殡葬执法的困境与对策——以海南省为例.pdf

2015.08 35 中国民政 殡葬执法的困境与对策 以海南省为例 苗建中 倪陈兴 雷 敏 殡葬执法属于行政执法的一个类 别，是国家民政部门和法律、法规授 权委托的组织及其公职人员依照法定 职权和法定程序对殡葬事务行使行政 管理的权力，是积极贯彻落实我国殡 葬法律、法规和殡葬改革政策，革除 陈旧丧葬陋俗，反对封建迷信，推行 文明节俭办丧事的政府行为。它包括 审核、审批殡葬服务设施，监督检查 殡葬事务活动，对违法殡葬行为进行 相应处罚等执法行为，是民政行政法 制中的重要行政执法活动。 殡葬改革其含义是指对旧的丧葬 制度进行改革， 即对落后的遗体处理 方式和铺张浪费、 封建迷信等旧习俗 进行革除， 建立起适应社会主义制度 和生态文明建设需要的科学葬法和文 明礼俗。 其核心内涵就是要实现 “生 态火葬”和“生态土葬”，即“生态 葬”。对火葬和土葬要辩证地看，既 要防止盲目 “迷信火葬” 、 又要摆脱封 建落后、铺张浪费的传统土葬旧俗。 从节约土地、保护资源环境出发，火 葬要做到不污染环境、不保留骨灰， 土葬要做到平地深埋不留坟头、不占 用耕地林地，让逝者回归自然。改革 开放以来，殡葬管理行政法制建设已 逐步确立了以国务院殡葬管理条 例为核心的殡葬管理法规体系，为 殡葬执法奠定了法律基础。随着社会 主义市场经济的完善、依法治国的确 立以及公民法律意识的提高，对依法 行政和殡葬执法工作也提出了更高的 要求。殡葬改革能否取得成功，关键 在于严格殡葬执法的法律效果和社会 效果。本文着重就海南省殡葬管理行 政执法现状、问题及对策进行探讨， 以期为殡葬执法走向科学化、规范化 和法治化寻找现实可行对策。 一、海南省殡葬执法的现实困境 海南省自推行殡葬改革以来， 初步形成了“全党动员、民政主管、 各个部门参与”的社会化运转机制。 2010年以来，在推进殡葬改革、治理 乱埋乱葬方面做了大量工作，群众殡 葬观念有了较大转变，乱埋乱葬现象 逐渐减少，但殡葬管理机构不健全、 基础设施建设滞后、火化率低和乱埋 乱葬等问题并未得到有效解决，殡葬 执法中的问题，很重要表现在行政执 法体制方面，如权限划分不明、多头 执法、交叉重叠、执法主体不清甚至 无人执法等问题，这是导致行政执法 的权力分散化、行政执法活动运动 化、行政执法方式强制化的体制原 因。同时，殡葬管理执法工作还存在 一些突出问题。 （一）殡葬管理立法尚不完善， 严重影响基层殡葬执法工作的开展。 现行的殡葬管理条例和海南省 殡葬管理办法的内容不够完善，措 施不够得力，在实际管理中操作性不 强。截至目前，海南省尚未出台殡葬 执法的实施细则以及配套的管理和执 法规范，且由于法规自身的预见性 差、规范的原则性强、部门职责不明 确，使得目前的执法工作陷入困境。 （二）封建迷信用品与殡仪文化 之间的界定存在争议，对殡葬网点销 售封建迷信用品处罚困难。根据海 南省殡葬管理办法第三十一条、 四十条之规定， 严禁生产、 销售和使用 丧葬迷信用品。 严禁利用丧葬进行封 建迷信活动。 目前，部分市县对于处 罚销售封建迷信用品的行为普遍持不 赞同的态度，主要是对封建迷信用品 与民俗的界定还存在争议。我国是一 个有着五千年悠久历史文化的大国， 我们仍然习惯于沿袭古人献花圈、 祭 祀、 烧冥币等形式。 冥币、 纸人、 纸马 这些是属于封建迷信用品还是民俗， 目前争议较为普遍，很难强求必须 实施该项执法处罚。 在进行执法检查 时，执法部门即使发现了销售封建迷 信用品，因无销售票据，不能认定其 行为构成销售封建迷信用品，也不能 完成相应的处罚和案卷的制作，只能 对发现的迷信用品给予没收。 （三）传统殡葬观念根深蒂固， 丧事大操大办、封建迷信活动猖獗。 殡葬改革是移风易俗的社会改革，群 众殡葬观念转变对改革成败至关重 要。现今，厚葬风俗消耗了大量社会 资源，已成为社会一大公害。陵水县 的群众办一场丧事一般要花费5000至 10000元。儋州市等地丧葬风俗比较 繁琐，办理丧事不仅要请村里的乡亲 大吃大喝几天，还要请琼剧团连续演 出3天，丧葬费用至少在万元以上。 部分地方干部去世后滥发讣告，大宴 宾客，讲排场、摆阔气，修建豪华坟 墓、树碑立传。丧事大操大办不仅浪 费了宝贵的土地、森林资源，也给群 用法说法法 治 2015年4月下.indd 352015/4/23 13:06:29 中国民政2015.08 36 众造成了严重的经济负担，给社会造 成了极坏影响。 （四）殡葬执法乏力，重监督轻 处罚。