究 思路：第二章对电信业普遍服务政策进行鉴础性分析，界定概念，从产业属性入手揭示政 策的经济学本质、理论依据，明确其现实意义，构建政策的基本框架；第三章从理论分析 的角度探讨和比较政策的实现桃制_ 二一筹资机制和补偿机制；第四章介绍国外推行电_ - g j k 普遍服务政策的典型模式，探讨其经验和启示；第五章着限于我国电信j i k 普遍服务新机制 的构建，茸先回顾我国电信业普遍服务政策的实施历程、效果，接着分析现行政策的优、 缺点，最后在前文理论分析和经验借鉴的基础上，提出适时调整政策目标、普遍服务基金 与“分片包干”并存、完善法律保障等基本没想。 关键词：普遍服务、普遍服务基金、交叉补贴、接入亏损补偿 a b s t r a c t u n i v e r s a ls e r v i c e ( u s ) i sa l li m p o r t a n tp u b l i cp o l i c yt h a tm o s tc o u n t r i e si m p l e m e n ti n n e t w o r k i n g i n d u s t r i e s r e p r e s e n t e db yt e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y d u r i n gm o n o p o l yp e r i o d ， u n i v e r s a ls e r v i c eo b l i g a t i o n ( u s o ) w a st o o ko nb ym o n o p o l i n n go p e r a t o r si nt h e s ec o u n t r i e s ， r e a l i z e dt h r o u g hc r o s s s u b s i d i z a t i o ni n s i d ee n t e r p r i s e s i n c ei n t r o d u c i n gc o m p e t i t i o n ，n u m e r o u s n e we n t e r p r i s e s p o u r i n gi n t om a k e sc r o s s - s u b s i d i z a t i o n i m p o s s i b l eg r a d u a l l y , t h u sm a n y c o u n t r i e sr e f o r m e dt h eo l dm o d eo fu s ，s e t t i n gu pt h eu n i v e r s a ls e r v ef u n d s 邮s f ) ，f i n a n c i n g t h r o u g hm a n ya p p r o a c h e sa n dc o m p e r i s a t i n gp o i n t e d l y , f o re x a m p l et h eu s a ，a u s t r a l i a ，i n d i a ， c h i l e , e t c w h i c hh a dm a d eb e t t e re f f e c t h o w e v e r , i no u rc o u n t r y , u s fc a n n o tf o u n du n t i ln o w f o rm a n yd i s p u t e s ，i n s t e a do ft h er e s p o n s i b i l i t ym o d eo fd i v i d i n gu pt h ew o r ka n da s s i g n i n ga p a r tt oe a c ho f t h es i xb a s i co p e r a t o r s ，w h o s ee s s e n c ei ss t i l lc r o s s s u b s i d i z a t i o ni n s i d ee n t e r p r i s e t h er e s p o n s i b i l i t ym o d eh a sn o tm a d er e m a r k a b l er e s u l t s s ot h a tt h eg o a lo fv i l l a g e t e l e c o m m u n i c a t i o np r o j e c ti st o od i f f i c u l tt o r e a l i z e c o n s e q u e n t l y , w eh a v et oe x a m i n et h e r a t i o n a l i t ya n df e a s i b i l i t yo ft h ea c t i v eu sp o l i c yi no u rc o u n t r yc l o s e l y , a b s o r be x t e r n a l e x p e r i e n c e sc a r e f u l l y , a n dt h e ne x p l o r et h er e f o r ma p p r o a c h t h ep a p e ri sj n s to na b o v ep u r p o s e ，i n c l u d i n gf i v ec h a p t e r s c h a p t e r ti st h ei n t r o d u c t i o n ， e x p l a i n i n gt h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n dr e s e a r c hm e a n i n g s ，r e v i e w i n gf o r m e rr e s e a r c h , t h e n e x p o u n d i n gt h em a i nc o n t e n to f t h i sp a p e r ；c h a p t e r 2i st h eb a s i ca n a l y s i so nu s ，e m p h a s i z i n go n i t sc o n c e p t i o n ，e c o n o m i ce s s e n c e ，t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dr e a l i s t i cm e a n i n g s ，c o n s t r u c t i n gi t s b a s i cf r a m e w o r k ；c h a p t e r 3a n a l y z e st h er e a l i z a t i o nm e c h a n i s mo fu sc o m p a r a t i v e l y , t h a ti st h e m e t h o do ff i n a n c i n ga n dc o m p e n s a t i o n ；c h a p t e r 4i n t r o d u c e ss o m et y p i c a lm o d eo ft h e t e l e c o m m u n i c a t i o nu sa b r o a d ，o p e n i n go u tt h e i re x p e r i e n c e s ；c h a p t e r 5f o c u s e so nc h i n a , r e v i e w i n ga n da p p r a i s i n gt h ei m p l e m e n t a t i o nc o u r s ea n de f f e c to ft e l e c o m m u n i c a t i o nu s ， a n a l y z i n gt h ee x c e l l e n c ea n ds h o r t c o m i n go fa c t i v ep o l i c y , a n dt h e np u t t i n gf o r w a r dt h eb a s i c i d e a so ns t r u c t u r i n gt h en e wu sm e c h a n i s mw i t hn a t i o n a lc h a r a c t e r i s t i c s k e y w o r d ：u n i v e r s a ls e r v i c e ，u n i v e r s a ls e r v i c ef u n d s ，c r o s s - s u b s i d i z a t i o n ，a c c e s s j o s s c o m p e n s a f i o n 【i 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下各项内容： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子 版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及 提供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有关部门或者机构 送交论文的复印件和电子版：在不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分 或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下： _ 一- _ 一h 内部5 年( 最长5 年，可少于5 年) ? 