目前，海南省乱埋乱葬现象还 很突出，乱搭灵棚和丧葬用品市场混 乱，“三沿七区”、农村耕地、林地 内及房前屋后坟堆乱象依然未得到彻 底整治。殡葬执法阻力相当大，执法 队员工作积极性严重受挫，畏难情绪 比较严重。殡葬法规很多时候沦为一 纸空文，主要原因就是殡葬执法乏 力。2013年海南省火化区海口和三亚 市的火化率均维持在30%左右，与全 国平均火化率50%还相距甚远。很多 明显违法土葬行为不能被及时制止， 殡葬领域的违法几乎没有代价，在部 分地方已形成一种法不责众的气候。 （五）领导重视不够，部门配合 不力。一是殡葬执法的主体即民政部 门沟通协调能力还不够，一些需要联 系公安、国土、工商和宗教等部门联 合执法的违法殡葬行为；二是有的领 导对殡葬改革工作过问少，对殡葬改 革不重视，甚至心存忌讳；三是有的 领导为本地人，出于对个人父母及乡 亲父老遗愿的尊重，难以带头实行火 葬和集中节地土葬，难以严格执行殡 葬改革政策；四是领导对如何开展殡 葬执法心存疑虑，对殡葬执法的程序 和执法主体不明确，对殡葬法规的认 识还不准确。 二、完善海南省殡葬执法的对策 探讨 （一）健全殡葬执法队伍，严格 殡葬执法。一是加强民政系统干部法 制培训，省民政厅要联合省法制办 每年至少举办一期民政法制专题培训 班，保障所有可能参与殡葬执法民政 在编干部能接受培训，知法懂法，严 格执法，并取得行政执法资格证，确 保殡葬执法主体适格；二是殡葬执法 队员要发扬不怕苦、脏、累、烦的精 神，抛弃世俗观念，文明执法；三是 殡葬执法要敢于动真格，对违规土葬 事件要给予严肃处理。根据中华人 民共和国行政强制法第十三条第二 款之规定，法律没有规定行政机关强 制执行的，作出行政决定的行政机关 应当申请人民法院强制执行。即如果 当事人（丧户）拒不改正，民政部门 可依法申请当地人民法院强制执行火 化或者强制将遗体安葬在公墓和农村 的公益性墓地。 （二）建立健全殡葬改革领导机 构，加强殡葬改革宣传力度。一方 面，高度重视殡葬改革，成立强有力 的领导班子，加强部门间的衔接和协 调，并出台操作性强的政策文件。组 建殡葬综合执法队伍，借助各部门力 量，齐心协力，严格执法。另一方 面，民政部门要充分利用报刊、互联 网等媒体宣传殡葬改革，规范殡葬行 为。在此，笔者认为民政部门不能过 于迷信火葬，盲目推崇火葬。据测 算，传统落后的火葬火化一具遗体， 需要柴油1015公斤，电25度左右， 向大气排放黑烟30分钟左右。此外， 在土葬区要鼓励群众自愿选择绿色、 生态、节地土葬方式，鼓励群众选择 公益性公墓进行集中安葬。 （三）文明殡葬执法，推行丧礼 改革，引导群众选择绿色生态葬法。 一是对较有影响的违规土葬事件，由 市、县、自治县（区）有关部门联合 执法，及时纠正违法行为。同时，定 期组织不同层级部门间业务交流和联 系；建立和健全殡葬改革信息网络； 开展殡葬服务进社区活动，在社区建 立固定信息员并公布乱埋乱葬举报电 话，建立有奖举报制度。二是以节约 土地为原则，开展平坟还耕还林活 动。三是进一步提升殡仪服务水平， 推行丧礼改革。应坚持“以人为本、 丧户至上”服务理念，提供个性化、 人性化、亲情化服务，提倡树葬、草 坪葬等新式葬法。 （四）加大对殡葬改革经费投 入，夯实殡葬基础设施。各级政府应 加强对殡葬改革建设的投入， 将殡葬 改革经费列入当地财政预算。 这些经 费主要是对弱势群体的丧葬补助、 宣 传经费、 执法经费、 基本建设投入以 及表彰经费。 只有加大对殡葬改革的 经费投入， 才能更好地完善配套基础 设施建设， 进一步提高服务质量和水 平。 （五）大力整治乱埋乱葬行为， 积极推进公益性公墓建设。近年来， 省民政厅重点对“三沿七区”乱埋乱 葬治理进展情况开展了督查，整治了 一批乱埋乱葬和违规土葬行为。2013 年，全省共治理乱埋乱葬坟墓98500 座。此外，省民政部门还开展专项调 研，敦促各市县民政局切实加强与国 土、建设、发改等部门沟通联系，加 快公益性公墓建设进度。 （六）切实减轻困难群众丧葬负 担，不断完善惠民殡葬补贴制度。一 是全面部署，有力推进惠民殡葬工 作。二是科学划定范围，稳步推进基 本殡仪服务均等化。将低收入人群基 本殡葬服务纳入政府公共服务范围。 三是严格制定标准，确保惠民政策为 民利民便民。根据民政部“保基本、 广覆盖、可持续”的原则，海南省惠 民殡葬补贴惠及所有城乡低保、农村 五保、重点优抚对象等困难群体和百 岁以上老人。四是加大执行力度，全 面落实惠民殡葬补贴工作。包括主动 协调物价、财政等部门规范惠民殡葬 补贴审批手续，方便惠民群众领取补 贴；对惠民殡葬政策进行广泛宣传， 使惠民政策深入人心。 （作者单位：海南