秘密1 0 年( 最长1 0 年，可少于加年) i 机密2 0 年( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行研究工 作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不 包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论 文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 年月 日 第一章绪论 随着世界范围内自由化浪潮的兴起，网络型基础产业的普遍服务成为各国政府舰制改 革和理论界研究的热点。本文以电信业普遍服务政策及其实现机制为研究内容，在梳理国 内外现有研究成果的基础上，综合应用公共物品供给理论、税收与福利损失理论、交易成 本理论、临界量理硷、非对称规制理论及普遍服务发展阶段理论，旨在为我国电信业普遍 服务新机制的建立提出建议和设想，体现了较强的理论价值和重要的现实意义。 第一节选题背景及研究目的 本文的研究以国外电信业普遍服务政策的改革、成就和我国政策改革的滞后为背景， 以解决本国问题、提出改革构想为出发点和落脚点。 一、选题背景 ( 一) 世界范围内自由化浪潮兴起，传统的电信业普遍服务机制受到冲击 上世纪7 0 年代末，经济自由化浪潮在世界范围内开始兴起，备主要国家的电信、铁 路、电力等网络型基础产业纷纷放松管制，引入竞争，打破了原有的由政府或私人独家垄 断的市场格局。相比之下，电信业的重组和规制改革走在了前列，而电信业的普遍服务问 题也成为改革和争沦的焦点。 普遍服务是大多数国家针对以电信业为代表的网络型产业的一项重要公共政策。引入 竞争之前，电信业的普遍服务义务由各国垄断运营商承担，如美国的a t & t ，澳大利亚的 t e l s t r a ，日本的n t t ，通过企业内部交叉补贴得以实现，通常是长途补市话、国际补国内、 城市补农村、办公补住宅。然而，放松管制后新企业大规模涌入，对利润的追逐必然促使 新企业进入低成本、高盈利领域“揩油”，而对高成本领域没有兴趣。“揩油”保护了低效 率的进入者，他们可以以高于成本但稍低于普遍服务提供商的价格进入低成本领域，争抢 市场份额并获利；同时，供给方增加和竞争加雕导致原来的高盈利项目利润下降，为交叉 补贴提供资金的“税基”逐渐消失，以交叉补贴为核心的普遮服务模式难以为继。在此背 景下，以美国、澳大利亚、印度、秘鲁等为代表的大批发达国家和发展中国家就电信业普 遍服务的制度安排进行了积极的探索和改革。建立专门的普遍服务基金业已成为主要国家 解决电信业普遍服务问题的共识。 ( 二) 我国电信业普遍服务问题严峻，“分片包干”难以实现村通目标 就我国而言，改革开放以来，电信业取得了飞速发展，电信服务的普及程度也不断提 高。2 0 0 2 年，中国电信业实现了向世界第一大网的跨越，电话用户总数跃居世界第一位； 2 0 0 4 年末，固定电话普及率由1 9 7 8 年的0 3 8 部百人提高到2 4 9 部百人。但是，由 千我国人口众多，地域广阔，经济和社会发展不平衡，致使电信业的发展存在严重的地区 性失衡，至今仍有约7 5 万个行政村不通电话，并且大部分位于经济欠发达的西部省份。 长期以来，我国电信业普遍服务义务由中国电信一家承担，通过企业内部交叉补贴和 国家给予的多项优惠政策得以实现。上世纪9 0 年代末，随着产业重组的推进和竞争格局 的形成明显减弱了企业承担普遍服务义务的积极性，初装费取消和资费以成本为依据多次 调整更加重了企业的财务负担，使得普遍服务的政策重点村村通电话工程步履维艰。 尽管在国际上，建立普遍服务基金，多渠道筹集资金，有针对性地补偿为实现特定普 遍服务目标导致的净成本的做法已经成为趋势和共识，但在我国却由于多方面争议迟迟不 能实施，取而代之的是“分片包干”责任制，也就是让中国电信、移动、网通、联通、铁 通、卫通六家基础运营商根据业务收入和利润按比例分配村通任务，其本质仍旧是行政管 制下的企业内部交叉补贴。该方案于2 0 0 4 年初推出，截至年底村通比例仅提高了0 7 个 百分点，达到8 9 9 ，并且这些新开通的行政村均是各地未通村中交通较方便、经济条件 较好、需求较大的，以后的村通任务更加艰巨。因此说，以当前的速度和模式，要实现“十 五”期末村通比例达到9 5 的目标是相当困难的。在此背景下，普遍服务及其实现机制问 题再度成为国内理论研究和争论的焦点。 二、研究目的 ( 一) 论证我国实行电信业普遍服务政策的必要性 在存在严重的地区性失衡的情况下，我国电信业普遍服务政策的推行意味着巨额的资 金投入和亏损风险，如果处理不当，将会成为电信企业或国家的沉重负担，阻碍整个产业 的发展。巨大的代价和风险要求我们必须重新审视和谨慎处理电信业普遍服务政策在中国 的必要性问题。 ( 二) 揭示现行政策方案的优点和不足 尽管现行“分片包干”方案难以实现预期目标，但实施以来也取得了一定成效。在普 遍服务基金尚未建立的情况下，“分片包干”作为过渡性方案还将继续实施，并且即使建 立了专门的基金，也可以探索多方案并存的可行性和有效性。为此，必须深入分析和揭示 现行政策方案的优点和弊端，提出可能的调整意见。 ( 三) 为政策改革和新机制的建立提出建议和设想 理论与实际相结合，构建符合中国实际的电信业普遍服务新机制，为未来政策的改革 和调整提供建议与没想，是本文研究的出发点和最根本目的。 综上所述，论文的研究将围绕以上三个方面展开，旨在为我国电信业普遍服务新机制 的建立提供启示和建议。 第二节研究现状和研究意义 近年来，国内外与普遍服务问题相关的研究成果较多，但仍存在一些问题和不足，作 者在比较充分地掌握了研究现状和主要研究成果的基础上，尽可能在本文的研究中避免类 似问题出现，同时试图有所突破和创新。 一、研究现状及主要研究成果 ( 一) 国内研究现状 以电信业为代表的网络型基础产业的普遍服务，是典型的产业经济学理论问题，同时 又具有广一泛的实践意义。2 0 世纪9 ( ) 年代中后期，随着我国电信业体制改革的推进，普遍 服务问题【e 逐渐成为国内理沦界探讨的热点。但是，从研究现状看，较深层次的理论研究 还相当匮乏，大多还停留在定义、内涵、意义等基本问题上；对于现实问题的探讨，则主 要集中于我国电信业普遍服务政策目标的制定、筹资途径的选择和具体方案的设计，相关 文献很多，但主要观点明显趋同，并且大多缺乏充分的理论依据；此外还有大量文献对国 外普遍服务的改革措施进行了介绍，其中以美国、澳大利亚和印度居多。 在基本理论方面，吴洪、张晓铁( 2 0 0 4 ) 将普遍服务定义为对任何国民都要提供无地 域、质量、价格等方面的差别，且能够负担得起的基本电信业务；张听竹( 2 0 0 0 ) 进一步 概括出普遍服务的内涵：( 1 ) 有一定的质量保证；( 2 ) 对所有用户；( 3 ) 价格可以承受： 还有一些学者，如唐守廉、张占国( 2 0 0 0 ) 等以发展的眼光将电信业普遍服务划分为三个 阶段，即统一服务阶段、电话业务普及阶段和以互联网为主的先进业务普及阶段，表明电 信业普遍服务的概念是动态的，其内涵和外延都是不断变化的。一些文献还就电信业普遍 服务政策的作用和意义进行了阐述，大致有三种观点，一是促进经济增长( 李志明，王瑾， 2 0 0 3 ) ，二是帮助人们消除数字差距，改善经济发展不平衡( 张昕竹2 0 0 1 ，张春江2 0 0 2 ) ， 三是促使企业开发新市场，获得更多发展机会( 杨培芳，2 0 0 4 ) 。 在实际问题的探讨中，首先，很多学者就我国电信业普遍服务政策的目标展开争论， 比较传统的观点是现阶段我国电信业的普遍服务应限定为固定电话的普遍接入，重点解决 中西部落后地区，不应盲目扩大服务范围( 邢智杰2 0 0 2 ，蔡潮2 0 0 2 ，游五洋2 0 0 2 等) ； 1 镐二种观点也赞同以中西部地区为政策重点，但主张适应信息化发展，将互联网等先进业 棼纳入普遍服务范围( 吕廷杰，钱琼，2 0 0 2 ) ；还有部分学者主张针对不同地区制定不同 的目标，欠发达地区以固定电话的普遍接入为目标，实现“村村通”，发达地区以提高家 庭电话普及率为目标，实现“家家通”，还可将移动电话、因特网列入普遍服务范围( 吴 洪2 0 0 1 ，陈凯2 0 0 2 ) 。其次，关于政策所需资金的筹集，绝大多数文献支持设立普遍服务 基金，向全体运营商( 胡鞍钢2 0 0 4 ，欧阳武2 0 0 4 ) 或占主导地位的基础运营( 夏俊2 0 0 1 ， 吴洪，李晓春2 0 0 3 ) 征收普遍服务费，王庆学( 2 0 0 4 ) 、喻世华( 2 0 0 3 ) 等还提出，政府 财政也应向普遍服务基金注资；只有极少数学者对设立普遍服务基金提出质疑，游五洋 ( 2 0 0 4 ) 认为中国目前尚不具备建立和高效运作普遍服务基金的能力，“分片包干”简单 有效，具有长期可行性。再者，关于普遍服务基金的分配，大部分学者持保守态度，认为 比较稳妥的做法是由信息产业部指定普遍服务运营商并核算补贴额，王俊豪( 2 0 0 3 ) ，吴 洪，张晓铁( 2 0 0 4 ) 等则主张引入拍卖机制确定运营商和补贴数额，还有人建议组建专门 的普遍服务公司承担全部义务并接受补贴( 杜振华，2 0 0 2 ) 。此外，还有大量文献探讨了 普遍服务基金的管理问题，部分主张借鉴荚田模式，部分主张借签澳大利亚模式。 ( 二) 国外研究现状 相比之下，国外关于电信业普遍服务的相关研究多集中在理论层面，更加注重研究方 法和理沦： 具的科学性。 首先，与国内对普遍服务政策必要性的一致认可态度不同，国外一些学者对该政策的 必要性和合理性提出异议，m i l t o nm u e l l e r ( 1 9 9 9 ) 认为，通信业的快速发展和普及应该 依靠市场竞争和商业行为，而不是政府推行的普遍服务政策，普遍服务的实质是财富再分 配，总会与集团利益或某些官员的政治意图相关联；当然，同样也有很多支持普遍服务的 观点，l a f f o n t ，t i r o l e ( 2 0 0 1 ) 以著名的a t k i n s o n s t i g l i t z 定理为依据，指出由于存 在信息不对称、消费外部性等情况，扭曲相对价格的间接再分配手段更符合效率原则，因 此收入再分配是实行普遍服务的最根本依据；韩国的s e o n k y o u c h o i 、d o n g j u k i m 等人 ( 1 9 9 8 ) 将内生经济增长模型用于普遍服务政策的理论分析，用“网络溢出效应”( n e t w o r k s d i l l o v e r ) 的新概念较好的解释了普遍服务的意义。 关于普遍服务所需资金的筹集，l a f f o n t ，m a r kk e n n e t 等人( 1 9 9 7 ) 用代理成本模型 证明，发展中国家难以建立像普遍服务基金这样的竞争中性机制，交叉补贴机制可能优于 竞争机制；l a f f o n t ( 1 9 9 8 ) 还进一步指出，尽管竞争一般有利于经济，但是在政府管理能 力薄弱的发展中国家，低效益的税收、弱监控技术、低水平的教育和知识导致推行竞争的 社会成本很高，可能高达补贴额的3 倍，因此通过交叉补贴实现普遍服务对于发展中国家 最有效；当然，对交叉补贴的批判也很多，c r a n d a l l ，w a v e r m a n 的研究表明，本地业务的 价格需求弹性在一0 0 0 6 至一0 1 7 之间，大大低于长途、国际长途业务，传统的交叉补贴以 高弹性业务补贴低弹性业务，不符合拉姆齐定价原则，将导致消低效率和消费者剩余损失； m a d e t ，m i r a b e l 等人( 2 0 0 3 ) 通过构建双寡头博弈模型，证明普遍服务基金带来了较高的 社会福利，而接入亏损补偿维持了较高的产业利润。 关于普遍服务的补偿机制，一些学者对成本补偿机制进行了批判，指出补贴高成本地 区企业的做法会导致企业为维持补贴额而拒绝接受新技术，因此应该以对低收入者的收入 补偿取而代之( j o h nc a r l ob e r t o t ，2 0 0 1 ) 。 此外，c l a i r em i l n e ( 1 9 9 8 ) 通过对主要国家电信业普遍服务政策实旌历程的研究， 按照网络发展水平将普遍服务政策划分为五个阶段，各阶段的政策目标、管理重点和主要 措施各不相同。还有很多学者致力于研究拍卖机制在普遍服务中的应用，包括内生市场结 构拍卖、外生市场结构拍卖、捆绑拍卖、组合拍卖、拍卖与合谋等多方面内容，p a u lm i l g r o m ， v a l t e rs o f a r a ，f r a n kk e ll y 等大批学者对浚领域的发展做出了积极贡献。 二、本文的研究意义 本文的研究具有一定理论价值和重要的现实意义。 ( 一) 理论意义 首先，本文构建了电信业普遍服务政策的基本框架。将普遍服务政策及其实现机制分 解为若干方而和环节，包括：普遍服务的政策目标、质量标准、定价方案、筹资机制、补 偿机制和管理体制六个方面，每个方面又包含了若干个环节或问题。为本文及今后关于川 络型基础产业普遍服务政策的研究提供了一般性框架，提示了主要的研究点。 其次，将税收与福利损失理论、公菇物品供给理论、交易成本理论等综合应用于普施 服务筹资机制的分析和探讨，比较全面地总结和揭示了不同筹资方式的合理性和局限性， 为不同匡l 家、不同发展阶段和不同条件限制下的实现机制选择、设计提供了理论依据。 ( 二) 现实意义 本文在力求理论突破的同时，更有重要和广泛的现实意义。 第一，本文以电信业普遍服务政策及其实现机制为研究对象，以构建未来中国电信 z 普遍服务新机制为出发点和落脚点，其结论部分一建立电信业普遍服务新机制的基本怕 想对未来政策改革和现行方案的调整具有重要的启示作用。 第二，虽然本文的研究聚焦于电信业，但鉴于网络型基础产业( 电力、电信、邮政 铁路等) 共有的经济特征，尽管技术属性、发展现状和改革进度各异，但从长期来看，电 信业普遍服务政策的基本框架和实旌方案在很大程度上可供其他网络型产业借鉴。为此， 本文的研究具有更广泛的现实意义。 第三节理论工具和研究框架 将多种理论工具综合应用，是本文在研究方法上的创新和尝新，但鉴于时间、篇幅上 的限制，仍有若干问题有待今后深入研究和探讨。 一、本文的理论工具 ( 一) 非对称规制理论 在以往的自然垄断产业由于技术进步等原因逐步放松规制后，虽然面l 临新企业的进 入，但在竞争的初期阶段，由于原企业还保持着对新企业在竞争上的绝对优势，为此往往 对前者实行严格的规制，而对后者实行松散的或简化的规制，这就是非对称舰制。美、n 、 英等固的电力、自来水、通讯等公共基础产业在放松规制后就实施了非剥咻舰制。非对称 规制的意图在于扶持弱小的新进入者尽快成长壮大，彤成竞争格局；但从公平竞争原则和 经济福利角度看都存在问题，通常只是暂时性的，有一定时限。 ( 二) 比较制度分柝框架下的交易成本理论 在比较制度经济学的分析框架巾，交易成本是唯一的分析点和标准，这旱的交易成本 泛指切与制度运行有关的成本。 ( 三) 税收和福利损失理论 关于税收和福利损失的关系，微观经济学认为：间接税导致福利损失( 税收负担) ， 并且应税商品的单位税率越高，价格扭曲越严重，税收负担和祸利损失也就越大；这就是 说，在限定税收总额的情况下，直接税所占比重越大，福利损失越少；应税商品总量越大， 单位商品背负的税额越小，总的福利损失也就越少。 ( 四) 公共物品供给理论 传统的公共物品理论认为，公共物品一般由政府组织供给、投资和经营。随着市场经 济的发展，单一的政府投资已远远不能满足多样化、大规模的公共物品需求，财政负担越 来越重，并且行政体制的内在弊端也使难以实现商效率、高质量供给。基于此，新的公共 物品供给理论认为，供给与实际生产既可以统一，又可以分离，即政府供给并不意味着必 须由政府直接生产公共物品，可阻采取政府投资与企业经营相结合的商业化运作模式；在 财政投资有限的情况下，公共物品的投资主体也可以实现多样化，可以采用政府与企业共 6 同投资、政府管制下的企业投资等多种形式a ( 五) 临界量理论 由于企业生产的规模经济性和用户消费的网络外部性，电话用户规模必须达到最小必 墨量临界量，才能进入“起飞阶段”，在此之前，用户的增长速度是极其缓慢的，任 何优惠、扶持政策和广告宣传都收效甚微，而一旦达到临界量，增长速度立即转为递增， 用户数迅谜上升，电信业务很快普及开来。这源于生产和消费两方面原因：第一，由于电 信业生产方面的规模经济性，在达到一定规模( 临界量) 之前，将不可避免地出现高成本、 高价格和亏损，难以调动运营商的生产积极性；第二，由于消费方面的网络外部性和购买 力限制，在达到临界量之前消费者的效用得不到充分满足，而高价格又往往超过了消费者 的购买力，因此电话越不普及，装电话的意义越小，电话的发展和普及也就越困难，类似 于恶性循环。西方一些学者认为，临界点一般在普及率达到1 0 一1 5 达到发生。 ( 六) 普遍服务发展的五阶段理沦 英国的c l a ir em i l n e 教授将网络的发展与普遍服务的关系划分为以下五个阶段，即 普遍服务发展的五阶段理论。网络的发展分为建网阶段、网络扩张阶段、市场大规模整合 阶段、网络完善阶段和服务个性化阶段，各阶段相应的普遍服务目标、市场重点、政策措 施也不尽相同。 二、本文的研究框架 本文从对电信业普遍服务政策的基础性分析入手，将普遍服务的内涵与电信业的经济 特征相结合，揭示出电信业普遍服务的经济学本质；在此基础上探讨政策的理论依据，结 合其现实意义，论证了我国实行电信业普遍服务政策的必要性：并且构建出普遍服务政策 的基本框架，提示出政策制定和实施的环节和重点。 接着，文章着眼于政策的实现机制筹资机制和补偿机制的理论研究，使用多种理 论工具进行比较分析。之后，重点介绍国外推行电信业普遍服务政策的典型模式，指出政 策改革的趋势和对我国的启示。 最后，在前文理论分析和经验分析的基础上，揭示我国现行政策及其实现机制的合理 性和弊端，提出构建有符合中国实际电信业普遍服务新v l , $ s j 的基本设想，回答了政策的可 行性问题。 本文的研究框架如图1 1 所示。 囤l l 论文鹊研冗框架 资料来源：作者整理 三、创新点和有待深化的问题 ( 一) 本文的创新点 1 本文梳理和构建了电信业普遍服务政策的基本框架。将普遍服务政策及其实现机 制分解为若干方面和环节，包括：政策目标、质量标准、定价方案、筹资机制、补偿机制 和管理体制六方面。为本文及今后关于网络型基础产业普遍服务政策的研究提供了一般性 框架，是研究思路上的一次全新尝试。 2 将税收与福利损失理论、公共物品供给理论、交易成本理论等综合应用于普遍服 薜筹资方式的比较分析，较全面地总结和揭示了不同筹资方式的优点和不足，体现了理论 t 其应用和研究方法上的创新。 3 在理论分析和经验借鉴的基础上，针对我国现行普遍服务政策存在的种种问题、 面临的机遇和挑战，提出“分片包干”与普遍服务基金并存的新思路，既有创新性，又具 现实性。 ( 二) 有待深化的问题 网络型基础产业的普遍服务政策及其实现机制，是典型的产业经济学理论问题，仍有 很多难点和争议，限于时间、篇幅的限制，有些问题本文没有涉及或没作为重点，这是很 遗憾的，在此提出，有待今后进一步深化。 1 普遍服务的定价问题。最高限价和统一定价的效率、效果是怎样的，在发达国家 和发展中国家，这两种定价方式对普遍服务的影响是否相同； 2 普遍服务的技术选择问题。尽管当时要求技术选择自由、技术中立的呼声越来越 高，但企业，j 。选择的技术是与许可证相结合的，如果在普遍服务中确立技术选择自由原则， 是否会苛致特许经营制度的混乱，应该进行怎样的规制或采取怎样的措施； 3 拍卖机制在普遍服务中的应用问题。在考虑市场结构、地域范围、服务范围情况 下，如何通过机制设计尽可能提高效率。 第二章电信业普遍服务政策的基础性分析 普遍服务是大多数国家针对以电信业为代表的网络型基础产业实施的一项重要公共 政策。作为文章主体部分的开始，本章将结合普遍服务的内涵和电信业的经济特征，揭示 电信! 世普遍服务政策的经济学本质，阐述其理论依据和现实意义，并且构建政策的基本框 架，旨在论证我国实行该政策的必要性，提示政策研究、制定和改革的环节、重点。 第一节电信业普遍服务的概念和本质 “普遍服务”一词自2 0 世纪初首次提出以来，随着世界经济、社会及信息产业的高 速发展，其内涵和外延都己发生了很大变化，即便从目前情况看，各国的定义也不尽相同。 为此，有必要对普遍服务概念加以界定，并结合电信业的经济特性，对政策本质进行分析。 一、普遍服务概念的界定 ( 一) 普遍服务概念的起源和演变 “普遍服务”一词最早是由美国a t & t 总裁西奥多韦尔提出的，出现在该公司i 9 0 7 年的年度报告中，即“一种政策，一种体制，普遍服务”。此时的普遍服务是倡导美国所 有电话公司的网络应该在政府管制下实行联网，提供“统一服务”，以便使所有消费者可 以相互通话，与现在意义t 的普遍服务有着本质的差别，其结果是逐渐形成了阻a t & t 为 核心的全国范围的电话网络系统和美国电信产业的垄断管制体制。 直到1 9 3 4 年，美国通过了第一部电信法，明确指出“电信运营商要以充足的设旋 和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务”。 该法虽然没有明确提到“普遍服务”一词，但却初步形成了现在意义上的普遍服务概念。 8 0 年代末，国际经济合作与发展组织( o e c d ) 在其酱遍服务和电信资费的改革报 告中对普遍服务进行了重新定义，即“任何人在任何地点都能以承受得起的价格享受电信 业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”此后，很多国家或组织都根据各自的经济发 展水平、电信业发展阶段、电信市场竞争格局及福利政策取向等实际情况，对电信业普遍 服务赋予了不同的解释( 见表2 - i ) 。尽管其文字表述和所规定的服务范围( 一些国家将数 耀业务列入普遍服务范围，而其他国家则只包括基本的语音业务) 不尽相同，但所体现的 核心思想与o e c d 的定义基本相同。为此，本文对电信业普遍服务概念的界定，仍沿用此 “王俊豪，“美国的电信业普遍服务政策及其启示_ 科技进步与对策，2 0 0 4 年第z 期，第3 3 3 5 页。 定义。 表2 一l 一些国家或组织对电信业营垧服务的定义 隅家或组织定义山处 一 针对居住在任何地方的居民的合理要求提供可负担得起的基本电该嗣曾遍服务 英国 信业务。 咨询文件 使加拿大所有地区，包括农村和域市的公民都能接入可靠的、用得 浚国1 9 9 3 年屯 加拿大 起的、高质量的电倍服务。信法案 一 电信的普遍服务就是在整个领土范围内亦可承受的价格提供高质 该周1 9 9 6 年电 法固 量的电话服务。信法 尽可能地以台理的价格、完备的设施向美国的所有人提供快速的、该国1 9 9 6 年电 美国 高效的、全国的乃至全球范围的有线或无线的通信服务，不论什么种族、 旨法 肤色、宗教、原籍或性别，都视同仁。 保证在公平的基础上，让澳犬利亚全体国民都能合理地得到标准电 该国1 9 9 7 年电 澳大利亚 话服务，付费公用电话服务，以及所柳定的传输服务。 信法 不管用户的地理条件，以能够负担的资费提供特定种类的一连串的1 9 9 7 年互联指 欧盟 优质服务。 舞料来源：怍肴按理 ( 二) 渗遍服务的内涵 国际电信联盟( i t u ) 为推进普遍服务，在世界电信发展报告( 9 9 8 ) 中提出实施 普遍服务的三条标准，由此可以进一步概括出电信业普遍服务的内涵，即：( 1 ) 可接入性， 即应该有覆盖全国范围的通信网络，不论何时何地，只要有需求，都能够满足用户的需要； ( 2 ) 非歧视性，即无论所处地理位置、种族、性别，用户在价格和质量等方面都应该得 到不受歧视的服务；( 3 ) 可承受性，即电信服务的价格应定位于大多数用户能够承受得起 的水平上。 ( 三普遍服务与普遍接入 普遍服务和普遍接入是高度相关的两个概念，但在政策目标、适用环境和衡量标准上 又有所区别。一般来讲，普遍服务适用于电信业比较发达和成熟的国家或地区，强调每一 个家庭甚至每一个人都能够与公共电信网相连，其典型的政策目标是实现“家家通电话”： 但是在电信业起步较晚、相对落后的发展中国家，这一目标显然是不现实的，更恰当的目 标是实现社区接入或共享接入，即普遍接入强调任何人或家庭在一个合理的距离或时 垫范围内能够享受电信服务( 见表2 2 ) 。从衡量标准看，普遍服务的衡量标准包括主线普 及率、固定电话普及率、移动电话普及率、家庭电话接入率等，而普遍接入的衡量标准则 是拥有电话的地点( 城镇、乡村等) 数量、比重等，我国现行的“村通比例”就是典型的普 遍接入指标。尽管有上述区别，这两个概念仍然是紧密联系的，“普遍接入是普遍服务的 先驱”。，两者是同一政策意图在不同环境或不同发展阶段下的两种形式，并且在大多数 文献中，普遍服务是广义的，涵盖了以上两个概念，本文亦是如此。 表2 - 2 发展中国家也信业普翊接八的典型耳标 国家目际定义具体目标 古巴常住人口中每x 人有一部电活向所有居民超过s 0 0 人的村庄或居民区提供电话 莱索托x 公里范围内有一部电话在任何居民区的1 0 公里之内应当有一部电话 南非x 分钟范围内有一部电话 每2 小时步程内有一部电话 资利来源：! ) j d h a n k i n t v e n 等编，管云翔译，电信规制手册，北京：北京邮电大学出版社，2 0 0 1 年第2 6 1 页。 二、电信业的经济特征 电信业是典型的网络型产业，提供的是一种利用物理网络传输信息的服务。按照技术 经济特征司将电信业务分为基础业务和增值业务两类。基础电信业务是指公共网络基础殴 旖、公菇数据传送和基本话音通信服务，主要包括固定网络国内长途及本地电话业务、移 动通信业务、卫星通信业务、互联网及其他公共数据传送业务、国际通信基础设施、国际 电信业务等。增值电信业务是在原基本网络设施的基础上，增加必要的设各，构成增值网 后，对信息进行加工处理，向用户提供额外信息或重组信息的业务，具体包括电话信息服 务、呼叫中心服务、语音信箱、可视r 也话、电子邮件、电j 二数据交换、传真等”l 。 ( 一) 搽础业务的觌模经济性 i “于电信服务的提供离不开基础设施网络，因此基础l 乜信运营商的初始投入很犬，通 常包括用户到用户交换机的连线( 称为用户线) 、用户交换机、市内交换局、交换机之问 的中继线、挺途交换局、长途传输网、国际交换局和国际通信线路等网络元素和设备的投 资。从成本构成的角度看，基础电信业务的圃定成本( 与通话次数、通话时间无关的成本) 由上述网络建设投资、为保证网络正常运转的维护费用和其他相关成本组成；可变成本( 与 通话量相关的成本) 等于完成所有用户每次通话所产生的运营成本的总和；而每个用户所 需承担的成本则由用户成本和与所有用户分摊的共用成本组成，其中，用户成本的主要部 分是完成该用户电话机到用户交换机的连接所需的成本和该用户使用电话所产生的可变 成本，与其他用户分摊的共用成本则是除用户线之外的其他固定成本。由此可见，基础电 信业务的共用成本很高，固定成本远远高于可变成本，只有当用户规模和通话量相当大时， 每个用户或每单位通话的平均成本才能达到比较低的水平，运营商业才可能盈利，即只有 达到一定规模时，才能产生效益，这就是所谓的规模经济性。 从理论上讲，规模经济性是指厂商的平均成本随着产出的增加而降低的经济现象，具 _ - _ - _ _ _ ，_ - ，_ _ h _ _ - 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 。 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ h - _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 ：蔡翔，“我国发展电信普璃服务势在必行”，信息网络，2 0 0 2 年第2 期，第1 5 1 8 页。 黄海波，电信管制：从监督垄断到鼓励竞乎，北京：经济科学出版社。2 0 0 2 年，第卜2 页。 有规模经济性的产业只有当产出量超过某个最小值后刊能有经济效益，这个最小值称为规 模经济的最小有效规模或“闽值”。因此说，在电信网络扩展到一定规模之前，基础电信 业务特别是本地环路具有显著的规模经济性。日本学者中岛隆信和八田慧子对日本n t t 的 l o 个本地电信支社1 9 8 5 1 9 9 0 年的实际数据进行规模经济性测算，其结果正支持了上述观 点。 ( 二) 基础业务与增值业务的范围经济性 范围经济的概念指追加新产品或服务时的联合生产成本，要低于单独生产该产品的成 本。假设t c ( q x ，q v ) 表示一个企业生产q x 单位的产品x 和o y 单位的产品y 所发生的总 成本，c ( q x ) 表示一个企业只生产q x 单位的产品x 而发生的成本，c ( q v ) 表示另一个企业 只生产q y 单位的产品y 而发生的成本。如果t c ( q x ，q v ) - - 3 相关做法、经验，设立非盈利、社会化的普遍 服务管理公司，作为普遍服务政策的执行者，具体负责普遍服务基金的征收、管理和使用， 包括基金征收及使用方案的提交与执行，普遍服务项目管理流程的设计，以及对普遍服务 项目的日常管理，如对基金的使用情况及效果进行监督和评估，并向监管机构汇报，改进 基金的使用及管理方案等等；而信息产业部作为普遍服务政策的制定者，与执行部门分离、 独立，只负责政策的制订和监督执行，如果再配以严明的申报、监督和激励约束制度，将 在很大程度上减少运营商、基金管理机构与监管机构之间的信息不对称性，消除发生各种 寻租行为和黑箱操作的可能性，从而形成一套高效率、透明化的普遍服务实现机制。“。 三、营造规范化、法制化的政策环境 除政策目标、实施方案的凋整和改革之外，营造规范化、法制化的政策环境也是非常 重要的，因此下一步还必须针对现行政策立法方面的缺憾，完善普遍服务政策的相关法律 法规，以健全的法律体系规范普遍服务政策的实施，为普遍服务提供法律保障。 由于法律是十甘对周定的，而普遍服务的目标、业务范厨、补贴对象、实现方式等都要 随经济、技术和电信业自身发展水平、发展环境的变化而变化，甚至同一h 期内不同地区 也会有所不同，所以在未来电信法或电信条例修改案中不宜进行过于细致、详尽 的阐述，最好只做最基本和最原则性的规定；此外，还需要就普遍服务政策的实施制订相 关条文细则：再者，鉴于我国各地区间电信业发展和普及的不平衡性，还有! 必要在全国性 立法的基础上，授权省级人大及其常委会或省级行政部门针对本地区的具体情况制定较低 层次的地方性法规或行业规章，确定本地区的普遍服务目标、业务范围及实施方案等。 在国家